K 49/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 12 stycznia 2023 r. Pozycja 12 POSTANOWIENIE z dnia 15 grudnia 202 2 r. Sygn. akt K 49/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Mariusz Muszyński Krystyna Pawłowicz Stanisław Piotrowicz Bartłomiej Sochański Jakub Stelina Wojciech Sych Bogdan Święczkowski Michał Warciński Rafał Wojciechowski Jarosław Wyrembak – sprawozdawca Andrzej Zielonacki, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r., wniosku Rady Gminy Kobylnica o zbadanie zgodności: 1) art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o stra żach gminnych (Dz. U. poz. 1335) z: a) wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą pomocniczości , b) wyrażonymi w preambule Konstytucji wartościami rzetelności i sprawno- ści instytucji publicznych , c) art. 5 Konstytucji, d) art. 15 ust. 1 Konstytucji, e) art. 16 ust. 2 Konstytucji, f) art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, g) art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, 2) art. 1 pkt 1 lit. b ustawy powołanej w punkcie 1 z: a) wyrażoną w p reambule Konstytucji zasadą pomocniczości , b) wyrażonymi w p reambule Konstytucji wartościami rzetelności i sprawno- ści instytucji publicznych, c) art. 5 Konstytucji, d) art. 15 ust. 1 Konstytucji, e) art. 16 ust. 2 Konstytucji, f) art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, g) art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, OTK ZU A/2023 K 49/15 poz. 12 2 3) art. 1 pkt 1 lit. c ustawy powołanej w punkcie 1 z: a) wyrażoną w p reambule Konstytucji zasadą pomocniczości , b) wyrażonymi w p reambule Konstytucji wartościami rzetelności i sprawno- ści instytucji publicznych , c) art. 5 Konstytucji, d) art. 15 ust. 1 Konstytucji, e) art. 16 ust. 2 Konstytucji, f) art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, g) art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, 4) art. 1 pkt 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z: a) wyrażoną w p reambule Konstytucji zasadą pomocniczości , b) wyrażonymi w p reambule Konstytucji wartościami rzetelności i sprawno- ści instytucji publicznych, c) art. 5 Konstytucji; d) art. 15 ust. 1 Konstytucji, e) art. 16 ust. 2 Konstytucji, f) art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, g) art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, 5) art. 1 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z: a) wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą pomocniczości , b) wyrażonymi w p reambule Konstytucji wartościami rzetelności i sprawno- ści instytucji publicznych , c) art. 5 Konstytucji, d) art. 15 ust. 1 Konstytucji, e) art. 16 ust. 2 Konstytucji, f) art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, g) art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, 6) art. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z: a) wyrażoną w p reambule Konstytucji zasadą pomocniczości , b) wyrażonymi w p reambule Konstytucji wartościami rzetelności i sprawno- ści instytucji publicznych , c) art. 5 Konstytucji, d) art. 15 ust. 1 Konstytucji, e) art. 16 ust. 2 Konstytucji, f) art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, g) art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, 7) art. 1 pkt 1 lit. a- c w związku z art. 1 pkt 2 w związku z art. 1 pkt 3 w związku z art. 2 w związku z art. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z: a) wyrażoną w p reambule Konstytucji zasadą pomocniczości , b) wyrażonymi w p reambule Konstytucji wartościami rzetelności i sprawno- ści instytucji publicznych , c) art. 5 Konstytucji, d) art. 15 ust. 1 Konstytucji, e) art. 16 ust. 2 Konstytucji, f) art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, g) art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, 8) art. 1 pkt 1 lit. a- c w związku z art. 1 pkt 2 w związku z art. 1 pkt 3 w związku z art. 2 w związku z art. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 w związku z art. 20d ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych OTK ZU A/2023 K 49/15 poz. 12 3 (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą przy- zwoitej legislacji, 9) art. 1 pkt 1 lit. a- c w związku z art. 1 pkt 2 w związku z art. 1 pkt 3 w związku z art. 2 w związku z art. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z wywodzonym z art. 2 Konstytucji nakazem odpowiedniej vacatio legis i ochrony interesów w toku, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. Wnioskodawca zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów zawartych w art. 1, art. 2 i art. 3 (wskazanych przez wnioskodawcę osobno oraz w relacjach związkowych) ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o strażach gminnych (Dz. U. poz. 1335 ; dalej: nowela) oraz, związkowo, art. 20d ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460; dalej: u.d.p.). Wnioskodawca wywiódł, że: – na podstawie art. 1 ust.1 w zw iązku z art. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o stra- żach gminnych (Dz. U. z 20 13 r. poz. 1383, ze zm.; dalej: u.s.g. ), rada gminy może utworzyć umundurowaną formację – straż gminną; – straż gminna, na podstawie zaskarżonych przep isów, traci dotychczasowe kompe- tencje w zakresie ujawniania naruszeń przepisów ruchu drogowego z wykorzystaniem urzą- dzeń rejestrujących (kompetencje te ma odtąd tylko Policja oraz Inspekcja Transportu Dro- gowego; dalej: ITD); – z zakresu wyposażenia straży gminnej usunięte zostają urządzenia ujawniające i re- jestrujące naruszenia przepisów ruchu drogowego (mobilne i stacjonarne); – wyżej opisane zmiany przepisów oznaczają pozbawienie właściwych gmin docho- dów z grzywien nałożonych za naruszenia przepisów ruchu drogowego ujawnione za pomocą urządzeń rejestrujących; – gminy tracą tym samym środki przeznaczone na realizację zadania budowy oraz przebudowy dróg gminnych, a zadanie to nadal są zobowiązane wypełniać (Krajowy Fundusz Drogowy , do którego trafiają środki uzyskane z grzywien nałożonych przez I TD, finansuje budowę i przebudowę wyłącznie dróg krajowych i autostrad) . Wnioskodawca wskazał ponadto, że na dostosowanie się do skutków prawnych noweli ustawodawca przewidział niespełna 4 miesiące. Wnioskodawca sform ułował wobec zaskarżonych przepisów następujące zarzuty: – zarzut naruszenia zasady pomocniczości (preambuła Konstytucji), zasady decentra- lizacji (art. 15 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady uczestniczenia przez samorząd w wykonywaniu istotnej części zadań publicznych (art. 16 ust. 2 Konstytucji) poprzez arbitralne ograniczenie kompetencji gminnych, podczas gdy – jak wskazuje wnioskodawca – ograniczenia samo- dzielności gminy nie mogą być dowolne, lecz muszą znajdować uzasadnienie w konstytucyj- nie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach ; OTK ZU A/2023 K 49/15 poz. 12 4 – zarzut naruszenia wartości konstytucyjnych rzetelności i sprawności działania insty- tucji publicznych poprzez brak przepisów przejściowych w zakresie przejęcia urządzeń reje- strujących przez I TD oraz niezab ezpieczenie środków finansowych na przystosowanie fotora- darów do pracy w systemie prowadzonym przez ten organ; – zarzut naruszenia obowiązku strzeżenia przez władze Rzeczypospolitej Polskiej bezpieczeństwa obywateli poprzez to, że odebranie strażom gminnym (miejskim) uprawnień w zakresie prowadzenia kontroli ruchu drogowego przy użyciu urządzeń rejestrujących nega- tywnie wpłynie na stan bezpieczeństwa na polskich drogach ; – zarzut naruszenia prawa własności jednostek samorządu terytorialnego poprzez to, że gmina traci możliwość korzystania z uprzednio nabytych urządzeń rejestrujących (ich in- stalowania i uruchamiania), czerpania z nich ewentualnych korzyści i rozporządzania nimi (zanik popytu), a także brak refundacji zakupu urządzeń rejestrujących, dokonaneg o w zaufa- niu do bieżących przepisów prawa ; – zarzut naruszenia samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego poprzez całkowite wyeliminowanie określonego źródła dochodów gmin, bez jakiejkolwiek modyfikacji w zakresie zadania, którego realiza cję dochody te miały pokrywać – jak wskazał wnioskodawca, grzywny nałożone za naruszenia przepisów ruchu drogowego ujawnione za pomocą urządzeń rejestrujących były jednym z podstawowych źródeł finansowania zadania własnego gminy obejmującego m.in. sprawy g minnych dróg, ulic, mostów, placów oraz orga- nizacji ruchu drogowego, jak też porządku publicznego i bezpieczeństwa ; – zarzut naruszenia odpowiedniej vacatio legis i ochrony interesów w toku poprzez niezapewnienie odpowiedniego czasu pozwalającego na przedsięwzięcie alternatywnych kro- ków mających na celu utrzymanie dotychczasowego poziomu bezpieczeństwa na drogach ; – zarzut naruszenia zasady przyzwoitej legislacji poprzez nieuchwalenie przepisów przejściowych i pozostawienie w systemie prawa art. 20d u.d.p., który po wejściu w życie noweli – po krótkim okresie związanym z zakończeniem wszczętych już postępowań wykro- czeniowych – stanie się przepisem pustym . 2. Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgłosił udziału w postępowaniu (pismo z 11 kwietnia 2016 r.). 3. Stanowisko Sejmu wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego 24 marca 2017 r. Sejm wniósł o stwierdzenie, że art. 129b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128 , ze zm.; dalej: p.r.d.) , w brzmieniu nadanym przez nowelę , w zakresie, w jakim nie przewiduje przyznania straży gminnej (miejskiej) uprawnień w zakresie kontroli ruchu drogowego z wykorzystaniem urządzeń rejestrujących, jest zgodny z art. 165 ust. 1 zdanie drugie i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Sejm wniósł o umo- rzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyro- ku. W ramach a nalizy formalnoprawnej dotyczącej wskazanego przez wnioskodawcę przedmiotu kontroli , Sejm przedstawił stanowisko, że : – w zakresie obejmującym kontrolę konstytucyjności art. 1 pkt 2 noweli , postępowa- nie powinno zostać umorzone ze względu na brak legitymacji wnioskowej podmiotu inicjują- cego postępowanie przed Trybunałem. Sejm wyjaśnił, że skutkiem analizowanego przepisu by ło nadanie, od 1 stycznia 2016 r., nowego brzmienia art. 129g ust. 1 p.r.d., który jednak – ani w obecnym, ani w poprzednim stanie prawnym – nie odnosił się do spraw samorządu te- rytorialnego. Zdaniem Sejmu, sprawy kontroli ruchu drogowego mieszczą się w ge stii róż- nych organów władzy publicznej, które w większości nie mają charakteru samorządowego (Policja, ITD ) . Jedyne odniesienie dotyczące bezpośrednio samorządu terytorialnego zawarte w art. 129g ust. 1 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2015 r . wyrażało się OTK ZU A/2023 K 49/15 poz. 12 5 w tym, że przepis ten zawierał odwołanie do art. 129b ust. 3 pkt 3 p.r.d., dotyczącego stoso- wania urządzeń rejestrujących przez straż gminną. Odesłanie to nie kreowało jednak żadnych praw (obowiązków) samorządu terytorialnego, ani też nie ok reślało zasad bądź warunków ich realizacji, a także w żaden inny sposób ni e dotyczyło sytuacji samorządu; – w zakresie obejmującym kontrolę konstytucyjności art. 2 noweli , postępowanie po- winno zostać umorzone ze względu na brak właściwego uzasadnienia zarzutu. Analizowany przepis wprowadził zmianę do art. 9a ust. 1 pkt 2 u.s.g. Przepis ten, w brzmieniu obowiązują- cym do 31 grudnia 2015 r., wskazywał, że straże gminne mają obowiązek prowadzi ć ewiden- cję posiadanego wyposażenia, w tym urządzeń rejestrujących. Żaden z zarzutów sformułowa- nych we wniosku nie został jednak odniesiony do tej kwestii. Zdaniem Sejmu należy przyjąć, że wnioskodawca wskazał powyższy przepis wyłącznie w charakterze tła n ormatywnego; – w zakresie obejmującym kontrolę konstytucyjności art. 3 noweli , postępowanie po- winno zostać umorzone ze względu na brak właściwego uzasadnienia zarzutu. Wnioskodawca stwierdził, że wyznaczon a przez ustawodawcę vacatio legis jest zbyt krótk a , aby gmina mogła podjąć innego rodzaju działania służące zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym niż kontrola tego ruchu z wykorzystaniem urządzeń rejestrujących. W ocenie Sejmu , nie można uznać takiego uzasadnienia za wystarczające, ponieważ , po pierw sze, wnioskodawca nie sprecyzował, o jakie działania miałoby w tym przypadku chodzić, a po drugie, zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest zadaniem nie gmin, lecz Policji – ustawodawca prze- kazał strażom gminnym uprawnienia w zakresie „kontroli ruc hu drogowego”, nie zaś „za- pewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym”. W wyniku wyżej zreferowanych analiz, możliwym przedmiotem kontroli pozostał , zdaniem Sejmu, art. 1 pkt 1 noweli. Sejm zwrócił jednak uwagę, że przedmiotem wniosku jest ustawa zmieniająca , a zarzuty podniesione przez wnioskodawcę nie mają charakteru ani pro- ceduralnego (dochowanie właściwego trybu postępowania prawodawczego) , ani kompeten- cyjnego (określenie podmiotu uprawnionego do ustanowie nia kwestionowanych przepisów). Zdaniem Sejmu, wła ściwym przedmiotem kontroli winn a być w takiej sytuacji ustaw a zmie- nian a , bowiem to jej przepisy stanowią, od 1 stycznia 2016 r., element porządku prawnego, natomiast kwestionowane przez Radę Gminy Kobylnica przepisy noweli zostały z tym dniem w całości skonsumowane, poprzez dokonanie odpowiednich zmian w przepisach nowelizo- wanych ustaw. Istotne jest przy tym, że za przedmiot kontroli nie można uznać przepisów uchylonych, gdyż z chwilą wejścia w życie noweli zostały one usunięte z obowiązującego porządku prawnego. W związku z tym , Sejm przedstawił stanowisko, że właściwy przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu stanowi wyłącznie art. 129b ust. 2 pkt 1 p.r.d. w brzmie- niu: „Strażnicy gminni (miejscy) są uprawnieni do wykonywania kontroli ruchu drogowego wobec: 1) kierującego pojazdem niestosującego się do zakazu ruchu w obu kierunkach, okre- ślonego odpowiednim znakiem drogowym” , w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje przyznania straży gminnej (miejskiej) uprawnień w zakresie kontroli ruchu drogoweg o z wy- korzystaniem urządzeń rejestrujących. W ramach analizy formalnoprawnej dotyczącej wskazanych przez wnioskodawcę wzorców kontroli konstytucyjności, Sejm przedstawił stanowisko, że w odniesieniu do zarzu- tów dotyczących naruszenia zasady pomocniczości oraz rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, zasady przyzwoitej legislacji, zasady odpowiedniej vacatio legis , art. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji, postępowanie powinno zostać umorzone ze względu na brak właściwego uzasadnienia zarzutów. Sejm podkreślił, że istotą zasad decentralizacji i samodzielności samorządu jest po- wierzenie jednostkom samorządu terytorialnego realizacji określonych zadań w sposób samo- dzielny, we wła snym imieniu i na własną odpowiedzialność, bez ingerencji innych organów władzy publicznej. Zasady te nie mogą natomiast być odczytywane jako zakaz zmiany (zmniejszenia) zakresu kompetencji jednostek samorządu terytorialnego . Wnioskodawca nie OTK ZU A/2023 K 49/15 poz. 12 6 wykazał też i stnienia związku między tymi zasadami a podnoszonym argumentem dotyczą- cym poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Sejm zwrócił uwagę, że art. 5 Konstytucji ma charakter normy programowej, wyzna- czając jedynie określony kierunek działania władz publicznych . Sejm podniósł problem dopuszczalności inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie przepisów dotyczących bezpieczeństwa na polskich drogach przez podmiot wyposażony w ograniczoną legitymację wnioskową. Ponadto, w odniesieniu do przytoczonych we wnio- sku danych statystycznych, Sejm zauważył, że dotyczą one zdarzeń drogowych w skali całego kraju na wszystkich rodzajach dróg i są efektem wielu czynników składających się na pozy- tywne tendencje w zakresie bezpieczeństwa na drogach. Zda niem Sejmu , wnioskodawca nie wykazał, aby pozbawienie straży gminnych prawa do użytkowania urządzeń rejestrujących wywarło skutek w postaci zmniejszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jak zauważył Sejm, zarzut dotyczący naruszenia zasad rzetelności i sp rawności dzia- łania instytucji publicznych odnosi się do braku przepisów przejściowych w zakresie przeję- cia przez ITD u rządzeń rejestrujących użytkowanych dotychczas przez władze gminne oraz do niezabezpieczenia środków finansowych na przystosowanie tych urządzeń do pracy w sys- temie prowadzonym przez ITD. Zarzut ten nie zasługuje, zdaniem Sejmu, na merytoryczną ocenę z dwóch powodów: po pierwsze, regulacja dotycząca ITD n ie jest sprawą „objętą za- kresem działania wnioskodawcy” i nie może stanowić przedmiotu kontroli w niniejszej spra- wie; po drugie, żaden z kwestionowanych przepisów nie przewiduje przejęcia urządzeń reje- strujących przez ITD. W odniesieniu do zarzut u dotyczącego naruszenia odpowiedniej vacatio legis , pozwa- lającej gminie na podjęcie innego rodz aju czynności służących zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym niż kontrola tego ruchu z wykorzystaniem urządzeń rejestrujących, Sejm wskazał, że: po pierwsze, wnioskodawca nie sprecyzował, o jakie inne działania miałoby chodzić; po drugie, zapewnieni e bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie należy do zadań wła- snych gminy. Kwestia zaś zdolności wykonywania przez ITD określonych zadań z zakresi e bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest objęta zakresem działania Rady G miny Kobylni- ca , w związku z czym wątpliwości w tym względzie nie mogą stanowić przedmiotu kontroli w postępowaniu inicjowanym przez ten podmiot. Sejm zwrócił uwagę, że wnioskodawca wskazał także na naruszenie zasady ochrony interesów w toku – nie przedstawił jednak żadnego uzas adnienia te go zarzutu, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w odniesieniu do tego wzorca kontroli. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady przyzwoitej legislacji , Sejm ocenił, że wnioskodawca nie sprecyzował, na czym to naruszenie miałoby polegać. Stwierd ził także, że obecność w systemie prawa przepisów, które w praktyce nie są już stosowane, nie skutkuje per se ich niezgodnością z Konstytucją. Przystępując do merytorycznej oceny zgodności art. 129b ust. 2 pkt 1 p.r.d. z art. 165 ust. 1 Konstytucji, Sejm przedstawił najpierw kontekst normatywny funkcjonowania kwestio- nowanych przez wnioskodawcę przepisów. Zwrócił w szczególności uwagę, że ustawodawca zróżnicował uprawnienia do kontroli ruchu drogowego, przysługujące poszczególnym służ- bom – w przypadku straży gminnych są to ograniczenia „w aspekcie przedmiotowym, podej- mowanych w związku z kontrolą czynności oraz środków technicznych, przy pomocy których kontrola jest przeprowadzana”. Ponadto kontrola sprawowana przez straż gminną jest fakulta- tywna, a zarazem ma charakter uzupełniający względem kontroli sprawowanej przez Policję, przy czym strażom gminnym nie zostały przypisane żadne uprawnienia bądź środki technicz- ne, które nie przysługiwałyby zarazem Policji. Sejm podniósł, że praktyka realizacji przez straże gminne kompetencji związanych z przeprowadzaniem kontroli ruchu drogowego z wykorzystaniem urządzeń rejestrujących była oceniana niejednoznacznie – zwracano uwagę na zjawisko fiskalizacji tego obszaru dzia- OTK ZU A/2023 K 49/15 poz. 12 7 łalności straży gminnych, która koncentrowała się niejednokrotnie nie tyle na poprawie bez- pieczeństwa w ruchu drogowym, ile na ujawnieniu jak największej liczby popełnianych wy- kroczeń związanych z przekraczaniem dopuszczalnej prędkości. Sejm przypomniał, że na nie prawidłowości w tym zakresie wielokrotnie zwracała uwagę Najwyższa Izba Kontroli. Podsumowując wstępną część rozważań, Sejm przywołał fragment uzasadnienia pro- jektu zakwestionowanej przez Radę Gminy Kobylnica ustawy, w którym stwierdzono, że „żadne statystyki nie przemawiają za tym, iż fotoradary, w tym w szczególności fotoradary używane przez straże gminne (miejskie), poprawiają jakkolwiek bezpieczeństwo na drogach”. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności przysługującego jednostkom sa- morządu terytorialnego, Sejm stwierdził, że „[g]miny w dalszym ciągu są właścicielami urzą- dzeń rejestrujących, przepisy prawne nie zakazują także ich wykorzystania prze z gminy zgodnego z przeznaczeniem, tj. kontroli przestrzegania przepisów ruchu drogowego (np. w celu określenia miejsc, w których kierowcy nagminnie przekraczają dopuszczalną prędkość) czy też ogólnie rozumianego monitoringu (np. w celu określenia natężen ia ruchu drogowego w określonych miejscach, intensywności ruchu na poszczególnych drogach okre- ślonych kategorii pojazdów itp.; por. także uprawnienia gmin wymienione w art. 20b i art. 20g ustawy o drogach publicznych). Przysługuje im również uprawnienie d o zbycia po- siadanych przez siebie urządzeń na zasadach rynkowych. Podnoszony przez wnioskodawcę fakt ograniczonego popytu na rynku krajowym na tego typu urządzenia nie oznacza, że usta- wodawca pozbawił gminy uprawnienia do rozporządzania przedmiotem własnoś ci. Jedyne ograniczenie wynikające z powyższych przepisów związane jest z niemożnością użycia da- nych pozyskanych z urządzeń rejestrujących obsługiwanych przez straże gminne jako pod- stawy wystawienia mandatu za wykroczenie w ruchu drogowym”. Sejm ocenił, że urządzenia rejestrujące były wykorzystywane w sferze imperium , a nie dominium , co powoduje, że dla określenia uprawnień właścicielskich gmin nie można stosować kategorii właściwych podmiotom prywatnym – mienie przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego m oże być wykorzystywane wyłącznie w celu realizacji zadań pu- blicznych, a istniejące, bardzo znaczące ograniczenia w korzystaniu z tego mienia stanowią dopuszczalny przejaw zawężenia uprawnień właścicielskich samorządu. Sejm nadmienił również, że w kategoriach czysto ekonomicznych, w zdecydowanej większości przypadków inwestycje gmin polegające na wyposażeniu straży gminnych w urządzenia rejestrujące w pełni się zamortyzowały. Analizując zarzut niezgodności zakwestionowanych przepisów z zasadą odpowiednio- ści dochodów samorządu terytorialnego (art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji), Sej m przypomniał , że zarzut taki wymaga przedstawienia przez wnioskodawcę stosownych danych finansowych , obrazujących koszty wykonywan i a spoczywających na samorządzie zadań publicznych oraz poziom dochodów przypadających danej jednostce samorządu – danych tak ich zabrakło we wniosku Rady Gminy Kobylnica. Sejm zwrócił jednocześnie uwagę, że rozumienie zasady odpowiedniości dochodów samorządu terytorialnego zmienia się i zmierza w kierunku uzna- nia normy wynikającej z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji za normę programową, ustanawiającą dyrektywę dla ustawodawcy co do podziału dochodów publicznych – oszacowanie i precy- zyjne określenie kosztów realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego jest szczególnie skomplikowane, a często niemożliwe; również Trybunał Konstytucyjny nie został wyposażo- ny w instrumentarium do samodzielnego ustalenia prawidłowości realizacji przez ustawo- dawcę zasady adekwatności. Sejm wskazał, że wnioskodawca ani nie przedstawił kwot, o jakie zmniejszyły się do- chody gminy w następstwie wejścia w życie kwestionowanych przepisów, ani też nie upraw- dopodobnił, że doszło do sytuacji, w której gmina stała się niezdolna do realizacji spoczywa- jących na niej zadań. Zdaniem Sejmu, znamienny jest brak przedstawienia takich danych, jak ogólna kwota dochodó w przypadających gminie, ubytek kwot wpływów z mandatów za naru- OTK ZU A/2023 K 49/15 poz. 12 8 szenia przepisów ujawnione za pomocą urządzeń rejestrujących czy też łączne wydatki zwią- zane z wykonywaniem zadań w zakresie utrzymania dróg i bezpieczeństwa w ruchu drogo- wym. Bez tych danych – w ocenie Sejmu – nie jest możliwe przeprowadzenie oceny zdolno- ści realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego spoczywających na niej zadań publicznych. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sejm za- jął stanowisko, że brak wyżej określonych danych finansowych nie stanowi jednak podstawy umorzenia postępowania w zakresie kontroli zgodności kwestionowan ego przepisu z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji ze względu na brak stosownego uzasadnienia. W takiej sytuacji możliwe jest przeprowadzenie jego merytorycznej kontroli, w następstwie której należy – zdaniem Sejmu – uznać art. 129b ust. 2 pkt 1 p.r.d. za zgodny z tym wzorcem konstytucyjnym. 4. Stanowisko Prokuratora Generalnego wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego 25 lipca 2017 r. Prokurator Generalny ocenił, że art. 129b p.r.d., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 noweli , w zakresie, w jakim nie przewiduje przyznania strażnikom gminnym (miejskim) uprawnień do wykonywania kontroli ruchu drogowego z użyci em urządzeń rej e- strujących, jest zgodny z art. 5, art. 165 ust. 1 zdanie drugie i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, a także że art. 1 w związku z art. 2 w związku z art. 3 noweli w związku z art. 20d ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Prokurator Generalny wni ósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. W ramach analizy formalnoprawnej wniosku, Prokurator Generalny wskazał na ko- nieczność skorygowania wskazanego przez wnioskodawcę przedmiotu kontroli. Stosując zasadę falsa demonstratio non nocet , Prokurator Generalny przyjął, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie winny być w istocie art. 129b, art. 129g i art. 129h p.r.d. oraz art. 9a u.s.g., w brzmieniu nadanym tym przepisom odpowiednio przez art. 1 i art. 2 noweli (przepisy merytoryczne), a także art. 1 w związku z art. 2 w z wiązku z art. 3 noweli w zw iązku z art. 20d ust. 1 u.d.p. oraz art. 3 noweli (przepisy formalne). Prokurator Gener alny zauważył jednak, że wnioskodawca nie przytoczył żadnych ar- gumentów za niekonstytucyjnością art. 129h p.r.d. i art. 9a u.s.g., stąd konieczność umorzenia postępowania w odniesieniu do tych przepisów. Prokurator Generalny uznał poza tym, że art. 129g p.r.d., który stanowi o uprawnieniu ITD do ujawniania naruszeń przepisów ruchu drogowego za pomocą stacjonarnych urządzeń rejestrujących, nie dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy posiadającego ograniczoną zdolność wnioskową – zatem również w odniesieniu do tego przepisu postępowanie podlega umorzeniu. W związku z powyższym, zdaniem Prokuratora Generalnego, przedmiotem kontroli merytorycznej w niniejszym postępowaniu mogłyby być jedynie: art. 129b p.r.d., w brzmie- niu nadanym przez art. 1 pkt 1 noweli, w zakresie, w jakim nie przewiduje przyznania straż- nikom gminnym (miejskim) uprawnień do wykonywania kontroli ruchu drogowego z uży- ciem urządzeń rejestrujących, a także art. 1 w związku z art. 2 w zw iązku z art. 3 noweli w zw iązku z art. 20d ust. 1 u.d.p. W ramach dalszej analizy formalnoprawnej wniosku, Prokurator Generalny odniósł się do prawidłowości wskazania przez wnioskodawcę wzorców kontroli konstytucyjnej. Według stanowiska Prokuratora Generalnego, wnioskodawca, wbrew wymogom zawartym w art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybuna- łem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm. ; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), nie uzasadnił należycie zarzutu naruszenia zasady pomocniczości ( p reambuła Konstytucji), zasa- dy decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 Konstytucji), zasady uczestniczenia przez samorząd terytorialny w wykonywaniu istotnej części zadań publicznych (art. 16 ust. 2 Kon- stytucji) oraz zasady rzetelności i sp rawności działania instytucji publicznych ( p reambuła Konstytucji). To samo uchybienie dotyczy, zdaniem Prokuratora Generalnego, zarzutu naru- OTK ZU A/2023 K 49/15 poz. 12 9 szenia przez art. 3 noweli wymogu odpowiedniej vacatio legis i zasady ochrony interesów w toku – wnioskodawca nie wyjaśnił, jakie działania dostosowawcze miałyby zostać przez niego podjęte w okresie po ogłoszeniu noweli i jaki wpływ na te działania miał a czteromie- sięczn a vacatio legis ; z kolei ewentualne działania, jakie miałaby podjąć ITD, nie dot yczą zakresu działania wnioskodawcy . W odniesieniu do powyższych wzorców kontroli postępowanie, zdaniem Prokuratora Generalnego, podlega umorzeniu. Uwzględniając wyniki analizy formalnej wniosku, Prokurator Generalny odniósł się merytorycznie do kwestii z godności art. 129b p.r.d., w brzmieniu nadanym przez art. 1 nowe- li , w zakresie, w jakim nie przyznaje strażnikom gminnym (miejskim) uprawnień do wyko- nywania kontroli ruchu drogowego z użyciem urządzeń rejestrujących, z art. 5, art. 165 ust. 1 zdanie drugie i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, a także do kwestii zgodności art. 1 w związku z art. 2 w zw iązku z art. 3 noweli w zw iązku z art. 20d ust. 1 u.d.p. z art. 2 Konstytucji. Dokonując analizy zgodności art. 129b p.r.d. z art. 5 Konstytucji, w szczególności z obowiązkiem zapewnienia przez władze publiczne bezpieczeństwa obywateli , Prokurator Generalny wskazał na wielość czynników, warunkujących bezpieczeństwo na drogach, w tym na: właściwą infrastrukturę drogową, odpowiednią edukację, skuteczny system egzekw owa- nia od kierowców odpowiednich zachowań oraz nadzór wykonywany przez odpowiednie służby. Odnosząc się do przedstawionych przez wnioskodawcę danych statystycznych, Pro- kurator Generalny podkreślił, że dane te dotyczą zdarzeń drogowych w skali całego kraju na wszystkich drogach, natomiast straż gminna (miejska) była uprawniona do wykonywania czynności z użyciem urządzeń rejestrujących tylko w obszarze zabudowanym dróg gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowyc h. Strażnicy gminni (miejscy) nie byli przy tym jedyną formacją uprawnioną do wykonywania kontroli ruchu drogowego z użyciem urządzeń rejestrujących. Uprawnienia dotyczące używa- nia fotoradarów nadal realizowane są przez Policję i ITD. Prokurator Generalny zwrócił także uwagę na informację Najwyższej Izby Kontroli z 24 lipca 2014 r. dotyczącą prowadzenia kontroli ruchu drogowego z użyciem urządzeń reje- strujących przez straż gminną (miejską), w której odnotowano nieprawidłowości w tym za- kresie. Zdaniem Prokur atora Generalnego, przywołana przez wnioskodawcę argumentacja, oparta zasadniczo o dane statystyczne o poprawie bezpieczeństwa w ruchu drogowym w la- tach 2011- 2013, nie daje podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że pozbawienie straży gmin- nych (miejskich) upr awnienia do kontroli ruchu drogowego wpłynęło na zmniejszenie bez- pieczeństwa obywateli. Sprawowanie kontroli ruchu drogowego przy użyciu fotoradarów przez straże gminne (miejskie) było elementem całego systemu działań podejmowanych przez władze publiczne w celu poprawy bezpieczeństwa na polskich drogach . Celowość i trafność rozwiązań podejmowanych w tym zakresie przez ustawodawcę nie może być przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W związku z powyższym, Prokurator Generalny ocenił, że rozważany pr zepis jest zgodny z art. 5 Konstytucji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji , Prokura- tor Generalny wyraził pogląd, że pozbawienie straży gminnych uprawnień do kontroli ruchu drogowego z użyciem urządzeń rejestrujących nie wypływa na ograniczenie prawa własności przysługującego gminom. Decyzja o nabyciu urządzeń rejestrujących miała charakter uzna- niowy – gminy mogły podjąć taką decyzję, ale nie były do niej zobowiązane przepisami pra- wa. Gminy pozostają właścicielami zakupionych urządzeń, a brak popytu na nie nie może być argumentem przemawiającym za tym, że gminy zostały pozbawione prawa do rozporządz ania swoją własnością. Zdaniem Prokuratora Generalnego, rozważany przepis jest zgodny z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. OTK ZU A/2023 K 49/15 poz. 12 10 Analizując zarzut naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, Prokurator Generalny w szerokim zakresie powołał się na dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz odpowiedniego udziału tych jednostek w dochodach publicznych. W kon- tekście wniosków wypływających z powołanych orzeczeń Trybunału (sygn. K 22/12, K 14/11), Prokurator Generalny wskazał, że: 1) dochody uzyskane z g rzywien nałożonych za naruszenia przepisów ruchu drogowe- go nie musiały być (i nie były) wyłącznym źródłem finansowania zadania określonego w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) (tj. zadania własnego obejmującego sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego); 2) wnioskodawca zobowiązany był do przedstawienia dowodów lub wyliczeń, z któ- rych wynikałoby, że poziom dochodów gminy Kobylnica jest niewysta rczający do realizacji zadań publicznych; 3) przedstawione przez wnioskodawcę dowody lub wyliczenia powinny odnosić się do sumy dochodów i wydatków na realizację zadań tej jednostki samorządu terytorialnego. Tak ujętych wyliczeń i dowodów wnioskodawca nie przedstawił w swoim wniosku, a tym samym – według opinii Prokuratora Generalnego – nie mógł doprowadzić do obalenia domniemania zgodności rozważanego przepisu z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Odnosząc się do zarzutu proceduralnego, dotyczącego naruszenia zasady poprawnej legislacji wywodzonej z art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny, w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wyraził pogląd, że pozostawienie w systemie pra- wa przepisu już niefunkcjonującego (tj. art. 20d ust. 1 u.d.p.) nie może stanowić wyłącznej podstawy do orzeczenia jego niezgodności z Konstytucją. Natomiast zarzut braku uchwalenia przepisów przejściowych i przyjęcie techniki „wydrążenia obowiązujących przepisów z rze- czywistej treści” nie może – zdaniem Prokuratora Generalnego – zostać oceniony przez Try- bunał Konstytucyjny, gdyż ocena Trybunału zmierzałaby w istocie do osądu trafności działań ustawodawcy podjętych w dopuszczalnych konstytucyjnie ramach, co pozostaje poza kogni- cją Trybunału. Prokurator Gen eralny skonstatował w rezultacie, że art. 1 w związku z art. 2 w zw iązku z art. 3 noweli w zw iązku z art. 20d ust. 1 u.d.p. jest zgodny z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. W czasie trwania niniejszego postępowania, zainicjowanego wnio skiem z 6 paź- dziernika 2015 r., doszło do zmian w przepisach będących podstawą rozpoznawania spra- wy. Należy wskazać w szczególności, że 3 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK lub ustawa o organizacji TK). Przepisy tej ustawy, na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybu- nałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074, ze zm. ; dalej: przepisy wprowadzające ) , stosuje się do postępowań przed Trybu- nałem Konstytucyjnym wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 9 ust. 2 przepisów wprowadzających, czynno- ści procesowe dotychczas dokonane we wszczętych i niezakończonych postęp owaniach pozostają w mocy. OTK ZU A/2023 K 49/15 poz. 12 11 2. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Konstytucji, z wnioskiem o zbadanie zgodno- ści aktu normatywnego z Konstytucją mogą wystąpić organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Wymagania dotyczące wniosku konkretyzuje ustawa o organizacji TK. Zgodnie z jej art. 47, wniosek zawiera: 1) oznaczenie podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku ; 2) po- danie podstawy prawnej działania podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku ; 3) oznacze- nie rodzaju pisma procesowego; 4) określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części; 5) wskazan ie wzorca kontroli; 6) uzasadnienie. Uzasadnienie zawiera: 1) przywołanie treści kwestionowanego wnioskiem przepisu wraz z jego wykładnią; 2) przywołanie treści wzorców kontroli wraz z ich wykładnią; 3) określenie problemu konstytucyjnego i zarzutu niekons tytucyjności; 4) wskazanie argumentów lub dowodów na poparcie zarzutu niekonsty- tucyjności. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK, we wniosku złożonym przez organ sta- nowiący jednostki samorządu terytorialnego należy uzasadnić, powołując przepis prawa lub statutu, że kwestionowany akt normatywny lub jego część dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Jak stanowi art. 48 ust. 2 pkt 1 u.o.t.p.TK, do wniosku dołącza się uchwałę lub inne rozstrzygnięcie podmiotu, stanowiące podstawę wystąpienia z wnioskiem i określające kwestionowany akt normatywny lub jego część oraz wskazujące wzorzec kon- troli. 3. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyj nego, na każdym etapie postępowania niezbędne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych prze- słanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienie TK z 25 października 2011 r., sygn. K 36/09, OTK ZU nr 8/A/2011, poz. 93 i powołane tam orzeczenia). Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie konse- kwentnie prezentuje stanowisko, że na każdym etapie postępowania przed Trybunałem należy badać, czy nie zachodzą przeszkody formalne uniemożliwiające merytor yczne rozpoznanie sprawy. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych – zarówno przesłanek charakterystycznych dla danego typu kontroli konstytucyjności, jak i przesłanek formalnych wspólnych dla kontro- li konkretnej i abstrakcyjnej (zob. np. postanowienie TK z 16 lutego 2011 r., sygn. SK 40/09, OTK ZU nr 1/A/2011, poz. 6). 4. Po zbadaniu powołanego w petitum wniosku Rady Gminy Kobylnica , Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie odpowiada on wymogom wynikającym z Konstytucji oraz z wyżej powołanej ustawy – dotknięt y jest wadami, które implikują konieczność umorzenia postępowania. 5. Badając przedmiot zaskarżenia, Trybunał Konsty tucyjny stwierdz ił , co następuj e: 5.1. W punkcie 1 petitum wniosku, p rzedmiotem zaskarżenia stał się art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o strażach gminnych (Dz. U. poz. 1335; dalej: nowela), stanowiący że: „Art. 1 . W ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany: 1) w art. 129b: a) w ust. 2 pkt 1 otrzymuje brzmienie: «1) kierującego pojazdem niestosującego się do zakazu ruchu w obu kierunkach, określonego odpowiednim znakiem drogowym;»,” . W konsekwencji wejścia w życie noweli, art. 129b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czer- wca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, ze zm.; dalej: p.r.d.) brzmi aktualnie w sposób następujący: OTK ZU A/2023 K 49/15 poz. 12 12 „2. Strażnicy gminni (miejscy) są uprawnieni do wykonywania kontroli ruchu drogo- wego wobec: 1) kierującego pojazdem niestosującego się do zakazu ruchu w obu kierunkach, okre- ślonego odpowiednim znakiem drogowym”. Mocą noweli utracił moc art. 129b ust. 2 pkt 1 lit. b p.r.d., uprawniający strażników miejskich (gminnych) do wykonywania kontroli ruchu drogowego wobec kierującego pojaz- dem „naruszającego przepisy ruchu drogowego, w przypadku ujawnienia i zarejestrowania czynu przy użyciu urządzenia rejestrującego”. 5.2. W punkcie 2 petitum wniosku, przedmiotem zaskarżenia stał się art. 1 pkt 1 lit. b noweli, mocą którego uchylono art. 129b ust. 3 pkt 3 p. r.d., stanowiący, że w ramach wyko- nywania kontroli ruchu drogowego strażnicy gminni (miejscy) są upoważnieni do: „ 3 ) uży- wania urządzeń rejestrujących, z tym że w przypadku używania urządzenia zainstalowanego w pojeździe w czasie pracy urządzenia pojazd nie może znajdować się w ruchu ”. 5.3. W punkcie 3 petitum wniosku, przedmiotem zaskarżenia stał się art. 1 pkt 1 lit. c noweli, mocą którego uchylono art. 129b ust. 4 p.r.d., o brzmieniu: „Strażnicy gminni (miej- scy) mogą dokonywać na drogach gminnych, powiatowych i wojewódzkich oraz drogach krajowych w obszarze zabudowanym, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych, czynno- ści z zakresu kontroli ruchu drogowego z użyciem przenośnych albo zainstalowanych w po- jeździe urządzeń rejestrujących w oznakowanym miejscu i określonym czasie, uzgodnionymi z właściwym miejscowo komendantem powiatowym (miejskim) lub Komendantem Stołecz- nym Policji” . 5.4. W punkcie 4 petitum wniosku, przedmiotem zaskarżenia stał się art. 1 pkt 2 nowe- li, mocą którego art. 129g ust. 1 p.r.d. otrzymał następujące brzmienie: „1. Ujawnianie za pomocą stacjonarnych urządzeń rejestrujących zainstalowanych w pasie drogowym dróg publicznych następujących naruszeń przepisów ruchu drogowego: a) przekraczania dopuszczalnej prędkości, b) niestosowania się do sygnałów świetlnych – należy do Inspekcji Transportu Drogowego ” . Zmiana brzmienia art. 129g ust. 1 p.r.d. polegała na skreśleniu słów: „z zastrzeżeniem art. 129b ust. 3 pkt 3” – w związku z uchyleniem art. 129b ust. 3 pkt 3 p.r.d. na mocy art. 1 pkt 1 lit. b noweli. 5.5. W punkcie 5 petitum wniosku, przedmiotem zaskarżenia stał się art. 1 pkt 3 nowe- li, mocą którego uchylono art. 129h ust. 5 pkt 4 p.r.d., upoważniający m inistra właściwego do spraw transportu do wydania rozporządzenia określającego „szczegółowe warunki wykony- wania przez strażników gminnych (miejskich) czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, o których mowa w art. 129b ust. 4, w tym obowiązku oznakowania miejsc prowadzenia kon- troli”. 5.6. W punkcie 6 petitum wniosku, przedmiotem zaskarżenia stał się art. 2 noweli, sta- nowiący, że: „Art. 2 . W ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1383 oraz z 2014 r. poz. 486) w art. 9a w ust. 1 pkt 2 otrzymuje brzmienie: «2) wyposażenia, w tym środków przymusu bezpośredniego, broni palnej, środków technicznych służących do obserwowania i rejestrowania obrazu zdarzeń w miejscach pu- blicznych, pojazdów;»” . OTK ZU A/2023 K 49/15 poz. 12 13 Na mocy powyższego przepisu noweli, przedmiotem ewidencji prowadzonej przez straż gminną przestały być urządzenia samoczynnie ujawniające i rejestrujące naruszenia przepisów ruchu drogowego, wcześniej wymienione w art. 9a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1763 ; dalej: u.s.g.). 5.7. W punkcie 7 petitum wniosku przedmiotem zaskarżenia stał y się związkowo wszystkie przepisy wskazane w punktach 1-6 petitum wniosku, w związku z art. 3 noweli, stanowiący m że: „Art. 3 . Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2016 r.” . 5.8. W punkcie 8 petitum wniosku przedmiotem zaskarżenia stały się związkowo wszystkie przepisy wskazane w punktach 1-6 petitum wniosku, w związku z art. 3 noweli oraz w związku z art. 20d ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, ze zm.; dalej: u.d.p.). Art. 20d ust. 1 u.d.p. ma następujące brzmienie: „1. Dochody uzyskane z grzywien nałożonych za naruszenia przepisów ruchu drogo- wego ujawnione za pomocą urządzeń rejestrujących, jednostki samorządu terytorialnego przeznaczają w całości na finansowanie: 1) zadań inwestycyjnych, modernizacyjnych lub remontowych związanych z siecią drogową; 2) utrzymania i funkcjonowania infrastruktury oraz urządzeń drogowych, w tym na budowę, przebudowę, remont, utrzymanie i ochronę dróg oraz drogowych obiektów inżynier- skich; 3) poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym popularyzację przepisów ru- chu drogowego, działalność edukacyjną oraz współpracę w tym zakresie z właściwymi orga- nizacjami społeczny mi i instytucjami pozarządowymi” . 5.9. W punkcie 9 petitum wniosku , przedmiotem zaskarżenia stały się związkowo wszystkie przepisy noweli, tj. art. 1 pkt 1 lit. a-c w zw iązku z art. 1 pkt 2 w zw iązku z art. 1 pkt 3 w zw iązku z art. 2 w zw iązku z art. 3. 6. Analizując petitum wniosku w aspekcie przedstawionych wzorców kontroli, Trybu- nał Konstytucyjny stwierdził, co następuje : 6.1. Przedmiot zaskarżenia wskazany powyżej powiązany został z następującymi wzorcami kontroli: – z wyrażoną w p reambule Konstytucji z asadą pomocniczości, a także z wyrażonymi w niej wartościami w postaci rzetelności i sprawności instytucji publicznych, wynikającymi z następujących sformułowań zawartych w p reambule: „W trosce o byt i przyszłość naszej Ojczyzny ( … ) pragnąc na zawsze zagwaranto- w ać prawa obywatelskie, a działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność, […] ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla pań- stwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dial ogu spo- łecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawn ienia obywateli i ich wspól- not ” ; – z art. 5 Konstytucji, który stanowi, że: „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego teryto- rium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując si ę zasadą zrównoważonego rozwoju” ; OTK ZU A/2023 K 49/15 poz. 12 14 – z art. 15 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że: „Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Pols kiej zapewnia de centralizację władzy pu- blicznej ” ; – z art. 16 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że: „Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługu- jącą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imi eniu wła- snym i na własną odpowiedzialność” ; – z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, który stanowi, że: „Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe” ; – z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, które stanowią, że: „Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicz- nych odpowiednio do przypadających im zadań. ( … ) Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych” . 6.2. Przedmiot zaskarżenia wskazany przez wnioskodawcę w punkcie 8 petitum wnio- sku powiązany został z zasadą przyzwoitej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji, który stanowi, że : „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywist- niającym zasady sprawiedliwości społecznej” . 6.3. Przedmiot zaskarżenia wskazany przez wnioskodawcę w punkcie 9 petitum wnio- sku powiązany został z nakazem zachowania odpowiedniej vacatio legis i ochrony interesów w toku wywodzonym z art. 2 Konstytucji. 7. Po zbadaniu rozpoznawanego wniosku, m ając na uwadze okoliczności przedsta- wione w punktach poprzedzających – w tym zwłaszcza: przedmiot skargi, przedstawiony przez wnioskodawcę zakres wzorców kontroli oraz ich uzasadnienie, Trybunał Konstytucyjny stwierdz ił , c o następuje : 7.1. W zw iązku z treścią skargi, jurydycznie zasadne i niezbędne było rozważe nie różnych okoliczności implikujących konieczność umorzenia postępowania. Trybunał Konsty- tucyjny stwierdz ił, że wnioskodawca nie wykazał skutecznie, iż mogą zachodzić podstawy do przełamania domniemania konstytucyjności objętych wnioskiem przepisów, domagające się ich zbadania przez TK – argumentacja przedstawiona przez wnioskodawcę nie jest wystarcza- jąca do uznania, że w zakresie uzasadnienia możliwości zaistnienia problemu konstytucyjne- go wniosek spełnia wynikające z Konstytucji i z ustawy o organizacji TK wymogi formalne, warunkujące możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy przez Trybunał. 7.2. Według oceny Trybunału Konstytucyjnego, z treści badanego wniosku niedwu- znacznie wynika, że jest on motywowany przede wszystkim utratą przez wnioskodawcę wpływów finansowych, jakie wcześniej czerpał z grzywien karnych nakładanych w związku z istniejącą wcześniej możliwością prawną posługiwania się przez straż gminną „urządzenia- mi rejestrującymi”, czyli fotoradarami. W treści wniosku wnioskodawca usiłuje przede wszystkim dowieść, że w istocie z Konstytucji wynika prawo wnioskodawcy do czerpania tych wpływów i korzystania z nich – pośrednio, równolegle , pró buje też wykazać, że Konsty- tucja gwarantuje strażom gminnym legitymację do posługiwania się fotoradarami, które w ramach wcześniej obowiązującego stanu prawnego otwierały drogę do czerpania tychże wpływów. Z treści wniosku niedwuznacznie też wynika, że wnioskodawca oczekuje, iż orze- czenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające niekonstytucyjność noweli wspomnianą OTK ZU A/2023 K 49/15 poz. 12 15 drogę zamykającej, ponownie przywróci wnioskodawcy utracone wpływy z wyżej wskazane- go źródła. Według Trybunału , wnioskodawca nie był w stanie wykazać – i nie wykazał – że z Konstytucji wyprowadzić można ustalenie, i ż to właśnie gminom, w tym wnioskodaw cy, należą się wpływy z grzywien karnych, i że gminom , w tym wnioskodawcy, Konstytucja gwarantuje prawo do posługiwania się fotoradarami jako narzędziami generującymi te wpły- wy. Trybunał Konstytucyjny podkreśla z całą mocą w tym miejscu, że przychody z grzywien karnych mają przecież zupełnie szczególną naturę – są konsekwencją patologii polegającej na naruszaniu prawa. Nie jest moż liwe, by przyjąć, że Konstytucja zakłada jako pewnik wpływy będące następstwem patologii, i że rozstrzyga, w jaki sposób mogą – czy mają – być one dys- trybuowane, komu mają one przypadać. Według stanowiska Trybunału, ani polityka finanso- wa i budżetowa państwa, ani polityka finansowa i budżetowa gmin , wpływów z grzywien karnych nie powinna traktować jako pewnik, na którym można łatwo budo wać wydatki (na- wet jeżeli z perspektywy doświadczenia życiowego grzywny karne zdają się być właśnie dość pewnym „źródłem przychodu” ). Praktyka traktowania grzywien karnych w kategoriach dość stabilnego „źródła przychodu” może prowadzić, przynajmniej potencjalnie, do głębokiej pato- logii w zakresie sposobu traktowania fotoradarów i sposobu posługiwania się nimi, na co w stanowiskach przedstawionych w toku postępowania wskazywał zarówno Sejm, jak i Pro- kurator Generalny, powołując się na wyniki badań przeprowadzonych w tym zakresie przez Najwyższą Izbę Kontroli. Praktyka korzystania z radarów i praktyka inkasowania wpływów z grzywien karnych nie mo gą być przez Trybunał Konstytucyjny traktowan e, rozpatrywane i badane jako realizacja przez gminy „interesów w toku”, jak usiłował przedstawić ten pro- blem wnioskodawca. 7.3. Mając na uwadze podnoszone przez wnioskodawcę zarzuty i sposób ich uzasad- nie nia Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że pozbawienie straży gminnych legitymacji do posługiwania się fotoradarami i do korzystania z wpływów pochodzących z grzywien karnych nie oz nacza pozbawienia gmin prawa do zajmowania się sprawami bezpieczeństwa i porząd- ku, w tym – do wykonywania czynności w zakresie kontroli bezpieczeństwa ruchu drogowe- go. 7.4. Umarzając postępowanie, Trybunał Konstytucyjny kierował się także racjami podniesi onymi w stanowiskach przedstawionych w toku postępowania przez Sejm oraz przez Prokuratora Generalnego, uznając je za bardzo znaczące – w szczególności w zakre- sie, w jakim Sejm oraz Prokurator Generalny wskazują na istotne wady rozpoznawanego wniosku, w tym na niewystarczające uzasadnienie zarzutów oraz na brak adekwatności między istotą zarzutów a treścią regulacji powołanych w charakterze konstytucyjnych wzorców kontroli. Powołane stanowiska zostały starannie zrefe rowane w części I niniejsze- go postanowienia – Trybunał Konstytucyjny uznał za zbyteczne ponowne przytaczanie w tej części uzasadnienia tam przedstawionych już racji. Trybunał podkreśla jednak, że podzielił w całości stanowiska Sejmu i Prokuratora Generalne go w sprawie zarzutu naruszenia nowe- lą zasad przyzwoitej legislacji oraz zarzutu naruszenia nowelą interesów finansowych gmin z uwagi na wydatki poniesione wcześniej przez gminy dla pozyskania i eksploatacji urzą- dzeń rejestrujących. Trybunał Konstytucyjny zważył też, że zarówno Sejm, jak i Prokurator Generalny, w przedstawionych stanowiskach wyrazili zapatrywania, że w wąskim zakresie jest możliwe merytoryczne orzeczenie o zgodności objętych wnioskiem przepisów z Kon- stytucją. Z powołanych stanowisk uczestników postępowania wynika jednak, że i Sejm , i Prokurator Generalny możliwość taką dostrzegali w oparciu o założenie, i ż dopuszczalne jest niejako przeorientowanie zakresu przedmiotowego wniosku i uczynienie przedmiotem badania przepisów znowelizowanych, nie zaś – wprost przepisów noweli, przeciwko którym OTK ZU A/2023 K 49/15 poz. 12 16 wyraźnie kieruje się wniosek. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że skoro wolą wnio- skodawcy było zakwestionowanie przez Trybunał noweli, dla podtrzymania wcześniej ob- owiązującego stanu prawnego bez żadnych zmian w tym zakresie – jak wynika to z treści wniosku – to jest to wystarczająca okoliczność wykluczająca możliwość przeorientowania przez Trybunał zakresu przedmiotowego wniosku. 7.5. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku zawarł wiele uwag wskazujących na prawidłowe rozumienie powołanych wzorców kontroli . Wnioskodawca nie przedstawił jednak wystarczająco przekonujących argumentów, które mo- głyby wskazywać na możliwość sensownego powiązania z nimi przedmiotu zaskarżenia – dla przełamania domniemania konstytucyjności objętej wnioskiem noweli. 7.6. Trybunał Konstytucyjny nie weryfikuje ani nie podważa możliwej trafności wie- lu wywodów wnioskodawcy obliczonych na wykazanie, że skarżona nowela była błędem legislacyjnym, zaś optymalnym rozwiązaniem w zakresie polityki tworzenia prawa może być przywrócenie gminom prawa do posługiwania się fotoradarami, w charakterze narzę- dzia skutecznego budowania bezpieczeństwa na drogach. W zakresie kompetencji Trybuna- łu Konstytucyjnego nie mieści się bowiem prawo do badania racjonalności przyjmowanych rozwiązań legisla cyjnych w aspektach pozakonstytucyjnych. Przedstawienie nawet przeko- nujących argumentów w tym zakresie nie może być wystarczającą podstawą wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia, które ewentualnie mogłoby przywracać wcześniej ob- owiązujący stan pra wny. 8. Umarzając postępowanie, Trybunał Konstytucyjny zważył także, że sam wnio- skodawca bardzo trafnie za uważył w treści wniosku, iż źródłem istotnych komplikacji może być fakt, ż e przedmiotem zaskarżenia zostały uczynione przepisy noweli, podczas gdy rola każdej takiej noweli – w aspekcie merytorycznym, funkcjonalnym i temporalnym – ograni- cza się do dokonania określonej zmiany normatywnej ( bądź określonych zmian normatyw- nych) w zakresie tekstu pierwotnego ustawy bądź ustaw. Źródłem dodatkowych komplikacji może być fakt, że w badanym zakresie zaskarżenia , ta zmiana normatywna polega przede wszystkim na skreśleniu fragmentów ustaw, a w niektórych tylko przypadkach – na ich przekształceniu. Jak już wcześniej Trybunał zaznaczył, z wniosku wyraźnie wynika jedno- cześnie, że wolą wnioskodawcy jest, by Trybunał Konstytucyjny badał wprost przepisy no- weli, a nie przepisy znowelizowane. Jak już także wcześniej wskazano , wnioskodawcy za- leży bowiem na podtrzymaniu wcześniej obowiązującego sta nu prawnego w niezmienionym kształcie – wnioskodawca wychodził z założenia, że będzie to możliwe, jeżeli Trybunał Konstytucyjny orzeknie wprost o niekonstytucyjności przepisów noweli, i zaskarżył je z pozycji ex ante , to jest: zanim w ogóle weszły one w życie. Wskazane okoliczności gene- rują wiele bardzo złożonych zagadnień prawnych. Odnoszenie się do nich na gruncie niniej- szego postępowania nie było jednak konieczne, z uwagi na to , że w sposób niezależny od wzmiankowanych problemów, w sprawie zaistniały bardzo poważne przeszkody do jej me- rytorycznego rozpoznania, przedstawione w punktach poprzedzających niniejszego uzasad- nienia. Mając na uwadze wszystkie wyżej przedstawione racje i okoliczności, Trybunał Kon- stytucyjny postanowił jak w sentencji.