Kp 3/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 2 sierpnia 2016 r. Pozycja 66 WYROK z dnia 19 lipca 2016 r. Sygn. akt Kp 3/15 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Jędrzejewski Leon Kieres Julia Przyłębska Piotr Pszczółkowski Małgorz ata Pyziak - Szafnicka – sprawozdawca Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska - Jaśkiewicz Andrzej Wróbel Marek Zubik, protokolant: Grażyna Szałygo , po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy, na rozprawie w dniu 19 lipca 2016 r., wniosku Prezydent a Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności: 1) art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opie kuńczy , w części dotyczącej dodawanego do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustaw y – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, z : – art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji , – art. 21 ust. 2 Konstytucji, – art. 2 Konstytucji w zakresie wyrażonych w tym przepisie zasad zaufania obywatela do państwa i stanowionego p rzez nie prawa, niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych , * W dniu 2 7 lipca 2016 r. Wice p rezes TK zarządził ogłoszenie wyroku w Monitorze Polskim . OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 2 2) art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy , w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sier pnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214b, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy , z : – art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konsty tucji, – art. 2 Konstytucji w zakresie wyrażonych w tym przepisie zasad zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych, o r z e k a: 1. Art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zm ianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy , w części dotyczącej dodawanego do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65 ) art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy: a) jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzecz ypospolitej Polskiej , b) nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. 2. Art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy , w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214b, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy , jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji. UZASADNIENIE I 1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent lub Wnioskodawca) we wniosku z 3 sierpnia 2015 r. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności: 1) art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: ustawa z 25 czerwca 2015 r.), w części dotyczącej dodawanego do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz . 782; dalej: u.g.n. lub ustawa o gospodarce nieruchomościami) art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji, w zakresie wyrażonych w tym przepisie zasad zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych; 2) art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r., w części dotyczącej dodawanego do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 214b, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji, OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 3 w zakresie wyrażonych w tym przepisie zasad zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, niedziałani a prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych. 1.1. Uzasadniając zarzuty sformułowane wobec dodawanego ustawą z 25 czerwca 2015 r. art. 214a u.g.n., Prezydent podniósł, co następuje: 1.1.1. W jego ocenie, kwestionowana regulacja jest kolejną próbą ograniczani a uprawnień byłych właścicieli przez wprowadzenie bardzo znaczącego rozszerzenia przesłanek odmowy uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w porównaniu ze stanem prawnym wynikającym z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o włas ności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.; dalej: dekret warszawski). Analizując poszczególne przesłanki, Prezydent wskazał, że odwołanie się w art. 214a pkt 1 u.g.n. do przesłanki przeznaczenia lub wykorzystywa nia nieruchomości na cele publiczne w rozumieniu art. 6 u.g.n. jest bardzo szerokie. Art. 6 u.g.n. określa bowiem 17 sposobów wykorzystywania nieruchomości, a ponadto w pkt 10 wprowa - dza otwarty katalog, wskazując na inne cele publiczne określone w odrębnyc h ustawach. Ponadto sformułowanie „ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie” oznacza, że zastosowanie nowych zasad możliwe będzie również do terenów, które dopiero w przyszłości będą przeznaczone na cele publiczne. Przesłanki określone w art. 214a p kt 2 - 5 u.g.n. nie są natomiast, zdaniem Wnioskodawcy, związane z ochroną celów publicznych, lecz raczej „z chęcią ochrony podmiotów rozpatrujących wnioski dekretowe przed koniecznością rozwiązywania często skomplikowanych stanów faktycznych i prawnych zwią zanych z zagospodarowaniem terenów objętych działaniem dekretu warszawskiego” (s. 10 wniosku). Oznacza to istotne pogorszenie sytuacji prawnej i faktycznej byłych właścicieli przez ograniczenie możliwości uzyskania przez nich uprawnień przysługujących im z godnie z obowiązującym obecnie stanem prawnym, na dodatek bez możliwości uzyskania stosownej rekompensaty. W ocenie Prezydenta, stanowi to naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności i innych praw majątkowych wynikającej z art. 64 ust. 1 i 2 Konstyt ucji zarówno ze względu na zbyt głęboką ingerencję w prawo do uzyskania świadczenia restytucyjnego (w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego), jak i ze względu na odebranie prawa do uzyskania odszkodowania w razie niedokonania restytucji. 1.1.2 . Prezydent zwrócił uwagę, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom. Ograniczenia te muszą jednak spełniać kryteria wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustanawiającym zasadę proporcjonalności rozumianą jako nakaz podejmowani a środków adekwatnych do założonych celów, jedynie w niezbędnym zakresie i tylko wówczas, gdy nie można zrealizować tych celów przy zachowaniu praw właścicieli (s. 13 wniosku). W ocenie Wnioskodawcy, zakres art. 214a u.g.n. nie spełnia tych warunków. Kwest ionowana regulacja nie jest bowiem adekwatna do deklarowanego celu jej przyjęcia, którym było zapewnienie możliwości niezmienionego korzystania z określonych nieruchomości wykorzystywanych na cele publiczne przez jednostki władzy publicznej, gdyż określone w niej przesłanki odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego są za szerokie. Art. 214a u.g.n. ingeruje zbyt głęboko w sferę konstytucyjnych praw jednostki, a ponadto wprowadzane ograniczenie praw byłych właścicieli nie wykazuje bezpośredniego związ ku z koniecznością ochrony wartości enumeratywnie wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Prezydenta, deklarowany cel można osiągnąć za pomocą innych instytucji prawnych, pozwalających na zachowanie praw byłych właścicieli gruntów warszawskich – n p. przez wykorzystanie instrumentów z zakresu planowania przestrzennego czy w drodze zawarcia umów cywilnoprawnych dotyczących nabycia praw od osób uprawnionych. 1.1.3. Kwestionowana regulacja narusza ponadto, w ocenie Wnioskodawcy, zasadę równości wyrażon ą w art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz zasadę równej ochrony własności OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 4 i innych praw majątkowych, o której mowa w art. 64 ust. 2 Konstytucji. Wprowadzenie art. 214a u.g.n. spowoduje nieuzasadnione zróżnicowanie osób uprawnionych na podstawie dekretu warszaws kiego, a więc mających cechę relewantną. Część z nich bowiem nadal będzie uprawniona do otrzymania pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, część zaś zostanie pozbawiona nie tylko możliwości przyznania im prawa do n ieruchomości, lecz nawet prawa do odszkodowania. Ustawodawca nie wykazał przy tym „istnienia bezspornie niemożliwych do ochrony w inny sposób wartości konstytucyjnych, uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych” (s. 15 wniosku). Ponadto, zdan iem Wnioskodawcy, „ograniczenia ustalono w tak szerokim zakresie oraz w sposób naruszający tak podstawowe prawa jednostki (określone w art. 2, art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji), iż nie sposób uznać, że postulowany cel wprowadzenia ograniczeń pozostaje w odpowiedniej proporcji do wprowadzonych ograniczeń” ( ibidem ). 1.1.4. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji, Wnioskodawca podał w wątpliwość, czy którakolwiek z przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych w tym przep isie została spełniona w normie wynikającej z art. 214a u.g.n. Brak jest bowiem jednoznacznego wykazania, aby jej wprowadzenie realizowało cel publiczny, którego nie można osiągnąć w inny sposób. Ponadto ustawodawca nie przewidział żadnych regulacji kompen sacyjnych czy też odszkodowawczych, a to znaczy, że znaczna część osób posiadających dotychczas określone uprawnienia na podstawie dekretu warszawskiego zostanie w wyniku przyjęcia nowych regulacji ostatecznie pozbawiona posiadanego prawa i uprawnień kompe nsujących jego utratę. Prezydent zwrócił uwagę, że nie można uznać, iż podstawą roszczeń odszkodowawczych będzie art. 215 u.g.n., regulujący w aktualnym stanie prawnym możliwość przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na mocy dekretu warszawskie go. Odszkodowanie wynikające z tego przepisu, ze względu na jego zakres przedmiotowy (przeznaczenie nieruchomości), jak i cezurę czasową pozbawienia byłych właścicieli możliwości władania nieruchomościami, będzie bowiem dostępne stosunkowo nielicznej grupi e byłych właścicieli. Prezydent przypomniał, że Trybunał w wyroku z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/09, orzekł o niekonstytucyjności pominięcia przez ustawodawcę w art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowania za nieruchomości inne niż przeznaczone na cele budownic twa jednorodzinnego, jednak wyrok ten do dziś nie został przez ustawodawcę zrealizowany. Konkludując, Wnioskodawca wskazał, że art. 214a u.g.n. prowadzi do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji, stanowiącego, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie za s łusznym odszkodowaniem. 1.1.5. Prezydent podkreślił, że nowe przesłanki umożliwiające organowi wydanie decyzji odmownej w sprawie przyznania użytkowania wieczystego w wyniku rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego zostały wp rowadzone z mocą wsteczną. Art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. przewiduje bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie tej ustawy zastosowanie znajdą jej przepisy. Takie stosowanie przepisu przejściowego budzi, zdaniem Wnio skodawcy, wątpliwości odnośnie do zachowania standardów wynikających z art. 2 Konstytucji w zakresie statuowanych tym przepisem zasad zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, niedziałania prawa wstecz i ochrony praw nabytych. Prezydent , powołując się na orzecznictwo Trybunału, wskazał, że konieczność objęcia ochroną jako praw nabytych dotyczy także tzw. ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Dotyczy to w szczególności, w ocenie Prezydenta, ekspektatywy nabycia prawa własności, ale i innych praw majątkowych, OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 5 zwłaszcza prawa użytkowania wieczystego. Prezydent argumentował, że art . 7 dekretu warszawskiego nie pozostawiał uznaniu administracyjnemu realizacji wniosku złożonego na jego podstawie – złożenie wniosku w terminie i spełnienie dwóch przesłanek przyznania prawa użytkowania wieczystego należy traktować jako powstanie maksymal nie ukształtowanej ekspektatywy jego nabycia. Bezpośrednie działanie nowego prawa doprowadzi zatem do pogorszenia sytuacji prawnej osób, które pod rządem poprzedniego prawa wystąpiły o realizację przysługujących im uprawnień i uzyskały co najmniej maksymal nie ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa użytkowania wieczystego. Osoby te nie doczekały się realizacji swojego uprawnienia pod rządem starego prawa, zaś nowa ustawa doprowadzi do „wygaszenia” przysługującej im ekspektatywy. 1.2. Zdaniem Prezydenta, „[ m]ożna mieć zasadnicze wątpliwości odnośnie konstrukcji przyjętego w ustawie z dnia 25 czerwca 2015 r. przepisu art. 214b ugn dotyczącego umorzenia postępowania, jeżeli «nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów» ” (s. 26 wniosku). Umorz enie postępowania jest dopuszczalne na podstawie art. 105 k.p.a., gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Nie wydaje się, jak argumentuje Wnioskodawca, żeby brak danych osoby czy też brak możliwości ustalenia stron postępowania lub ich adresów mógł sta nowić o bezprzedmiotowości postępowania, skoro w doktrynie przyjmuje się, że śmierć wnioskodawcy czy osoby uprawnionej nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania. W jego ocenie, przepis ten „oznacza stworzenie istotnego ułatwienia dla organów władzy pu blicznej w rozpatrywaniu spraw wymagających znacznego nakładu czynności niezbędnych do podejmowania przez te organy” (s. 27 wniosku). Tymczasem przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – K odeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej: k.p.a. lub kodeks postępowania administracyjnego) zobowiązują organy administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a stronom postępowania gwarantują poszanowanie ich praw podczas rozpatrywania ich spraw. N ie powinno się więc tworzyć regulacji wprowadzających zasadę, że brak szczególnej aktywności strony postępowania zwalnia organ od obowiązku prowadzenia postępowania. Zdaniem Prezydenta, kwestionowany przepis wprowadza zbyt prosty mechanizm umożliwiający za kończenie postępowań dotyczących wartości istotnych dla obywateli. Ponadto takie ukształtowanie art. 214b u.g.n. może w praktyce oznaczać utratę możliwości uzyskania należnego prawa użytkowania wieczystego lub należnego odszkodowania przez osoby uprawnione , których wnioski nie zostaną rozpoznane wobec umorzenia postępowania na podstawie nowych regulacji. W istocie zatem, regulacja ta będzie uniemożliwiać rozpatrzenie spraw obywateli, którzy złożyli stosowne wnioski. Zastosowanie tego przepisu z mocą wsteczn ą, zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., spowoduje, że aktualnie toczące się postępowania będą prowadzone na podstawie nowych przepisów znacznie pogarszających sytuację wnioskodawców. Podsumowując, Prezydent wskazał, że art. 214b u.g.n. będzie skutkował pozbawieniem osób uprawnionych ich praw majątkowych, tj. możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego lub uzyskania odszkodowania, naruszając tym samym zasady ochrony własności i praw majątkowych wywodzone z art. 64 us t. 1 i 2 Konstytucji. Regulacja ta, w związku z użyciem środków nadmiernie ograniczających prawa obywateli, narusza ponadto zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto z uwagi na sposób jej oddziaływania na prawa osób uprawnio nych narusza zasady wynikające z art. 2 Konstytucji – zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych. OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 6 2. Prokurator Generalny, w piśmie z 6 października 2015 r., wniósł o stwierdzenie, że art. 1 pk t 3 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., w części dotyczącej dodawanego do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 214a, w zakresie, w jakim nie przewiduje odszkodowania w wypadku odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rze cz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji oraz że art. 1 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., w części dotyczącej dodawanego do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 214b, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z wyrażonymi w art. 2 Konstytucji zasadami zaufania do państwa i stanowione go przez nie prawa, niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych. 2.1. Uzasadnienie stanowiska Prokurator poprzedził obszerną analizą dotychczas - sowych regulacji dotyczących sytuacji prawnej byłych właścicieli gruntów warszawskich. Przechodząc do oc eny konstytucyjności art. 214a u.g.n., Prokurator zauważył, że przepis ten rozszerza – w stosunku do przepisów dekretu warszawskiego – katalog podstaw odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego o ustanowienie użytkowania wieczystego. W ten sposób niektórym b yłym właścicielom gruntów warszawskich (ich następcom prawnym) zostanie ograniczona możliwość realizacji wniosków dekretowych w postaci ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym ich własność w dniu wejścia w życie dekre tu warszawskiego. Byłym właścicielom gruntów warszawskich (ich następcom prawnym), którzy w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego złożyli wniosek dekretowy o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, i jednocześnie w ich wypadku spełni ony jest warunek, o którym mowa w art. 7 ust. 2 tego dekretu, przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na gruncie przejętym na podstawie dekretu. Prokurator zwrócił jednak uwagę, że źródła owego roszczenia „o zwrot nieruchomości przejętej na podstawie dekretu” w postaci ustanowienia na rzecz byłego właściciela (następcy prawnego) prawa użytkowania wieczystego nie stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji. Roszczenie to ma charakter „całkowicie ukształtowanej ekspektatywy nabycia ( de fact o – częściowego odzyskania) prawa do gruntów w trybie art. 7 ust. 2 - 4 dekretu warszawskiego” (wyrok TK z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 62). Ma ono charakter majątkowy i dotyczy „innego prawa majątkowego”, w rozumieniu art. 64 Kon stytucji i podlega ochronie statuowanej w tym przepisie. Podobnie jak inne prawa majątkowe, może ono podlegać ograniczeniom, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Stosownie do tego przepisu, ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych są dopuszczalne z za chowaniem ustawow ej formy ograniczeń oraz gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie Prokuratora, Wnioskodawca nie wykazał, że poszczególne przesłanki odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, enumeratywnie wymienione w art. 214a u.g.n., nie spełniają wymagań art. 31 ust. 3 Konstytucji i że sta nowią niekonstytucyjne kryteria różnicowania ochrony prawa majątkowego. Zdaniem Prokuratora, ocena przesłanek, o których mowa w art. 214a u.g.n., prowadzi do wniosku, że mają one na celu realizację wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, uzasadniających wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń omawianego roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, stanowiących jednocześnie uzasadnienie oceny przyjętych kryteriów różnicujących ochronę prawa majątkowego jako konstytucyjne. OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 7 Realizacj a celów wymienionych w art. 6 u.g.n. (art. 214a pkt 1 u.g.n.), leży niewątpliwie w interesie publicznym. Prokurator nie podzielił przy tym poglądu, że z art. 214a pkt 1 u.g.n. wynika, iż zawiera otwarty katalog przyczyn odmowy ustanowienia użytkowania wiec zystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu warszawskiego. Z uwagi na to, że omawiane decyzje są wydawane na podstawie stanu prawnego, obowiązującego w dacie ich wydania, to również przewidziane w a rt. 214a pkt 1 u.g.n. „przeznaczenie lub wykorzystywa nie na cele określone w art. 6”, w tym przeznaczenie „na inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach” (art. 6 pkt 10 u.g.n.), jest ustalane według stanu na dzień wydania decyzji w sprawie dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłe go właściciela. Z kolei przesłanka odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, wymieniona w art. 214a pkt 2 u.g.n., ma na celu ochronę własności i innych praw majątkowych osób trzecich (art. 64 Konstytucji). Przesłanki wymienione w punkcie 3 i 4 służyć ma ją zaś ochronie finansów publicznych, w pkt 5 – zapobieżeniu niezgodnemu z prawem i ładem przestrzennym podziałowi nieruchomości. W tych wypadkach zatem chodzi również o ochronę wartości konstytucyjnych. Prokurator zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie t o właśnie znaczny upływ czasu od przejęcia gruntów warszawskich na mocy dekretu warszawskiego ma zasadnicze znaczenie dla pozytywnej oceny przesłanek określonych w art. 214a u.g.n. W ciągu kilkudziesięciu lat, jakie upłynęły od tego zdarzenia, niewątpliwie mogły nastąpić nie tylko zmiany stanu faktycznego, ale i stanu prawnego tych nieruchomości, których to zmian, bez uszczerbku dla interesu publicznego czy też praw majątkowych osób trzecich, nie powinno się odwracać. Dla pozytywnej oceny przesłanek zawart ych w art. 214a u.g.n. znaczenie ma również i ten argument, że ustawodawca, ingerując w uprawnienia majątkowe byłych właścicieli gruntów warszawskich (ich następców prawnych), zapewnił proceduralne gwarancje ochrony omawianych roszczeń byłych właścicieli g runtów warszawskich (ich następców prawnych). Decyzje te podlegają bowiem kontroli sądowej. Prokurator nie zgodził się także z zarzutem, że z akwestionowane rozwiązanie jest niezgodne z zasadą lex retro non agit , wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Jego zdaniem , znajdują one bowiem zastosowanie pro futuro do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie ustawy z 25 czerwca 2015 r. i nie wywołują skutków dla stosunków i sytuacji prawnych w zakresie, w jakim istniały one przed wejściem w życie zakwestionowa nej regulacji. Mają one zatem charakter retrospektywny, zaś zasada retrospektywności, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, nie jest objęta „ wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa ” . Odrębny problem, jaki pojawia się w związku z ro związaniem przyjętym w art. 214a u.g.n., dotyczy, w ocenie Prokuratora, rekompensat dla byłych właścicieli gruntów warszawskich (ich następców prawnych), na rzecz których, z przyczyn wymienionych w tym przepisie, nie będzie mogło zostać ustanowione prawo u żytkowania wieczystego na nieruchomości przejętej na podstawie dekretu warszawskiego. Z uwagi na obowiązującą treść art. 215 u.g.n., po wejściu w życie ustawy z 25 czerwca 2015 r. część byłych właścicieli gruntów warszawskich, do których będzie mieć zastos owanie art. 214a u.g.n., nie będzie mogła uzyskać odszkodowania z tytułu odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Ingerencja w prawa majątkowe w zakresie, w jakim nie przewiduje rekompensat z tytułu ustawowej przeszkody w realizacji roszczeń o ustanowi enie użytkowania wieczystego, o których mowa w art. 214a u.g.n., jest, w ocenie Prokuratora, nadmierna. Uzasadnia to stanowisko, że przepis ten, w zakresie, w jakim nie przewiduje takiej rekompensaty, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 2 ustawy zasadniczej. Prokurator podzielił także zarzut Wnioskodawcy, że takie rozwiązanie prowadzi do podważenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażonej w art. OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 8 2 Konstytucji, obejmującej swoim zakresem r ównież – wskazaną jako wzorzec kontroli w niniejszej sprawie – zasadę ochrony praw nabytych. W wypadku omawianej regulacji ma miejsce ingerencja w ukształtowaną ekspektatywę prawa do nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu przejętego na podstawie dekr etu warszawskiego. Ingerencję tę należy ocenić jako konstytucyjnie dopuszczalną, z uwagi na znaczny upływ czasu od przejęcia gruntów warszawskich oraz potrzebę zapewnienia obecnie ochrony innym wartościom konstytucyjnym. Jednakże osoby, którym roszczenia t e przysługują, mogły, zwłaszcza w okresie ostatnich ponad 25 lat, oczekiwać, że ich roszczenia zostaną uwzględnione. Pozbawienie niektórych z tych osób możliwości realizacji tych roszczeń – bez odszkodowania – ocenić zatem należy jako niezgodne z zasadą za ufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. 2.2. Prokurator nie podzielił zarzutów Wnioskodawcy sformułowanych pod adresem art. 1 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. w części dotyczącej dodawanego do ustawy o gospodarce nieruc homościami art. 214b. Regulacja zawarta w tym przepisie służyć ma ochronie wartości konstytucyjnych, jakie stanowią interes publiczny oraz prawa majątkowe osób trzecich, jak i usunięciu stanu niepewności podmiotów obecnie legitymujących się prawami do grun tu. Ochrona takich wartości może uzasadniać wprowadzanie ograniczeń roszczeń majątkowych niektórych byłych właścicieli gruntów warszawskich. Prokurator nie podzielił również poglądu, że omawiana ingerencja ma charakter nadmierny. Z brzmienia art. 214b ust. 1 u.g.n. – nie można ustalić stron postępowania lub ich adresów – wynika, iż umorzenie postępowania na podstawie tego przepisu dotyczyć może tylko takich postępowań, w których byli właściciele (ich następcy prawni) od kilkudziesięciu lat od złożenia wnios ku nie wykazują zainteresowania odzyskaniem nieruchomości przejętej dekretem warszawskim. Dla pozytywnej oceny art. 214b u.g.n., w ocenie Prokuratora, znaczenie ma również i ten argument, że ustawodawca, dokonując, w ust. 1 tego przepisu, ingerencji w upra wnienia majątkowe byłych właścicieli gruntów warszawskich (ich następców prawnych), zapewnił proceduralne i instytucjonalne gwarancje ochrony roszczeń byłych właścicieli gruntów warszawskich (ich następców prawnych). Postępowanie na podstawie art. 214b ust . 1 u.g.n. może bowiem zostać umorzone dopiero po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy (jego następcy prawnego) – poprzez ogłoszenie w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym, a ponadto w prasie lokalnej, obejmującej swym zasięgiem miejsce ostatniego zamieszkania wn ioskodawcy, a także, na okres 30 dni, na stronie internetowej właściwego urzędu, wraz z informacją o skutku braku odpowiedzi na wezwanie, tj. umorzeniu postępowania – do zgłoszenia i udowodnienia swych praw w terminie 6 miesięcy, a i to pod warunkiem, że o prócz wniosku dekretowego nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony (jej ewentualnych następców prawnych). Decyzja o umorzeniu postępowania może zaś zostać wydana dopiero w sytuacji, gdy w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił sw ych praw albo, zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych 3 miesięcy lub nie wskazał swego adresu (art. 214b ust. 2, 3 i 4 u.g.n.). Ponadto decyzje wydane na podstawie art. 214b u.g.n. podlegają kontroli sądowej na zasadach ogólnych. Prokurator przywołał ponadto inne przykłady obowiązujących regulacji prawnych ingerujących w konstytucyjne prawa jednostki niepodejmującej działań zmierzających do ochrony swoich praw. Art. 1 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., w części doty czącej dodania art. 214b u.g.n., nie pozostaje w sprzeczności również z zasadą ochrony praw nabytych oraz z zasadą lex retro non agit . Podobnie bowiem jak w wypadku rozwiązania przyjętego w art. 214a u.g.n., można powiedzieć, że ingerencja w omawiane roszc zenia jest dopuszczalna, gdyż z jednej strony ma ona na celu ochronę wartości konstytucyjnych, z drugiej zaś – dotyczy roszczeń powstałych przed kilkudziesięciu laty, zaś osoby OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 9 zainteresowane nie dochodziły dotychczas ich ochrony. Przepis art. 214b u.g.n. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., podobnie jak art. 214a u.g.n. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., nie wywołuje skutków dla stosunków i sytuacji prawnych w zakresie, w jakim istniały one przed ich wejściem w życie, gdyż wprowadza określoną procedurę pro futuro . Rozwiązanie to ma zatem także charakter retrospektywny, co, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, nie pozostaje w sprzeczności z zasadą lex retro non agit . 3. P rezydent miasta stołecznego Warszaw y (dalej: Prezydent m.st. Warszawy) 14 września 2015 r., odpowiadając na pismo Trybunału Konstytucyjnego z 5 sierpnia 2015 r., przedstawił opinię w sprawie konstytucyjności zakwestionowanych regulacji. W jego ocenie, zaskarżone przepisy są zgodne ze wskaza nymi we wniosku konstytucyjnymi wzorcami kontroli. 3.1. Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji przez dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 214a, Prezydent m.st. Wa rszawy zwrócił uwagę, że kwestionowany przepis nie dotyczy bezpośrednio prawa własności ani innego prawa majątkowego, ale jedynie ekspektatywy uzyskania prawa użytkowania wieczystego, którą przewiduje art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Prawo własnośc i gruntów właściciele utracili bowiem na mocy art. 1 dekretu warszawskiego z dniem jego wejścia w życie, tj. 21 listopada 1945 r. Ekspektatywy tej, zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy, nie można określić jako tzw. ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, pon ieważ jej los jest uzależniony od przeznaczenia danej nieruchomości w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei plany miejscowe ulegają zmianom lub są uchylane i ewentualnie zastępowane nowymi. Stwierdzenie, że przesłanka plan istyczna jest przez nieruchomość spełniona, następuje dopiero w uzasadnieniu decyzji administracyjnej wydawanej przez Prezydenta m.st. Warszawy na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Dopiero zatem z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostatecz na, można mówić o ekspektatywie maksymalnie ukształtowanej, chronionej przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z jego utrwalonym orzecznictwem. Prezydent m.st. Warszawy nie będzie zatem wywłaszczał byłych właścicieli gruntów warszawskich, wydając odmowne dec yzje dekretowe na podstawie art. 214a u.g.n., ale będzie dokonywał oceny, czy dopuszczalne jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzednich właścicieli nieruchomości (już wcześniej wywłaszczonych) w świetle tego przepisu, przy uwzględni eniu zmian, jakie zaszły w zakresie stanu prawnego, przeznaczenia lub zagospodarowania nieruchomości w ciągu prawie 70 lat od wejścia w życie dekretu warszawskiego. Jeżeli na skutek powyższej analizy zostanie wydana decyzja odmowna, strona będzie mogła wys tąpić z wnioskiem o odszkodowanie na podstawie art. 215 u.g.n. Prezydent m.st. Warszawy zanalizował treść poszczególnych przesłanek określonych w art. 214a pkt 1 - 5 u.g.n. Analiza ta dowodzi bezzasadności twierdzeń Wnioskodawcy, że przesłanki wskazane w art . 214a pkt 2 - 5 u.g.n. nie są związane z ochroną celów publicznych, lecz z chęcią ochrony podmiotów rozpatrujących wnioski dekretowe przed koniecznością rozwiązywania często skomplikowanych stanów faktycznych i prawnych związanych z zagospodarowaniem terenó w objętych działaniem dekretu warszawskiego. Konkludując, Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że wejście w życie art. 214a u.g.n. będzie skutkować ochroną interesu publicznego, ponadto, z korzyścią dla byłych właścicieli, stworzy jednoznaczne prawne podst awy wydania decyzji odmownych, co uprości i przyspieszy postępowania dekretowe, a w konsekwencji umożliwi im wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi, unormowanymi w art. 215 u.g.n. i art. 160 OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 10 k.p.a. Prezydent m.st. Warszawy zwrócił ponadto uwagę, że kw estionowany przepis, wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy, nie odbiera prawa do odszkodowania, ponieważ ta kwestia nie stanowi jego przedmiotu, podobnie jak w wypadku art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Podstawę roszczeń odszkodowawczych w obrębie spraw związa nych z działaniem dekretu warszawskiego stanowią art. 215 u.g.n. i art. 160 k.p.a., których kwestionowany przepis nie modyfikuje w żaden sposób. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, Prezydent m.st. War - sza wy podkreślił, że art. 214a u.g.n. ma na celu ochronę interesu publicznego i tym samym znajduje oparcie w poszanowaniu zasady porządku publicznego określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto przepis zmierza do ochrony wolności i praw innych osób, wskazanych ogólnie w art. 31 ust . 3 Konstytucji oraz wyszczególnionych w innych jej przepisach. Na przykład chroni prawo do nauki, w tym udzielanej nieodpłatnie w szkołach publicznych, określone w art. 70 Konstytucji, czy też wolność korzystania z dóbr kultury, wymienioną w art. 73 Konst ytucji, jeżeli chodzi o opiekę nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy, art. 214a u.g.n. jest adekwatny do zamierzonego celu. Na jego podstawie będzie możliwe odmowne załatwianie wniosków byłych właścicieli gruntów war szawskich skierowanych względem nieruchomości, które są przeznaczone lub wykorzystywane na cele publiczne, nieruchomości stanowiących własność osób trzecich lub stanowiących przedmiot prawa użytkowania wieczystego tych osób oraz pozostałych kategorii nieru chomości objętych jego hipotezą. Przesłanki w nim wskazane są określone precyzyjnie, ich katalog jest zamknięty. Dotyczy to także, wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy, punktu 1 tego przepisu. Cele publiczne, określone w art. 6 u.g.n., ze względu na które zgodn ie z prawem można wywłaszczyć prawo własności nieruchomości, stanowią bowiem katalog zamknięty. W istocie nie zmienia tej konstatacji treść art. 6 pkt 10 u.g.n., który stanowi odesłanie do przepisów innych ustaw. W doktrynie wskazuje się bowiem, że cel pub liczny nie zależy od uznania jakichkolwiek organów, lecz od przepisów ustawy. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy, art. 214a u.g.n. ogranicza możliwość pozytywnego rozpoznawania wniosków dekretowych do zakresu niezbędnego dla osiągnięcia celów ustawy. Pozos tawia nadal w porządku prawnym możliwość pozytywnego rozpatrywania wniosków dekretowych złożonych w odniesieniu do wszelkich gruntów warszawskich z wyjątkiem kilku ich kategorii. W szczególności nadal jest i będzie możliwe pozytywne rozpatrywanie wniosków w odniesieniu do szeroko rozumianej kategorii nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Przepis ten jest ponadto konieczny, ponieważ nie ma w obowiązującym porządku prawnym regulacji chroniących przed roszczeniami dekretowymi zrealizowane i służące ogółowi mieszkańców inwestycje celu publicznego, inne niż drogi publiczne (art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; Dz. U. z 2015 r. poz. 460). Bezzasadny jest także, zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy, zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie przesłanek wskazanych w art. 214a u.g.n., przy braku specjalnej regulacji odszkodowa - wczej, będzie skutkować zrównaniem sytuacji prawnej osób, wobec których orzeczono odm owę, z sytuacją prawną osób, którym odmówiono ustanowienia tego prawa na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego lub na podstawie innych przepisów (np. art. 2a ustawy o drogach publicznych), oraz osób, które nigdy nie złożyły wniosków o przyznanie te go prawa. Wszystkie te grupy byłych właścicieli będą mogły ubiegać się na równych prawach o odszkodowania na podstawie art. 215 u.g.n. Kwestionując zasadność zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim w ustawie z 25 czerwca 2015 r. brak jest szczególnej regulacji odszkodowawczej związanej ze stosowaniem art. 214a u.g.n., Prezydent m.st. Warszawy ponownie podkreślił, że w obowiązującym porządku prawnym funkcjonują przepisy przyznające odszkodowanie OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 11 w tym zakresie, tj. art. 215 u.g.n. i art. 160 k.p.a., z których skutecznie korzystają byli właściciele gruntów warszawskich (ich następcy prawni). W tym kontekście, powołując się na dane statystyczne dotyczące liczby przyznanych odszkodowań oraz ich wysokości, a także aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, Prezydent m.st. Warszawy zakwestionował twierdzenia Wnioskodawcy, że art. 215 u.g.n. znajduje zastosowanie w odniesieniu do nielicznych uprawnionych. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji, Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. dotyczy po prostu wszystkich spraw dekretowych – zarówno tych, w których wniosek nigdy nie został rozpoznany, tych, w których jest rozpoznawany ponownie po stwierdzeniu nieważności wcześniejszych dec yzji odmownych, jak i tych, w których jeszcze toczy się lub dopiero w przyszłości zostanie wszczęte postępowanie nieważnościowe. W tym kontekście nie można zatem zarzucić ustawie nierównego traktowania poszczególnych grup byłych właścicieli, którzy złożyli wnioski dekretowe w latach 1947 - 1949. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy, ochrona praw nabytych (a zatem tym bardziej roszczeń czy możliwości uzyskania prawa do gruntu publicznego) nie oznacza nienaruszalności tych praw, nie ma charakteru absolutnego i ni e wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych, co wynika z orzecznictwa Trybunału. Jeżeli więc istnieją dostatecznie legitymowane konstytucyjnie przesłanki zmiany poprzedniej regulacji prawnej, dopuszczalna jest ingerencja w prawa nabyte czy tym bardz iej w ekspektatywy tych praw lub prawne oczekiwania na pozytywne rozpatrzenie wniosku o prawo do gruntu. Istotne powody uchwalenia kwestionowanej ustawy wskazane w uzasadnieniu projektu senackiego oraz rozwinięte, wyjaśnione i uszczegółowione w niniejszym piśmie w pełni usprawie - dliwiają, zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy, ingerencję ustawodawcy w obecny stan prawny. Przedmiotowa regulacja jest bowiem uzasadniona wartością konstytucyjną, którą jest porządek publiczny. Stanowi ujęcie w przepisy prawa pozytyw nego materii związanej z rozpatrywaniem wniosków złożonych w latach 1947 - 1949 w trybie dekretu warszawskiego we współczesnym otoczeniu prawnym. Prezydent m.st. Warszawy podkreślił, że „[z]asada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa t o nie tylko zaufanie tzw. dekretowców co do tego, że wszystkie złożone przez nich wnioski dekretowe zostaną załatwione pozytywnie bez względu na jakiekolwiek zmiany prawne lub faktyczne, po upływie prawie 70 lat od wprowadzenia dekretu warszawskiego, bez u względnienia zniszczeń Miasta, jego odbudowy i rozbudowy przeprowadzonej przez państwo w innym systemie politycznym i społeczno - gospodarczym (oraz w sytuacji, gdy żadna grupa byłych właścicieli, objętych nacjonalizacją do dzisiaj nie doczekała się wydania aktów prawnych, na podstawie których mogłaby się ubiegać o zwrot nieruchomości w naturze), ale również zaufanie tysięcy lokatorów warszawskich domów i kamienic, którzy często zamieszkują je od końca wojny, zaufanie rodziców, że ich dzieci będą spokojnie uc zęszczać do wybranego przedszkola czy szkoły publicznej, na lekcjach WF korzystać z boiska szkolnego, a po lekcjach bawić się na publicznym placu zabaw oraz zaufanie samego Miasta, że inwestycje celu publicznego nie są zagrożone roszczeniami byłych właścic ieli gruntów, na których zostały one zrealizowane i że nadal będą mogły służyć wszystkim jego mieszkańcom” (s. 38 pisma). 3.2. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych wobec dodanego do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 214b, Prezydent m.st. Warsza wy zwrócił uwagę, że przepis ten należy ocenić jako próbę rozwiązania kolejnego problemu związanego z rozpoznawaniem wniosków dekretowych, które zostały złożone w latach 1947 - 1949, nie zostały rozpatrzone w okresie PRL, a których obecnie już rozpatrzyć się nie da z uwagi na niemożność ustalenia stron postępowania wraz z ich adresami. W związku z tym OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 12 niemożliwe jest zakończenie postępowań administracyjnych, a skutki tego stanu są takie, że nieruchomość od ponad 60 lat nie ma gospodarza. Miasto nie może racjo nalnie gospodarować nieruchomością ze względu na zgłoszone roszczenia, z kolei Prezydent m.st. Warszawy, jako organ prowadzący postępowanie dekretowe, nie może rozpoznać wniosku zgłoszonego przez byłego właściciela, ponieważ ten (oprócz złożenia wniosku) n ie przejawił już żadnego zainteresowania sprawą, nie są znane jego aktualny adres lub tożsamość ani adresy jego następców prawnych. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy, istota zarzutów Wnioskodawcy sformu - łowanych wobec art. 214b u.g.n. opiera się na przyzn aniu bezwzględnego prymatu wnioskowi dekretowemu nad interesem publicznym i wszelkimi innymi względami, takimi jak znaczny upływ czasu od złożenia wniosku, którym nikt się nie interesuje, względy społeczne czy gospodarcze. Nie chodzi też o zarzucane we wni osku zapewnienie możliwości łatwego zakończenia postępowania przez prowadzące je organy. Jeżeli wnioskodawca oraz jego następcy prawni nie interesują się wnioskiem o ustanowienie praw do gruntu, którego skutkiem jest utrzymanie się w prawie własności budyn ku posadowionego na takim gruncie, to z pewnością może to oznaczać, że z różnych względów nie są oni zainteresowani samą nieruchomością. Prezydent m.st. Warszawy zwrócił ponadto uwagę, że obecny stan służy jedynie wąskiej grupie osób zawodowo zajmujących s ię skupowaniem, odsprzedażą i egzekwowaniem roszczeń. W postępowaniach dekretowych coraz częściej zgłaszają się kuratorzy ustanowieni przez sądy dla osób nieznanych z miejsca pobytu, o których istnieniu świadczą jedynie dokumenty pochodzące sprzed 1939 r. lub nabywcy roszczeń dekretowych od pełnomocników osób zamieszkałych od lat za granicą, przez co zwiększa się ryzyko dostania się nieruchomości w ręce osób niebędących następcami prawnymi dawnych właścicieli. W wypadkach tych los lokatorów mieszkań jest cz ęsto najtrudniejszy, a Skarb Państwa i m.st. Warszawa pozywane są o wysokie odszkodowania z wielu podstaw prawnych. 4. W piśmie z 8 lipca 2016 r. opinię amicus curiae przedstawiła The World Jewish Restitution Organization – Światowa Żydowska Organizacja R estytucji (dalej: WJRO), w pełni podzielając stanowisko Wnioskodawcy. 4.1. W ocenie WJRO, inicjatywa dodania do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 214a u.g.n. „stanowi wyraz tendencji polskiego ustawodawcy od lat dążącego do ograniczenia z jednej s trony roszczeń odszkodowawczych, a z drugiej uprawnień przyznanych przepisami dekretu [warszawskiego]”. Niekonstytucyjność tego przepisu polega na znacznym ograniczeniu możliwości przyznania uprawnienia do gruntu dawnym właścicielom nieruchomości warszawskich (lub ich następcom prawnym) oraz „bezzasadnym zróżnicowaniu pozycji podmiotów uprawnionych”. Po przeanalizowaniu treści art. 214a u.g.n. WJRO stwierdziła po pierwsze, że przepis ten nie jest novum w polskim ustawodawstwie, lecz stanowi „wtórną formę wywłaszczenia sensu largo ”. Tożsamą konstrukcję przewidywał art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.). Po drugie, art. 214a u.g.n. nie odpowiada nakazowi przydatnoś ci w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż cel kwestionowanej regulacji „może być osiągany przy zastosowaniu obowiązujących już instytucji prawnych”. Podkreślono również, że „obecnie funkcjonujące rozwiązania zapewniają realizację zakładanych przez u stawodawcę celów w o wiele szerszym zakresie, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku wejścia ustawy nowelizującej w życie”, będąc przy tym mniej dotkliwymi, gdyż zapewniają dawnym właścicielom (ich następcom prawnym) ekwiwalent finansowy. Z tego samego wzg lędu, projektowane rozwiązanie nie czyni zadość nakazowi konieczności i proporcjonalności sensu stricto . Zdaniem WJRO, projektowany art. 214a u.g.n. narusza też zasadę równości. OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 13 Konsekwencją jego stosowania będzie to, że znaczna część byłych właścicieli nieruchomości warszawskich zostanie pozbawiona możliwości ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego, a zdecydowana mniejszość – „nadal będzie mogła mieć usprawiedliwione oczekiwania pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego”. Owo różnicujące traktowanie dawnych właścicieli gruntów warszawskich (ich następców prawnych) stanowi ponadto nieproporcjonalną ingerencję w ochronę innych praw majątkowych w rozumieniu art. 64 Konstytucji. Gdy chodzi o zarzut niezgodności z zasadami wywłaszczenia określ onymi w art. 21 ust. 2 Konstytucji, WJRO wskazała, że art. 214a u.g.n. pozwala na „współczesne odjęcie uprawnień przyznanych dawnym właścicielom (...) po pozbawieniu ich prawa własności do nieruchomości warszawskich”. Mimo to, kwestionowany przepis nie okr eśla żadnej rekompensaty za pozbawienie ekspektatywy prawa użytkowania wieczystego oraz – w niektórych przypadkach – własności budynków dekretowych. Podkreślono przy tym, że pojęciu słusznego odszkodowania w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji nie odpowiada, obwarowane szczególnymi ograniczeniami, „świadczenie kompensacyjne”, o którym mowa w art. 215 u.g.n. 4.2. W odniesieniu do art. 214b u.g.n. WJRO wskazała, że głównym skutkiem jego wprowadzenia będzie „wygaszenie postępowań zainicjowanych prawidłowo złożonymi wnioskami (...), a wraz z nim wygaszenie niezrealizowanych ekspektatyw prawa użytkowania wieczystego”. Stwierdzono przy tym, że uzasadnieniem dla umorzenia postępowań dekretowych – wbrew deklaracjom projektodawców – nie jest niewykazywanie przez d awnych właścicieli lub ich następców prawnych woli ostatecznego zakończenia sprawy, lecz wieloletnia bezczynność i jednoznacznie sprzeczna z regułami procedury administracyjnej praktyka dawnych organów państwa. To wskutek tego „lekceważącego stosunku organów państwa do wszczętych postępowań dekretowych” doszło do dezaktualizacji danych osobowych wnioskodawców. Według WJRO, wprowadzenie art. 214b u.g.n. ma w istocie ułatwić podmiotom publicznym obrót nieruchomościami dekretowymi i czerpanie dochodów z tych t ransakcji, „pomimo niedoprowadzenia do (...) rozpatrzenia wniosku”. Cel ten nie uzasadnia jednak ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, co czyni art. 214b u.g.n. niezgodnym z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Niezależnie od tego, art. 214b u.g.n. nie odpowiada także kryterium konieczności, adekwatności i proporcjonalności sensu stricto . W opinii WJRO, „drastyczne zakończenie problematycznych postępowań dekretowych” jest też nie do pogodzenia z zasadą zaufania do państwa i sta nowionego przez nie prawa oraz zasadą ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Podniesiono przy tym, że przewidziane w nowelizacji u.g.n. „proceduralne i instytucjonalne ramy umożliwiające uniknięcie umorzenia wszczętych postępowań dekretowych (...) prz yjmują w rzeczywistości charakter iluzorycznych rozwiązań, które stwarzają jedynie pozór ochrony przysługującej dawnym właścicielom (...). W konsekwencji dojdzie do istotnego zawężenia realizacji [ich] uprawnień majątkowych (...), które przejdą w stan praw bezprzedmiotowych”. II 1. W rozprawie , która odbyła się 19 lipca 2016 r. , wzięli udział przedstawiciele Wnioskodawcy oraz Prezydenta m.st. Warszawy. Na rozprawę nie stawili się, prawidłowo powiadomieni, przedstawiciele Sejmu, Prokuratora Generalnego ora z Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Przedstawiciel Wnioskodawcy podtrzymał stanowisko zajęte we wniosku. Stanowisko wyrażone na piśmie powtórzył też przedstawiciel Prezydenta m.st. Warszawy. Głosu udzielono także przedstawicielowi The World Jewish Restitution Organization , OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 14 który zreferował zasadnicze tezy wniesionej do Trybunału opinii amicus curiae i przyłączył się do stanowiska i argumentacji Wnioskodawcy. Uczestnicy odpowiedzieli na pytania sędziów. TK uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do wydania orzeczenia i Przewodniczący zamknął rozprawę. Wyrok został ogłoszony 27 lipca 2016 r. 2. Przystępując do rozpoznania sprawy Trybunał przypomniał, że 30 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz . U. z 2016 r. poz. 293; dalej: ustawa o TK z 2015 r.). Ustawa ta została kilkukrotnie zmieniona, m.in. ustawą z dnia 22 grudnia 2015 r. (Dz. U. poz. 2217; dalej: ustawa nowelizująca). W wyroku z 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15 (OTK ZU nr A/2016, poz. 2), T rybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją ustawy nowelizującej w całości ze względu na naruszenie trybu legislacyjnego, a ponadto m.in. o niezgodności z Konstytucją art. 2 tej ustawy, nakazującego stosowanie jej przepisów do wszystkich spraw, których pos tępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą. Oba te przymioty przysługują orzeczeniom Trybunału od momen tu ich wydania, czyli – w wypadku wyroków – od chwili ich ogłoszenia na sali rozpraw. Wówczas, w razie orzeczenia o niezgodności z Konstytucją, następuje obalenie domniemania konstytucyjności zakwestionowanej regulacji prawnej, co ma wpływ na jej dalsze st osowanie. Utrata mocy obwiązującej przepisów uznanych przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją następuje w dniu ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw, co właściwy organ jest obowiązany uczynić „niezwłocznie” (art. 190 ust. 2 Konstytucji). Jednak p rzepisy, wobec których zostało obalone domniemanie konstytucyjności, co następuje – jak już zostało wskazane – z momentem ogłoszenia wyroku na sali rozpraw, nie mogą być dalej stosowane. Pozostawienie niekonstytucyjnego przepisu w systemie prawa i dalsze j ego stosowanie jest dopuszczalne jedynie w wypadku wyraźnego orzeczenia Trybunału o określeniu innego terminu utraty mocy obowiązującej na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok z 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15). Z uwagi na obalenie domniemania konstytucyjności ustawy nowelizującej, reguła intertemporalna zawarta w art. 2 tej ustawy oraz zasady postępowania określone w jej przepisach nie mogą być już stosowane do wyznaczenia zasad procedowania przed Trybunałem. Skutkiem wyroku Trybunału z 9 marca 2016 r. jest powrót do stanu prawnego sprzed nowelizacji. To znaczy, że do sytuacji prawnych, które trwają w chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału, oraz do sytuacji prawnych, które wystąpią w przyszłości ma zastosowanie ustawa o TK z 2015 r. bez uwzględn ienia zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Prezydenta RP z 3 sierpnia 2015 r., czyli przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. To znaczy, że postępowanie powinno być prowadzone na podstawi e przepisów ustawy o TK z 2015 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji, zaś – w sytuacjach określonych w art. 134 ustawy o TK z 2015 r. – według przepisów ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). W wyroku z 9 marca 2016 r. Trybunał orzekł, że art. 44 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej utraci moc obowiązującą po upływie dziewięciu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. To znaczy, że przez dziewięć miesięcy od d nia ogłoszenia wyroku liczebność składów orzekających w postępowaniach wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej ustalana będzie na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej. Z kolei liczebność składów orzekających w sprawach wszczętych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie ulega zmianie. Wynika to z obalenia OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 15 domniemania konstytucyjności art. 2 ustawy nowelizującej, który wymagał w każdym wypadku ustalenia składów orzekający ch zgodnie z ustawą nowelizującą. Ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, skład orzekający nie ulega zmianie. Z uwagi na obalenie domniemania konstytucyjności ustawy nowelizującej w całości, a także poszczególnych jej przepisów, w szczególności art. 2, a także art. 1 pkt 10, art. 1 pkt 12 lit. a i art. 1 pkt 14 postępowanie przed Trybunałem, w tym zagadnienia dotyczące wyznaczania terminów rozpraw i posiedzeń (art. 80 i art. 87 ust. 2 ustawy o TK z 2015 r.) oraz liczby sędziów wymaganej do orzekania i większości, w jakiej zapadają wyroki w pełnym składzie (art. 44 ust. 3 i art. 99 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r.) normuje ustawa o TK z 2015 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji. III Trybunał Konstytu cyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot i wzorce kontroli konstytucyjnej. 1.1. Kwestionowane przepisy. We wniosku skierowanym do Trybunału, w trybie kontroli prewencyjnej, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Wnioskodawca) zakwestionował art. 1 p kt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: ustawa z 25 czerwca 2015 r.), w części dotyczącej dodawanego do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchom ościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782; dalej: u.g.n. lub ustawa o gospodarce nieruchomościami) art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., oraz art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r., w części dotyczącej dodawanego do ustawy o gospodar ce nieruchomościami art. 214b, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., zgodnie z którym: „Art. 1. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) wprowadza się następujące zmiany: (...) 3) po ar t. 214 dodaje się art. 214a i art. 214b w brzmieniu: « Art. 214a. Można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na: 1) przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6; 2) sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trze cich; 3) zabudowę przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dokonaną po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, której wartość przenosi znacznie wartość zaj ętego na ten cel gruntu; 4) odbudowę lub remont, dokonany ze środków publicznych, budynków, o których mowa w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zniszczonych w latach 1939 - 1945 więcej niż w 66%; 5) brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem roszczenia określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu grunt ów na obszarze m.st. Warszawy. Art. 214b. 1. W sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy umarza się postępowanie, jeżeli ni e jest możliwe ustalenie stron postępowania lub OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 16 ich adresów. 2. Podstawa umorzenia, o której mowa w ust. 1, zachodzi gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie w płynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku, o którym mowa w ust. 1. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w t erminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu. 3. Ogłoszenie zawiera: 1) imię, nazwisko oraz ostatnie znane organowi miejsce zamieszkania wnioskodawcy; 2) informację o złożonym wniosku; 3) wskazanie nieruchomości objętej złożonym wnios kiem; 4) wezwanie, aby wnioskodawca lub jego następcy prawni w terminach, o których mowa w ust. 2 zdanie drugie, zgłosili i udowodnili swe prawa, gdyż w przeciwnym razie postępowanie zostanie umorzone. 4. Ogłoszenie zamieszcza się w dzienniku o zasięgu o gólnokrajowym a ponadto w prasie lokalnej obejmującej swym zasięgiem miejsce ostatniego zamieszkania wnioskodawcy, a także na okres 30 dni na stronie internetowej właściwego urzędu. 5. Decyzja o umorzeniu postępowania stanowi podstawę do ujawnienia tytułu własności do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księgach wieczystych prowadzonych dla budynku i dla lokali wydzielonych z tego budynku jako odrębnych nieruchomości oraz do zamknięcia powyższych ksiąg » ”. 1.2. Ratio legis zakwestionowanych regulacji. 1.2.1. Ustawa z 25 czerwca 2015 r., w której zawarte są zakwestionowane przepisy, została złożona do laski marszałkowskiej jako projekt senacki (druk sejmowy nr 3195/VII kadencja Sejmu). W uzasadnieniu projektodawcy wskazali, że przepisy regulujące obecnie stan prawny tzw. nieruchomości warszawskich, zawarte w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279, ze zm.; dalej: dekret warszawski) oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami, wskutek upływu czasu i wprowadzenia w 1990 r. zasad gospodarki rynkowej, hamują i ograniczają możliwość realizacji celów istotnych społecznie albo przez swą archaiczność uniemożliwiają regulację stanów prawnych nieruchomości warszawskich i zaspokojenie słusznych żądań następców prawnych byłych właścicieli tych nieruchomości (s. 6 projektu). 1.2.2. Jeśli chodzi o ratio legis art. 214a u.g.n., w uzasadnieniu projektu wyjaśniono, że obecnie jedyną przesłanką odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej jest, zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela bądź jego następcę prawnego z przeznaczeniem tego gruntu w planie zab udowania, a jeśli chodzi o osoby prawne, dodatkowo, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zabudowania pozostawało w sprzeczności z jej zadaniami ustawowymi lub statutowymi. Zdaniem projektodawców, taki stan prawny „[u]niemożliwia (. ..) lub znacznie utrudnia podmiotom publicznym takim jak Skarb Państwa, m.st. Warszawa czy Samorząd Województwa Mazowieckiego realizację zadań ustawowych bądź statutowych nałożonych na te podmioty w zakresie ochrony zdrowia, edukacji, rozwoju kultury fizyc znej, zrównoważonego zagospodarowania przestrzennego. Powyższa norma nakazuje bowiem ustanowienie na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych prawa użytkowania wieczystego do gruntów zajmowanych przez szpitale, ośrodki zdrowia, szkoły, prz edszkola, żłobki, teatry, muzea bądź wykorzystywanych dla celów sportu, rekreacji i wypoczynku, na których znajdują się boiska sportowe, parki i skwery. Obowiązkiem ustawodawcy jest zatem ograniczenie możliwości zwrotu takich terenów i zapewnienie OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 17 uprawnio nym podmiotom publicznoprawnym możliwości przyznawania nieruchomości zamiennych lub stosownego odszkodowania” (s. 2 uzasadnienia projektu). W opinii projektodawców „[d]odanie projektowanego art. 214a w ustawie o gospodarce nieruchomościami w proponowanym b rzmieniu umożliwi wydawanie decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu niezależ nie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, w oparciu o jedną konkretną podstawę prawną w przy padku : przeznaczenia lub wykorzystywania gruntu na cele publiczne określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zbycia gruntu na rzecz osób trzecich, poniesienia przez podmioty publiczne znaczących nakładów na daną nieruchomość bądź skutkujących często naruszeniem ładu przestrzennego . Dotychczas powoływanie się w decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego na normy wywiedzione z odrębnych przepisów było często nieskuteczne i wyroki sądów administracyjnych nakazywały organom adminis tracji publicznej dokonywanie zwrotów nieruchomości niezbędnych dla realizacji ich zadań statutowych bądź sprzecznych z założeniami urbanistyczno - planistycznymi” (s. 4 uzasadnienia projektu). Ponadto w uzasadnieniu projektu podniesiono, że „ projektowana re gulacja nie pozbawia dawnych właścicieli lub ich następców prawnych prawa do odszkodowania za utracone nieruchomości, mogą oni bowiem wystąpić z roszczeniami odszkodowawczymi, których podstawa jest określona w przepisie art. 215 ustawy o gospodarce nieruch omościami” (s. 5 uzasadnienia projektu ). 1.2.3. Jeśli chodzi o drugi z zakwestionowanych przepisów, dodany art. 214b u.g.n., przewidujący umorzenie postępowania w sprawach dotyczących wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jeśli ni e będzie możliwe ustalenie stron tego postępowania lub ich adresów, ma na celu umożliwienie zakończenia postępowań, „w których wnioskoda wcy od czasu złożenia wniosku nie kontaktowali się w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie. W wielu przypadkac h zachodzi bowiem sytuacja tego rodzaju, iż w latach 1947 - 1949 został zgłoszony wniosek o przyznanie prawa do gruntu, który nie został rozpatrzony w okresie PRL, a którego obecnie nie da się rozpatrzyć z uwagi na niemożność ustalenia stron postępowania wra z z ich adresami. Przepis ten ma na celu ostateczne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości objętych dekretem warszawskim wobec braku zainteresowania stron bądź ich następców prawnych. Umożliwi to m.st. Warszawie i Skarbowi Państwa racjonalne gospodarowa nie mieniem stanowiącym ich własność bądź – w przypadku budynków – pozostającym w ich administracji. Proponowane rozwiązanie jest korzystne zarówno dla m.st. Warszawy, mieszkańców budynków posadowionych na gruntach objętych roszczeniami dekretowymi, jak i podmiotów trzecich takich jak spółdzielnie mieszkaniowe, spółki Skarbu Państwa, spółki miejskie czy wieloletni posiadacze lub dzierżawcy gruntów, którzy mają do przedmiotowych nieruchomości roszczenia, które nie mogły dotąd zostać zrealizowane z uwagi na m ające pierwszeństwo realizacji roszczenia dekretowe” (s. 5 uzasadnienia projektu). 1.3. Przebieg prac legislacyjnych. 1.3.1. Pierwsze czytanie senackiego projektu odbyło się na posiedzeniu Sejmu 19 marca 2015 r. Projekt został następnie skierowany do komi sji sejmowych: Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej oraz Skarbu Państwa, które 14 maja 2015 r. powołały podkomisję nadzwyczajną. Podkomisja nadzwyczajna na dwóch posiedzeniach, 14 maja i 9 czerwca 2015 r., przedyskutowała projekt i 10 czerwca 20 15 r. przedstawiła wyniki swoich prac połączonym komisjom sejmowym. 1.3.2. W toku dyskusji na posiedzeniu połączonych komisji sejmowych 10 czerwca 2015 r. legislatorzy z Biura Legislacyjnego zwrócili uwagę na potencjalną niezgodność art. 214a u.g.n. z art. 21 ust. 2 Konstytucji, „który stwierdza, że jeżeli naruszamy prawo OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 18 ochrony własności, to powinno być to uzasadnione celem publicznym, czyli to wywłaszczenie może być dokonane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem” (pełny zapis posiedzenia komisji sejmowej, s. 4). W ich ocenie „takiego słusznego odszkodowania, czy przepisów przewidujących słuszne odszkodowanie, nie ma w projektowanej regulacji” ( ibidem ). Podali oni w wątpliwość także spełnienie przesłanki celu publicznego, powołując się na orzecznic two Trybunału, w którym zostało stwierdzone, że nie każdy cel publiczny uzasadnia wywłaszczenie, lecz tylko taki, którego nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych. Art. 214a u.g.n. wzbudził ponadto u legislatorów wątpliwości związane z narus zeniem zakazu retroakcji. Zwrócili oni uwagę, że przepis ten zmienia sytuację prawną jego adresatów na niekorzyść, ponieważ ogranicza uzyskanie uprawnienia przyznanego w art. 7 dekretu warszawskiego. W odniesieniu do art. 214b u.g.n. legislatorzy wskazali, że podzielają opinię Biura Analiz Sejmowych o naruszeniu ogólnej zasady ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej: k.p.a. lub kodeks postępowania administracyjnego), dotyczącej czynne go udziału stron w postępowaniu. Przewodnicząca podkomisji nadzwyczajnej podkreśliła, że posłowie, mimo wątpliwości, podzielili opinię senatorów. „Dobro wspólne, jakim jest właściwy rozwój miasta stołecznego Warszawy, a właściwi e wygoda jego mieszkańców, jest istotnym powodem, dla którego, z uchybieniami prawnymi, przyjmujemy te rozwiązania. Nie odmawiamy nikomu prawa do drogi sądowej przy dochodzeniu swoich roszczeń. To jest bardzo istotna informacja. Nie za mykamy tej drogi, można zatem w drodze postępowa nia cywilnego dochodzić swoich praw” (pełny zapis przebiegu posiedzenia komisji sejmowej z 10 czerwca 2015 r., s. 6). Współautor projektu, senator Marek Borowski, zwrócił uwagę, że „około dwóch tysięcy obiektów, tzn. gruntów zabudowanych, jest objętych ros zczeniami, które zostały zło żone w latach czterdziestych, i za którymi dziś nikt już nie stoi. Ale roszczenie jest i wszyscy czekają aż pojawi się spadkobierca, właściciel, nie wiadomo kto. W związku z tym nie można sprzedać tych mieszkań mieszkańcom, bo j est roszczenie. Miasto nie remontuje tych domów, bo ktoś może się pojawić” ( ibidem , s. 7). Przypomniał, że dotychczas podejmowane próby reprywatyzacji były nieskuteczne i nie rozwiązano żadnego problemu. Dlatego w Senacie – bez żadnego głosu sprzeciwu, nie zależnie od opcji politycznej – przyjęto m.in. koncepcję, że w sytuacji gdy nieruchomość jest ewidentnie przeznaczona na cele publiczne i jej zwrot powodowałby znaczne konsekwencje dla mieszkańców, miasto ma „prawo, nie obowiązek, odmowy zwrotu nieruchomoś ci” ( ibidem , s. 7). 1.3.3. Na 95. posiedzeniu Sejmu 23 czerwca 2015 r. odbyło się drugie czytanie projektu senackiego. W toku dyskusji sprawozdawca komisji sejmowych ponownie podkreśliła, że przypadki, o których mowa w art. 214a u.g.n., „ biorąc pod uwagę i nteres publiczny jako ważniejszy (…) niż interes poszczególnych właścicieli, mogą być powodem odmowy oddania, zwrotu lub też wypłaty odszkodowania na mocy procedowanych dzisiaj przepisów. Ale nie odmawiamy prawa do dochodzenia tych roszczeń na drodze powód ztwa cywilnego” (Sprawozdanie Stenograficzne z 95. posiedzenia Sejmu VII kadencji z 23 czerwca 2015 r., s. 21). Ustawa została przyjęta na tym samym posiedzeniu Sejmu 25 czerwca 2015 r. wynikiem: 283 posłów za, 153 wstrzymało się od głosu, 1 poseł przeciw. 26 czerwca 2015 r. ustawa została przekazana Prezydentowi i Marszałkowi Senatu. Senat nie wniósł poprawek. 13 lipca 2015 r. ustawa z 25 czerwca 2015 r. trafiła do Prezydenta do podpisu, który jednak zdecydował o skierowaniu jej do Trybunału. 1.4. Uzasadn ienie zarzutów, zakres i kolejność ich rozpatrywania. 1.4.1. Zakwestionowany art. 214a u.g.n. ustanawia w pięciu punktach przesłanki odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu (jego następcy prawnego) przejętego na podstawie dekretu warszawskiego. Stosownie do OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 19 art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., nowe przesłanki odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego mają być stosowane „[d]o spraw wszczętych i niezakończonych” w dniu wejścia w życie ustawy. Wnioskodawca z arzucił art. 1 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. niezgodność z art. 64 ust. 1 i 2 w zw iązku z art. 32 ust. 1 i z art. 31 ust. 3 Konstytucji, z art. 21 ust. 2, a także z art. 2 Konstytucji przez „naruszenie wyrażonych w tym przepis ie zasad zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych”. We wniosku Prezydenta trudno znaleźć precyzyjne wskazanie argumentów przemawiających za naruszeniem art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji . W części uzasadnienia wniosku, którą poświęcono temu zarzutowi, nacisk pada na wykazanie, że byłym właścicielom gruntów warszawskich przysługuje prawo majątkowe i przedstawienie ewolucji tego prawa (s. 4 - 9 wniosku). Następnie w uzasadnieniu wskazano, że „zaskarżona regulacja (...) wprowadza istotne pogorszenie sytuacji prawnej i faktycznej byłych właścicieli” (s. 10 wnio sku), „na dodatek bez (...) możliwości uzyskania stosownej rekompensaty” (s. 11 wniosku). W dalszym ciągu uzasadnienia, zarzucając narusz enie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), Wnioskodawca wyszedł od stwierdzenia, że „[p]rawo własności nie jest w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego prawem absolutnym i podlega ograniczeniom” (s. 12 wniosku). Wskazuje to na pot raktowanie osób pozbawionych własności gruntu na podstawie dekretu tak, jakby nadal były właścicielami. Ingerencję w ich prawa, która ma nastąpić na podstawie kwestionowanego art. 214a u.g.n., Wnioskodawca uznaje za nieadekwatną do celu deklarowanego przez projektodawców, a ponadto – prowadzącą do naruszenia istoty tych praw (s. 14 wniosku). Wnioskodawca zarzuca wreszcie, że ingerencja ta doprowadzi do znacznego zróżnicowania sytuacji byłych właścicieli gruntów warszawskich: „Część osób bowiem w dalszym cią gu będzie uprawnionych do otrzymania pozytywnego dla nich rozstrzygnięcia w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, część zaś na skutek uchwalenia nowego prawa zostanie pozbawiona nie tylko możliwości przyznania im prawa do nieruchomości lecz n awet prawa do uzyskania stosownego odszkodowania” (s. 15 wniosku). Świadczy to, zdaniem Prezydenta, o naruszeniu zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zarzut niezgodności art. 214a u.g.n. z art. 21 ust. 2 Konstytucji we wniosku Prezydenta został uz asadniony dwoma argumentami. Po pierwsze, zdaniem Prezydenta, „[b]rak jest bowiem jednoznacznego wykazania aby poprzez wprowadzenie tej normy był realizowany cel publiczny, który nie jest możliwy do zrealizowania w inny sposób” oraz – po drugie – „nie prze widziano równocześnie żadnych regulacji kompensacyjnych czy też odszkodowawczych”. W konsekwencji, „znaczna część osób posiadających dotychczas określone uprawnienia na podstawie dekretu warszawskiego w wyniku przyjęcia nowych regulacji w sposób ostateczny zostanie pozbawiona tak posiadanego prawa jak i uprawnień kompensujących utratę posiadanych praw” (s. 17 wniosku). 1.4.2. TK odnotowuje, że przedstawiona we wniosku argumentacja różnych zarzutów (naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytuc ji) sprowadza się do powtórzenia tych samych argumentów. Trudność uzasadnienia polegała na tym, że – jak to niżej zostanie wykazane – uprawnienie wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego nie dają się łatwo zakwalifikować do którejś z kategorii praw podmiotowych. Oczywiste jest jednak, że – wbrew niektórym sformułowaniom wniosku – n a podstawie art. 214a u.g.n. na pewno nie będzie dochodziło do pozbawienia byłych właścicieli własności gruntów warszawskich, gdyż ono już zostało dokonane w 1945 r. n a podstawie art. 1 dekretu warszawskiego. TK uznaje, że w pierwszej kolejności należy dokonać oceny zgodności z Konstytucją samego art. 214a u.g.n., biorąc pod uwagę zarzut nieproporcjonalnego i niezgodnego z zasadą równości naruszenia praw majątkowych (a rt. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 20 ust. 3 Konstytucji) oraz niezgodnego ze standardem wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Konieczne jest ustalenie stosunku między różnymi wzorcami kontroli, pod którymi kryje się w istocie ten sa m zarzut – pozbawienia prawa majątkowego bez odpowiedniej rekompensaty (pkt 4, 5 i 6 tej części uzasadnienia). Następnie Trybunał rozważy – postawiony łącznie dwóm przepisom: art. 214a u.g.n. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. – zarzut n aruszenia zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji (pkt 7 tej części uzasadnienia). 1.4.3. Drugi zarzut Prezydenta skierowany jest przeciwko art. 214b u.g.n. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., które to przepisy przewidują umorzenie wszczę tych już postępowań dekretowych w wypadku niemożności ustalenia, po bezskutecznych poszukiwaniach, stron konkretnego postępowania lub ich adresów. Procedurze określonej w kwestionowanych przepisach Wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 w zwią zku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz wywodzonych z art. 2 Konstytucji zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, niedziałania prawa wstecz i ochrony praw nabytych. Te zarzuty będą rozpoznane w ostatnim punkcie uzasadnienia. 1.4.4. Przed pr zystąpieniem do badania konstytucyjności zakwestionowanych przepisów konieczne jest przypomnienie ewolucji będącego przedmiotem wniosku roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. Zdaniem Trybunału, jest to niezbędne do określenia zakresu stosowania przepisów, których konstytucyjność ma być zweryfikowana w niniejszym postępowaniu. 2. Roszczenia dekretowe byłych właścicieli gruntów warszawskich i ich ewolucja. 2.1. Ustalenia wstępne. 2.1.1. Szczegółowa analiza rozwiązań prawnych w zakresie gruntów warszawskich od wejścia w życie dekretu warszawskiego do chwili obecnej została dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/09 (OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40) oraz w pełnoskładowym postanowieniu z 28 października 2015 r., sygn. P 6/13 (OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 161). W dotychczasowych orzeczeniach, ze względu na zakres kontroli konstytucyjnej wyznaczany zarzutami inicjującymi postępowanie, uwaga Trybunału była jednak skupiona na regulacjach dotyczących odszkodowań za grunty warszawskie. Tymczasem, począwszy od dekretu warszawskiego, mimo kolejnych zmian w obowiązujących przepisach, ustawodawca utrzymuje dwa uzupełniające się sposoby rekompensaty z tytułu przejęcia nieruchomości warszawskich: ustanowienie prawa rzeczowego na gruncie, które można określić jako przywrócenie stanu poprzedniego lub restytucję naturalną (choć prawo nigdy nie przewidywało powrotnego przeniesienia własności gruntu) albo odszkodowanie. Ten dualizm pokrywa się z podstawowym, wyrażonym wprost w art. 363 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – K odeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, ze zm.; dalej: k.c. lub kodeks cywilny), rozróżnieniem sposobów naprawiania szkód. W aktualnie rozpatrywanej sprawie Trybunał Konstytucyjny, po raz pierwszy, dokonuje oceny reg ulacji dotyczących warunków przyznania prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli (ich następców prawnych) gruntów warszawskich. Dekret warszawski w art. 7 ust. 1 przewiduje, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgło sić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina, zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jest zobowiązana uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowe go właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 21 gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne – ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. W razie uwzględnienia wniosku gmina ustala, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określa warunki, pod którymi umowa może być zawarta (art. 7 ust. 3 dekretu warszawskiego). W celu uniknięcia powtórzeń i niejasności uzasadnienia, TK uznaje za konieczne po- przedzenie analizy prawnej w rozpatrywanej sprawie uwagami wstępnymi natury słowniko- wej, mającymi na celu wyjaśnienie rozumienia sformułowań, którymi ustawodawca posłużył si ę w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. 2.1.2. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na przekształcenia po stronie podmiotu pu- blicznego, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie dekretowe i wobec którego kierowane są roszczenia. Zgodnie z art. 1 dekretu warszawskiego, wszelkie grunty na obszarze m.st. War- szawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego (tj. 21 listopada 1945 r.) na własność gminy m.st. Warszawy. Następnie na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130, ze zm.) na skutek zniesienia gminy m.st. Warszawy, jej majątek stał się z mocy prawa majątkiem państwa. Tym samym całość ówczesnego warszawskiego mienia komunalnego została zna- cjonalizowana – przeszła na własność Skarbu Państwa. Stan ten trwał do czasu wejścia w życie, 27 maja 1990 r., ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), na podst awie której przeważająca część nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu warszawskiego została skomunalizowana na rzecz m.st. Warszawy. W dalszej części uzasadnienia, TK, odnosząc się do podmiotu publicznoprawnego, będzie używał zamiennie pojęć: gmina, m.st. Warszawa, państwo, Skarb Państwa, podmiot publicz- ny, bez precyzowania sytuacji prawnej uzasadniającej wybór określenia. 2.1.3. Po drugie, należy zwrócić uwagę na przekształcenia praw rzeczowych w systemie prawa polskiego, które następowały od 19 45 r. Art. 7 dekretu warszawskiego sta- nowi o prawie wieczystej dzierżawy i prawie zabudowy. Istota wymienionych emfiteutycz- nych praw rzeczowych była zbliżona i nawiązywała do teorii własności podzielonej co do treści ( dominium divisium ), wywodzonej jeszcze z rzymskich tekstów prawniczych i zakładającej podział na własność zwierzchnią ( dominium directum , dominium eminens ) oraz użytkową ( dominium utile ). Prawo wieczystej dzierżawy było zbywalnym prawem rzeczowym powstającym w drodze umowy, którego treść obejmowała uprawnienie do korzystania z gruntu, pobierania pożytków i ochrony zbliżonej do ochrony właściciela. W literaturze oraz orzecznictwie okre- su międzywojennego wyrażano pogląd, że uprawnienia właściciela użytkowego nie różnią się od uprawnień właściciel a zwierzchniego (zob. P. Siciński, Emfiteuza a grunty warszawskie, „Nieruchomości” nr 4/2002 , s. 12; za: H. Ciepła, R. Sarbiński, K. Sobczyk - Sarbińska, Rosz- czenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodze- nia w postępow aniu administracyjnym i sądowym, Lex 2013) . Prawo wieczystej dzierżawy nie zostało objęte aktem unifikacyjnym, toteż trwało w kształcie, jaki wytworzył się pod rzą- dem ustawodawstw byłych państw zaborczych. Treścią prawa zabudowy było uprawnienie do wznies ienia na cudzym gruncie, odda- nym uprawnionemu na oznaczony, stosunkowo długi czas, określonej budowli oraz umożli- wienie mu korzystania z gruntu w zakresie niezbędnym do korzystania z budynku. W okresie międzywojennym regulacja prawa zabudowy opierała się n a ustawodawstwie byłych państw zaborczych, co było źródłem różnic dotyczących m.in. dopuszczalności uznania wzniesionej przez uprawnionego budowli za przedmiot odrębnej od gruntu własności (szerzej zob.: Z. Truszkiewicz, Użytkowanie wieczyste. Zagadnienia konstrukcyjne , Kraków 2006). Unifi- OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 22 kacji prawa zabudowy dokonano po wojnie – dekretem z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. Nr 50, poz. 280; dalej: d.p.z. lub dekret o prawie zabudowy), ob- owiązującym od 21 listopada 1945 r. Zgodnie z art. 1 d.p.z. państwo lub związki samorządu terytorialnego będące właścicielami gruntu mogły ustanowić na rzecz innej osoby na całości lub części tego gruntu prawo wzniesienia jednego lub większej liczby budynków na czas i za wynagrodzeniem oznaczonymi w umowi e. Osoba, która od właściciela gruntu uzyskała pra- wo zabudowy, nabywała co do budynku prawo własności, a co do gruntu prawo użytkowania. Umowa ustanawiająca prawo zabudowy powinna była być pod rygorem nieważności zawarta w formie aktu notarialnego i precyz ować w szczególności: zobowiązanie nabywcy prawa za- budowy do rozpoczęcia i zakończenia budowy, rodzaje i techniczne warunki wykonania bu- dynku, wysokość opłat za prawo zabudowy (art. 2 ust. 1 d.p.z.). Prawo to mogło być nabyte na czas nie krótszy niż trzydzieści lat i nie dłuższy niż osiemdziesiąt lat, z możliwością prze- dłużenia o kolejne dwadzieścia lat (art. 3 d.p.z.). Prawo zabudowy mogło być zbywane, dzie- dziczone i obciążane (art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze d.p.z.). W myśl art. 6 d.p.z., podlegało ono ujawnieniu w wykazie księgi hipotecznej (gruntowej). Według art. 4 d.p.z., z upływem czasu, na który ustanowione zostało prawo zabudowy, a także w razie wcześniejszego rozwiązania umowy budynek przechodził na własność właściciela gruntu za wynagrodzeniem, któr ego wysokość określała umowa. Wraz z wygaśnięciem prawa zabudowy wskutek upływu czasu wygasały wszelkie prawa rzeczowe i ciężary, zapisane przez nabywcę prawa zabudowy w księdze hipotecznej (gruntowej) – (art. 7 ust. 1 d.p.z.). Przepisy dekretu o prawie za budowy zostały uchylone 1 stycznia 1947 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rze- czowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321, ze zm.; dalej: d.p.w.p.r.). Prawo zabudowy oraz pr awo wieczystej dzierżawy zostały zastąpione nową instytucją – wła- snością czasową. W dekrecie z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319, ze zm.; dalej: d.p.r. lub prawo rzeczowe) własność czasowa była definiowana jako przenie- si enie własności nieruchomości przez Skarb Państwa albo przez związek samorządu teryto- rialnego lub inną osobę prawną prawa publicznego z zastrzeżeniem, że z upływem oznaczo- nego terminu własność powróci samym przez się prawem do zbywcy (art. 100 d.p.r.). Termin powrotu nie mógł być krótszy niż lat trzydzieści ani dłuższy niż lat osiemdziesiąt. W ostat- nich pięciu latach przed upływem zastrzeżonego terminu termin ten mógł być przedłużony na okres nieprzenoszący lat dwudziestu. Przepisy nie zawierały ograniczenia w liczbie przedłu- żeń umowy. W myśl art. XXXIX d.p.w.p.r., prawa zabudowy, ustanowione przed wejściem w życie prawa rzeczowego na gruntach należących do Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub innych osób prawnych prawa publicznego mogły być zmienione przez umowę na własność czasową, przewidzianą w prawie rzeczowym (art. 100- 112). Dotyczyło to również dzierżawy wieczystej w rozumieniu dekretu warszawskiego, który został utrzyma- ny w mocy. Przez przyznanie prawa zabudowy lub prawa dzierżawy wiec zystej w rozumieniu dekretu warszawskiego należało – od dnia wejścia w życie prawa rzeczowego - rozumieć przeniesienie własności gruntu za opłatą symboliczną z zastrzeżeniem powrotu własności na rzecz gminy m.st. Warszawy, stosownie do przepisów prawa rzeczowego. Budynki, które w myśl art. 5 dekretu warszawskiego stanowiły własność dotychczasowych właścicieli, uwa- żane były za odrębne nieruchomości. W rezultacie, choć wraz z wejściem w życie prawa rze- czowego powstawanie nowych stosunków prawnych opartych na konstrukcji wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy stało się niedopuszczalne, umowny tryb przekształcania tych praw we własność czasową nie doprowadził do całkowitego ich usunięcia z polskiego po- rządku prawnego. Stosownie do art. XXXI d.p.w.p.r., treść praw rzeczowych, któ- rych powstanie nie było od chwili wejścia w życie prawa rzeczowego możliwe, lecz które OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 23 pozostawały nadal w mocy, podlegała przepisom dotychczasowym. To samo dotyczyło prze- niesienia, obciążenia, zmiany treści lub pierwszeństwa oraz zniesie nia takich praw. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w pierwotnej treści art. 41 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159, ze zm.; dalej: u.g.t.), zgodnie z którym istniejące w dniu wejścia w życie tej ustawy prawa własności cza- sowej, prawa zabudowy, prawa wieloletniej dzierżawy lub użytkowania gruntu jako prawa wieczystego albo zarząd i użytkowanie gruntu (nieruchomości) ustanowione na rzecz innych jednostek niż państwowe, staną się prawem użytkowan ia lub prawem wieczystego użytkowa- nia w rozumieniu u.g.t. w wypadkach i na warunkach, które określi Minister Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia. Dotyczyło to w szczególności praw ustanawianych na podstawie dekretu warszawskiego. Na podstawie tego przepisu, 26 stycznia 1962 r., Minister Gospodar- ki Komunalnej wydał rozporządzenie w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz. U. Nr 15, poz. 67). Weszło ono w życie 9 marca 1962 r. Zgodnie z § 2 pkt 4 tego rozporządzenia, prawem wieczystego użytkowania stały się prawa wieczystej dzierżawy, prawa zabudowy i prawa własności czasowej, ustana- wiane na podstawie dekretu warszawskiego, przysługujące osobom fizycznym i osobom prawnym, niebędącym jednostkami państwowymi oraz organizacjami społecznymi w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.g.t., a także spółdzielniom budownictwa mieszkaniowego. Okres trwania wieczystego użytkowania powstałego w wyniku zmiany dotychczasowego prawa odpowiadał okresowi trwania dotychczasowego prawa. Jeżeli dotychczasowe prawo było prawem wieczystym, okres trwania wieczystego użytkowania wynosił dziewięćdziesiąt dzie- więć lat, licząc od dnia powstania prawa ulegającego zmianie. Jeżeli ulegające zmianie prawo do gruntu było ustanowione na czas nieokreślony, okres trwania wieczystego użytkowania określał organ gospodarki mieszkaniowej prezydium właściwej powiatowej (miejskiej, dziel- nicowej) rady narodowej. Osoby zainteresowane mogły wystąpić z wnioskiem o przedłużenie wieczystego użytkowania na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat lub na okres nie krótszy niż czterdzieści lat (§ 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Regulacja ta zamknęła proces przekształ- cenia dotychczasowych praw emfiteutycznych we wprowadzone na mocy u.g.t. użytkowanie wieczyste. Trybunał pomija rozważania dotyczące tego ostatniego, odsyłając do swoich wcześniejszych wypowiedzi – w szczególności do uzasadnienia wyroku z 10 marca 2015 r. (sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). W dalszym ciągu uzasadnienia Trybunał będzie odnosił się do użytkowania wieczy- stego gruntu, choć – co oczywiste – gdy wniosek byłego właściciela był uwzględniany przed wejściem w życie u.g.t. (co nastąpiło 22 października 1961 r.), prawem ustanawianym na jego rzecz nie mogło być użytkowanie wieczyste. 2.1.4. Po trz ecie, należy zwrócić uwagę, że art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, wprowadzając wyjątek od obowiązującej w prawie rzeczowym zasady superficies solo cedit , zgodnie z którą naniesienia stanowią własność właściciela gruntu, ma za przedmiot prawo do grunt u. Art. 5 dekretu warszawskiego stanowi, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosown ie do art. 6 dekretu warszawskiego, gmina m.st. Warszawy mogła wyznaczyć właścicielowi przed- miotów znajdujących się na gruncie, który przeszedł na własność gminy i został przez nią objęty w posiadanie, stosowny termin dla zabrania tych przedmiotów. W razie bezskuteczne- go upływu terminu własność tych przedmiotów przechodziła na gminę m.st. Warszawy. Prze- pis ten jednak nie stosował się do budynków, z wyjątkiem budynków zniszczonych, które według orzeczenia władzy budowlanej ze względu na stan zniszczenia nie nadawały się do naprawy i powinny ulec rozbiórce. Odstępstwo od zasady superficies solo cedit , a co za tym idzie traktowanie budynków jako przedmiotu odrębnej od gruntu nieruchomości, utrwalało się w razie uwzględnienia OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 24 wniosku złożonego na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. W razie przyznania byłemu właścicielowi wieczystej dzierżawy gruntu zabudowanego, przysługiwało mu także prawo własności budynków; w razie przyznania prawa zabudowy – wzniesione budynki stanowiły własność uprawnionego (zob. wyrok N SA z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 475/09, Lex nr 595396). Rozwiązanie to znalazło potwierdzenie w art. XXXIX § 3 d.p.w.p.r., zgodnie z którym budynki, które w myśl art. 5 dekretu warszawskiego stanowiły własność dotychcza- sowych właścicieli, były uważane za odrębne nieruchomości. Przepisy szczególne o zakładaniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych dla takich nieruchomości określało rozporzą- dzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 maja 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Odbudowy w sprawie zakładani a i prowadzenia ksiąg wieczystych dla budynków na obszarze m.st. Warszawy stanowiących odrębne nieruchomości (Dz. U. Nr 27, poz. 187). Aktualnie do kwestii zakładania ksiąg wieczystych dla nieruchomości budynkowych, o których mowa w art. 5 dekretu warszaws kiego, odnosi się § 61 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122, ze zm.). Według art. 8 dekretu warszawskiego, konsekwencją nieprzyznania dotyc hczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (a później odpowiednio – własności czasowej i użytkowania wieczystego) albo bezskutecznego upływu terminu złoże- nia wniosku o przyznanie tego prawa było to, że wszystkie budynki położon e na gruncie przechodziły na własność gminy, która obowiązana była wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 dekretu warszawskiego odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowa- nia lub naprawy. W takim wypadku budynek na powrót, z mocy prawa, stawa ł się częścią składową znacjonalizowanej nieruchomości gruntowej (zob. I. Orłowska, Odrębna własność budynków pod warunkami art. 5 Dekretu Warszawskiego , „Nieruchomości” nr 1/2007; E. Buczek, M. Kopeć, Własność i użytkowanie gruntów na obszarze m.st. Warsz awy. Komen- tarz , System Informacji Prawnej Lex 2014). TK podkreśla, że taki wyjątek od zasady superficies solo cedit , tj. rozerwanie prawa własności gruntu i posadowionego na nim budynku, przewidziany we wcześniej obowiązują- cych regulacjach prawa rzeczowego, utrzymany jest nadal w przepisach odnoszących się do użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 235 k.c., budynki i inne urządzenia wzniesione przez użytkownika wieczystego na gruncie należącym do Skarbu Państwa lub jednostki sa- morządu terytorialnego stanowią jego własność; to samo odnosi się do budynków znajdują- cych się na gruncie w chwili ustanawiania użytkowania wieczystego. Własność naniesień stanowi prawo związane z użytkowaniem wieczystym, co znaczy, że oba te prawa muszą się znajdować w rękach jednego podmiotu. Zasada ta ma istotne znaczenie dla oceny konstytu- cyjności kwestionowanego art. 214a pkt 3 u.g.n. Przedstawione ukształtowanie zakresu uprawnień restytucyjnych byłego właściciela i ich konsekwencji prawnych pozwala na ograniczenie analizy i oceny prawnej, dokonywanej przez Trybunał w niniejszej sprawie, do użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z pominięciem praw do znajdujących się na nim naniesień, których status prawny jest – wy- nikającą z przepisów prawa cywilnego – konsekwencją stat usu gruntu. 2.1.5. Po czwarte, wyjaśnienia wymaga pojęcie „planu zabudowania”, zgodność z którym warunkuje restytucję naturalną. Ponieważ przyjmuje się, że brak możliwości pogo- dzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z ustaleniami planu stanowi wyłączną podstawę wydania odmownej decyzji restytucyjnej, wskazanie właściwego planu, z którym należy konfrontować roszczenie dekretowe, stanowi punkt centralny wielu orzeczeń sądowych. W chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego obowiązywał „Ogólny plan za- budowania m.st. Warszawy”, wydany na podstawie art. 23 - 28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, ze zm.) i zatwierdzony przez Ministerstwo Robót P ublicznych OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 25 11 sierpnia 1931 r. Należy jednak podkreślić, że sądy administracyjne, oceniając podstawę prawną zapadłych w przeszłości odmownych decyzji dekretowych, nie ograniczają się do analizy planu ogólnego, lecz nakazują organom administracji prowadzeni e kwerendy w celu ustalenia szczegółowego przeznaczenia konkretnego gruntu (por. np. wyrok WSA z 31 sierp- nia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 271/10, Lex nr 737586). TK pomija prezentację kolejnych aktów prawnych, będących podstawą uchwalania planów zagospodarowania gruntów w Warszawie, odnotowuje jednak, że – jak wynika z przedstawianego w dalszym ciągu analizy orzecznictwa – współcześnie odpowiednikiem dekretowego „planu zabudowania” jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalany przez gminę na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) i będący aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Trybunał podkreśla, że w związku z wejściem w życie tej ustawy, 31 grudnia 2003 r. utraciły moc tzw. plany miejscowe, uchwa- lone przed 1 stycznia 1995 r. (por. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.). Co ważniejsze, w myśl nowej u.p.z.p. uchwalanie planów nie jest obligatoryjne, a w wypadku braku miejscowego planu zagospodarow ania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabu- dowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji (art. 50 u.p.z.p.), która powinna opierać się na ustaleniach tzw. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalanego przez jej radę. W wyniku nowelizacji u.p.z.p. ustawą z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz. U. poz. 1 890), obowiązującą od 1 stycznia 2016 r., szczególne zasady planowania przestrzennego obowiązują na „obszarach metropolitalnych”. 2.1.6. Po piąte, należy zwrócić uwagę, że – począwszy od regulacji zawartej w dekrecie warszawskim do chwili obecnej – realiza cja uprawnień restytucyjnych następowała dwuetapowo, z wykorzystaniem instrumentów właściwych prawu administra - cyjnemu oraz umowy cywilnoprawnej. Użyte w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego sformułowanie: „gmina uwzględni wniosek (…)” niewątpliwie wskazuje na władczą formę działania, którą – co oczywiste – musiało też przybrać nieprzyznanie prawa do gruntu. Z kolei art. 7 ust. 3 dekretu warszawskiego stanowi, że „w razie uwzględnienia wniosku gmina (…) określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta”, c o w sposób niewątpliwy oznacza konieczność urzeczywistnienia pozytywnej dla dotychczasowego właściciela decyzji administracyjnej przez zawarcie umowy notarialnej ustanawiającej prawo rzeczowe do gruntu. Trybunał zwraca uwagę, że w chwili stanowienia dekret u warszawskiego ta dwuetapowość powstawania prawa do gruntu nie wynikała z wymagań prawa rzeczowego, lecz była skutkiem szczególnego ukształtowania trybu restytucji, która wymagała uprzedniej decyzji władzy publicznej. Inaczej wyglądała sytuacja w późniejs zym okresie, gdyż początkowo tryb oddawania gruntu państwowego w użytkowanie wieczyste generalnie był dwuetapowy, tj. uzyskanie tego prawa w każdym wypadku wymagało decyzji organu o ustanowieniu prawa dla konkretnej osoby (tzw. promesa), a następnie – zawa rcia umowy notarialnej, konsumującej ustalenia decyzji. Wreszcie, począwszy od ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.; dalej: ustawa a 29 września 1990 r.), kie dy to ustawodawca zaczął „oczyszczać” instytucję użytkowania wieczystego z elementów administra - cyjnoprawnych, do ustanowienia tego prawa na rzecz konkretnego podmiotu, zwykle wyłonionego w drodze przetargu publicznego, wystarczy umowa notarialna zawarta z publicznoprawnym właścicielem nieruchomości. Rzecz jednak w tym, że gdy prawo ma być ustanowione na rzecz byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, wówczas umowa musi być poprzedzona władczą decyzją o uwzględnieniu wniosku, tak jak to jest przewidzia ne w art. 7 dekretu warszawskiego. Tym samym, na tle obecnie obowiązujących przepisów tryb OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 26 dokonywania restytucji jest taki, jak w chwili stanowienia dekretu warszawskiego, choć restytucja polega na ustanowieniu innego prawa rzeczowego niż przewidziane w t ym dekrecie. 2.1.7. W podsumowaniu należy stwierdzić, że przedstawiona ewolucja instytucji prawnych oraz utrzymujący się tryb restytucji gruntu, na który składają się dwie czynności prawne o odmiennej naturze, poddane różnym reżimom prawnym (publiczno - i p rywatnoprawnemu) i podlegające kontroli sprawowanej przez różne sądy (administracyjne i powszechne), komplikują ustalenie stanu judykatury na tle art. 7 dekretu warszawskiego, a na skutek tego – ustalenie treści normy prawnej wynikającej z ust. 1 i 2 tegoż przepisu. Zdaniem TK, ocena prawna decyzji restytucyjnej nie może być dokonywana w oderwaniu od ostatecznego efektu podjęcia tej decyzji, a mianowicie ukształtowania stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości. Ocena decyzji administracyjnej dotycz ącej ustanowienia użytkowania wieczystego dla byłego właściciela gruntu warszawskiego, to w istocie „sprawa cywilna załatwiana w postępowaniu administracyjnym” (fragment tezy wyroku WSA w Warszawie z 29 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1149/05, Lex nr 2048 04). Sformułowanie uwag wstępnych pozwala przejść do dalszych rozważań służących konstytucyjnej ocenie kwestionowanych przepisów, które Trybunał rozpoczyna od przypomnienia kolejnych etapów ewolucji rozwiązań prawnych dotyczących gruntów warszawskich. 2. 2. Ewolucja roszczenia restytucyjnego. 2.2.1. Jak to już zostało wyjaśnione, z treści art. 7 dekretu warszawskiego wynika, że w razie złożenia przez osobę uprawnioną, we wskazanym terminie, stosownego wniosku restytucyjnego, jedynym kryterium decydującym o przyznaniu dotychczasowemu właścicielowi prawa rzeczowego do gruntu było to, czy „korzystanie z gruntu (...) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania”, a w wypadku gdy wnioskodawcą była osoba prawna – czy korzystanie z gruntu zgodn e z planem „nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej”. TK na razie pomija wynikający wprost z treści art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego warunek, by wnioskodawca „był w posiadaniu gruntu”, które to wymaganie – z wykle pomijane w prezentacji roszczeń dekretowych – ogranicza krąg osób uprawnionych (por. cz. III, pkt 3.4. uzasadnienia). 2.2.2. Postanowienia zawarte w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego zostały zmodyfikowane na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej: ustawa z 1958 r.), która dokonała istotnych zmian w zakresie uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich, znacząco poszerzając katalog przesłanek, na pod stawie których można było odmówić dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa użytkowania wieczystego (wówczas własności czasowej). W art. 54 ust. 1 ustawy z 1958 r. (pierwotnie numerowanym jako art. 51) ustawodawca przewidział, że odmowa ustanowienia w łasności czasowej może być uzasadniona nie tylko względami przewidzianymi w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, ale także wynikającymi z art. 3 ustawy, tj. gdy nieruchomość jest „niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla w ykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych” (art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.). Ponadto w przypadku terenów na obszarze miast i osiedli – również gdy nieruchomość jest niezbędna na cele budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego bu downictwa mieszkaniowego. Nowelizacja ustawy z 1958 r. dokonana ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. Nr 5, poz. 32) rozszerzyła katalog tych przesłanek o przeznaczenie gruntu dla organizacji spółdzielczej i organizacji kółek rolniczych, o ile jest to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 27 W art. 54 ust. 2 ustawy z 1958 r. rozciągnięto stosowanie ust. 1 także do wypadków, gdy odmowa ustanowienia własności czasowej na podstawie przepisów dekretu warszawskiego nastąpiła przed dniem wejścia w życ ie tej ustawy, tj. przed 5 kwietnia 1958 r. W praktyce oznaczało to legalizację decyzji odmawiających ustanowienia własności czasowej wydanych przed wejściem w życie ustawy z 1958 r, jeżeli oceniane ex post byłyby zgodne z podstawami wywłaszczenia określon ymi w art. 3 tej ustawy. 2.2.3. Uchwałą nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18; dalej: uchwała nr 11) prawodawca – z jednej strony - ułatw ił odzyskiwanie gruntów, gdyż dopuścił składanie wniosków, z drugiej zaś – ograniczył możliwość ustanawiania użytkowania wieczystego. Zgodnie z § 1 uchwały nr 11 dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym, pomimo że nie złożyli w terminie przewi dzianym w dekrecie warszawskim wniosków o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, zabudowy lub własności czasowej, mogły być oddane w użytkowanie wieczyste wskazane w tym przepisie grunty, tj. tereny, które w dniu wejścia w życie dekretu stanowiły: 1) jedną działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego, 2) jedną działkę zabudowaną domem jednorodzinnym, 3) jedną działkę zabudowaną małym domem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokala mi domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228), 4) jedną działkę zabudowaną budynkiem przeznaczonym na warsztat rzemieślniczy, 5) gospodarstwo rolne, sadownicze i warzywnicze. Jednocześnie jednak uchwała nr 11 wprowadzała dla wnioskodawców szereg ograniczeń możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Nie mogły być oddane w użytkowanie wieczyste nieruchomości: – dla których plan zagospodarowania przestrzennego lub wstępnie ustalone założ enia tego planu przewidywały inne przeznaczenie terenu; – zbyte uprzednio przez państwo na rzecz innych osób; – potrzebne na cele użyteczności publicznej; – potrzebne na cele obrony państwa; – potrzebne do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych plana ch gospodarczych albo na inne potrzeby publiczne. Trzy ostatnie przesłanki dotyczyły także położonych na nieruchomości budynków i urządzeń. Co więcej, oddanie terenów budowlanych w wieczyste użytkowanie następowało w granicach powierzchni przewidzianej w n ormatywach urbanistycznych pod budowę domów jednorodzinnych lub małych domów mieszkalnych. Oznaczało to, że poprzedni właściciele mogli w ten sposób uzyskać prawo jedynie do jednej działki, niezależnie od liczby nieruchomości, które utracili na skutek wejś cia w życie dekretu warszawskiego. Uchwała nr 11 wprowadzała również szczególne ograniczenia podmiotowe, przyznając uprawnienia do złożenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wyłącznie poprzedniemu właścicielowi, a spośród jego następców prawnych jedynie małżonkowi, zstępnym lub wstępnym. Katalog osób uprawnionych został więc zawężony w stosunku do art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, który nie czynił w tej kwestii żadnego zróżnicowania, uzależniając możliwość złożenia wniosku jedynie od f aktycznego posiadania gruntu przez następcę prawnego właściciela. Trybunał stwierdza, że obowiązywanie uchwały nr 11, będącej tzw. samoistnym aktem normatywnym pozbawionym podstawy w ustawie, zostało podane w wątpliwość zarówno w orzecznictwie, jak i w dok trynie. Sądy administracyjne, oceniając ważność odmownych OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 28 decyzji dekretowych, w zasadzie nie uwzględniają jej konsekwencji prawnych i rozstrzygają sprawy z pominięciem ograniczeń restytucji, które wprowadziła ta uchwała (por. wyrok – o znaczeniu ogólnym – NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 805/81, ONSA nr 2/1981, poz. 70; D. Kozłowska, E. Mzyk, Grunty warszawskie w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego , Zielona Góra 2000, s. 21 - 23). Nie kwes tionując tego stanowiska, tj. przyjmując, że odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego oparta (wyłącznie) na przesłankach przewidzianych w uchwale nr 11, pozbawiona była podstawy prawnej, TK zwraca uwagę, że stosowanie tej uchwały w praktyce administracy jnej nie może być całkowicie pomijane w ocenach prawnych. Przeciwnie, musi być uwzględniane podczas oceny podstaw ewentualnego nabycia prawa do gruntu przez osoby trzecie. W szczególności, dokonywane ex post stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej by łemu właścicielowi gruntu ustanowienia użytkowania wieczystego nie może wpływać na ocenę dobrej czy złej wiary osób, które – w konsekwencji odmowy – mogły uzyskać prawo do gruntu. Uwaga ta, zdaniem TK, ma zresztą charakter generalny i odnosi się do wszystk ich wypadków nabycia gruntów warszawskich przez osoby niewywodzące swoich praw do gruntu od byłych właścicieli. 2.2.4. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.; dalej: u .g.g. lub ustawa z 1985 r.) uchyliła w całości ustawę z 1958 r., nie przejmując prz edstawionego wyżej (cz. III pkt 2.2.2. uzasadnienia) art. 54, dotyczącego możliwości uzyskania użytkowania wieczystego przez byłych właścicieli gruntów warszawskich; ustawod awca w ogóle nie odniósł się do kwestii restytucji naturalnej z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Uregulował natomiast kwestię przewidzianych w dekrecie odszkodowań. W art. 82 ust. 1 (pierwotnie numerowanym jako art. 89) expressis verbis wygasił ros zczenia odszkodowawcze „przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu (…)”. W zamian tych roszczeń, w art. 82 ust. 2 u.g.g. przyznał byłym właścicielom i ich następcom prawnym (osobom, które nigdy nie złożyły wniosku na podstawie dekretu warszawskiego lub też nie mogły liczyć na jego pozytywne rozpatrzenie w zakresie możliwości uzyskania prawa użytkowania wieczystego) możliwość zgłoszenia w terminie do 31 grudnia 1988 r. wniosków o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na znacjonalizowanych gruntac h. Możliwość ta dotyczyła jednak wyłącznie następujących nieruchomości: – działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, – działek zabudowanych małymi domami mieszkalnymi, – działek zabudowanych domami, w których liczba izb nie przekraczała 20, – działek zab udowanych domami, w których przed 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, – działek zabudowanych domami, które stanowiły przed 21 listopada 1945 r. własność spółdzielni mieszkaniowych. Możliwość ta była ograniczona do jedn ej nieruchomości (art. 82 ust. 3 u.g.g.) i nie powstawała w odniesieniu do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste i w użytkowanie innym podmiotom niż ich byli właściciele (ar t. 82 ust. 5 u.g.g.). Ponadto w kolejnym przepisie ustawodawca przyznał byłym wł aścicielom, którzy nie uzyskali użytkowania wieczystego, roszczenie odszkodowawcze w granicach wskazanych w art. 83 u.g.g. 2.2.5. Wyżej przedstawione rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z 1985 r. zostały w znacznej mierze powtórzone w ustawie o gospodarc e nieruchomościami. Zgodnie z art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu warszawsk iego wygasły na podstawie przepisów u.g.g., jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 29 w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zwrot przysługuje poprzednim właścicielom d ziałek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Art. 215 u.g.n. przewiduje zaś roszczenie odszkodowawcze, przysługujące w razie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 214 u.g.n. 2.2.6. Podsumowując stan prawny ukształtowany w wy niku kolejnych zmian ustawowych, Trybunał stwierdza, że w dniu uchwalenia ustawy z 25 czerwca 2015 r. zagadnienia związane z gruntami warszawskimi były unormowane, oczywiście poza pozostającymi w mocy przepisami dekretu warszawskiego, tylko w dwóch powołan ych wyżej przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 214 i art. 215, które regulują konsekwencje wygaszenia ustawą z 1985 r. dekretowych roszczeń odszkodowawczych. Natomiast ani ustawa z 1985 r., ani obowiązująca ustawa o gospodarce nierucho mościami nie zawierają przepisów modyfikujących uprawnienie restytucyjne, przewidziane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. 2.3. Zakres zastosowania kwestionowanych przepisów. 2.3.1. Na tle przedstawionej ewolucji roszczeń dekretowych nasuwa się pyt anie o zakres zastosowania kwestionowanych przepisów. Ustawa z 25 czerwca 2015 r. wprowadza do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowy przepis – art. 214a – który expressis verbis odnosi się do uprawnienia z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i – jak za rzuca Wnioskodawca – rozszerza przewidziany w art. 7 ust. 2 tego dekretu katalog przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 214a u.g.n.: „można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właśc iciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu (…)”. Poprzestając na wykładni językowej, należałoby uznać, że przepis ten jest adresowany do ogółu byłych właścicieli gruntów warszawskich, dotkniętych działaniem dekretu. Zdaniem TK, w niniejszym postępowa niu nie może jednak podlegać ocenie konstytucyjność innych, wcześniej ustanowionych przepisów, które ograniczyły zakres uprawnień dekretowych i które należy traktować jako współkształtujące (wraz z przepisami dekretu warszaws kiego) sytuację uprawnionych. W świetle przytoczonych wyżej argumentów uzasadniających nowelizację nie powinno budzić wątpliwości, że celem ustawodawcy nie było podważanie wcześniejszych regulacji prawnych dotyczących warszawskich roszczeń reprywatyzacyjnych i „wskrzeszanie” praw wygasz onych na ich podstawie, lecz ograniczenie realizacji w naturze, tj. przez ustanowienie prawa rzeczowego, tych praw, które aktualnie jeszcze przysługują. Określając krąg podmiotów objętych zakresem art. 214a u.g.n., trzeba zatem uwzględnić stan prawny wynik ający z wcześniejszych regulacji odnoszących się do tej samej grupy podmiotów. 2.3.2. Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę skutki stosowania przywołanego wyżej art. 54 ustawy z 1958 r. (zob. cz. III pkt 2.2.2. uzasadnienia), który w istotny sposób ogran iczył możliwość ustanawiania użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Konsekwencją wejścia w życie i obowiązywania tego przepisu było wyłączenie spod restytucji naturalnej – co do zasady – nieruchomości niezbędnych na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa lub dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wyłączenie to dotyczyło nie tylko nieruchomości, co do których decyzje zapadały po wejściu w życie ustawy z 1958 r., ale także sanowało wcześniej podjęte decyzje odmawiające ustanowienia prawa. 2.3.3. Szczególne znaczenie, podobnie jak w kształtowaniu roszczeń odszkodowawczych, przypada rozwiązaniom prawnym przyjętym w ustawie z 1985 r. Trybunał przypomina, że ustawa ta wygasiła roszczenia odszkodowawcze mające swe źródło OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 30 w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu warszawskiego, a zatem roszczenia osób, którym odmówiono ustanowienia prawa rzeczowego oraz tych, które nie złożyły wniosku o jego ustanowienie. Tym osobom, w zamian za wygas zone roszczenie odszkodowawcze, ustawodawca dał możliwość zgłoszenia w terminie do 31 grudnia 1988 r. wniosków o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na znacjonalizowanych gruntach (art. 82 u.g.g.). Możliwość ta dotyczyła jednak enumeratywnie wskazan ych nieruchomości, zasadniczo służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Na tle tej regulacji, przejętej przez ustawodawcę do obecnie obowiązującego art. 214 u.g.n., powstaje pytanie o jej stosunek do roszczenia z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego . W uchwale 5 sędziów z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 11/98, ONSA nr 1/1999, poz. 14, NSA wyjaśnił relację między art. 7 dekretu warszawskiego a art. 82 u.g.g. Stwierdził, że uprawnienia dotychczasowego właściciela gruntu warszawskiego, jakkolwiek dotycz yły oddania w użytkowanie wieczyste tego samego gruntu, to jednak miały – na podstawie wskazanych przepisów – różną treść. Prawo z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego było ściśle związane z samym wejściem w życie dekretu i skutkami prawnymi jego stosowania . Natomiast natura uprawnień określonych w ustawie z 1985 r. sprowadza się do tego, że dotychczasowy właściciel (jego następca prawny) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego był właścicielem na podstawie art. 7 dek retu warszawskiego, bądź dlatego że nie złożył wniosku o przyznanie tego prawa w terminie określonym w dekrecie, bądź też dlatego że wniosek nie został uwzględniony. Stanowisko to zostało powtórzone w wyroku NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1898 /07, ONSAiWSA nr 2/2010, poz. 35), wydanym już pod rządem obecnie obowiązującej ustawy i wyjaśniającym stosunek roszczenia z art. 7 dekretu warszawskiego do art. 214 u.g.n. Zgodnie z tezą wyroku: „Sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o od szkodowanie w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (...) jest sprawą administracyjną odrębną od sprawy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub o odszkodowanie na podstawie art. 214 lub art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (…)”. 2.3.4. TK, podzielając interpretację dokonaną przez NSA w cytowanych orzeczeniach przyjmuje, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieją dwie, istotnie różniące się między sobą, drogi ubiegania się o ustanowienie użytkowania wieczystego na znacjonalizowanych nieruchomościach warszawskich (por. D. Kozłowska, E. Mzyk, Grunty… , s. 33 - 37). Po pierwsze, jest to wywodzona wprost z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego możliwość domagania się ustanowienia tego prawa, która – formalnie – dotąd nie wygasła. Ani ustawa z 1958 r., ograniczająca zakres restytucji naturalnej, ani ustawa z 1985 r. nie zawierały bowiem przepisu, który znosiłby uprawnienie wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Po drugie, jest to wtórna możliwość wnoszenia o ustanowienie użytkowania w ieczystego, powstała na podstawie art. 82 u.g.g. Obecnie ma swą podstawę w art. 214 u.g.n. i zasadniczo odnosi się do osób, które w przeszłości ubiegały się już o prawo użytkowania wieczystego i wobec których zostały podjęte decyzje odmawiające jego ustano wienia. Stąd data 31 grudnia 1988 r. wyznaczająca termin końcowy składania wniosków. Trybunał podkreśla zasadniczą różnicę pozycji uprawnionych z pierwszej i drugiej grupy. Otóż, o ile art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego stanowi: „Gmina uwzględni wniosek ( …)”, wskazując dalej przesłanki odmowy, o tyle art. 214 ust. 1 u.g.n. stanowi, że byłemu właścicielowi „może zostać zwrócona jedna nieruchomość” (ustawa z 25 czerwca 2015 r. znosi ograniczenie do jednej nieruchomości). Odmienność sformułowań obu przepisów jest oczywista: pierwszy wyraża obowiązek władzy publicznej podjęcia decyzji określonej treści (ustanowienia prawa), drugi zaś pozostawia zakres swobody organowi, który decyduje o tym, czy może „zwrócić” nieruchomość, wskazując przy tym szereg warunków i w yraźnie OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 31 wyłączając w art. 214 ust. 5 u.g.n. możliwość ustanowienia prawa, jeśli nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym (a nawet – po prostu w użytkowaniu) innych osób. 2.3.5. W ocenie Trybunału, brzmienie kwestionowanego art. 214a u.g.n. nie pozo stawia wątpliwości, że przepis ten odnosi się do podmiotów, którym przysługuje uprawnienie pierwotne, wywodzone wprost z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, i wobec których władze publiczne są zobligowane wydać określonej treści decyzję. Podejmując próbę przełożenia tej ogólnej formuły na sytuacje mogące wystąpić w praktyce, należy wskazać następujące grupy osób: 1) wywłaszczeni lub ich następcy prawni, którzy w terminie wskazanym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego złożyli stosowny wniosek o przyznanie prawa do gruntu, lecz ich wniosek dotąd nie został rozpatrzony. Należy zaznaczyć, że – według utrwalonego stanowiska orzecznictwa i doktryny – 6 - miesięczny termin wskazany w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego jest terminem prawa materialnego i ma charakte r prekluzyjny, co znaczy, że nie podlega przywróceniu. Taki charakter terminu został przyjęty w uchwale 5 sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA nr 2/1997, poz. 56, potwierdzanej w licznych późniejszych orzeczeniach (por. np. wyro ki: WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 128/14, Lex nr 1485233; NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1355/13, Lex nr 1770410 a także – pośrednio – wyrok TK z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 62). Roszczenie wy wodzone wprost z dekretu warszawskiego przysługuje wyłącznie zatem tym osobom, które dochowały terminu złożenia wniosku, lecz – na skutek opieszałości organu – decyzja w ich sprawie dotąd, mimo upływu około 70 lat, nie zapadła; 2) wywłaszczeni lub ich nast ępcy prawni, którym w przeszłości odmówiono ustanowienia prawa rzeczowego, lecz – na skutek podjęcia przez nich środków prawnych – właściwy organ stwierdził nieważność decyzji odmownej. Tu znów należy wyjaśnić, że w licznych postępowaniach administracyjnyc h i sądowoadministracyjnych dochodzi do kontroli decyzji dekretowych. Rozstrzygnięcia korzystne dla zainteresowanych mogą mieć dwie postaci: właściwy organ może stwierdzić nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. albo – w razie zajścia którejś z okoliczności wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. – fakt jej wydania z naruszeniem prawa (art. 158 k.p.a.). W drugim wypadku po stronie uprawnionego powstaje tylko roszczenie odszkodowawcze, obejmujące szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem działaniem władzy p ublicznej (por. cz. III pkt 5.4. uzasadnienia). Tego rodzaju sytuacje pozostają poza zakresem rozpoznawanej sprawy, gdyż wyłączone jest domaganie się restytucji naturalnej. W razie stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji odmownej, uznaje się, że – ze w zględu na skutek ex tunc unieważnienia – zainteresowany znajduje się na powrót w sytuacji określonej w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, tzn. może wnosić o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości. Jak przyjął SN w postanowieniu z 11 lutego 20 11 r. (sygn. akt I CSK 288/10, OSP nr 4/2013, poz. 46): „Stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu (…) wywołuje ten skut ek prawny, że przywraca uprawnio- nym prawo ubiegania się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jako « surogatu » nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu”. 3. Treść normatywna art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawski ego w świetle orzecznictwa. 3.1. Charakter praw przysługujących na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. 3.1.1. Ze względu na treść inicjującego niniejsze postępowanie wniosku Prezydenta, który zarzuca ustawodawcy naruszenie praw majątkowych, a nawet wywłaszczenie byłych OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 32 właścicieli nieruchomości warszawskich, konieczne jest określenie rzeczywistego zakresu roszczenia restytucyjnego, czyli treści normatywnej współcześnie nadawanej art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Punktem wyjścia weryfi kacji sformułowanej przez Wnioskodawcę tezy o pozbawieniu czy ograniczeniu prawa musi być ustalenie, komu i jakie prawa majątkowe przysługują w chwili stanowienia czy wejścia w życie ocenianego przepisu. Treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego nie ul egła wprawdzie zmianie, jednak przepisy te nie obowiązują w próżni, lecz – przeciwnie – stanowią część zmieniającego się systemu prawa. Już przedstawione wyżej losy roszczenia restytucyjnego, a zwłaszcza daleko idące jego ograniczenie w latach 1958 – 1985, z miana ustroju państwa i systemu społeczno - gospodarczego, przywrócenie obrotu nieruchomościami, nie mogły pozostać bez wpływu na kształt uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich. Ustalenie normy prawnej na podstawie przepisów sprzed 70 lat wymaga u względnienia wpływu transformacji ustrojowej, jaka dokonała się w okresie ich obowiązywania. 3.1.2. W pierwszej kolejności należy ustalić, jaki charakter ma prawo przysługujące byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, a następnie – jakie są przesł anki jego realizacji. Jak wynika z treści wniosku wszczynającego postępowanie w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Prezydenta, kwestionowany przepis ogranicza prawa majątkowe byłych właścicieli gruntów warszawskich, a nawet – prowadzi do ich wywłaszczenia. Wn ioskodawca unika jednak jasnego określenia praw, których naruszenie zarzuca. O kwestionowanej regulacji pisze, że: „wprowadza istotne pogorszenie sytuacji prawnej i faktycznej byłych właścicieli poprzez ograniczenie możliwości uzyskania przez nich uprawnie ń przysługujących im zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym” (s. 10 wniosku), przy czym chodzi o „prawo do żądania ustanowienia użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości” (s. 11 wniosku), że „wprowadza bardzo istotne ograniczenia możli wości korzystania przez osoby uprawnione z posiadanych praw dotyczących ustanowienia użytkowania wieczystego, a więc silnego prawa związanego z możliwością korzystania z nieruchomości” (s. 11 - 12 wniosku). Naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji nastąpiło , zdaniem Wnioskodawcy, „zarówno poprzez zbyt głęboką ingerencję w prawo do uzyskania świadczenia restytucyjnego (w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego) jak i poprzez odebranie prawa do odszkodowania w razie niedokonania restytucji” (s. 12 w niosku). Z kolei zarzucając naruszenie art. 21 Konstytucji, Wnioskodawca przywołał szerokie ujęcie wywłaszczenia w rozumieniu tego przepisu; ma ono obejmować „wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną” ( s. 16 wniosku). W następnym zdaniu wnioskodawca nawiązał do stanowiska SN wyrażonego w uchwale z 21 marca 2003 r. (sygn. akt III CZP 6/03, OSNC nr 1/2004, poz. 4), w której pozycję autora wniosku dekretowego SN porównał z sytuacją wierzyciela w stosunku zo bowiązaniowym. Z tego fragmentu uzasadnienia można by wnosić, że – w ocenie Wniosko dawcy – przedmiotem „wywłaszczenia” jest wierzytelność przysługująca byłemu właści cielowi nieruchomości warszawskiej w stosunku do gminy (państwa). Co istotne, Wnioskodawca odnotowuje, że niezrealizowanie tego roszczenia „wiąże się z kwalifikowanym uszczerbkiem, uprawniającym do dochodzenia odszkodowania” (s. 17 wniosku). 3.1.3. Brak jasnego sprecyzowania przez Wnioskodawcę prawa, o którego ochronę występuje, jest w pewnym se nsie usprawiedliwiony. W orzecznictwie sądowym i doktrynie nie ma bowiem jednoznacznego stanowiska co do statusu prawnego właścicieli gruntów warszawskich wywłaszczonych dekretem warszawskim. Poza wszelką dyskusją pozostaje tylko stwierdzenie, że własność gruntu utracili oni na mocy art. 1 dekretu warszawskiego, z dniem jego wejścia w życie (21 listopada 1945 r.). Własność przeszła na m.st. Warszawę. Należy podkreślić, że oba te skutki nastąpiły ex lege, OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 33 a zatem niezależnie od faktycznego objęcia gruntu we władanie i od dokonania odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej, choć – co istotne z punktu widzenia potencjalnych nabywców nieruchomości – zgodnie z art. 2 dekretu warszawskiego, jego przepisy stanowiły „podstawę dla przepisania we właściwych księgach hi potecznych na rzecz gminy m.st. Warszawy tytułów własności”. Ustawodawca, na żadnym z etapów ewolucji przepisów, nie zdefiniował natury prawnej „świadczenia restytucyjnego”, przyznanego wywłaszczonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Wniosek inicjując y postępowanie miał dotyczyć „przyznani[a] na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną”. Jak wskazano wyżej, o pozycji wnioskodawcy decydowała treść art. 7 us t. 2 dekretu warszawskiego, z którego można wyczytać obowiązek gminy uwzględnienia wniosku, jeśli zachodzi wskazana w przepisie przesłanka pozytywna (posiadanie gruntu) i nie zachodzi przesłanka negatywna (sprzeczność z planem zabudowy). Nie ulega wątpliwo ści, że prawo przyznane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego ma charakter majątkowy. O tym, że ustawodawca nie traktuje tego prawa jako ściśle związanego z osobą „dotychczasowego właściciela”, bezpośrednio dotkniętego wywłaszczeniem, świadczy przyznan ie uprawnienia jego „następcom prawnym”, co znaczy, że prawo to jest zarówno dziedziczne, jak i zbywalne (pod tytułem szczególnym – por. wyrok NSA z 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02, Lex nr 159261: „Prawo to [do zgłoszenia wniosku dekretowego], będące roszczeniem majątkowym, mogło być przeniesione na inną osobę, m.in. w drodze jego sprzedaży”; tak samo WSA w Warszawie w wyroku z 23 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1811/11, Lex nr 1137321). Orzecznictwo sądowe, z aprobatą piśmiennictwa, konsekwe ntnie przyjmuje, że „na gminie, a później na Państwie, ciążył obowiązek przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy (…)”, zaś korelatem tego obowiązku po stronie byłego właścicie- la jest „ « prawo majątkowe » , « uprawnienie » i « roszczenie » o usta nowienie prawa wieczystej dzierżawy (…)”. W ocenie SN, „pozycja osoby, której uprawnienie to przysługiwało, była porównywalna z pozycją wierzyciela w stosunku zobowiązaniowym”. SN akcentuje, że uprawnienie to, mimo cywilnoprawnego charakteru, nie jest real izowane w drodze – prze- widzianego przez prawo cywilne – roszczenia o złożenie przez dłużnika oświadczenia woli określonej treści, lecz „mogło być jednak realizowane w drodze wyjątku od zasady tylko w toku postępowania administracyjnego, przez wydanie konst ytutywnej decyzji [w trybie administracyjnym]” (uchwała SN z 21 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 6/03). Konsekwencją zbieżności pozycji prawnej byłego właściciela nieruchomości warszawskiej z pozycją wierzy- ciela w stosunku obligacyjnym jest uznanie, że usz czerbek związany z niewykonaniem lub nienależytym przez podmiot publicznoprawny (państwo lub gminę) ciążącego na nim obo- wiązku ustanowienia prawa rzeczowego należy kwalifikować jako szkodę doznaną przez wierzyciela, o której naprawieniu stanowi art. 471 k. c. ( ibidem ; podobnie wyrok SN z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I CSK 26/09, Lex nr 527139; uchwała 7 sędziów SN z 3 września 2015 r., sygn. akt III CZP 22/15, OSNC nr 3/2016, poz. 30). 3.1.4. W orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawiło się także określenie u prawnienia byłego właściciela jako ekspektatywy prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (por. SN z 9 listopada 2001 r., sygn. akt I CKN 71/01, OSNC nr 7 - 8/2002, poz. 98). Z kontekstu, w jakim SN używa tego sformułowania, wyraźnie wynika, że ekspektat ywa – jako przyszłe prawo dzierżawy lub zabudowy – jest uprawnieniem słabszym od roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego, które „realnie” przysługuje uprawnionemu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, niezależnie od jakichkolwiek dalszyc h czynności (SN pisze o „zapatrywaniu, według którego odpowiednikiem obowiązku gminy po stronie byłego właściciela była jedynie ekspektatywa ….” – sygn. akt III CZP 6/03). OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 34 Podobnie ujął sytuację byłego właściciela gruntu warszawskiego NSA w wyroku z 9 czer wca 2010 r. (syg n . akt II OSK 914/09, Lex nr 597955 ), w którym – odnosząc się do „posiadania ekspektatywy” – uznał, że „ z samej istoty ekspektatywa taka ma charakter przyszły i niepewny”. Także Trybunał, dla określenia pozycji prawnej byłego właściciela nie ruchomości warszawskiej, posługuje się pojęciem „ekspektatywy uzyskania prawa do nieruchomości”, przy czym TK przyjął, że były właściciel nabywał ekspektatywę wraz ze złożeniem wniosku o przyznanie mu prawa rzeczowego do gruntu, zaś przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku „jest co najmniej szeroko rozumianym nabyciem ekspektatywy prawa” (wyrok TK z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13). 3.1.5. W ocenie TK, przedstawione wyżej dwa ujęcia uprawnienia byłego właściciela nie pozostają ze sobą w sprzeczności, a ich rozróżnianie związane jest z zakresem ochrony prawnej. Sądy cywilne, udzielające ochrony na podstawie kodeksu cywilnego, operują kategorią znaną prawu prywatnemu, tj. roszczeniem, rozumianym jako skonkretyzowane prawo podmiotowe, polegające na możliwoś ci domagania się od określonej osoby określonego zachowania. Tak rozumiane roszczenie, w razie wątpliwości potwierdzone przez sąd, nadaje się do wykonania i podlega egzekucji prowadzonej według ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywil nego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.; dalej: k.p.c.). Sądy cywilne, poza przewidzianymi w ustawie wyjątkami, nie dysponują środkami prawnymi do egzekwowania praw przyszłych (tymczasowych), określanych mianem ekspektatywy. Natomiast TK, oceniając konstyt ucyjność przepisów, może uznać, że w konkretnym wypadku, w świetle standardu wynikającego z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konsty - tucji, już stan oczekiwania na prawo zasługuje na ochronę, którą ustawodawca powinien zapewnić przez odpowiednie ukształtowanie przep isów. Trzeba dodać, że w orzecznictwie trybunalskim pojawia się kategoria ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Podmiot, któremu ona przysługuje, co do zasady może w sposób bezpieczny oczekiwać na nabycie prawa, będące tylko kwestią upływu czasu. Uprawn ienie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego nie jest jednak ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną, gdyż – na co wskazuje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (por. cz. III pkt 3.3. uzasadnienia) – ocena podstaw uwzględnienia wniosku dekretow ego jest dokonywana na podstawie aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem jest zmienna w czasie. 3.2. Przesłanki roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego – uwagi ogólne. 3.2.1. Przesłanki roszczenia dekretowego często są przedmio tem interpretacji dokonywanej przez sądy, w tym NSA, SN, które to sądy rozpoznają skargi kasacyjne w sprawach dotyczących oceny zgodności z prawem decyzji dekretowych odmawiających ustanowienia użytkowania wieczystego oraz w sprawach odszkodowawczych. Sądy administracyjne, w sprawach z tego zakresu, rozstrzygają spory dotyczące – co do zasady – dwóch kwestii prawnych mających zasadnicze znaczenie dla skuteczności roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego: po pierwsze – oceny zgodności z prawem decyz ji odmownej i – po drugie – oceny, czy wadliwa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pierwsza kwestia pojawia się zarówno wtedy, gdy nieuwzględnienie wniosku dekretowego miało miejsce w okresie odległym, jeszcze pod rządem rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm., dalej: rozporządzenie z 1928 r.), czy też już pod rządem kodeksu postępowania administracyjnego, ale przed zmianami ustrojowymi z lat 1989 - 90, jak ró wnież wtedy, gdy decyzja odmowna zapada współcześnie, tj. w okresie, gdy obrót gruntami, także należącymi do publicznego zasobu nieruchomości, podlega prawu cywilnemu i regułom rynkowym. TK pomija różnice sformułowań art. 101 rozporządzenia z 1928 r., OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 35 pier wotnej wersji art. 137 k.p.a. i obecnie obowiązującego art. 156 § 1 k.p.a., które to przepisy określają wady prawne decyzji administracyjnej będące przyczyną stwierdzenia jej nieważności. Stosując pewne uproszczenie, TK przyjmuje, że w przeważającej większ ości spraw dekretowych uprawnieni zarzucają wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 137 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu pierwotnym, art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia z 1928 r.), tj. twierdzą, ż e decyzja odmawiająca ustanowienia prawa rzeczowego została wydana z pogwałceniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. W tych sprawach pierwszoplanową rolę odgrywa interpretacja przesłanek uwzględnienia wniosku. Druga kwestia pojawia się w razie uwzglę dnienia przez organ administracji bądź sąd skierowanego wobec decyzji odmownej zarzutu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji organ rozstrzygający musi zdecydować, czy stwierdza nieważność kontrolowanej decyzji (art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a.), czy też – ze względu na spełnienie przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., tj. wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego – zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. „ogranicza się do stwierdzenia wydania (...) decyzji z naru szeniem prawa”. 3.2.2. Orzecznictwo sądowe dotyczące obu wskazanych kwestii ewoluowało, przy czym pierwszoplanowe znaczenie dla wyznaczenia kierunku tej ewolucji ma – w ocenie TK – czynnik czasu. Upływ ponad 70 lat od nacjonalizacji gruntów warszawskich, a także upływ ponad 25 lat od zmiany ustroju, przywrócenia gospodarki rynkowej i właściwych demokratycznemu państwu prawa form kontroli administracji publicznej, nie mógł pozostać bez wpływu na ocenę prawną roszczeń wywodzonych z dekretu warszawskiego. Okre sy te, zwłaszcza odniesione do regulowanych przez prawo cywilne terminów dawności, które wpływają na stosunki właścicielskie (okres posiadania wymagany do nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie wynosi 20 lat w dobrej wierze i 30 lat w złej wierz e), okazują się bardzo długie. Nawet jeśli pominie się znaczenie instytucji prawa cywilnego, w ocenie prawnej nie sposób pominąć fizycznych zmian w infrastrukturze oraz ekonomicznego waloru inwestycji zrealizowanych na terenie Warszawy. Przedstawienie orze cznictwa jest niezbędne do ustalenia rzeczywistego zakresu uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich. Zgodnie bowiem z ustalonym stanowiskiem TK, praktyka stosowania prawa współkształtuje obowiązujące normy. Okolicznością, która ma szczególne znacz enie dla określenia zakresu dekretowego roszczenia restytucyjnego, jest sądowa interpretacja zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przesłanki zgodności korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zab udowania. Brak tej zgodności – jak utrzymuje Wnioskodawca w rozpatrywanej sprawie – to jedyna, przewidziana prawem, przyczyna odmowy ustanowienia prawa rzeczowego na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu (oczywiście jeśli wniosek dekretowy został złożon y w terminie). W ocenie Trybunału, taka interpretacja przepisów dekretu nie uwzględnia nie tylko zmian otoczenia prawnego, w którym dekret obowiązuje, ale przede wszystkim jest oparta na pominięciu niektórych elementów jego treści. Warunek niesprzeczności z „planem zabudowy” nie jest bowiem jedyną przesłanką, od której zależy obowiązek ustanowienia użytkowania wieczystego, czego dowodzi prowadzona poniżej analiza orzecznictwa. 3.3. Zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem za budowania jako przesłanka uwzględnienia wniosku dekretowego. 3.3.1. Stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, gmina uwzględni wniosek o ustanowienie prawa, gdy „korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania”. A contrario, przyczyną odmowy jest brak możliwości pogodzenia, czyli sprzeczność korzystania z gruntu OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 36 przez osobę prywatną z planem (TK pomija w tym miejscu dodatkową przesłankę, dotyczącą osób prawnych). Nie ulega wątpli wości, że interpretacja tej przesłanki budzi najwięcej wątpliwości w praktyce. Jako pierwsze nasuwa się pytanie, o jaki „plan zabudowania” chodzi. W szczególności, czy – oceniając zgodność z prawem decyzji dekretowej po 70 latach od wydania dekretu – organ bądź sąd powinien opierać się na planach przedwojennych, obowiązujących w chwili stanowienia dekretu, czy też należy uwzględnić plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili wydawania decyzji nadzorczej. To samo pytanie odnosi się do podstaw – dokonywanej współcześnie – oceny możliwości oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Ponadto konieczne jest ustalenie zakresu ciążącego na gminie czy państwie obowiązku restytucji w odniesieniu do gruntów, które ani w 1945 r., ani obecnie, nie były i nie są objęte planem zabudowania czy zagospodarowania przestrzennego. Odpowiedź na to pytanie jest szczególnie doniosła wobec faktu, że obecnie, na skutek utraty mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., z dniem 31 grud nia 2003 r. centrum Warszawy określa się mianem „pustyni planistycznej”. Zaledwie 20% powierzchni miasta pokryte jest planami, przy czym poziom ten jest zdecydowanie niższy w odniesieniu do Śródmieścia, którego grunty najczęściej są przedmiotem roszczeń de kretowych. W tej sytuacji zasadnicze znaczenie ma poszukiwanie kryteriów, które rozstrzygają o kierunku rozpatrzenia wniosku dekretowego. Nasuwa się pytanie, czy brak planu dla danego gruntu automatycznie przesądza o obowiązku „zwrotu” byłemu właścicielowi . Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy największe znaczenie ma relacja między stanem, w którym ziszczona jest negatywna przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem g runtu według planu zabudowania), a przeznaczeniem gruntu na cele użyteczności publicznej. O dpowiedź na powyższe pytania rozstrzyga o rzeczywistym zakresie roszczenia restytucyjnego. 3.3.2. W wyroku z 4 stycznia 1999 r. (sygn. akt IV SA 135/98, Lex 47376), oceniając konstrukcję art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, NSA stwierdził, że „zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, co implikuje, że jeżeli zachodzi przesłanka, określona w tym przepisie, to organ musi podjąć decyzję określoną przepisem pr awa”, a zatem – ustanowić prawo rzeczowe na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu. Dalej NSA uznał, że „[w[ przypadku cytowanego przepisu przesłanką jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego”. Wobe c ustalenia w toku postępowania nadzorczego, że odmowna decyzja dekretowa z 1953 r. nie miała oparcia w ogólnym planie zabudowania z 1931 r., NSA podzielił stanowisko organu nadzorczego i uznał, że „odmowa przyznania prawa własności czasowej poczytana być musiała za rażące naruszenie art. 7 ust. 2 cyt. dekretu (…) w powiązaniu z zapisem wskazanego planu, odnoszącym się do ww. nieruchomości”. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, odbudowę i zabudowę, NSA uznał za okoliczności pozbawione z naczenia dla stwierdzenia nieważności decyzji z 1953 r. Warto też zaznaczyć, że sąd – oceniając podstawę prawną decyzji wydanej w 1953 r., do której miał zastosowanie art. 54 ustawy z 1958 r. – pominął wprowadzone tą ustawą przesłanki odmowy ustanowienia p rawa, a rozstrzygając na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego – zdaniem Trybunału – nie uwzględnił wszystkich jego elementów (por. cz. III pkt 3.4. i 3.5. uzasadnienia). Takie, w pewnym sensie ahistoryczne i pozasystemowe, ujęcie przesłanek roszczenia re stytucyjnego zostało przełamane w licznych późniejszych judykatach. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08, Lex nr 463485) NSA przyjął, że podstawy do stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej „należy rozst rzygać według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji”. NSA słusznie podkreślił doniosłość tego założenia, w świetle zmian OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 37 stanu prawnego, w szczególności wobec wejścia w życie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagosp odarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109) i ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Z cytowanej uchwały NSA wynika w sposób niewątpliwy, że ocena, czy przy wydawaniu odmownej decyzji dekretowej nie w ystąpiła wada wskazana (obecnie) w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być dokonywana z uwzględnieniem planu zagospodarowania obowiązującego w chwili jej wydawania, a nie w chwili składania wniosku dekretowego. Doniosłą konsekwencją tej tezy, jest uznanie, że – z jednej strony – istnieją podstawy do unieważnienia decyzji podejmowanych w przeszłości, jeśli ignorowały ustalenia wówczas obowiązujących planów zagospodarowania, z drugiej jednak strony – istnieją podstawy do odmowy ustanowienia użytkowania wieczysteg o, gdy wniosek dekretowy jest rozpoznawany współcześnie, a użytkowanie wieczyste byłego właściciela nie da się pogodzić z aktualnym planem zagospodarowania. 3.3.3. Okolicznością szczególnie często powoływaną jako uzasadnienie wydania odmownej decyzji dekr etowej i – w konsekwencji – będącą wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądowych jest przeznaczenie lub wykorzystywanie gruntu na cele szeroko rozumianej użyteczności publicznej. Przed prezentacją orzecznictwa dotyczącego tej kwestii Trybunał uznaje za k onieczne przypomnienie, że pod rządem ustawy z 1958 r., która obowiązywała niemal 27 lat (do wejścia w życie ustawy z 1985 r., czyli do 1 sierpnia 1985 r.), katalog przyczyn odmowy ustanowienia prawa rzeczowego na rzecz byłego właściciela gruntu warszawski ego był znacznie rozszerzony w stosunku do art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a pierwszą z wyliczonych przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego stanowiła niezbędność nieruchomości na cele użyteczności publicznej (art. 54 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.). Ta przyczyna odmowy znajdowała zastosowanie także do decyzji wydanych przed wejściem w życie ustawy (art. 54 ust. 2 ustawy z 1958 r.). W konsekwencji przeznaczenie gruntu na wskazane cele stanowiło doniosłą prawnie podstawę odmo wy uwzględnienia wniosku dekretowego w decyzjach wydawanych do 1985 r. Dokonując oceny ważności decyzji z tego okresu, sądy początkowo przyjmowały, że z uwagi na odmienność regulacji prawnych zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i art. 54 ustawy z 1958 r., różnić się winny zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień (por. wyroki NSA z: 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1046/01, niepubl.; 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 294/04, Lex nr 1805 897). Takie stanowisko zostało powtórzone w wyroku NSA z 15 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2663/13, Lex nr 1805894). Natomiast w wyrokach z 25 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 1293/13, Lex nr 1771897) oraz z 9 października 2015 r. (sygn. akt I OSK 142/15, L ex nr 1985746) NSA przyjął, że przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych po wejściu w życie ustawy z 1958 r. art. 54 tej ustawy miał zawsze zastosowanie, niezależnie od podstawy prawnej wskazanej w decyzji. Innymi słowy, w pełni „legalną” przyczyną nieuwzglę dnienia wniosku dekretowego mogła być każda z okoliczności wskazanych w art. 3 ustawy z 1958 r., a to znaczy, że w okresie obowiązywania ustawy z 1958 r. zakres restytucji naturalnej, mającej podstawę w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, uległ znacznemu zawężeniu. W konsekwencji współcześnie – niezależnie od istnienia planu zagospodarowania – nie ma podstaw do kwestionowania ważności odmownych decyzji dekretowych wydawanych do 1985 r., rzecz jasna – jeśli były zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami. W ocenie Trybunału, wykorzystanie gruntu na cele wskazane w ustawie z 1958 r. w okresie jej obowiązywania (zwłaszcza na cele użyteczności publicznej) nie powinno pozostać bez wpływu na ocenę ważności odmownych decyzji dekretowych podejmowanych także po uc hyleniu ustawy. Obowiązywanie przez tak długi okres przepisów istotnie ograniczających roszczenia dekretowe nie może być ignorowane, gdyż rozstrzyga OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 38 o legalności działań administracji. 3.3.4. Wpływ przeznaczenia gruntu na cele użyteczności publicznej na mo żliwość realizacji roszczenia restytucyjnego byłego właściciela tego gruntu był przedmiotem kilku orzeczeń. W wyroku z 6 lipca 2004 r. (sygn. akt OSK 352/04, Lex nr 837533) NSA przyjął, że „[w] sytuacji gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele p ubliczne to, co do zasady, wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej”. Jednak zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08), „[p]rzeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrz ennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu (…)”. W uchwale tej NSA odszedł od własnego poglądu i przeciwstawił się stan owisku wyrażanemu wcześniej przez sądy (także przez WSA w sprawie, na tle której zapadła uchwała NSA). W uzasadnieniu wskazał, że ustawodawca – w chwili wydawania kwestionowanej decyzji dekretowej – dopuszczał realizację celów użyteczności publicznej, ściś le związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, przez podmioty spoza administracji publicznej. W konsekwencji, zdaniem NSA: „nie sposób przyjąć, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej automatycznie wykluczał o możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez właściciela z ustaleniami planu”. Przyjęcie takiego apriorycznego założenia, w ocenie NSA, pozostaje też w sprzeczności z koniecznością zawężającej interpretacji wprowadzonych dekretem „rewolucyjnych” ogran iczeń prawa własności. NSA podkreślił, że możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z realizacją celu publicznego należy oceniać według kryteriów obiektywnych. Przykładem zastosowania wskazanej przez NSA metody oceny niezb ędności gruntu na cele użyteczności publicznej może być wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 816/12, Lex nr 1248140), w którym przyjęto, że: „[j]eśli grunt nieruchomości przeznaczony był pod budynki wykorzystywane na siedzibę cent ralnych organów administracji państwowej, to funkcja jaką w ramach tej użyteczności na gruncie miała być realizowana – administracja publiczna – która ze swej istoty nie mogła być wykonywana przez podmioty prywatne, wykluczała możliwość uwzględnienia wnios ku dawnych właścicieli nieruchomości i przyznania im prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu (…)”. Tak samo sądy oceniają przypadki, gdy grunt jest przeznaczony na potrzeby działalności dyplomatycznej (por. wyrok z 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OS K 222/09, Lex nr 586355, w którym NSA utrzymał w mocy odmowę przyznania użytkowania wieczystego byłemu właścicielowi gruntu, który częściowo został sprzedany Państwu Norweskiemu, a częściowo oddany w użytkowanie wieczyste rządowi Finlandii). Zdaniem TK, w przywołanej uchwale 7 sędziów (sygn. akt I OPS 5/08) NSA słusznie podkreślił wagę kryterium niezbędności gruntu dla realizacji celu publicznego, które powinno decydować o treści decyzji dekretowej. Niewątpliwe jest też, że niezbędność tę należy oceniać ob iektywnie, na potrzeby konkretnej sprawy, tj. uwzględniając cel publiczny, o który chodzi, charakter i położenie nieruchomości itp. Przypadki niezbędności gruntu dla realizacji celu użyteczności publicznej nie ograniczają się jednak do sytuacji, gdy – jak w przywo - łanych wyrokach – nieruchomość jest wykorzystywana jako siedziba administracji centralnej lub przedstawicielstwa obcego państwa. Trzeba pamiętać, że wykonywanie kompetencji przez administrację publiczną jest jej prawnym obowiązkiem. Obiektywna oce na niezbędności musi uwzględniać uwarunkowania prawne wykonywania zadań publicznych i nie oznacza bezwzględnego priorytetu uprawnienia z art. 7 dekretu warszawskiego przed zaspokojeniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Przy przeprowadzaniu tej oceny trzeba uw zględnić, że wykonywanie zadań publicznych przez administrację państwową i samorządową jest obligatoryjne, podczas gdy osoby prywatne wolne są od takiego obowiązku. Dlatego, choć – OTK ZU A/2016 Kp 3/15 poz. 66 39 jak to założył NSA w uchwale, sygn. akt I OPS 5/08 – teoretycznie także oso ba fizyczna może akceptować prowadzenie na jej gruncie działalności służącej użyteczności publicznej (np. przedszkola czy placu zabaw), nie ma żadnych podstaw prawnych, by oczekiwać od niej takiej altruistycznej postawy. Jest oczywiste, że prywatny właścic iel gruntu, zwłaszcza położonego w centrum stolicy, oczekuje zysku związanego z możliwością dysponowania gruntem. W konsekwencji ustanowienie użytkowania wieczystego dla byłego właściciela gruntu w praktyce niemal zawsze prowadzi do zakończenia prowadzonej tam wcześniej działalności służącej zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Wreszcie nie należy zapominać, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji realizacja celu