P 10/20

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 1 2 sierpni a 2021 r. Pozycja 40 WYROK z dnia 16 czerwca 2021 r. Sygn. akt P 10 / 20 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Leon Kieres Krystyna Pawłowicz Stanisław Piotrowicz Jus tyn Pi skorski Piotr Pszczółkowski Bartłomiej Sochański – sprawozdawca Jakub Stelina Wojciech Sych Michał Warciński Rafał Wojciechowski Jarosław Wyrembak Andrzej Zielonacki , protokolant: Krzysztof Zalecki , po rozpoznaniu , z udziałem Prokuratora G ene ra lneg o, na rozprawie w dniu 16 czerwca 2021 r. , pytania prawnego Sądu Okręgowego w Krakowie, czy art. 22a ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji , Agen cj i B ezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwy- wiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antyko- rupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Po- żarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (D z. U. z 20 1 6 r. poz. 7 08 , ze zm. ), w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpie- czeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowe- go, Sł użby W ywi adu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Stra- ży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2270) w związku z art. 2 ustawy * Sentencja została ogłoszona dnia 6 l ipca 2021 r. w Dz. U. poz. 1223 . OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 2 z 16 grudnia 2016 r. , są zgodne z art. 2 , art . 30, ar t. 32 ust. 1 i 2, art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, o r z e k a: Art. 22a ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funk- cjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby K ontr wy wia du Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty- korupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Oc hrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 202 0 r. p oz . 7 23) jest zgodn y z art. 2 oraz z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostał ym zakresie. Orzeczenie zapadło większością głosów . U Z A S A D N I E N I E I 1. W postanowieniu z 13 grudnia 2019 r. Sąd Okręgowy w Krakowie VII Wydział Pracy i Ubezpiec zeń Sp ołecznych (dalej także: SO, sąd pytający) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne. W sentencji postanowienia SO sformułował nas tępując ą tr eść pytania : „czy art. 22a ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 13b ustawy z dn ia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bez- pieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu W ojskowe go, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony R ząd u, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm. [dalej: ustawa lub ustawa zaopatrzeniowa] ) w brz mien iu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytal nym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centra lnego B iura Antykorup- cyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wi ęzi enn ej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270 [dalej: ustawa nowelizująca]) w związku z art. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. są zgodne z a rt. 2, art. 30, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – z uwagi na u ksz tałtowanie regu- lacji ustawowej w sposób ograniczający wysokość renty inwalidzkiej mimo odpowiedniego okresu służby, w zakresie w jakim dokonano t ą regul acją naruszenia zasady ochrony praw nabytych, zaufania obywatela do państwa prawa i stanowionego prze z n iego prawa, prawa do zabezpieczenia społecznego i równości wobec prawa”. Treść pytania prawnego została dopre- cyzowana w uzasadnieniu postanowieni a sądu pyta jącego, zgo dnie z którym „w ocenie Sądu Okręgowego w zaistniałym stanie prawnym zachodzi uzasadni ona wątpliwość co do zgodno- ści ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2016 r. – w tym w szczególności jej art. 1 – z wymienionymi w niniejszym pytan iu praw nym zasadami i normami konstytucyjnymi, co z kolei warunkuje niezgodność stanowiących podstawę prawną sk arżonej decyzji art. 22a oraz art. 13 ust. 1 lit. 1c w związku z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w brzmieniu nadanym usta- OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 3 wą nowelizującą z art. 2 , art. 30, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Kon- stytucji RP. (…) [w]ątpliwości kon stytucyjne budzi aktualnie obowiązujący art. 22a ust. 3 ustawy, który stanowi, że wysokość obniżonej emerytury nie może przewyższać przeciętnej e merytur y wy płacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Fund uszu Ubezpieczeń Spo- łecznych, ogłoszonej prze z P rezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Niezależnie zatem od stażu pracy, wysokości wynagrodzenia, zajmowanego stanowiska, wysokość świadczenia j est z g óry ograniczona w oderwaniu od sytuacji prawnej i faktycznej konkretnej osoby. Mimo iż ustawa przewid uje obliczanie świadczenia rentowego obniżonego proporcjonalnie do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, to jednak regulacja ta ma charakter pozorn y, z uwagi na to, że w dalszej części analizowanego przepisu zawiera mechanizm umożliwiający auto- maty czn e spłaszczenie jego wysokości. Przewidziany w ustawie sposób obliczania świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego wydaje się w ten sposób nar uszać k onst ytucyjną za sadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz zasadę równości (art. 32 Kon sty tucji)”. Pytanie prawne zostało przedstawione w związku z poniżej scharakteryzowanym sta- nem faktycznym. Decyzją z 9 czerwca 2017 r. Dyrektora Zak ładu Em eryt alno - Rentow ego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie ustalono wysokość renty i nwa- lidzkiej przysługującej odwołującemu na kwotę 1000 złotych. Podstawę prawną decyzji sta- nowił art. 22a w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy. Od decyzj i zo stało wniesione odwoła- nie do Sądu Okręgowego w Krakowie. Odwołujący się zos tał przyjęty w maju 1980 r. do służby w Komendzi e Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej i mianowany funkcjonariuszem ze stopniem służbowym w okresie służby przygotowawczej na stan owis ko inspektora Wydziału III – A SB. Od czerwca 1980 r. objął wolny etat. Orze czeniem z 8 grudnia 1987 r. Wojewódzka Komisja Lekarska przy Za- rządzie Zdrowia i Spraw Socjalnych WUSW w Krakowie uznała odwołującego za niezdolne- go do służby w Milicji Obywate lski ej w związku z wypadkiem w służbie MO. Komisja lekar- ska zaliczyła odwołujące go do trzeciej grupy inw alidzkiej z ogólnego stanu zdrowia oraz w związku ze służbą w Milicji Obywatelskiej i wypadkiem w służbie Milicji Obywatelskiej. W kwietniu 1988 r. odwo łują cy został z wolniony ze służby. Decyzją szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wew nętrznych w Krakowie z 2 0 kwiet- nia 1989 r. przyznano odwołującemu milicyjną rentę inwalidzką. Dyrektor Zakładu Emery- talno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Adm inistra cji, decyzją z 27 lutego 2017 r., zwaloryzował przysługującą odwołującemu rentę inwalidzką do kwoty 3052 ,79 zło- tych. W czerwcu 2 017 r. do Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrz- nych i Administracji wpłynęła informacja o przebiegu sł użby od wołu jącego się udzielona przez Instytut Pamięci Narodowej. Z pisma wynikało, że odwołujący od maja 1980 r. do kwietnia 1988 r. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której stanowi art. 13b usta- wy. 1.1. Sąd Okręgowy uznał, że odpowiedź na pytanie pra wne jest konieczna dla roz- strzygnięcia rozpoznawanej przez sąd sprawy, ponie waż istnieją poważne wąt pliwości doty- czące zgodn ości z Konstytucją podstawy prawnej zaskarżonej decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej. Sąd stwierdzi ł, że n a gr un cie obowiązujących przepisów ustawowych nie istnieje moż- liwość uwzględnian ia odwołania. Decyzja je st bowiem, w ocenie sądu pytającego, zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów pozwoli na uwzględnien ie odwo łani a. 1.2. W ocenie SO, istnieją wątpliwości, czy wskazana regulacja nie narusz a art. 2 Konstytucji, w szczególności wywodzonych z niego zasad: ochrony praw nabytych, zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasad sprawiedl iwości społ ecznej. OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 4 Zas ada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na wyma- ganiu pewności prawa, „czyli t akim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, które powodują, że jednostka m oże dec ydow ać o własny m postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działani a organów państwa oraz p rzewidywalności konsekwe ncji prawnych, jakie te działania mogą pociągnąć za sobą”. Sąd pytający wyraził wątpliwość, czy obniżenie wysokości świad czeń re ntow ych byłym f unkcjo- nariuszom pracującym na rzecz totalitarnego państwa nie zos tało dokonane z przekroc zeniem granicy wyznaczon ej przez reguły konstytucyjne, poprzez wkroczenie w sferę istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. „Takie działanie wy daje si ę mi eć charakte r represyjny i dyskry- minacyjny oraz może stanowić zaprzeczenie za sady zaufania obywateli do państwa”. SO kwestionuje zgodność art. 22a ust. 2 ustawy z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i zasadą równości (art. 32 Konstyt ucji ) z tej racji, że wysokość przysługu- jącego świadczenia została oderwana od s tażu pracy, wysokości wy nagrodzenia, zajmowane- go stanowiska i z góry ograniczona do wysokości świadczenia przeciętnego. Zdaniem sądu pytającego, ustawa nowelizująca z 1 6 grudn ia 2 016 r. „zdaje się stano- wić ponowną re presję wobec grupy byłych funkcjonarius zy jednostek służb bezpi eczeństwa PRL”. SO zwrac a uwagę, że obniżenie świadczeń w 2009 r. skutecznie zrealizowało zasadę odpowiedzialności za tę służbę, wprowadzając w m iejsce uprz ywilejowanego przelicznika w wysokości 2,6% przelicznik 0,7% za każdy rok sł użby. Ustawa nowelizując a ponownie godzi – zdani em SO – w tych funkcjonariuszy, „nakładając na nich kolejną i znacznie obniża- jącą ich świadczenia sankcję”. To może oznac zać, zd anie m sądu pyta jącego, naruszenie zasa- dy ne bis in idem , wywodzonej z art. 2 Kon stytucji, zawierającej z akaz podwójnego karania również przy stosowaniu innych, niż kary za przestępstwo, środków represyjnych, w tym sankcji karno - administracyjnych. S O, powo łują c tezę zawa rtą w wyroku TK z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, iż zakaz arbit ralnego znoszenia lub po zbawiania praw podmiotowych przysługujących jednostce nie rozciąga się na prawa nabyte niesłusznie, niegodziwie lub niesprawiedliwie, stawia pyta nie, „c zy k westionowane przepisy ograniczają lub odbierają prawa niesłusznie nabyte, cz y też ingerują w sferę p raw już słusznie nabytyc h”. W ramach dotychczas nakreślonych przez Try- bunał Konstytucyjny zdaje się nie mieścić bowiem obniżenie podstawy wymiaru renty aż o 10%. W szc zególności gdy zestawić tę regulację z tezą TK, zawartą w przytoc zonym wyro- ku, iż ustawod awca może obniżyć świadc zenia emerytalne za okres służby w organach bez- pieczeństwa PRL tylko w racjonalnie miarkowany sposób. W ocenie SO, tezę t ę można wpr ost odnieść do świadczeń rentowych. Odnośnie do konstytucyjnego prawa do za bezpieczenia społecznego , SO podkreśla, że ustaw odawcy pozostawiono znaczną swobodę uregulowania tej materii. Jednak tę swobodę wyznacza absolutny zakaz naruszania istot y prawa do zabezpieczenia społecznego. „W kon- stytucyjnym prawie do zabezpieczenia społe cznego mieści się prawo do zachowania realnej wa rtości słusznie nabytych świadczeń. Jest to indywidualne prawo podmiotowe. Tym bardziej mieści się więc w nim zakaz arbit ralnego obn iżania tych świadczeń, motywowanego jedynie względami politycznymi, naruszaj ącego zasadę równości, z asadę ochrony praw nabyt ych i zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa”. Obniżenie rent w sposób przyjęty w ustawie no welizuj ącej budzi, zda niem SO, wątpliwości z perspektywy testu proporcjonaln ości z art. 31 ust. 3 Konstytucji p oprzez naruszenie istoty prawa do zabez- pieczenia społecznego, brak bezwzględnej konieczności istnienia takiej regulacji w demokra- tycznym państwie i brak och rony przez tę regulację wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2. Rzecznik Praw Obywa telskich nie zgłosił udziału w postępowaniu. OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 5 3. W piśmie z 29 września 2020 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny (dalej: PG); wni ósł o s twie rdzenie, że art. 22a ust. 2 ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 67 ust. 1 w zw iązku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a w pozost ałym zakresie o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W ocenie PG, podstawą prawną wyroku SO w s praw ie, na kanwie której wniesiono pytanie prawne, może być wyłącznie art. 22a us t. 2 ustawy, stanowiący lex specialis względem regulacji art. 22a ust. 1 ustawy i regulujący wyso- kość renty inwalidzkiej przysługującej byłym funkcjonariuszom pracujący m na rz ecz totali- tarnego państwa, którzy zostali zwolnieni ze służby przed 1 sierpnia 19 90 r. W związku z powyż szym postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie kontroli pozosta- łych przepisów powinno zostać umorzone z powodu niedopuszczalności wy dania o rzec zenia, uzasadnionej brakiem spełnienia warunku formalnego wniesienia pytania prawnego w postaci prze słanki funkcjonalnej. Ponadto, w ocenie PG, pytanie prawne nie spełnia wymagań for- malnych w zakresie zarzutu niezgodności kwestionowanych regulac ji z ar t. 3 0 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, pon ieważ poprzestając na powołaniu tyc h wzorców w petitum pyt ania prawnego, sąd nie odniósł się do nich w uzasadnieniu, nie powiązał ich z kwestionowanymi przepisami, nie wskazał, na czym polega zarzucana n iezgodn ość, ani nie powołał żadnych argumentów lub dowodów potwierdzających te zarzuty. W ocenie PG, zaskarżony art. 22a ust. 2 ustawy nie jest regulacją prawnokarną, w związku z czym przedmiotem merytoryczne- go rozpoznania przed Trybunałem Konstytucyjnym n ie może być zarzut nar uszenia zasady ne bis in idem, wywodzonej z art. 2 Konstytucji. P G zajął stanowisko, zgo dnie z którym art. 22a ust. 2 ustawy nie narusza istoty kon- stytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, ponieważ przewidziany w nim sposób u staleni a wy sokości policyjnej renty inwalidzkiej nie pozbawia funkcjonariusza możliwości uzyskania świadczenia z zabezpieczenia społec znego w przypadku inwalidztwa i zwolnienia ze służby. Zmienia jedynie sposób obliczania wysokości renty inwalidzkiej, nie dotyczy na- t omiast przesłanek nabycia prawa do tego świadczenia. Nie prowadzi również do ustalenia wysokości świ adczenia na poziomie, k tóry nie pozwalałby na zaspokojenie potrzeb życio- wych w podstawowym zakresie. Każdy policyjny rencista ma bowiem zagwarant owaną k wo- tę najniższej renty na poziomie ustalonym w systemie powszechnym. PG stwierdził , iż za- chowują aktualno ść ustalenia poczynione w wyroku TK z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, zgodnie z którymi prawa do uprzywilejowanej emerytury nie zostały przez fu nkcjona rius zy pełniących w przeszłości służbę w organach bezpieczeństwa PRL nabyte godzi wie. Tak samo należy oc enić nabycie przez tych funkcjonariuszy prawa do uprzywilejowanego sposobu usta- lania wysokości policyjnej renty inwalidzkiej, a co za tym idzie, nie jes t on o objęte ochroną przysługującą prawom słusznie nabytym. W odniesieniu do zarz utu naruszenia zasady z aufa- nia obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, PG zajął stanowisko, zgodnie z którym nie można podzielić opinii SO o arbitralności wprowad zeni a zmiany obniżającej wysokość policyjnej renty inwalidzkiej. Miała ona bowiem na celu ponowne ustale nie świad- czeń emerytalnych i rentowych byłych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa, którzy – jak stwierdził TK w wyroku o s ygn. K 6/09 – z racji pracy w tajnej policji politycznej na rzecz ustanowienia i podtrzy mania reżimu, nie mogli skutecznie wywodzić z Konstytucji prawa do tego, że każdy, bez względu na cechujące go właściwości, może za- kładać, że unormowanie jego praw socj alnych nie ulegnie nigdy w przyszłości zmianie na jego niekorzyść. Skoro celem kontrolow anych przepisów było pe łniejsze zniesienie prz ywile- jów emerytalno - rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL, a istotnym czynnikiem wpływającym na brak zakłada nej skutecznośc i poprzedniego brzmienia ustawy zaopatrzeniowej było obję cie jej z akresem jedynie emerytu r policyjnych, przy pozostawieniu poza jej oddziaływaniem rencistów inwalidzkich, to trudno uznać, że obniżenie świadczeń rentowych nosi cechy zm iany wp rowa dzonej arbitralnie. OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 6 4. W piśmie z 8 października 2020 r. stanowisko w sprawi e zajął Sejm. Wniósł o umo- rzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku uzasadnioną brakiem wypełnienia warunku formalnego, które winno spełnić py tanie p rawn e. W ocenie Sejmu, SO nie wykazał, w jaki sposób rozstrzygnięcie sądu uległob y zmianie, gdyby określ ony przepis prawny utra cił moc obowiązującą wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jego niezgodności z Konstytucją. W wypadku nieuwzg lędnien ia w niosku o um orzenie postępowania, Sejm wniósł o stwierdzenie, że art. 22a ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust . 1 pkt 1c w związku z art. 13b ustawy są zgodne z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, natomiast w pozostałym zakre- sie o umorz enie po stęp owania ze w zględu na niedopuszczalność wydania wyroku. Ponieważ sąd nie uzasa dnił zarzutów naruszeni a art. 2, art. 30 oraz art. 32 ust. 1 i 2 przez zaskarżone przepisy oraz nie uzasadnił, w jaki sposób art. 22a ust. 3 ustawy je obraża, ponadto a rt. 22a ust . 3 ustawy nie mógł stanowić podstawy zaskarżonej decyzji, Sejm wniósł o umor zenie po- stępowania w ty m zakresie z powodu nie dopuszczalności wydania wyroku. Uzasadniając stanowisko w zakresie zgodności art. 22a ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 c w zwi ązku z art. 13b ustawy z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, S ejm wskazał, że kontrol owane przepisy nie naru szają istoty prawa do zabezpieczenia spo- łecznego. Po pierwsze, ustawodawca gwarantuje byłym funkcjonariuszom pełniącym słu żbę na rzec z totalitar nego państwa świadczenie w wysokości minimalnej, które w 2017 r. p obiera- ło 33,1% osób uzn anych za niezdolne do p racy. Ponadto ustawodawca nie pozbawił rencistów prawa do emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, aktywność zawodowa rencis ty m oże skutkować nabyciem prawa do emerytury. II Na rozprawę w dniu 16 czerwca 2021 r. stawili się pr zedstawiciele Prokurato ra Gene- ralnego , którzy podtrzyma li stanowisk o zajęte w pi śmie procesowy m . III Trybunał Ko nstytucyjny zważył, co następuje: 1. Uwa gi ogólne. 1.1. Sąd Okręgowy w Krakowie (dalej: SO lub sąd pytający) zakwestionował konsty- tucyjność przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjona- riuszy Policji, Agencji Bezpieczeństw a Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służ by K ontrwy- wiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granic znej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby W ięziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2 020 r. poz. 723 ; dalej: ustawa zaopatrzeniowa lub ustawa). Treść zakwestionowanych przepisów została uks ztałtowana przez ustawę z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrze- niu emerytalnym funkcjonariuszy Polic ji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrzne go, Agencji Wyw iadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antyko rupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Po- żarnej i Służby W ięziennej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2270; dalej: ustawa nowe lizu jąca). Jedn ym ze skutków nowej regulacji jest obniżenie wysokości świadczenia wypłacanego z tytułu i nwalidztwa nabytego w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa (renty in- walidzkie j pobieranej przez byłego funkcjonariusza pracującego na rzecz tota litarnego p ań- stwa). OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 7 1.2. Wcześniej, ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzen iu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Age ncji Wywiad u, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorup- cyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więz iennej oraz ich rodzin (Dz . U. Nr 24, poz. 145), dokonano obniż enia świadczeń emery- talnych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa (dalej: SB). Zmiany w ustawie zaopatrz e- niowej, dokonane nowelizacją z 2009 r., zostały poddane kontroli TK, który utrzymał do- mniemanie ich zgodności z Ko nstytucją (zob. wyrok z 24 lutego 201 0 r. , sygn. K 6 /09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15). W tej sprawie Trybunał Konstytucyjny badał przepisy ob niżające wskaźnik podstawy wymiaru emerytury z 2,6% na 0,7% za każdy rok służby w formacjach SB i uznał je za zgodn e z konstytucyjny mi wzorcami kontroli . Tr ybunał Kons tytucyjny w sprawie o sygn. K 6/09 nie wypowiedział się na temat rent inwalidzkich byłych funkcjona- riuszy. Zostały one obniżone po raz pierwszy dopiero wskutek wejści a w życie przepisów ustawy nowelizując ej. 1.3. Jej celem było bardziej pog łębi one zniesie nie przywilejów związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL przez ponowne ustalenie świadczeń emerytalnych (po raz drugi) oraz – po raz pierwsz y – świadczeń rentowych osobom pełniącym służbę na rzec z tota- litarnego państwa w okresie od 22 l ipca 1944 r . do 31 lipca 1990 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że w ocenie pr ojektodawcy dotychczasowe rozwiązania usta- wowe nie okazały się sk uteczne również dlatego, że szereg przepisów ustaw y zaopatrzenio- wej skutkowało możliwoś cią zwiększenia wysokości obniżonej emerytury. Istotnym czynni- kiem wpływającym na brak skuteczności wpro wadzonych zmian było objęcie jej zakresem jedynie emerytó w policyjnych i pozostawienie poza jej oddziaływaniem poli cyjnych renci- stów inwalidzkich. Zdani em p r ojektodawc y, konieczne było ograniczenie przywilejów rento- wych związanych z pracą w aparacie bezpie czeństwa PRL, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie narus zenia w tym zakresie zasady sprawiedl iwoś ci społeczn ej. Również stąd wynika ustalona w zaskarżonych przepisach wysokość renty inwalidzkiej os oby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym celu określony został przelicznik 2% podstawy wymia ru renty za każdy rok służby na rzecz tot alitarnego państwa i w zależności od liczby lat takiej służby obniżono wy- miar procentowy renty inwal idzkiej, a w konsekwencji wysokość całej renty inwalidzkiej. Wysokość renty inwalidzkiej nie może być wyższa niż mi esięczna kwota przeciętnej renty z ty tułu niezdolnoś ci do pracy wypłacanej przez ZUS, która będzie ogłoszona przez Prezesa Zakładu Ubezpiecze ń Społecznych. Według dany ch wstępnych ZUS w czerwcu 2016 r. była to kwota 1543,05 zł. Osoby je pobierające zostały uznane za uprzywilejowane w sposób n ie- sł uszny wzglę dem ogółu pobierających świadczenia emerytalne i rentowe. Jednocześnie renta inwalidzka f unkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed 1 sierpnia 1990 r. jest wypłacana w kwocie odpowiadającej wysokości mini malnej renty inwalidzkiej określonej w sy stemie pows zechnym według orzeczonej grupy inwalidzkiej. 1.4. Wprowadzając w grudniu 2016 r. regula cję skutkującą zasadniczym obniżeniem wyso kości świadczeń emerytalnych i rentowych byłych funkcjonariuszy pracujący ch na rzecz totalitarnego państwa, us tawo dawca dodał jednocześnie do ustawy zaopatrzeniowej przepis umożliwiający odejście od wprowadzonych z asad w ściśle określonych sytuacjach. Zgodnie z art. 8a ustawy, „1. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w dro dze decyzji, w szczególnie uzasadnio- n ych przyp adkach , może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących sł użbę, o której mowa w art. 13b , ze względu na: OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 8 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dn iu 1 2 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia”. Dokonując kontroli decyzji minist ra właściwego do spraw wewnętrzny ch, sądy admi- nistracyjne przeprowadziły szczegółową interpretację powyższego artyk ułu. Naczelny Sąd Administracyjny (d alej : NSA) stoi na stanowisku, że w tym zakresie minister dysponuje uznaniem administracyjnym, na co wsk azuje redakcja przepisu przyznają- cego ministrowi kompetencję do działania, a w szczególno ści użyty w przepisie zwro t „może wyłączyć”. Ponadto, analizują c re lację międz y art. 8a ust. 1 ustawy a jej przepisami określają- cymi zasady ustalania wysokości świadcz enia, NSA stwierdził, że „kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych określona w art. 8a ust. 1 ustawy z aopatrzeniowej, sta- nowi dany temu org anow i ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. zmieniającą ustawę zaopatrze- niową, instrument eliminowania w opar ciu o normę materialnoprawną zakodowaną w tym przepisie, wprowadzonych tą samą ustawą zmieniającą, ustawowych wyjąt ków w sposobie ustalania wysokości św iadc zeń” (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19). Interpretacja treści art. 8a us t. 1 ustawy dokonana przez NSA prowadzi do wniosku, że przesłanka „szczególnie uzasadnionych przypadków” nie może b yć utożsamiana z kryteriami „krótkotr wałe j służby pr zed dniem 31 lipca 1990 r.” (art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz „rzetel- nego wykonywania za dań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z na- rażeniem zdrowia i życia” (art. 8a ust. 1 pkt 2 u stawy). Kryteria te nie mogą być uzna ne z a samoistne przesłanki wyłączenia stosowania regulacji ustawowej obniżającej świadczenia, których sp ełnienie oznacza, że automatycznie i zawsze zaistniała przesłanka szczególnie uza- sadnionych przypadków z art. 8a us tawy (wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., syg n. akt I OS K 1464/19). Natomiast brak zaistnienia jednego z powyższych kryteriów nie wyłącza automa tycz- nie możliwości wypełnienia wskazanej przesłanki. W takim wypadku, w ocen ie NSA, mini- ster właściwy do spraw wewn ętrznych powinien zbadać, czy służba okre ślonej osob y charak- teryzowała się „bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totali- tarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ogranicza jącą się do zwykłych, stan dardowych działań podejmowanych w słu żbie publicznej , tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjo logicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych” (wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., syg n. akt I OSK 1690/19). Odnośnie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, NSA stwierdził, że krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. powinna być oce niana w kontekście pełnego okresu służby w organach Poli- cji, Milicji i SB (wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. ak t I OSK 1690/19; por. wyrok NSA z 13 grud nia 2019 r. , sygn. akt I OSK 1569/19). Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy in princ ipio , NSA wskazał, iż przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków należy rozumieć działanie dokładne, należyte i uczciwe „czyli innymi słowy w sposób, któ ry powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwes tionowania rzetelności wy- konywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetel ne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje nega tywne będąc e reakcją na sposób działania okre- ślonej osoby” (wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. ak t I OSK 1690/19; por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1569/1 9). Z kolei interpretacja art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy in fine („w szczególn ości z narażeni em zdrowia i życia”), prowadzi w ocenie NSA do wniosku, że użyty zwrot odnosi się do gene ral- nego kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Stanowi on, jak przyjmuje N SA, dodatkowy „kwantyfikator oceny sp osob u wykonywan ia OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 9 służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagro- żenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadani ami i obowiązka mi. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wyko nywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego na- rażania zdrowia i życi a” ( wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., s ygn. akt I OSK 1690/19; por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1569/19). 1.5. Zdecydowanie dalej poszła wykładnia przepisów ustawy dokonana w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego (dalej: SN) z 1 6 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/2 0. Zgodnie z jej treścią, kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa”, określone w art. 13b us t. 1 ustawy „powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności spra- wy, w tym takż e na podstawie indywidualn ych czynów i ich weryfikacji pod kąte m na rusze- nia po dstawowych praw i wolności człowieka”. Sąd powszechny, w świetle art. 473 ustawy z dnia 1 7 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575, ze zm.), nie jest związany treścią informacji przekazanej przez Instytu t Pa mięci Narod owej (dalej: IPN). Jest ona dokumentem urzędowym i stanowi dowód potwierdzający zawarte w niej fakty, niemniej w razie stosownego zarzutu przeciwko osnowie tej informacji, sąd bę- dzie zobowiązany do rekons trukcji przebiegu służby wskazanej w info rmacji IPN dotyczącej konkretnego funkcjonariusza, celem ustalenia czy rzeczywiście zatrudnienie w j ednostkach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wypełniało znamiona służby na r zecz tota- litarnego państwa . SN dokonał również szerokiej analiz y te rminu „pańs two totalitarne”, for- mułując między innymi wniosek, że nie każde zatrudnienie w ramach sł użby państwowej wiązało się z aktywnym wykonywaniem zadań i funkcji państwa totalitarnego , lecz mogło ograniczać si ę do wykonywania zwykłych, standardow ych działań pod ejmowanych w służbie publicznej. Sąd powszechny może zatem badać wypełnienie przez funkcj onariusza znamion tej służby i prowadzić na jego wniosek postępowanie dowodowe. Dowód z z aświadczenia jest dokument em urzędowym, a dowód ponad osnowę do kume ntu obciąża stronę. Przedstawione przez ubezpieczonego dowody przeciwne „będą oczywiście podlegać sw obodnej ocenie (art. 233 § 1 k.p.c.) w myśl otwartego katalogu uwzględnianych okolicznośc i, w szczególno- ści długośc i okresu pełnienia służby, jej histor yczn ego umiejsc owienia w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r., miejsca pełnienia służby, zajm owanego stanowiska czy stopnia służbowego (…) [P]rzebieg procesu będzie oscylował wokół procesowych zasad dowodzeni a i rozkładu ciężaru dowodów, z uwzgl ędni eniem dowod ów prima facie , domniemań faktycz- nych (wynikających chociażby z informacji o przebiegu sł użby) i prawnych oraz zasad ich obalania”. Reasumując przedstawioną wyżej pokrótce linię orzecznictwa sądów, można stwier- dzić, że utrwala się wykładnia na podstawie k tórej sądy oceniać będą kryterium służby na rzecz totalitarnego państwa a casu ad casum , na podstawie wszystkich okoliczności sprawy. Ocena takiej wykładni może być wyrażona na tle konkretnej praktyki sąd owej (por. wyrok TK z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 19 /02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 67). Jednak, w sprawie rozstrzygniętej przez Trybunał w uza sadnianym wyroku sąd pytający nie wskazywał, ani też odwołu jący się nie podnosił zarzutu, iżby faktycznie nie pełni ł słu żby na rzecz totalitarnego państ wa. Stąd też TK uznał, że w tym zakresie przedstawiona wyżej utrwalona wykładnia art. 13b ustawy zaopatr zeniowej nie ma wpływu na wypełnienie przesłanki funkcjonalnej do wystąpienia z pytaniem w przedmiotowej sprawie. OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 10 2. Warunki formalne prawidłowo przeds tawi onego pytania prawnego. 2.1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konsty- tucyjnemu pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzyg nięcie sprawy toczą- cej się przed sądem. Art. 52 us t. 1 i 2 ustawy z dnia 30 list opada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK) wymaga, aby pytanie prawne miało formę postanowienia i zawierało: 1) wskazanie sądu, prze d którym to czy się postępowanie w spr awie wraz z jej oznaczeniem, 2) ws kazanie orga- nu, który wydał kwestionowany akt normatywny, 3) określeni e kwestionowanego aktu nor- matywnego lub jego części, 4) sformułowanie zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu nor matywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umo wą międzynarodową lub ustawą o raz jego uzasadnienie, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego pop arcie, 5) wyjaśnienie, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w zwią - zku z którą pyta nie zostało przedstawione. Ko nieczną przesłanką skutecznego skorzystania przez sąd z uprawnienia wynikające- go z art. 193 Konstytu cji jest wykazanie niezbędności oczekiwanej odpowiedzi dla rozstrzy- gnięcia sprawy (przesłanka funkcjonalna pytania prawnego). Z art. 52 ust. 2 pkt 5 uot pTK wynika, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na sądzie pytającym, a zasada ta obecna jest od lat w orzecznictwie TK (por. postanowienia TK z: 19 grudnia 2006 r., sygn. P 25/05, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 176 oraz 9 grudnia 2014 r., sygn. P 34/14, OT K ZU nr 11/A/2014, poz. 125). Powyższe wymogi należy stosować oddzielnie względem każdego przepisu wskaz anego przez sąd pytający wśród wzorców kontroli. Pytanie prawne ma służyć przede wszystkim prawidłowemu rozstrzygn ięciu przez py- tający sąd konkretnej s praw y, a także – co oczywiste – wyeliminowaniu z obrotu prawnego niekonstytucyjnego przepisu. Rozpoznawa nie pytań prawnych przez Trybunał Konstytucyjny jest zatem ograniczone przedmiotem rozstrzygania przez pytający sąd (por. post anowienie TK z 19 maja 201 5 r. , sygn. P 18/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 70). „O cena relewantności pyta- nia prawnego, która obejmuje również kwestię zasadności zastrzeżeń co do konsty tucyjności danej normy prawnej, należy w zasadzie do sądu orzeka jącego w da nej sprawie (por. posta- now ieni e TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. P 14/99). Ponieważ jednak proces wykładni tekstu prawnego, który d oprowadził do zainicjowania przez sąd postępowania przed Trybunałem, leży u podstaw kontroli konstytucyjności prawa dokonywane j przez TK, również on pod lega kontroli tego organu. Pogląd odmienny stawiałby Trybunał Konstytucyjny przed konieczno- ścią merytory cznego ustosunkowywania się do pytań prawnych opartych na wadliwej wy- k ładni przepisów (por. postanowienie TK z 27 k wietnia 200 4 r., sygn. P 16/03)” – (p osta no- wienie TK z 6 lutego 2007 r., sygn. P 33/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 14, zob. również wyrok TK z 13 września 2011 r., sygn. P 33/09, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71, postanowie- nia TK z: 22 lipca 2020 r., sygn. P 9/19 i 9 lutego 2021, sygn. P 15/19). 2 .2 . Py tanie prawne wniesione zostało przez sąd w rozumieniu art. 193 Konstytucji (przesłanka podmiotowa), który zakwestionował kons tytucyjność regulacji ustawowej stano- wiącej materialną podstawę orzekania w toczącej się p rzed nim sprawie (przesłanka przed- mio towa ). Jak wyjaśnił pytający sąd w postanowie niu z 13 grudnia 2019 r., na grunc ie obo- wiązujących przepis ów ustawowych nie istniej e możliwość uwzględnienia odwołania. Decy- zja jest bowiem, w ocenie sądu pytającego, zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy, a st wierdzenie niekonstytucyjności przepis ów pozwoli na uwzględnienie odwołania . Weryfi- kacja spełnienia warunku formalnego pytani a prawnego w postaci przesłanki funkcjonalnej wymagała analizy treści wszystkich przepisów wskazanych przez sąd pytający z punk tu w i- dzenia niezbędności kontroli ich zgodnoś ci z Konstytucją dla rozstrzygnięc ia sprawy toczącej się pr zed sądem pytającym. OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 11 3. Przedmiot kontroli. 3.1. Przepisy zakwestionowane przez sąd pytający w sentencji postanow ienia o przed- stawieniu pytania prawne go. W sentencji pytania prawnego SO zakwestionował zgodność z konstytucyjnymi w zor- cami kontroli art. 22a ust. 1 i 2, a rt. 13 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 13b ustawy zaopatrze- niowej, w brzmieniu nadanym przez art. 1 us tawy nowelizującej, w związku z art. 2 us tawy nowelizującej. Zgodnie z treścią art. 22a ust. 1 ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służ bę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy r ok s łużby na rzecz totalitarnego państwa, o k tórej mowa w art. 13b. Przy zmniej szaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. Art. 22a ust. 1, wraz z art . 13 ust. 1 pkt 1c oraz przepisami, d o kt órych ten ostatni odsyła (art. 15c oraz art. 13 ust. 2 ustawy), stanowi wyj ątek od ogólnych zasad ok reślających sposób ustala nia wysokości świadczenia rentowego z tytułu inwalidztwa, określonych w poprzedzających pr zepisach ustawy. W szczególności wzgl ędem art. 22 ust. 1 ustawy (zgodnie z którym renta inwalidzka wynosi dla inwali dów zaliczonych do: I gru py – 80%, II grupy – 70%, III grupy – 40% pod- stawy wymiaru) oraz art. 22 ust. 2 ustawy (zgodnie z którym rentę inwa lidzką zwiększa s ię o 10% podstawy wy miar u inwalidom, których inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozo- stającego w z wiązku ze służbą lub wsku tek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami bądź warunkami tej służby, z tytułu których przysług ują świadczenia od- szkodowawcze). Zgod nie z treścią art. 22a ust. 2 ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę n a rzecz totalitarnego pań stwa, o której mowa w art . 13b, i została zwolniona ze służby przed 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca si ę w kwocie minimalnej według orzeczon ej g rupy inwalidzkiej. Przepis ten jest wysta rczającą podstawą określającą wyso kość należnej renty inwal idzkiej funkcjonariusza, który odszedł ze służby przed 1 sierpnia 1990 r. i ma cha- rakter lex specialis względem prz episów okreś lających ogólne zasady pr zyzn awania świad- czeń rentowych by łym funkcjonariuszom pracującym na rzecz total itarnego państwa, w sto- su nku do art. 22a ust. 1 us tawy. Pytający sąd nie określił treści normy wynikającej z art. 13 ust. 1 pkt 1c w związk u z ar t. 13b ustawy. Zgodnie z treści ą ar t. 13 ust. 1 pkt 1c ustawy, jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji B ezpieczeństwa Wewnętrzneg o, Agencji Wywiadu, Służb ie Kontrwywia- du Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkow skie j, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej St raży Pożarnej, Służbie Celnej, Słu żbie Celno - Skarbowej i Sł uż bie Więziennej traktuje się okresy służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, na zasadach o kreślonych w art. 15c, z wyjątkiem sł użby określonej w art. 13 ust. 2. Natomiast art. 13b ustawy zawiera definicję s łużby na rzecz totalitarn ego państwa, którą jest s łużba w instytucjach i formacjach wymienionych w obszernym katalogu, zawartym w tym przepi sie, w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. Sąd pytający nie uzasadnił w jakim zakresie zawarty w art. 13 b ustawy katalog instytuc ji i organów czy to w zakresie działania tych organów, czy to w zakresie techniki prawodawczej, narusza zasady kons tytu- cyjne. Przedmiot pytania prawnego spr ecyzowany w jego petitum obejmuje również, wska- zany związkowo, art. 2 ustaw y nowelizującej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy no welizującej organ emerytalny był zobowiązany do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmio cie po- nownego ustalenia wysokości świ adcz eń przysługujących byłym funkcjonariuszom pracują- cym na rzecz totalitarnego państwa, którzy w dniu w ejścia w życie ustawy nowelizującej mie- OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 12 li przyznane świadczenie emerytalne lub rentowe z tytułu inwalidztwa. Zgodni e z art. 2 ust. 2 ustawy n owelizujące j, o rgan emerytalny był zobowiązany do analogicznego działania wzglę- dem osób po bierających renty rodzinn e po byłych funkcjonariuszach pracujących na rzecz totalitarnego państwa. Z kolei art. 2 ust. 3 ustawy nowelizujące j stanowi, że od decy zji ustala- jących pra wo do świadczeń emer ytalnych, do rent z tytułu inwalidztwa lub do rent rodz in- nych, o których stanowi ą art. 15c, art. 22a lub art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu , według zasad określonych w przepisa ch k odeksu postępowania cywilnego. Złożenie o dwołania od decyzji nie ws trzymuje jej wyko- nania. Natomiast art. 2 ust. 4 ustawy nowelizującej stanowi, że wypłata świadczeń, których wysokość została ponownie ustalona na za sadach określonych w ustawie zaopatrz eni o wej, następuje od 1 października 2017 r. Pytający sąd nie sprecyzował treś ci normy rekonstruowanej z przepisów ustawy zao- patrzeniowej przytoczonych związkowo wraz z art. 2 ustawy nowelizującej, ani nie stwier- dził, czy wszystki e przepisy ustawy zaopatr zeni owej zostały zaskarżone w związku z art. 2 ustawy nowelizującej. 3.2. Prze pisy zakwestionowane prze z sąd pytający w uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu pytania prawnego. W uzasadnieniu postanowienia o przed stawieniu pytania prawnego SO kwestio nuje również całość ustawy nowelizującej. Art. 1 ustawy nowelizującej dodaje do ustawy zaopatrzeniowej a rt. 8a, uchyla pkt 1b w art. 13 ust. 1 i dodaje do niego punkt 1c, zmienia brzmienie art. 13a ust. 1 oraz art. 13a ust. 4 pkt 2, dodaje art. 13b i art. 13c, uchyla art. 15b, dodaje art. 15c, art. 22a, zmienia pkt 1 i 2 w art. 24 i dodaje art. 24a. Jej pozo stałe przepisy stanowią o: obowiązku wszczęcia przez organ emerytalny po- stępowania z urzędu w sprawie ponownego ust alenia wysokości świadczeń pobieranyc h pr zez byłych funkcjonariuszy pełniących słu żbę na rzecz totalitarnego państwa i względem człon- ków ich rodzin pobierających świa dczenia po śmierci byłego funkcjonariusza, prawie wnie- sienia odwołania do sądu powszechneg o od decyzji ponownie ustalającej wys okoś ć należnego świadczenia, przy czym odwoła nie nie wstrzymuje wykonania decyz ji a wypłata świadczeń w ponownie ustalonej wysoko ści następuje od 1 października 2017 r. (art. 2 ustawy nowelizu- jącej), terminie ogłoszenia komunikatu o wysokości przeciętnej e mery tury, renty z tytułu nie- zdolności do prac y oraz renty rodzinnej i zasadach waloryzacji tych kwot (ar t. 3), regułach intertemporalnych adekwatnych do postępowań w sprawie ponownego ustalenia wysokości świadczenia (ar t. 4), wskaźniku waloryzacji ww. kwot mie sięcznych (art. 5), maksymalnym limicie w ydatków budżetu państwa będących s kutkiem finansowym niniej szej ustawy (art. 6) i terminie wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej (art. 7). 3.3. Weryfikacja przesłan ki funkcjonalnej pytania prawnego po anal izie przepisów za- kwestionowanych przez SO i ostateczny przedmiot kontroli z godności z Konstytucją. S prawa tocząca się przed SO dotyczy kwoty renty inwalidzkiej wypłacanej byłemu funkcjonariuszowi pracującemu na rzec z totalitarnego państwa, który został zwo lniony ze służby w kwietniu 1988 r. Kwota wypłacanej w takim wypadku renty inwalidzkiej określona je st tylko w jednym z zakwe stionowanych przepisów ustawy, tj. w art. 22a ust. 2, zgodnie z którym „W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totali tarn ego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwa- lidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej”. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną, na podstawie kt órej SO powinien orzec w sprawie. Przesłanka funkcjonalna pytania prawnego zost ała zatem spełniona tylko względem art. 22a ust. 2 ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż zastosowanie pozostałych przepisów ustawy OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 13 zaopatrzeniowej oraz ustawy nowelizującej w skazanych przez sąd pytający nie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy tocz ącej się przed SO, na kanwie której zostało przedstawione pytanie prawne. Tym bardziej zatem dla rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed SO nie jest niezbędna kontrola ich zgo dności z wzorcami konstytucyjnymi (zob. postanowienia TK z: 29 marca 2000 r., s ygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; 20 stycznia 2010 r., sygn. P 70/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 7). W szcz ególności należy podkreślić, że podstawą prawną wyroku SO nie mogą być przepisy ustawy nowelizującej, zwłaszcza jej art. 1, względem których, notabene , pytający sąd ograniczył podniesioną argumentację do tezy, iż uzasadniona wątpliwość w za- kresie niekonsty tucyjności ustawy nowelizującej warunkuje niezgodność art. 22a oraz art. 13 ust . 1 pkt 1c w związku z art. 13b ustawy ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK, z uwagi n a niedopuszczalność wydania wyroku, umorzył postępowanie w zakresie kontroli po zostałych przepisów wskazanych przez SO. Poddał natomiast kontroli merytorycz- nej art. 22a ust . 2 ustawy. 4. Wzorce kontroli. Pytający sąd wskazał wśród wzorców kontroli art. 2 Konstytucji („Rzeczpospolita Polska jest demokr atycznym państwem prawnym, urz eczywistniającym zasady sprawiedliwo- ści społecznej”). Zarzucił wskazanym przepisom traktowany m łącznie, zatem również artyku- łowi 22a ust. 2 ustawy, obrazę wywodzonych z niego za sad konstytucyjnych: ne bis in idem , sprawiedliwości społecznej, zaufania obywa tela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw nabytych. Zasada ne bis in idem nie została wysłowiona w treści Konstytucji, jest natomiast re- konstruowa na w procesie wykładni konstytucyjnej klauzuli demokratycznego państwa pr aw- nego zawartej w art. 2 Konstytucji – jako przepisie wyrażającym zbiór reguł tradycyjnie zali- czany ch do podstawowych zasad europejskiej kultury prawa. Zasada ne bis in idem oznacza z akaz orzekania dwa razy w tej samej sprawie, a w szczególności to, że nikt nie będzie pocią- gnięty po raz kolejny do odpowiedzialności karnej za ten sam czyn zabroniony (por . wyrok TK z 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 42). „Zasa da ne bis in idem ma dwa aspekty, pierwszy – proceduralny, który wyraża się w z akazie wszczynania i prowadzenia postępowań w sprawach karnych dotyczących tej samej osoby i tego samego czynu zagrożonego karą, drugi – [polegający na] zakazie podwójnego (wiel okrotnego) kara- nia w sprawach karnych dotyczących tej samej osoby i tego samego czynu zagrożonego karą” (wyrok TK z 1 grudnia 2016 r., sygn. K 45/14, OTK ZU A/2016, poz. 99 ). Wielokrotne kara- nie tej samej osoby za to samo zachowanie stanowi bowiem naruszen ie zasady proporcjonal- ności reakcji państwa na naruszenie obowiązku prawnego (p or. wyrok TK z 18 listopada 2010 r., sygn. P 29/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 104). W orzeczn ictwie TK zasada ne bis in idem nie ma jednak charakteru kategorycznego. Na przykład , pociągnięcie osoby do odpowiedzialności karnej za popełnienie przestępstwa ni e zamyka drogi do pociągnięcia tej samej osoby za ten sam czyn do odpowiedzialności dys- cyplin arnej (por. wyrok TK z 8 października 2002 r., sygn. K 36/00, OTK ZU nr 5/A/2002, po z. 63). Odmienności poszczególnych rodzajów odpowiedzialności mogą wykluczać bo- wiem naruszenie zasady ne bis in idem (zob. wyrok TK z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97, OT K ZU nr 3/1998, poz. 30). W wyroku z 21 października 2014 r., sygn. P 50/13 (OTK ZU nr 9/A/2014, poz. 103) TK stwierdził, że pro cedura weryfikacji, czy określone p rzepisy naru- szają zasadę ne bis in idem z punktu widzenia zakazu dwukrotnego (wielokrotnego) pociąga- nia do odpowiedzialności karnej za to samo zachowanie, powinna przebiegać dwu etapowo. Po pierwsze, należy ustalić, czy określone środki przewidziane przez u stawodawcę jako reak- cja na określone zachowanie jednostki mają charakter represyjny. Po drugi e, jeżeli co naj- OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 14 mniej dwa środki mają taki charakter, konieczna jest weryfikacja, cz y realizują one te same, czy odmienne cele. Realizacja identycznych celów przez różne środki o charakterze represyj- nym winna co do zasady prowadzić do wniosku o naruszeniu zasady ne bis in idem , wynika- jącej z art. 2 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału K onstytucyjnego przyjmuje si ę również szerokie rozu- mienie zasady ne bis in idem , zgodnie z którym zakaz podwójnego karania obejmuje także sprawy i postępowania niemające charakteru karnoprawnego, jeśli obejmują one stosowanie środków represyjnych. „Zakaz po dwójnego (wielokrotnego) karania musi zatem być brany pod uwagę zarówno w wypad ku zbiegu dwóch (kilku) kar kryminalnych w rozumieniu usta- wowym, jak i w razie zbiegu sankcji określonych w przepisach karnych oraz sankcji przewi- dzianych w innych przepisach pr awa publicznego (w tym w przepisach prawa administracyj- nego), jeżeli przewidują one formy odpowiedzialn ości prawnej mające cechę represyjności” (wyrok TK z 20 czerwca 2017 r., sygn. P 124/15, OTK ZU A/2017, poz. 50). Art. 2 Konstytucji zawiera nie tylko za sadę demokratycznego państwa prawnego, ale również zasadę konstytucyjną państwa urzeczywistniającego za sady sprawiedliwości spo- łecznej. Korespondują one z zasadą równości, ale wyznaczają również i przede wszystkim obowiązki państwa o charakterze materialny m, polegające na realizacji i ochronie wielu war- tości konstytucyjnych, w tym so lidarności społecznej cz y bezpieczeństwa socjalnego (zob. wyrok TK z 20 grudnia 2012 r., sygn. K 28/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 137), ozna- czając również przeciwieństwo arbitra lności państwa (por. wyroki TK z: 30 kwietnia 2012 r., sygn. SK 4/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 42; 20 l istopada 2012 r., sygn. SK 34/09, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 122; 22 maja 2013 r., sygn. P 46/11, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 42, i po- woływane w nich orzeczn ictwo, wyrok TK z 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64 i powołana tam literatura; analogicznie w wyroku TK z 26 października 2010 r., sygn. K 58/07, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 80) i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok TK z 19 luteg o 2013 r., sygn. P 14/11, OTK ZU nr 2/A/2013, poz. 17 ). Jednak stosowanie zasad y sprawiedliwości społec znej jako podstawy kontroli konstytucyjności pra- wa wymaga zachowania szczególnej powściągliwości. Trybunał Konstytucyjny może inter- weniować tylko w tych przypadkach, w których naruszenie tej zasady ma charakter oczywisty (por. np. w yrok z 26 stycznia 2010 r., sygn. K 9/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 4). Koniecz- ność szczególnej powściągliwości wynika przede wszystkim z tego, że konstytucyjna klauzu- la generaln a nie zawiera dostatecznie precyzyjnych i jednoznacznych przesłanek formułowa- ni a ocen prawnych, które b yłyby wolne od arbitralności czy czysto subiektywnych przekonań aksjologicznych reprezentowanych przez poszczególne składy orzekające, lecz tylko określa pewne minimalne, progowe kryteria rozwiązań prawnych, które powinny być respek towane przez ustawodawcę podczas regulacji określonej sfery stosunków społecznych wkraczającej w sferę interesów jednostki (zob. wyrok o sygn. K 9/08). Nie znaczy to jednak, że przypadki oczywistego naruszenia konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społeczn ej nie istnieją. Prze- ciw nie, nawiązując łącznie do zasad sprawiedliwości społecznej i zasady ochrony praw naby- tych (wynikającej również z art. 2 Konstytucji), TK stwierdził, że ochronie konstytucyjnej podlegają „tylko prawa nabyte «słusznie», co wyklucza s tosowanie analizowanej z asady nie tylko w wypadku praw nabytych contra legem czy praeter legem , lecz także uzyskanych z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej albo w spos ób niedopuszczalny w demo- kratycznym państwie prawnym” (wyrok TK z 25 listopada 2010 r., sygn. K 27/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 109; zob. również wyroki TK z: 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165; 14 lipca 2003 r., sygn. SK 42/01, O TK ZU nr 6/A/2003, poz. 63, 16 mar- ca 2010 r., sygn. K 17/09, OTK ZU nr 3/A/2010 , poz. 21 oraz 19 grudni a 2012 r., sygn. K 9/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 136). Z zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, na- zywanej również zasadą lojalności państwa względem obywateli, wynika nakaz takiego sta- OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 15 nowienia i stosowania prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapką dla adresata normy i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mó gł przewidzieć, podejmując decyzję, oraz że jego działania realizowane zgodnie z ob- owiązującym prawem b ędą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (zob. wyroki TK z: 21 grudnia 1999 r., sygn. K 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166; 16 czerwca 2003 r., sygn. K 52/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 54; 30 maja 2005 r., sygn. P 7/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 53; 27 stycznia 2010 r., sygn. SK 41/07, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 5; 25 listopada 2010 r., sygn. K 27/09; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A /2015, poz. 28; 18 kwietnia 2018 r., sygn. K 52/16, OTK ZU A/2018, poz. 28). Wy nika z niej rów- nież zaka z formułowania przez państwo obietnic bez pokrycia, nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania oraz niedopuszczal- ność kreowania organom państwowym możliwości nadużywania swojej pozy cji wobec oby- watela (zob . wyrok TK z 26 czerwca 2018 r., sygn. SK 32/17, OTK ZU A/2018, poz. 45). TK stwierdzał niekonstytucyjność przepisów z powodu naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, gdy po pierwsze, prawodawca zmienił w sposób arbi tralny sytuację prawną j ednostki, uniemożliwiając jej decydowanie o swoim postępowaniu przy peł- nej znajomości przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą (zob. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r ., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). Po drugie, prawodawca powołał do życia regulację kształtującą uprawnienia niemożliwe do zrealizowania z tego powodu, że nie istnieją proce- dury ich urzeczywistniania, gdy są one iluzoryczne i pozorne (orzeczenie TK z 2 marca 1993 r., s ygn. K 9/92, OTK w 1993 r., poz. 6; por. wyrok TK z 10 stycznia 2012 r., sygn. P 19/10, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 2); po trzecie, nienależycie zabezpieczył prawa nabyte i interesy w toku, co powinien czynić, stosując powszechnie przy jęte techniki prawodawcz e, a w szczególności przepisy intertemporalne i odpowiednią vacatio legis (zob. wyrok TK z 15 września 1998 r., sygn. K 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64). Zmiany w prawie nie mogą, zdaniem TK, zaskakiwać podmiotów prawa. Podmioty te muszą dysponować odpo- wi ednim czasem na dostosowanie się do nowych regulacji i na podjęcie przemyślanych decy- zji (zob. wyrok TK z 15 lutego 2005 r., sygn. K 48/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 15). Zasada zaufania obywateli do państwa nie ma, co podkreśla się w orzecznictwie TK, char akteru absolutnego. Ustawodawca może odstąpić od jej przestrzegania, ale tylko wtedy, gdy jest to usprawiedliwione koniecznością ochrony innej zasady konstytucyjnej (zob. wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29). Z zasady ochr ony praw nabytych wynika niedopuszczalność arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom pry- watnym, występującym w obrocie prawnym (zob. wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., sygn . K 5/99, OTK ZU nr 5/19 99, poz. 100; 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99; 30 października 2007 r., sygn. P 28/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 109). Jednak ochrony praw nabytych nie można utożsamiać z ich nienaruszalnością (por. wyroki TK z: 27 lutego 2002 r., s ygn. K 47/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 6; 16 czerwca 2003 r., sygn. K 52/02; 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3). Analizowana zasada nie ma więc cha- rakteru absolutnego i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla j ednostki. Odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeśli uzasadnia to inna za- sada lub wartość konstytucyjna (por. m.in. wyroki TK z: 15 września 1998 r., sygn. K 10/98; 17 marca 2008 r., sygn. K 32/05, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 27). Zm iana sytuacji prawnej je st dopuszczalna, jeśli: 1) wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w innych normach, zasadach lub wartościach konstytucyjnych; 2) nie istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia pr aw nabytych; 3) wartości om konstytu- cyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkret- nej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 16 ochrony praw nabytych; 4) prawodawca podjął n iezbędne działania mając e na celu zapewnie- nie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji (zob. wyrok TK z 26 lute- go 2013 r., sygn. K 15/10, OTK ZU nr 2/A/2013, poz. 18). Zasada ta chroni wyłącznie ocze- kiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życi a i sytuacje, w których jednost- ka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają do- tychczas zagwarantowane prawa podmi otowe. Usprawiedliwione oczekiwania realizacji praw nabytych powstają w szczególności w przypadku przyznania świadczeń emerytalnych decyzją właściwych organów i wiążą się one ze szczególnym charakterem stosunku ubezpieczenio- wego. Odmienny charakter mają na tomiast sytuacje prawne osób, które nie spełniają wszyst- kich przesłanek nabycia prawa do emerytury, a w szczególności przesłanki wieku emerytal- nego. W tym przypadku brak jest równie silnych argumentów za zapewnieniem stabilności prawa (zob. wyrok TK z 22 c zerwca 1999 r., sygn. K 5/99). Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji, obywatel ma prawo do zabezpieczenia społeczne- go w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia s połecznego określa ustaw a. Zabezpie- czenie społeczne może być realizowane za pomocą różnych technik zaspokajania potrzeb obywateli w związku z występowaniem wymienionych w tym przepisie różnych rodzajów ryzyka społecznego. Zróżnicowanie tych technik może wp ływać na odmienne ukszta łtowanie niektórych elementów konstrukcyjnych prawa do zabezpieczenia społecznego, z zachowa- niem jednak wspólnego dla wszystkich standardu. W dotychczasowym orzecznictwie Trybu- nał, analizując charakter art. 67 Konstytucji, stwierdzi ł m.in., że: 1) pojęcie zabezpieczenia społecznego ujęto w kategoriach prawa podmiotowego, a rangę tego prawa dodatkowo zazna- czono, nadając mu w pełni egzekwowalny charakter (ograniczenia zakresu dochodzenia nie- których praw socjalnych, przewidziane w art. 81 Konstytucji, nie odno szą się do prawa do zabezpieczenia społecznego); 2) określając zakres prawa do ubezpieczenia społecznego usta- wa nie może naruszyć istoty tego prawa; 3) nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia społecznego ani konkretnego mechanizmu jego ustalania i waloryzowania. „Podstawą ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o rentę, emeryturę czy inne świadczenie zabezpieczenia społecznego są bowiem przepisy ustaw regulujących szczegółowo t e kwestie, a nie art. 67 Konstytucji, który upoważnia usta- wodawcę do określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego, z ograniczeniami, które mają chronić świadczeniobiorców przed jego arbitralnością” (wyrok TK z 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12; zob. również wyroki TK z: 7 września 2004 r., sygn. SK 30/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 82, 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09 oraz 3 marca 2015 r., sygn. K 39/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 27). TK podkreśla także swobodę ustawodawcy w kształtowaniu praw z ubezpiec zenia społecznego. Z uwa gi na złożoność materii związanej z ubezpieczenia- mi społecznymi, Konstytucja nie przesądziła o formach realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego, pozostawiając ustawodawcy zwykłemu znaczny margines swobody określania poszczegól nych wymogów i zasad prz yznawania określonych świadczeń. Takie rozwiązanie jest uzasadnione koniecznością reagowania na zachodzące w państwie zmiany gospodarcze i związane z tym możliwości realizowania zobowiązań państwa wobec obywateli, co byłoby niemożli we w przypadku określeni a jednego modelu tego zabezpieczenia na poziomie Kon- stytucji (por. wyrok TK z 11 marca 2008 r., sygn. SK 58/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 26). Swoboda kształtowania systemu ubezpieczeń społecznych, w tym określenia praw z nim związan ych, jest jednak uwarunk owana zachowaniem innych zasad konstytucyjnych, w tym zasady równości. Trybunał Konstytucyjny na tle spraw z zakresu zabezpieczenia społecznego nie bada trafności ani celowości rozstrzygnięć parlamentu oraz zawsze przyjmuje wstępne założenie, że parlament działa racjonalnie i zgodnie z Konstytucją (zob. wyroki TK z: 12 września 2000 r., sygn. K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185 oraz 22 czerwca 1999 r., OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 17 sygn. K 5/99). Ważnym kryterium oceny swobody regulacyjnej ustawodawcy, wprowadzają- cego unormowania zapewni ające realizację prawa do zabezpieczenia społecznego, jest także uwzględnienie kondycji finansów publicznych (zob. wyrok TK z 25 lutego 2014 r., sygn. SK 18/13, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 14). Ponadto, kształtując zakres prawa do zabe zpiecze- nia społecznego, ustawodawca jest zobowiązany zachować słuszne, sprawiedliwe proporcje pomiędzy wielkością emerytury, będącej z samej nazwy świadczeniem „zasłużonym”, a roz- miarami „zasługi” wyznaczonymi przede wszystkim przez długość aktywności zawo dowej prowadzącej do nab ycia prawa do emerytury oraz dochody osiągane w ramach tej aktywno- ści; przy czym z konstytucyjnego punktu widzenia nie oznacza to zawsze prostej zależności między prawem do świadczeń i ich wysokością a okresem opłacania i rozmiarem składek (zob. wyrok TK z 7 maja 2014 r., sygn. K 43/12, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 50 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia). Jest to tym bardziej aktualne na gruncie zaopatrzeniowej tech- niki realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego, gdzie element wza jemności podlegać może d odatkowym kryteriom oceny z punktu widzenia zasługi rozumianej odmiennie od wy- żej przedstawionego. W orzecznictwie TK przyjęto, że „art. 67 Konstytucji stanowi podstawę (…) rozróżnienia – po pierwsze – minimalnego zakresu prawa do z abezpieczenia społeczne- g o, który odpowiada konstytucyjnej istocie tego prawa, oraz – po drugie – uprawnień zagwa- rantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa. Stwierdzenie naruszenia art. 67 Konstytucji może mieć mie jsce w odniesieniu do pi erwszej sfery, mającej dla ustawodawcy charakter obligatoryjny. Inaczej natomiast należy ocenić działalność ustawodawcy w tej sferze, która wykracza poza istotę prawa do zabezpieczenia społecznego. W tej sferze ustawodawca może swob odnie kształtować zakres uprawnień wy- nikających z prawa do zabezpieczenia społecznego i może – co do zasady – znosić uprzednio przyznane uprawnienia. Kontrola jego działalności nie jest w tym wypadku dokonywana w perspektywie konstytucyjnych zasad ogranicz ania wolności lub praw j ednostek. Zakres ochrony prawa do zabezpieczenia społecznego pokrywa się – na gruncie art. 67 Konstytucji – z istotą tego prawa. Rozstrzygnięcia ustawodawcy wykraczające poza tę istotę podlegają oce- nie z punktu widzenia pozostałych zasad i norm konstytucyj nych, w szczególności tych, które określają reguły wprowadzania zmian do systemu prawnego. Nie można jednak wykazać na- ruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego w odniesieniu do tego, czego ustawo- dawca nie miał obowiązku ur egulować, realizując tre ść art. 67 Konstytucji. Wspomniany przepis nie determinuje jednak zakresu ani formy świadczeń wykraczających poza istotę pra- wa do zabezpieczenia społecznego” (wyrok TK z 4 listopada 2015 r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 1 63; por. także wyroki TK z: 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15, 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16 i 25 czerwca 2013 r., sygn. P 11/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 62). Kolejny z wzorców kontroli, art. 31 u st. 3 Konstytucji stanow i: „Ograniczenia w za- kresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochr ony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. We wskazanym wzorcu kontroli zawarta została zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze) oraz zakaz naruszania istoty prawa i wolności (art. 31 ust. 3 zdanie drugie). Zasada proporcjonalności wymaga odpowiedzi na pytania, czy: zaskarżona regulacja ustawowa jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (zasada przydatności), regulacja ta jes t niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (zasada konieczno- ści), a ponadto czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zasada proporcjonalności sensu stricto ). Przesłanka pro porcjonalno- ści w znaczen iu ścisłym, niezbędna dla uznania zasadności wprowadzenia ograniczenia kon- stytucyjnych wolności lub praw, oznacza zatem dla ustawodawcy obowiązek wyboru środka OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 18 najmniej dolegliwego dla adresata prawa. Zawarty w art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji zaka z naruszania istoty wolności i praw opiera się na założeniu, że w ramach każdego kon- kretnego prawa lub wolności można wyodrębnić pewne elementy podstawowe, bez których takie prawo czy wolność w ogóle nie będą mogły istnieć, oraz pew ne elementy dodatkowe, k tóre mogą być przez ustawodawcę zwykłego ujmowane i modyfikowane w różny sposób bez niszczenia tożsamości danego prawa czy wolności (zob. wyroki TK z: 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 oraz 20 października 2010 r., sygn. P 37/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 79). Interpretacja zakazu naruszania istoty prawa lub wolności nie powinna sprowadzać się jedynie do płaszczyzny negatywnej, akcentującej odpowiednie miar- kowanie dokonywanych ograniczeń. Należy w nim widzie ć również stronę pozytyw ną, zwią- zaną z dążeniem do wskazania, choćby przykładowo, pewnego nienaruszalnego rdzenia da- nego prawa lub wolności, który pozostawać winien wolny od ingerencji prawodawcy nawet w sytuacji, gdy działa on w celu ochrony wartości wska zanych w art. 31 ust. 3 zdanie pierw- sze Konstytucji. Wskazanie istoty prawa lub wolności powinno uwzględniać przy tym kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia (zob. wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/19 99, poz. 2). W dotychcza sowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stwierdzał jednak, że z uwagi na „odsyłający” charakter art. 67 ust. 1 Konstytucji, zakres dopuszczalnych ograni- czeń prawa do zabezpieczenia społecznego nie podlega testowi proporcjonalnośc i wprowa- dzonemu w art. 3 1 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. Prawo do zabezpieczenia społecznego podlega natomiast testowi konstytucyjności z perspektywy art. 31 ust. 3 zdanie drugie Kon- stytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z kons tytucyjnych wolności i p raw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. W przypadku prawa do zabezpieczenia społecznego konstytucyjny zakres ochrony odpowiada bowiem istocie tego prawa, która nie może zostać ograniczona (por. wyroki z: 4 grudnia 2000 r. , sygn. K 9/00, OTK ZU n r 8/2000, poz. 294, 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, 1 kwietnia 2008 r., sygn. SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40, 29 kwietnia 2008 r., sygn. P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46 i 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12). W wyroku o s ygn. K 9/12 oraz w wyrok u o sygn. SK 18/13, Trybunał podkreślił, że naruszenie istoty prawa do zabezpieczenia społecznego zachodzi, gdy ustawodawca określi wysokość świadczeń poniżej minimum egzystencji podstawowych potrzeb (zob. wyroki z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, 22 paź dziernika 2001 r., sygn. SK 16/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 214, 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102, 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157, 28 października 2010 r., sygn. P 25/09, OTK ZU nr 8/A/20 10, poz. 82, 5 października 2010 r., sygn. K 16/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 72, 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85) albo poniżej minimum socjalnego (zob. wyroki o sygn. K 6/09 i SK 41/07). Zgodnie z dot ychczasowym orzecznictwe m Trybunału, art. 67 Konstytucji stanowi podstawę do rozróżnienia: 1) minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który ustawodawca ma obowiązek za- gwarantować, 2) sfery uprawnień zagwarantowan ych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa. W pierwszym wypadku ustawodawca ma wyraźnie zawężony margines swobody przy wprowadzaniu zmian do systemu prawnego. Nowe roz- wiązania prawne nie mogą bowie m naruszać konstytucyjne j istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. W drugim wypadku ustawodawca może – co do zasady – ograniczyć lub w skrajnym przypadku konieczności gospodarczej znieść uprawnienia wykraczające poza konstytucyjną istotę prawa do zabezp ieczenia społecznego (zo b. wyrok z 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170 oraz wyroki o sygn. SK 45/04, P 38/06 i K 6/09 ). OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 19 Wśród wzorców kontroli SO wskazał również art. 30 Konstytucji stanowiący, iż przy- rodzona i niezbywalna god ność człowieka stanowi ź ródło wolności i praw człowieka i oby- watela, a także, iż jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona stanowi obowiązek władz publicznych, oraz art. 32 ust. 1 („Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają pra- wo do równego tra ktowania przez władze pu bliczne”) i art. 32 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospo- darczym z jakiejkolwiek przyczyny. Jednak pytający sąd nie odniósł się do tych wzorców w uzasadnieni u pytania prawnego, nie powiązał art. 30 ani art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji z kwestionowanymi przepisami, nie wskazał, na czym polega zarzucana niekonstytucyjność, oraz nie sformułował argumentacji potwierdzającej zarzut. Pytanie prawne w zakresie kontro- li zgodności art. 22a ust. 2 ustawy z art. 30 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji nie spełnia zatem warunku formalnego i wobec tego we wskazanym zakresie postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 5. Ocen a zgodności przedmiotu kontroli z wzorcami kontroli. Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny zgodności art. 22a ust. 2 ustawy, określające- go kwotę wypłacanej renty inwalidzkiej, z art. 2 oraz art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Kontrolowan y przepis ustawy dotyczy wyłącznie tych byłych funkcjonariuszy, którzy zostali zwolnieni ze służby przed 1 sierpnia 1990 r. i wobec tego nie kontynuowali służby w okresie późniejszym. 5.1. Ocena zgodności art. 22a ust. 2 ustawy z a rt. 2 Konstytucji wymaga ła, w pierw- szej kolejności, osobnej analizy zarzutu naruszenia: 1) zasady ne bis in idem oraz 2) zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasady ochrony praw słusznie nabytych. Natomiast zarzut na ruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości spo- łecznej został zbadany łącznie z analizą zasady zaufania obywatela do państwa i stanowione- go przez nie prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych. 5.1.1. Sąd pytający, nie wskazując precyzyjnie tego, względem której regulacj i odnosi przedstawioną wątpliwość, twierdzi, że przepisy ukształtowane wskutek ustawy nowelizują- cej mogą stanowić ponowną represję wobec byłych funkcjonariuszy jednostek służb bezpie- czeństwa PRL, ponieważ ponownie godzą w tych funkc jonariuszy „nakładając n a nich kolej- ną i znacznie obniżającą ich świadczenia sankcję”. Ograniczając kontrolę konstytucyjności do art. 22a ust. 2 ustawy, Trybunał Konstytu- cyjny stwierdził, że nie ma on charakteru prawnokarnego ani represyjnego. Nie zawiera w ogóle sankcji karnych ani innych sankcji o charakterze represyjnym, nie przesądza również o winie adresatów wyrażonej w nim normy. Wprowadza natomiast nową zasadę determinują- cą wysokość kwoty wypłacanej z tytułu wcześniej ustalonego świadczenia rentoweg o, nie- wątpliwie obniżają c wysokość tej kwoty w konkretnej sytuacji, w jakiej znajduje się strona postępowania sądowego, na tle którego zadano pytanie prawne. Trybunał przypomniał, że charakter represyjny przepisu nie jest tożsamy z regulacją ustanawiającą niekorzystne rozwiązania , stanowiącą określoną d olegliwość dla ich adresata (por. wyrok TK z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09 i decyzję Europejskiego Trybunału Praw Czł owieka z 14 maja 2013 r. w sprawie 15189/10, Cichopek i inni przeciwko Polsce). Sąd pytaj ący, uzasadniając zarzut niezgodności z art. 2 K onstytucji w zakresie dotyczącym rze- komego naruszenia zasady ne bis in idem, opierał się na mylnym przyjęciu charakteru karne- go regulacji zawartych w ustawie. Do przepisu określającego wysokość wypłacanego św iad- czenia rentowego nie mają zastosowania gwarancje konstytucyjne dotyczące odpowiedzialno- ści karnej, co wynika nie tylko z nazwy zastosowanego środka ustawowego, ale przede wszystkim z treści kontrolowanego przepisu ustawy (por. wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, OTK Z U nr 7/A/2002, poz. 91), który nie ma na celu poddania byłych funkcjo- OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 20 nariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa jakiejś formie ukarani a (zob. wyrok TK z 18 listopada 2010 r., sygn. P 29/09). Dodatkowo Trybunał Konstytucyjn y wskazał, że procedura weryfikacji naruszenia z a- sady ne bis in idem przez przepis ustawowy powinna obejmować dwa etapy: 1) ustalenie, czy co najmniej dwa środki przew idziane przez ustawodawcę jako reakcja na określone zachowa- nie jednostki mają charakter r epresyjny; 2) jeżeli co najmniej dwa takie środk i mają charakter represyjny, konieczna jest weryfikacja, czy realizują one tożsame, czy odmienne cele. Tylko w przypadk u realizacji identycznych celów przez różne środki o charakterze represyjnym można wskaza ć naruszenie zasady ne b is in idem (por. wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. P 50/13) . Art. 22a ust. 2 ustawy określa wysokość świadczeń rentowych dla byłych fu nkcjona- riuszy pełniących służbę na rzecz państwa totalitarnego, którzy zostali zwolnieni ze służby przed 1 sierpn ia 1990 r. Rentę taką wypłaca się, zgodnie z treścią kontrolowanego przepisu, w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej. Kwestio nowany przepis został wprowadzony ustawą nowelizującą z 2016 r. i stanowi pierwsze obniże nie świadczeń rento- wych byłych funkcjonariuszy p racujących na rzecz totalitarnego państwa. Ustawodawca w 2009 r., oceniając jednoznacznie negatywnie aparat bezpieczeńs twa PRL, ograniczył nie- godziwie nabyte przywileje emerytalne (por. wyrok TK, sygn. K 6/09 ), natomiast wysokość św iadczeń rentowych pozost awił na niezmienionym poziomie. Skoro przepis poddany kontroli nie ma charakteru represyjnego a obniżenie wysokości św iadczeń rentowych byłych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa zo- sta ło w nim dokonane po raz pierwszy, oczywisty jes t wniosek, iż art. 22a ust. 2 ustawy nie może naruszać konstytucyjnej zasady ne bis in idem . 5.1.2. Jeśli chodzi o oce nę zakwestionowanego przepisu z punktu widzenia wywodzo- nej z art. 2 Konstytucji zasady za ufania obywatela do pańs twa i stanowionego przez nie pra- wa, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że uprzywilejowane prawa rentowe byłych funkcjo- nariuszy pracujących na r zecz totalitarnego państwa zostały nabyte niegodziwie. Taką ocenę przyjął i szeroko uzasa dnił Trybunał Konstytucy jny w wyroku o sygn. K 6/09. Nie można bowiem uznać celów i metod działania organów bezpieczeństwa PRL za godziwe. Trybunał stwierdził, że służ ba w instytucjach i organach państwa, które systemowo naruszały przyro- dzone prawa człowie ka i zasady państwa praw a, nie może w demokratyc znym państwie prawnym uzasadniać roszczeń do utrzymania przywilejów uzyskanych przed upadkiem dyk- tatorskiego reżimu. Sp osobem nagradzania funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL za służbę na rzecz totalita rnego państwa były, wśró d wielu innych, przywile je emerytalne i ren- towe, przede wszystkim prawo do świadczeń znacznie przewyższających swą wysokością emerytury i renty osób niepracujących w tych organach. Te przywileje ich beneficjenci za- chowali także w wo lnej i niepodległej Pols ce, co znalazło swój wyr az w ustawie zaopatrze- niowej sprzed nowelizacji dokonanej 16 grudnia 2016 r. Ustawodawca w 2009 r., oceniając jednoznac znie negatywnie aparat bezpieczeństwa PRL, ograniczył niegodziwie nabyte przy- wileje emery talne (por. wyrok TK, sy gn. K 6/09), natomiast wysokość świadczeń rentowych pozostawił na niezmienionym poziomie. Redukcja wysokości świadczeń rentowych dokonana wsku tek nowelizacji z 2016 r. miała na celu pozbawienie przywilejów uzyskanych w służbie na r zecz państwa totalitarne go, a zatem uznawanych z a nabyte w sposób niesłuszny, w stopniu adekwatnym do wysokości tych przywilejów, czyli różnicy w wysokości świadczeń r entowych, w stosunku do osób pra- cujących w podobnym okresie na stanowiskach równorzędnych , poza aparatem bezpiecz eń- stwa totalitarnego państwa. Miała zatem na celu realizację konstytucyjnej zasady sprawiedli- wości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz stanowi ła przykład urzeczywistnienia przez usta- wodawcę konstytucyjnej możliwości odebrania uprzy wilejowania niesłusznie uzyskanego (zasada spraw iedliwości społecznej wywodzona z art. 2 Konstytucji). OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 21 Cel ten nie został w pełni zrealizowany przez pierwszą redukcję wysokości świadczeń pobieranych przez byłych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totali tarnego państwa. W przyp adku ofiar represji ze s trony systemu komunistycznego okres ich politycznego po- zbawienia wolności wprawdzie jest uznawany za okres wliczający s ię do okresów składko- wych, ale ze względu na brak dochodów nie znajduje przełożenia na po prawę ich sytuacji mająt kowej. Wprowadzone w 200 9 r. środki nie były wystarczająco efektywne, mając na uwadze zamierzony rezultat. Nadal bowiem osoby pozostające w czy nnej służbie na rzecz państwa totalitarnego czerpały z tego tytułu korzyści o wiele więks ze niż przysługujące prz e- ciętnemu obywatelowi, a w szczególności – ich pozycja była korzystniejsza względem osób, które doświadczyły przemocy ze strony państwa totalit arnego i nie otrzymywały z tego tytułu stosownych dodatków. Obecna regulacja zmierza zate m do wytworzenia stanu r ównowagi w zakresie wysokości świadczeń rentowych poprzez ich obniżenie, pominięte całkowicie w 2009 r. w treści ustawy obniżającej wysokość św iadczeń emerytalnych funkcjonariuszy. Nie można więc uznać, że redukcja dokonana w zakwe stionowanym przepisie, o bej- mująca tym razem również wysokość uposażenia z tytułu niezdolności do pracy spowodowa- nej inwalidztwem mającym związek ze służbą na rzecz tot alitarnego państwa, była niedo- puszczalna z punktu widzenia zasady ochrony praw słusznie n abytych. Wprowadzona reg ulacja pozbawiła byłych funkcjonariuszy państwa totalitarnego przywilejów nabytych nie- słusznie, z naruszeniem zasad sprawiedliwości społecznej i w sposób niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym, a więc niepodlegających och ronie konstytucyjnej (zo b. przytaczane wcześniej wyroki TK o sygn.: K 27/09, K 4/99, SK 42/01, K 17/09, K 9/12). Obniżając wysokość należnych świadczeń ustawodawca zap ewnił jednocześnie, że będą one na poziomie zbliżonym do tego, który przysługuje osobom r epresjonowanym przez reż im. Nie jest zatem prawd ziwe stwierdzenie, że osoby te zostały pozbawione środków do życia; co najwyżej – ich sytuacja życiowa przestaje być ni eproporcjonalnie korzystna, a zatem przywrócone zostaje poszanowanie konstytucyjnych zasa d sprawiedliwości społec znej. Nale- ży raz jeszcze przypomnieć, że wypłacane świadczenie rentowe nie może być niższe od kwo- ty najniższego świadczenia rentowego według or zeczonej grupy inwalidzkiej. Żaden były funkcjonariusz pełniący służbę na rzecz państwa t otalitarnego nie pozosta nie bez środków zapewniających minimum egzystencji – poziom finansowy, na jakim często zmuszone są żyć osoby represjonowane w poprzednim, total itarnym systemie. Ponadto r egulacja wprowadzona w kontrolowanym przepisie jest fragmente m ustawy stanowiącej prz ejaw procesu uporania si ę ustawodawcy z rozliczeniem – w granicach okre- ślonych przez zasadę demokratycznego państwa prawnego – reżimu komunist ycznego panu- jącego w Polsce w latach 1944 - 1989. Aksjologicznym uzasadnieniem tego rodzaju prawo- dawstwa jest w szcz ególności preambuła Konstytucji, w której ustrojodawca nawiązuje do „najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej” (przemilczając okres rządów ko- munistów) i przypomina o „gorzkich doświadczeniach z czasów, gdy podstawow e wolności i prawa człow ieka były w naszej Ojczy źnie łamane”. Realia Polskiej Rzeczypospolitej Ludo- wej charakteryzowały się m.in.: 1) monopolistyczną władzą partii ko munistycznej (marksi- stowsko - leninowskiej) i jej, zagwarantowaną konstytucyjnie, przewodnią rolą w państwie; 2) nac jonalizacją przemysłu, 3 ) monopolem państwa w zasadniczych gałęziach gospodarki i wyłączeniem wolnego rynku; 4) uzależnieniem obywateli od pań stwa w przeważających obszarach życia gospodarczego, społecznego i kulturalnego, 5) brakie m pluralizmu politycz- neg o i związkowego, 6) ograniczeniem lub całkowitym brakiem wolności i praw obywatel- skich, w tym w szczególności wolności słowa, 7) brakiem realn ych środków prawnych, słu- żących, w razie konfliktu z reżimem, dochodzeniu praw i wolności osobistych i politycznyc h, 8) powszechną inwigilacją życia prywatnego przez służby państwa, 9) zastrzeżonym w kon- stytucji PRL sojuszem ze Związkiem Sowieckim. Na stra ży panowania reżimu komunistycz- nego w Polsce w latach 1944 - 1989 stały organy bezpieczeństw a PRL i ich funkcjonariu sze. OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 22 Częścią systemu totalitarnego państwa były wyższe wynagrodzenia i różne udogodnienia so- cjalne funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa w ty m okresie w porównaniu z pozostałą częścią społeczeństwa polskiego, decydujące o uprzywile jowanej pozycji wskazane j grupy podmiotów. Dlatego obniżenie świadczeń rentowych dawnych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa, przede wszystkim funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, znajduje podstaw ę aksjologiczną w preamb ule Konstytu- cji oraz lic znych aktach prawa międzynarodowego. Zaskarżony przepis jest wyrazem jedno- znacznie negatywnej oceny reżimu komunistycz nego, który nie mógłby funkcjonować w Pol- sce w latach 1944 - 1989 bez stojących na jego stra ży organów bezpieczeństw a, czyli ich funk- cjonari uszy. W ocenie TK, ustawodawca, pozostając w zgodzie z systemem konstytucyjnych wartości, był uprawniony, pomimo znacz nego upływu czasu od rozpoczęcia transformacji ustrojowej, do wprowadzenia kolejnej regula cji obniżającej – w rac jonalnie miarkowany spo- s ób – świadczenia rentowe za okres służby w formacjach pracujących na rzecz ustanowienia i podtrzymywania reżimu, który nie był ani demokratyczny, ani oparty na rządach prawa, a którego podstawowym narzędziem panowania była właśnie t ajna policja polityczna (podob- nie w wyroku TK, sygn. K 6/09). W związku z powyższym regulację w zakresie, w jakim wprowadza obniżenie świadcze ń rentowych z tytułu inwalidztwa, należało uznać za zgodną z art. 2 Konstytucji. 5.2. Pow yższe ustalenia przemawi ają również za uznaniem obniżenia świadczeń ren- towych z tytułu inwalidztwa mającego związek z pracą na rzecz totalitarnego państwa za zgodne z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawodawca, wprowadzając nową pro centową stawkę wysokości świadczenia emerytalneg o i rentowego funkcjonariuszy, w ziął pod uwagę konieczność zapewnienia im minimum socjalnego. Zagwarantowanie, że świadczenie jest wypłacane w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej, sta- nowi r ealizację prawa, o który m mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok TK, sygn . K 6/09). Konstytucyjny standard jest w tym obszarze wyznaczany przez powszechny system emerytalno - rentowy, a nie systemy preferencyjne, takie jak emerytury i renty mundurowe lub emerytury w obniżony m wieku, które nie należ ą do istoty konstytucyjnego praw a do zabez- pieczenia społecznego, zagwarantowanego w art. 67 ust. 1 Konstytucji (zob. wyroki TK z: 29 kwietnia 2008 r., sygn. P 38/06 i 3 marca 2011 r., sygn. K 23/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 8). Pomi mo uznania, że prawo do świadczeń nieproporcjonalnie wyż szych od uposażenia osób pracujących poza aparatem bezpieczeństwa PRL za okres od 1944 r. do 1990 r. zostało nabyte w sposób niegodziwy, ustawodawca nie pozostawił byłych funkc jonariuszy bez środ- ków d o życia, zapewniając im uposażenie na poziomie minimum s ocjalnego. Nie można za- tem uznać, by stanowiło to nieproporcjonalną ingerencję w prawo do zabezpieczenia społecz- nego. Do naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego w przypadku niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo dochodziłoby wtedy, gdyby byli funkcjonariusze, nie- zdolni do służby ze względu na stan zdrowia, zostali całkowicie pozbawieni świadczeń lub gdyby wysokość świadczeń rentowych uniemożliwiała uprawn ionym zaspokojenie ich p o- trzeb życiowych co najmniej w podstawowym zakresie (pod obnie w wyrokach TK z: 12 lute- go 2008 r., sygn. SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3, 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06). Taka sytuacja nie m a miejsca. Kontrolowany przepis ustawy nie pozbawia funkcjonariuszy możliwości u zyskania świadczenia z zabezpieczenia społecznego w przypadku inwalidztwa i zwolnienia ze służby. Zmienia jedynie kwotę wypła- caną z tego tytułu, przewyższającą wartość wypłacan ego świadczenia ponad wy sokość, która nie pozwal ałaby na zaspokojenie potrzeb ży ciowych w podstawowym zakresie. Jest to wyso- kość najniższej renty inwalidzkiej w danej grupie inwalidztwa, odpowiadająca wysokości kwot wypłacanych znacznej liczbie osób uposaż onych z tego samego tytu łu, które nie były OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 23 funkcjonariuszami pracującymi na rzec z totalitarnego państwa. Należy wreszcie podkreślić, że bezzasadność zarzutu naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego jest szcze- gólnie widoczna w sytuacji, mającej miejsce w sprawie, na k anwie której wniesiono pytanie prawne. Rencista po siedm iu latach służby w organach totalitarnego państwa otrzymuje rentę w minimalnej wysokości, którą pobiera ponad 30% osób dotkniętych niezdolnością do pracy w Polsce. Brak jest za tem podstaw do uznania, że kontrolowana regulacja narusza istotę pra- wa do zabezp ieczenia społecznego w przypadku niezdolności do pracy ze względu na inwa- lidztwo. Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie. Zdanie odrębne sędziego TK Leona Kieresa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt P 10/20 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: ustawa o organizacji TK ) , zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z 16 czerwca 2021 r., sygn. P 10/20. Moim zdaniem, a rt. 22a ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaop atrzeniu emery- talnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu , Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywi adu Wojskowego, Centralnego Biura An- tykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Mar szałkowskiej, Służby Ochrony Pań stw a, Pań- stwowej Straży Pożarnej , Służby Celno - Skarbo wej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 20 20 r. poz. 7 23 , ze zm.; dalej: ustawa zaopatrzeniowa) jest niezgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. 1. Zakres zdan ia odrębnego. Podzielam znaczną część argumentów, któ re doprowadziły Trybunał Konstytucyjny do wyd ania niniejszego wyroku. 1.1. Zgadzam się w szczególności, że pytanie prawne Sądu Okręgowego w Krakowie ma istotne deficyty formalne, które uniemożliwiają je go rozpoznanie w całości. W pełni podzielam też pogl ąd Trybunału, że przywilej e rentowe byłych fu nkcjonari u- szy służb mundurowych PRL nie są praw ami słusznie nabyty mi i w tym aspekcie nie podle- gają ochronie konstytucyjnej . Oczywiste jest dla mnie również to, że art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej nie na- r usza zasady ne bis in idem , wynikającej z art . 2 Konstytucji, oraz gwarantuje rencistom poli- cyjnym minimum zabezpieczenia społecznego, z poszanowaniem istoty praw wynikających z art. 67 ust. 1 Konstytucj i. 1.2. Moim zdaniem, w niniejszej sprawie Trybunał s tracił z p ola widzenia kilka bar- dziej szczegó łowych okoliczności, których suma mogła przesądzić o krytycznej ocenie za- skarżonego rozwiązania . Dotyczą one zasady zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasady proporcjonalności (por. art. 67 ust . 1 w zwią zku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji) . U zasadnienie swojego zdania odrębnego skupię na tej właśnie problematyce. OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 24 2. Dotychczasowe orzecznictwo TK. Po pierwsze, Trybunał bez d ostatecznej refleksji w ywiódł akceptację kwestionowane- go rozwiązania ze swoj ego dotychczasowego orzecznictwa . 2.1. Wydaj ąc niniejsze orzeczenie, Trybunał powołał się przede wszystkim na wyrok TK z 24 lu tego 2010 r., sygn. K 6/09 (OTK ZU nr 2/A/ 2010, poz. 15) , który dotyczył u mi ar- kowanych mechanizmów weryfikacji emerytur mundurowy ch , przewidzianych w ustawie z dnia 23 styczn ia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodo- wych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Ag en- cji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, S łużby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskow ego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U . N r 24 , poz. 145; dalej: ustawa z 2009 r.). Z wyroku tego nie wynikała jednak bezwa- runkowa a proba ta dowolnych tego typu instrumentów, wprowadzanych bez jakiejkolwiek daty końcowej i odnoszących się do innych świadczeń mundurowych . K ontrolowany w obecnej s prawie art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy we- ryfikacji policyjnych rent inwalidzkich, k tóre są przyznawan e według odmiennych przesłanek niż emerytury. Decydujący w tym wypadku jest stan zdrowia funkcjonariusza , powodujący jego całkowitą niezdoln ość do służby (por . art. 19 ustawy zaopatrzeniowej), a nie staż pracy (por. art. 12 ustawy zaopatr zeniowej). Kontrola konstytucyjności kwestionowanego przepisu powinna uwzględniać tę charakterystykę , a zwłaszcza fakt, że data odejścia ze służby i przej- ścia na rentę w znaczn ie mniejszym stopniu zależy od decy zji samego zainteresowanego niż w wypadku kor zystania z uprawnień emerytalnych. Dostrzegam oczywiście pewne podobieństwo między rozwiązaniami badanymi przez Trybunał w wyroku o sygn. K 6/09 i obecnie. N iewątpliwie podobne w obu sprawach jest ratio legis k westionowanych przepisów oraz to, że są one p ierwszą weryfikacją określonych przywilejów byłych funkcjonariuszy służb mundurowych PRL . Ta analogia nie wystarcz a jednak d o takiej samej oceny ich konstytu cyjności. Art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej , dod any przez ustawę z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służb y Wywiadu Wojskowego, Centralne go Biura Antykorupcyjn ego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rzą- du, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więzienne j oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2270; dalej: ustawa z 2016 r.), przewiduje obniżeni e świadczeń o innym charakterze , kilka lat później i w zdecydowanie bardziej radykal ny sposób. Konstytucyjność tego przepisu wyma ga więc gruntownej kontroli i uwzględnienia t akże argumentów, których Trybunał w sprawie o sygn. K 6/09 nie wziął pod uwagę. 2 .2. W ydaje mi się, że w niniejs zej sprawie należało w sze rszym zakresie uwzględnić w ytyczne dla ustawodawcy, wy nikające z orzeczn ictwa Trybunału do tyczącego prawa do zabezpieczenia społecznego w systemie powszechnym. W uzasadnieniu wyroku niektóre te orzec zenia zostały powołane przy oka zji rekonstrukcji wzorca kontro li ( tj. art. 67 ust. 1 Kon- stytucji), jednak nie wyciągnięto z nich właściwych wniosków. Moim zdaniem, warto by było w szczególności rozważyć reperkusje wypowiedzi Try- bunału na temat niedopuszczalności nieograniczonej w czasi e weryfikacji przyznanych i wy- płacanych świadczeń eme rytalnych. Problem ten był przedmiotem analiz y na przykład w wy- roku z 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11 (OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16), w którym Trybunał s twierdził, że możliwość wszczęcia postępowania z ur zędu przez organ rentowy w celu po- nownego ustalenia w ysokości świadczeń na podstawie odmiennej oce ny tych samych dowo- dów, które były podstawą wydania dotychczasowej decyzji emerytalnej lub rentowej, jest OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 25 n iezgodn a z zasadą zaufania obywateli do państwa i s tanowionego przez nie prawa wynikają- cą z ar t. 2 oraz z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Wobec tego wart o byłoby rozważyć, czy także art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej nie wywiera podobnego retrospektywnego skutku. Wszak sam fakt służby rencistów policyjnych przed 1 sierpnia 1990 r. był znany organom rentowym i ustawodawcy zarówno w momencie uc hwalania u stawy zaopatrzeniowej w 1994 r., jak i podczas jej nowelizacji w 2009 r. , stanowiąc jedną z podstaw faktycz nych decyzji o przyznaniu i wypłacaniu rent inwalid zkich często przez wiele lat przed wejściem w życie u stawy z 2016 r. 3. Cel ustawy z 2016 r. Po d rugie, sądzę, że Trybunał zbyt pochopnie przyjął do wiadomości i zaakceptował deklarowane przez ustawodawcę ratio legis ustawy z 2016 r. 3.1. W projekcie t ej ustawy stwierdzono, że jej przyjęcie jest niezbędne, ponieważ po- przednia weryfikacja świadczeń ni e doprow adziła do rozwiązań zgodnych z powszechnym poczuciem sprawiedliwości społecznej „w zakresie podziału dóbr materialnych w demokra- tycznym społeczeństwie ” (por. druk sejmowy nr 1061/VIII kadencja, s. 5 uzas adnienia pro- jektu ustawy) . Sam projektodawca przyznał jednak, że wynikało to nie tylko z zasad pierw- szej weryfikacji świadczeń mundurowych, ale było w dużej mierze rezultatem niedoskonało- ści innych ustaw „rozliczeniowych”, zwłaszcza ustawy lustracyjnej i p rzepisów dotyczących weryfikacji funkcjonariu szy służ b munduro wych PRL, których ustawodawca zmieniać nie chciał (por. ibidem , s. 7 i nast. ). 3.2. W tym kontekście można więc mieć wątpliwości, czy ustaw a z 2016 r. była wła- ściwą reakcją na wadliwe decyzje , podejmowane przez ustawodawcę w związku z tra nsfor- macją ustrojową w innych sferach niż świadczenia emerytalne i rentowe. W kontekście wskazanego w yżej celu ustawy, jej zakres przedmiotowy wydaje się zd ecydowanie zbyt wąski. Jej adresatami są bowiem wyłącz nie funkcjonariusz e służb mundu- rowych PRL , po dczas gdy beneficjentami poprzedniego ustroju były także inne grupy zawo- dow e czy społeczn e , które nawe t w większym stopniu przyczyniały się do konsolidacji i trwania ustroju komunistycznego ( np. członkowie władz centralnych i lokalnych, sędzi owie i prokura torzy orzekający w sprawach politycznych , tajni współpracownicy służb bezpieczeń- stwa ) . Jest oczywiste, że otrzymywane przez nich z tego tytułu korzyści mater ialne (także nierejestrowane) miały bezpośrednie przeł o żenie na ich ówczesną sytuację finansową, od dzia- łując także na możliwość zapewnienia sob ie dostatniego życia po zaprzestaniu działalności zawodowe j. Należałoby również zastanowić się, czy właściwą sfe rą tych rozliczeń jest sfera za- bezpieczenia społeczneg o. Dotyczy to zwłaszcza rent inwalidzkich, kt óre mają w sobie także pewien pierwiastek socjalny (są świadczeniami przysługującymi osobom, które mają co naj- wyżej ograniczoną zdolność zarobkowania ). 4. Retrospektywność. Po trzecie , Trybunał nie docenił w n iniejszej sprawie w wystarczający sposób znac ze- nia czynnika czasu. 4.1. Zgodnie z art. 19 ustawy zaopatrzeniowej, p olicyjne renty inwalidz kie przysługują funkcjonariuszom, którzy stali się niezdolni do służby w czasie pełnienia służby , albo – w wyjątkowych wypadkach – najpóźnie j trzy lata po zwolnien iu z niej. OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 26 Badany w niniejszej sprawie art. 22a ust. 2 tej ustawy dotyczy osób zwolnionych ze służby przed 1 sierpnia 1990 r. N iezdolność do służby jego adr esatów musiała więc w zasa- dzie powstać przed tą datą ( a najpóźniej 31 lipca 1993 r. ) . 4.2. W zaskar żonym przepisie na potrzeby ustalenia rent inwalidzkich dokonywana jest więc oc ena okoliczności („służby na rzecz totalitarnego państwa”) , któr e wystąpił y po nad 20 lat przed jego uchwaleniem. Dotychczas były one co najmniej dwa razy przedmiotem wy- powiedz i demokratycznego ustawodawcy – w 1994 r. (uchwalenie ustawy zaopatrzeniowej) i w 2009 r. (pierwsza weryfikacja świadczeń mundurowych, która nie dotyczyła rent inwa- lidzki ch). Moim zdaniem to, że ustawodawca w 2009 r. ograniczył weryfikację świadczeń mundurow ych do emerytur, pomijając renty inwalidzkie i rodzinne , nie miało charakteru przypadkowego . Było podyktowane – jak sądzę – względami humanitarnymi, tzn. szc zególną syt uacją osób niezdolnych do służby z przyczyn losowych oraz os ób, które tylko pośrednio i nie zawsze w sposób w pełni świadomy korzystały z przywilejów dostępnych służbom mundurowym (myślę tu zwłaszcza o dzieciach zmarłych funkcjonariuszy). Wedłu g mni e, oso by uprawnione do policyjnych rent inwalidzk ich miały prawo uznać ustawę z 2009 r. za pot wierdzenie milczącej obietnicy z 1994 r. , że nabyte przez nich prawa będą – w drodze wyjątku – honorowane przez demokratyczne państwo (por. wyżej) . Mogły one racjonal nie oczekiwać, że ustawodawca w tej ustawie d okonał wreszcie (po prawie 20 la - tach od z mian y ustroju) ostatecznego rozliczenia przywilejów emerytalnych i rentowych nie- słusznie nabytych przed 1989 r. Nic w treści tego aktu ani w jego uzasad nieniu ni e zapowia- dało przecież , że przyjęte w nim rozwiązania mogą być w przyszłości zmienione (a w szcze- gó lności – rozszerzone na renty inwalidzkie ) ani że jest to jedynie pierwszy etap (niejako „ testowy ” ) weryfikacji świadczeń (chyba że za taki zwiastun uznać um iarkowany charakt er zastosowanych wówczas mechanizmów) . Przekonanie o ostateczności rozwiązań ukszt ałtowanych ustawą zaopatrzeniow ą, utrzymanych przez ustawę z 2009 r., mogło być szczególnie silne u osób, które odeszły ze służby z uwagi na stan zdrowia prz ed 1 sierpnia 1990 r. i miały przyznaną I grupę inwali dz- twa ( a więc były całkowicie niezdolne także do pracy „cywilnej” ) . Osoby te od ponad 20 lat są zdane na państwowy system zabezpieczenia społecznego i – obiektywnie rzecz biorąc – nie mają innej możliwo ści (poza ewentualnym korzystaniem z pomocy w zabezpie czeniu egzy- stencji dla osób niepełnosprawnych , o którym mowa w art. 69 Konstytucji ). W tej perspektywie, można mieć istotne wątpliwości, czy kwesti onowane unormowa- nie nie narusza zasady zaufania obywat eli do państwa i stanowionego przez nie prawa w sfe- rze zabezpieczenia społecznego (tj. art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji). 5. Data zwolnienia ze służby. Po czwarte , oczekiwałby m także od Trybunału dokładniejszego pochylenia się nad specyfiką kryterium „zwolnienia ze służby przed 1 sierpnia 1990 r.”, na podstawie którego stosowany jest art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej. 5.1. Policyjne renty inwalidzkie przysługują także fun k c jonariuszom, których inwa- lidztwo nie powstało w związku ze służbą , w tym również osobom, które same spowodowały swoją n iezdolność do służby ( por. a rt. 20 ust. 5 ust awy zaopatrzeniowej). W większości wypadków , dat y odejścia ze służby na rentę inwalidzką nie d eterminuje ani decyzj a pracodawc y (np. stanowiąc a rezultat neg atywnej oceny funkcjonariusza) , ani de- cyzj a funkcjonar iusza (np. wynikając a z braku akceptacji nowe j roli służb mundurowych w demokratycznym państwie albo obaw przed wer yfikacją ). Najczęściej wyznacza ją zdarze- nie o charakterze losowym, którego skutkiem je st całkowita niezdolność do służby. Takimi OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 27 zdarzeniami mogły być na przykład okoliczności wymienion e w art. 20 ust. 3 ustawy zaopa- trzeniowej: – zranienia, kontuzje lub inne obrażenia doznan e w czasie wykonywania obowiązków służbowych; – wypad ek pozostając y w z wiązku z wykonywaniem obowiązków służbowych; – chor oby z akaźn e panując e w miejscu służbowego pobytu f unkcjonariusza; – chor oby powstał e w związku ze szczególnymi właściwo ściami lub warunkami służ- by; – chor oby i schorze nia , które istniały przed przyjęciem do służ by, lecz uległy pogor- szeniu lub ujawniły się w czasie trwania służb y wskutek szczególnych właściwoś ci lub wa- runków służby na określ onych stanowiskach. 5.2. Zaskarżony przepis prowadzi więc do istotnego pogorszenia sytuacji grupy renci- stów policyjnych, wyró żnion ej ze względu na fakt (najczęściej) od nich nieza leżny. Tymcza- sem nie można wykluczyć, że przy n ajmniej część osób zwolnionych ze służby przed 1 sierp- nia 1990 r. przeszłaby pozytywnie weryfikację i przez wiele kolejnych lat pełniłaby wzorową służbę na rzecz de mokratycznego państwa. Art. 22 a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej wszystkie te osoby traktuje z aś jednakowo i z góry ocenia negatywnie. Moim zdaniem, można mieć wątpliwość, czy omawiana cezura (z uwagi na jej losowy charakter) jest dostatecznie uzasa dniona z punktu widzenia art. 67 ust. 1 w związku z ar t. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. 6. Mecha nizm weryfikacji rent policyjnych. Po piąte , głębszej refleksji wymagała też kontrola przez Trybunał mechanizmu wery- fikacji rent policyjnych w świetle standa rdów konstytucyjnych. 6.1. Art. 22 a ust. 2 ustawy zaop atrzeniowej opiera się na założeniu, że obniż enie rent inwalidzkich powinno mi eć w zasadzie charakter auto matyczny i dotyczyć wszystkich osób, które zakończyły służbę przed 1 sierpnia 1990 r. W wypadku adresatów jego przepisu jest w zasadzie jedna tylko m ożliwość uniknięcia tego skutku – udowodnieni e, że funkcjonariusz przed 1990 r. bez wiedzy przełożonych podj ął współpracę i czynnie ws pierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległ ości Pań- s twa Polsk iego (por. art. 22a ust. 5 ustawy za opatrzeni owej). W praktyce jej spełnienie może być jed nak bardzo trudne – przez ponad 2 0 lat ustawa nie wymagała bowiem od byłych funk- cjonariuszy gromadzenia dowodów na działalność opozycyjną ani też ni e wiązała wysokośc i świadczeń rentowych z taką działalnością. I stotne ograniczenia wyk azani a omawianej oko- li czności mogą też wynikać ze stanu zdrowia rencistów policyjnych (zwłaszcza z orzeczoną I grupą inwalidzką). Jeszcze rzadziej będą aktualizowały się przesłan ki ubieg ania się o wydanie decyzji przywracającej doty chczasową wysokość świadczeń przez ministra w ł aściwego do spraw wewnętrznych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Przepis ten umożliwia odstęp- stwo od zasad wprowadzonych przez ustawę z 2016 r. z e względu na krót kotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r . oraz (koniunkcja) rzetelne wyko nywanie zada ń i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia . T ymczasem wszyscy adresaci art. 22 a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej zakońc zy li służbę najpóźniej 31 lipca 1990 r. (a niektórzy – kilka, kilkanaście czy kilkadziesiąt la t wcz eśniej ). Szansę na wykazanie się wzorową postawą i bohaterskimi czynami mieli tylko ci najdłużej pracujący, pod warunkiem że zmieścili się w bardzo krótkim u stawowo relewantnym okresie (od 1 3 września 1989 r. do 31 lipca 1990 r.). Mając jeszcze na uwa dze, że decyzja ministra jest oparta na uznaniu admi- OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 28 nistracyjnym, należy stwierdzić, że możliwość skorzystania z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest dla osób obję tych zaskarżonym przepisem w zasadzie iluzoryczna. 6.2 . Ustawowa ingerencja polegająca na powszechn ym i automatycznym obniżeniu świadczeń rentowych budzi moje istotne wątpliwości. Tego typu mechanizmy, stosowane w sferze prawa do zabezpieczenia społecznego, w demokratycznym państwie nie powinny być oparte na od powiedzialności zbiorowej. Wbrew założenio m ustawodawcy r enciści policyjni nie są grupą homogeniczną – ina- czej można ocenić służbę w straży granicznej, a inaczej w służbie bezpieczeństwa PRL . Dys- kontynuacji służby przed 1 sierpnia 1990 r. nie można też postrzegać jednoznacznie negatyw- nie, bo zawsz e musiała mieć ona obiektywne przyczyny zdrowotne ( na któr e – mam nadzieję – tylk o rzadko nakładały się względy polityczne czy obawa przed ujawnieniem kompromitu- jących faktów z przeszłości ) . Należy także zwróci ć uwagę, że ustawa zaopatrzeniowa od samego p oczątku przewi- dywała pozbawienie praw do renty (i emerytury) mundurowej m.in. fun kcjonariuszy, którzy zostali skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związk u z wykonywa- niem czynności służbowych i w cel u osiągnięcia korzyści majątkowej lu b osobistej (por. art. 10 ustawy zaopatrzeniowej, w 2007 r. określono zasady przekazywania składek za te oso- by do systemu powszech nego – por. art. 10a ustawy zaopatrzeniowej). W obecnym stanie prawnym, zbrodnie komunistyczne popełnione do 31 lipca 1990 r. , polegające na stosowaniu represji lub innych form naruszania praw człowieka, nie ulegają przedawnieniu, nawet jeżeli nie są zbrod niami wojennymi lub zbrodniami przeciwko ludz kości (por. 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pa mięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Dz. U. z 2 021 r. poz. 177, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polsk iemu, Dz. U. poz. 1273). Z porównania art. 10 i art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeni owej wynika – moim zdaniem – kilka istotnych wniosków dla niniejszej sprawy. Po pierwsze, n ależy przyjąć, że wśród osób objętych zaskarżonym przepisem nie było funkcjonariu szy szczególnie gorliwie i bezkompromisowo działających na rzecz PRL , popeł- niającyc h czyny zabronione . W tego typu wypadkach korzystanie z prawa do renty inwalidz- kiej przez os oby ewidentnie niegodne zostało ustawowo wykluczone. Po drugie, ustawodawca zast osował w tym wypadku mechanizmy jakościowo od- mienne niż w ustawie z 2016 r. Przesąd zające znaczenie dla utraty prawa do renty inwalidz- kiej w wypadku osób, o których mowa w art . 10 ustawy zaopatrzeniowej, miał bowiem indy- widualny prawomocny wyrok skazujący, a nie generalne i abstrakcyjne normy ustawowe. Powyższą różnicę tylko częściowo mo żna wyjaśnić różną intensywnością skutków porówny- wanych przepisów (całkowite pozbawienie pra wa do świadczeń rentowych w art. 10 v ersus ich obniżenie w art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej). Także z tych powodów nie jestem pewny, czy badane rozwiązanie s pełnia standard wymagany od demokratycznego państwa prawnego w sferze prawa do zabezpieczeni a spo- łecznego (por. art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucj i). Trudno je bowiem uznać za przejaw podmiotowego traktowania byłych funkcjonarius zy służb mundurowych, skoro ich świadczenia są określane ustawowo w sposób sztywny i w zasad zie nieodwołalny. 6.3. Nie przekonują mnie w tym kontekście argumenty Trybunału ( przejęte – jak się wydaje – ze stanowiska Sejmu), że w praktyce sądowej „utrwala się” (a nawet jest już utrwa- lona) wykładnia aktualnego brzmienia ustawy zaopatrzeniowej , nakaz ująca uwzględnianie i ndywidualnej sytuacji poszczególnych fu nkcjonariuszy . OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 29 Powyżs za teza została sformułowana Trybunał na tle uchwały Sądu Najwyższego (da- lej: SN) z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20 (Lex nr 3051750) , w której dokonano wykładni po jęcia „służba na rze cz totalitarnego państwa”, stosowanego w art. 13b ust. 1 usta wy zaopatrzeniowej. Przepis ten nie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, ale stanowi jed en z wyznaczników zakresu podmiotowego art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzenio- we j. Jego interpretacja może więc mieć pośredni wpływ na kontrolę konstytucyjności zaskar- żonego przepisu (pierwszorzędne znaczenie mają jednak te determinanty sytuacji rencistów policyjnych, które są uregulowane bezpośrednio w zaskarżonym przepisie). Nie neg uj ąc znaczenia ani prawidłowości wykładni przepisów dokonywanej przez najwyższe o rgany sądowe w ramach ich kompetencji, zwracam uwagę, że wszelkie postulaty indywidualizacji procedur weryfikacji rent policyjnych są w oczywisty sposób sprzeczne z intencją u st awodawcy , której wyrazem jest m.in. zaskarżony przepis (por. wyżej) . Ustawo- daw c a dążył bowiem do powszechnego obniżenia świadczeń wszystkich rencistów policyj- nych, służących do 31 lipca 1990 r., w ramach orzeczonej grupy inwalidzkiej, bez szczegóło- wego b ad ania okoliczności danego przypadku . Art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej (i c ała ustawa z 2016 r.) wpisują się w tę logikę – przewidują jako zasadę globalną redukcję rent inwalidzkich, minimalnie tylko korygując ją przez wspomniane wyjątki (por. omówio ne art. 22 a ust. 5 i art. 8a ustawy zaopatrzeniowej). Moim zdaniem, żadna uchwał a SN nie ma charakteru źródła powszechnie obow iązu- jącego prawa (por. zwłaszcza moje zdanie odrębne do wyroku z 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/ 2 0, OTK ZU A/2020, poz. 61, w któr ym Trybunał uznał abstrakcyjną uchwałę wykładni- czą SN za „przepis prawa” w rozum i eniu art. 188 pkt 3 Konstytucji). Z uwagi m.i n. na pozy- cję ustrojową i autoryt et SN , tego typu orzeczenie może natomiast być inspiracją do ukształ- towania się określonego sposo bu rozumienia interpretowanych w ni m przepisów w praktyce sądowej . Ma to istotne znaczenie w postępowaniu przed Trybunałem, o ile owa wykładnia operacyjna ma charakter stały, powszechny oraz jednoznaczny (por. np. wyrok z 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 165, cz. III, pkt 2.2 uzasadnienia i po- wołane tam orz e cznictwo). W niektórych orzeczeniach TK wymaga się dodatkowo, aby spo- sób rozumienia przepisu w judykaturze nie był „ kwestionowan y ” w doktrynie (por. np. wyrok z 27 września 20 17 r., sygn. SK 36/15, OTK ZU A/2017, poz. 60, cz. III, pkt 1.3 uzasadnie- nia) al b o nawet wp rost był przez doktrynę „akceptowan y ” (por. np. postanowienie z 17 paź- dziernika 2018 r., sygn. P 7/17, OTK ZU A/2018, poz. 59, cz. II, pkt 3.2 uzasadnienia). Jednak samo podjęcie uchwały przez SN – nawet o randze zasady prawnej – nie ozna- cza aut o matycznie, że wyrażony w niej pogląd w sposób trwały i jednolity ukształtuje rozu- mienie danego przepisu w orzecznictwie sądów powszechnych (por. np. zdania odrębne do wyroku p ełnego składu TK z 27 października 2010 r., sygn. K 10/08, OTK ZU nr 8/A/2010, p o z. 81 ; podobnie – w kontekście uchwał konkretnych NSA – wyrok z 6 grudnia 2011 r., sygn. SK 3/11, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 113 , cz. III, pkt 4.4 uzasadnienia ; por. także np. A. Mączyński, J. Podkowik, uwagi do art. 188, [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komen t arz do art. 87 - 243 , Warszawa 2016, red. M. Safjan, L. Bosek, Legalis). Postawienie tezy, że uchwała SN o sygn. akt III UZP 1/20 doprowadziła do zmiany kontekstu normatywnego art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej (indywidualizacji procesu weryfikacji ren t inwali dzkich) jest więc w niniejszej sprawie zdecydowanie przedwczesne. Jak wynika z informacji prasowych, kilkanaście tysięcy postępowań sądowych w sprawie odwołań od decyzj i wydanych na podstawie ust awy z 2016 r. zostało zawieszonych w ocze- kiwaniu na r o zpoznanie przez Trybunał pytania prawnego Sądu Okręgowego w Warszawie z 24 stycznia 2018 r. , sygn. P 4/18 . Choć w pojedynczych sprawach zdarza się w ydawanie orzeczeń (por. np. wyrok N SA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19, Lex nr 2764720), nie m o żna na tej podstawie przesądzić kwestii skuteczności wskazanej uchwały. OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 30 Do ostrożności w formułowaniu jakichkolwiek prognoz na temat wykładni opera cyj- nej ustawy zaopatrzeniow ej w brzmieniu nadanym przez ustawę z 2016 r. skłania także niniejsze orzeczenie Trybunału. Wyrażona w nim a probata zbiorowego obniżania rent poli- cyjnych może być uważana za argument na rzecz pozostania przy czysto formalnej ocen ie „służby na rzecz totalit arnego państwa” , wbrew stanowisku SN w komentowanej uchwale o sygn. akt III UZP 1 /20. 7. Wysokość rent policyjnych. Po szóste , Trybunał Konstytucyjny , rozważając wysokość świadczeń określonych przez art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, niepotrzebnie zawęził pole kontroli tylko do kwestii zachowania istoty prawa do zabezpieczeni a społecznego. Tymczasem warto było zwrócić baczniejszą uwagę na to , że a rt. 22a ust. 2 ustaw y za- opatrzeniowej przewiduje renty tylko w trzech kwotach ( w zależności od kategor ii inwalidz- twa , por. art. 22 ust. 1 tej ustawy ). Zrywa w ten sposób z systemową z asadą polskiego zabez- pieczenia społecznego, że wysokość świadczeń powinna być uzależniona od wysokości za- robków (a w systemie powszechnym – od wysokości składek na ubezpieczen ie społeczne ). W wypadku rencistów mundurowych wynika ona z art. 5 ustawy, zgodn i e z którym podstawę wymiaru świadczenia stanowi uposażenie należne funkcjonari uszowi na ostatnio zajmowa- nym stanowisku. A rt. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej jest niespójny z tą zasadą. W szystkie osoby, które spełniają ogólne warunki uzyskania renty i za k ończyły służbę przed 1 sierpnia 1990 r., otrzymują tę samą kwotę minimalną wed ług orzeczonej grupy inwalidzkiej. Istotnym konstytucyjnie skutkiem tego mechanizmu jest bardzo zróżnicowana dole- gliwość zaskarżonego przepisu dla jego adresatów . Świadczenia os ób objętych zaskarżonym przepisem nie są bowiem zmniejszane w sposób stosunko wy albo o określoną kwotę, ale ujednolic ane „w dół” w ramach danej grupy inwalidzkiej. Uważam, że także ta specyfika mechanizmu obniżania policyjnych rent inwalidzkich może bud zi ć wątpliwości z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasady proporcjonalności (por. art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytu- cji ) . Trudno bowiem uznać za słuszne rozwiązanie, które praktycznie z dnia na dzie ń , po po- nad 20 latach od odejścia ze służby, niektórym osobom obniża świadczenia o symboliczne kwoty, a innym – o kilkadziesiąt procent i to bez względu na jakiekolwiek cechy os obiste (staż pracy, wysokość uposaże nia, orzeczon ą grupę inwalidztwa). Jego adr es atami są przy tym osoby, które z uwagi na stan zdrowia nie są w stanie elastycznie reagować na zmianę swojej sytuacji dochodowej (dotyczy to w szczególności osób z I grupą inw alidzką). 8 . Podsumowanie. Moim zdaniem, Trybunał Konstytucyjny powinien był w toku postępowania rozważyć te argumenty i odpowi edzieć na pytanie, czy art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej jest wła- ściwym i koniecznym w demokratycznym państwie prawnym s p osobem osiągnięcia założo- nego celu. Według mnie, powszechne i drastyczne obniża ni e świadczeń rencistom policyjnym, którzy zakończyli służbę przed 1 sierpnia 1990 r., dopiero w 2016 r. n ie tylko nie przywróci ło sprawiedliwości społecznej , ale wręcz mo gło do prowadzić do jej naruszenia . Tego typu dzia- łania, zwłaszcza podejmowane wobec o só b, które z powodu stanu zdrowia nie miały szansy wykazać się w służbie dla demokratycznego państwa i są od ponad 20 lat całkowicie niezdol- ne do jakiejkolwiek pracy, należy uzn ać za trudne do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym . Zagwarantowa ni e osobom objętym ustawą z 2016 r. minimum socjalnego oznacza tylko, że zaskarżone przepisy nie naruszyły istoty prawa do zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 67 ust. 1 Konstytucji. Nie powoduje to natomiast automatycznie proporcjo- OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 31 nalności zaskarż on ych rozwiązań czy ich zgodności z art. 2 i art. 3 1 ust. 3 Konstytucji. Można mieć wątpliwości, czy – przynajmniej w niektórych wypadkach – szczegółowe zasady wery- fikacji świad czeń rzeczywiście polegały tylko na dalszej likwidacji niesłusznie nabytych prz yw ilejów, czy też wykraczały poza ten cel, czego już nie można uznać za uzasadnione względami sprawiedliwości społecznej. Wyraźnie przy tym chciałbym zaznaczyć, że p rzyczyną mo ich zastrzeżeń nie są – uj- mowane osobno – upływ czasu, obietnice złożone byłym fu nkcjonariuszom w 1994 r. i 2009 r., brak wpływu osoby zainteresowanej na moment zakończenia przez nią służby, nie- zindywidualizowany mechani zm obniżania świadczeń i ograniczona ( lub żadna ) możliwość podjęcia przez inwalidów policyjnych innego zatrudnienia . N iekonstytucyjność art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej wynika z kumulacji w jednym mechanizmie wsz ystkich powyższych wad . Jeżeli już ustawodawca zdecydował się na weryfika cję policyjnych rent inwalidzkich, powinien był – moim zdaniem – sk oncentrować si ę przede wszystkim na eliminacji rażąco niesłusz nych przywilejów . W ostateczności t ego typu interwencję byłbym skłonny zaakcep- tować, pomimo że od upadku PRL minęło już jedno p okolenie. Nie wykluczam, że n awet obecnie wysokość rent policyjnych byłych funk cj onariuszy PRL mogłaby być obniżona na przykład z zastosowaniem przeliczników niższych niż w systemie powszechnym (tak jak to było w wypadku emerytur mundurowych w ustawie z 20 09 r.). Powinno to jednak doprowa- dzić do proporcjonalnej i umiarkowanej korekty t ych świadczeń, a nie do ich unifikacji na jedna kowym dla wszystkich uprawnionych poziomie. 9 . Uwagi de lege ferenda . Preambuła do Konstytucji deklaruje, że wszyscy obywatel e Rzeczypospolitej powinni być „wdzięczni naszym przodkom (…) za walkę o niepod le głość okupioną ogromnymi ofia- rami” oraz pamiętać o „gorzkich doświadczeniach z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa c złowieka były w naszej Ojczyźnie łamane”. W świetle tyc h sformułowań, nie tylko nie można, ale wręcz nie wolno bezkrytycznie puścić w ni epamięć niechlubnej przeszłości. Nie ma też podstaw, aby za wszelką cechę zachować przywileje funkcjonariuszy poprzednie- go ustroju – i to nawet te, które zostały im zagwaranto wane w pierwszych latach po odzyska- niu niepodległości. Nie są to prawa słusznie n abyte, więc mogą być honorowane tylko w ograniczonym zakresie i w drodze wyjątku. Nawet niewątpliwie niesłusznych przyw ilejów nie można jednak zwalczać wszelkimi dostępnymi środkami – na tym właśnie polega fundamentalna różnica m iędzy państwem de- mokraty cz nym i niedemokratycznym. Metody rozliczenia z przeszłością muszą być zawsze na miarę demokratycznego państwa – proporcjo nalne, przewidywalne, racjonalne i sprawie- dliwe. W łaściwą równowagę w sferze praw a do zabezpieczenia społecznego można przy- wrócić albo p ogarszając sytuację byłych funkcjonariuszy, albo po prawiając sytuację osób przez nich represjonowanych. Ustawodawca w z askarżonym przepisie wybrał rozwiązanie z tej pierwszej grupy, do czego miał oczywiście generalnie prawo. Problem jednak w tym, że dos zł o przy okazji do zbiegu różnych wad konstytucyjnych, któr e przekroczył y „masę krytyczną”, pozwalającą na ich akceptację. A rt. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej był reakcją spóźnioną, opartą na od- powiedzialności zbiorowej, niespójną systemowo i (w niektór yc h wypadkach) nadmiernie represyjną i po prostu niehumanitarną. Zwracam uwagę, że po prawa sytuacji materialnej członków opozycji antykomuni- stycznej nie budził a by takich wątpliwości. Za przyznaniem prymatu tego typu metodom przywracania sprawiedliwości w sf erze zabezpieczenia społecznego przemawiają – moim zdaniem – w szczególności cytowana wyżej preambuła Konstytucji oraz z asada zaufania oby - OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 32 wateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. art. 2 Konstytucji) . W tym kontekście za krok w dobrym kierun ku uważam ustawę z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjo nowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 319, ze zm.). 10. Uwagi końcowe. Na zakończenie podkreślam, że z moralnego i historycznego pun kt u widzenia nega- tywnie oceniam służbę lub pracę w instytucjach i formacjach totalitarnego państwa. Sam nigdy takiej prac y w żadnym charakterze bym nie podjął – bez względu na kon- sekwencje dla mojego życia osobistego i zawodowego. To nie jest tylko deklar ac ja – tą zasa- dą kierowałem się w praktyce, odmawiając 28 grudnia 1981 r. wcielenia do służby w prokura- t urze wojskowej i p onosząc związane z tym negatywne skutki, które dotknęły także moją rodzinę. Znaczną część mojego życia zawodowego poświęciłem na ujaw ni anie i rozliczanie przestępstw, nadużyć i czynów po prostu niegodziwych, popełnionych w czasach PRL pr zez członków apara tu represji oraz ich współpracowników. Negatywna ocena wyborów życiowych, które zostały dokonane przez osoby objęte ustawą z 2016 r., n ie powoduje jednak, że gotów jestem zaakceptować przepisy pogarszające ich sytuację w sposób sprzeczny z Konstytucją. Z powyższych powodów uznałem za konieczne złożenie zdania odrębnego. Zdanie odrębne sędziego TK Piotra Pszczółkowskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r. , sygn. P 10/20 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucy jnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca 202 1 r. w sprawie o sygn. P 10/20 w zakresie, w jakim Tryb unał: – orzekł, że art. 22a ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o za opatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antyko rup- cyj nego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony P aństwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno - Skarbowej i Służ by Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723; dalej: ustawa zaopatrzeniowa ) jest zgodny z art. 2 oraz art. 6 7 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji , – umorzył postępowani e w zakresie zbadania konstytucyjności art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a także – zaskarżonych w niniejszej sprawie jako przepisy związkowe – art. 13b ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaop atrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa We- wnętrznego, Agen cji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Woj- skowego, Centralnego Biura Antykoru pcyjnego, Straży Granicznej , Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Poż arnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. poz. 2270; dalej: ustawa zmieniająca z 2016 r.) , – nie uwzględnił jako przedmiotu kontroli art. 22a ust . 3 ustawy zaopatrzeniowej. OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 33 I 1 . Moim zdaniem, w niniejszej sprawie należało orzec, że art. 22a ust. 1 - 3 ustawy za- opatrzeniowej – odczytywane w związku z art. 13b tej us tawy oraz w związku z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2016 r. – są niezgodne z art. 2 oraz z art. 67 ust. 1 w zwi ązku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uważam, że Trybunał przyjął nadmiern ie redukcjonistyczne podejście do za sady związania granicami pytania prawnego i do przesłanki funkcjonalności, pozbawiając się moż- liwości zbadania wszystkich istotnych okoliczności spra wy niezbędnych do wszechstronnego jej wyjaśnienia zgodnie z wymaganiami nałożonymi na Trybunał przez art. 69 ust. 1 u.o.t.p.TK. Jeśli chodzi o merytoryczny problem dopuszczalności redukcji po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 2016 r. wysokości świadcz eń rentowych wypłacanych osobom, które między 22 lipca 1944 r. a 31 lip ca 1990 r. pełniły – jak to ujął ustawodawca – „służbę na rzecz totalitarnego państwa”, nie mam wątpliwości co do tego, że kompetencją ustawodawcy jest podejmowanie decyzji o kształcie systemu zabezpieczenia społecznego, w tym przede wszystkim określenie f orm i zakresu świadczeń emerytalnych i rentowych. W ramach tej kompetencji ustawodawca ma nie tyle możliwość, ile wręcz obowiązek przyjmować regulacje prawne mające na celu zapewnienie sprawiedliwego i równego dostępu do takich świadczeń, a także zapobiega ć stanom nieuzasadnionego uprzywilejowania jednych grup świadcz enio- biorców względem pozostałych grup. Jednakże wprowadzanie wszelkich zmian legislacyj- nych dotyczących problematyki zabez pieczenia społecznego powinno odbywać się z posza- nowaniem norm i zasad wynikających z obowiązującej Konstytucji, w tym w szczególności zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zakazu niepro- porcjonalnego ograniczenia korzysta ni a z praw z zabezpieczenia społecznego przyznanych na mocy dotychczaso wych ustaw. Uważam, że tym standardom nie sprostał mechanizm r edukcji wysokości rent inwa- lidzkich przyjęty na mocy ustawy zmieniającej z 2016 r. 2. Składając niniejsze zdanie odrębne , nie tylko nie zgadzam się z rozstrzygnięciem podjętym przez Trybunał, ale podnoszę także wątpliwości w zakresie dochowania standardó w rzetelnej procedury sądowokonstytucyjnej. 2.1. W perspektywie procesowej chodzi mi zwłaszcza o relacje zachodzące pomi ędzy sprawą niniejszą a przebiegiem postępowania w sprawie o sygn. P 4/ 18 , zainicjowanej pyta- niem prawnym Sądu Okręgowego w Warszawie z 24 stycznia 2018 r. W sprawie o sygn. P 4/18 podniesiono zarzuty konstytucyjne jeszcze dalej idące niż te podniesione w niniejszej sprawie . Przedmiot zaskarżenia pytaniem prawnym Sądu Okręgo- w ego w Warszawie objął m.in. art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, którego ustępy 1 i 2 zakw e- stionował w niniejszej sprawie również Sąd Okręgowy w Krakowie, a ponadto podniesiono zarzut y niek onstytucyjności art. 1 i art. 2 ustawy zmieniającej z 2016 r. ze względ u na uchy- bienie konstytucyjnemu trybowi uchwalania ustaw (na tle przebiegu prac parlam entarnych i głosowania, które miały miejsce 16 grudnia 2016 r . w Sali Kolumnowej Sejmu) . Wynik roz- p oznania niniejszej sprawy w sposób oczywisty mógł zatem zależeć od wyni ku rozpoznania przez Trybunał zarzutów w sprawie o sygn. P 4/18. Moim zdaniem, tożsam ość problemu konstytucyjnego podniesionego w kilku spra- wach zawisłych przed Trybunałem , a dotyczący ch zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariu- szy (poza wymienioną już spraw ą o sygn. P 4/18 , w toku jest jeszcze sprawa o sygn. P 1 6/19 , w której wyznaczono skład pię ciu sędziów ) , przemawiała za ich łącznym rozpoznaniem, cze- OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 34 go nie uczyniono. Łączne rozpoznanie tych spraw umożliwiłoby dokonanie oceny całego me- chanizmu redukcyjnego wprowadzonego ustawą zmieniającą z 2016 r. Tymczasem Trybun ał zdecydował o rozpoznawaniu kolejno poszczególnych elementów tego mechanizmu i podda- wani u ich badaniu bez uwzględnienia kon tekstu całości, wyznaczonego przez wybór grup objętych mechanizmem (zak res podmiotowy regulacji) oraz określenie rodzaju świadczeń i skali ich obniżki. Taka metoda wykluczyła możliwość prawidłowej oceny proporcjonalności ingerencji us tawodawcy w ukształtow ane prawa z zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.o.t. p.TK, jeżeli w co najmniej dwóch pytaniach prawnych jednakowo określono przedmiot kontroli, Prezes Trybunału może zarządzić ich łączne rozpo- znanie. W myśl art. 64 ust. 2 zdanie drugie u .o.t.p.TK, o łącznym rozpoznaniu pytań praw- nych Prezes Trybunału może z decydować również na wniosek składu orzekającego. Formal- nie, zacytowany przepis nie nakłada n a Prezesa Trybunału obowiązku w tym zakresie. Nie- mniej, w mojej ocenie , łączne rozpoznanie s praw zainicjowanych w tym samy m tryb ie kon- troli i dotyczących tożsamych kwestii prawnych powinno być zas adą z punktu widzenia cią- żącej na Trybunale powinności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zbadania wszystkich istotnych okoliczn ości (o czym jest mowa w art. 69 ust. 1 u.o.t.p.TK). 2.2 . Zgłaszam ponadto zastrzeżenia proc eduralne w zakresie, w jakim Trybu nał nie dokonał w niniejszej sprawie ocen y wątpliwości co do bezstronności sędziów, którzy brali udział w uchwaleniu ustawy zmieniającej z 2016 r. Uważ am bowiem, że – wobec okoliczno- ści, iż Trybunał znał z urzędu treść zar zutów dotyczących trybu uchwalenia ustawy zmienia- jącej z 2016 r. podniesion ych w sprawie o sygn. P 4/18 – w niniejszej sprawie Tryb unał był upoważniony, a nawet zobowiązany, do oceny ko nstytucyjności sposobu procedowania nad tą ustawą. 3. Trybunał Konsty tucyjny nie pow inien ignorować orzeczeń trybunałów międzynaro- dowych, wydanych na podstawie traktatów, których przestrzeganie przez Rzeczpospolitą Pol- ską gwarantuje Konstytucja. Trybunał Konstytucyjn y znan a z urzędu wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowi eka (dalej: ETPC) z 7 maja 2021 r., wydany w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce (skarga nr 4907/18) . Moim zdaniem , przed przystąpieniem do rozpozna nia spraw y o sygn. P 10/20 , k ierując s ię zasadą wyrażoną w art. 9 Konstytucji, Trybunał Konsty- tucyjny powinie n był z urzędu, w p ełnym składzie, we właściwych procedurach , rozważyć i stosownie odnieść się do wszystkich potencjalnych następstw cytowanego wyroku ETPC dla postępowań sądowokonstytu cyjnych . Należało rozważyć następujące zagadnienia: fundamen- talny chara kter praw podstawow ych, o jakich orzeka ETPC, obowiązki ciążące na p aństwie p olskim z mocy art. 9 Konstytucji, a także potencjalne wysoce negatywne skutki finansowe dla Rzeczypospolitej Polskiej, jakie może spowodować brak reakcji Trybunału Konstytucyj- nego na wyrok w sprawie Xero Flor . Na powyższe uwagi nie ma wpływu okoliczność, że w momencie wyrokowania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P 10/20 istniała formalna możliwość skorzystania przez Polskę z prze widzianego w art. 43 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) p ra- wa złożenia – w wyjątkowych przypadkach – wniosku o przekazanie sprawy do Wielkiej Izby ETPC. OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 35 II Moje zdanie odrębne uzasadniam następująco: 1. Uwagi natury ogólnej. Bezstronność i niezawisłość sędziowsk ą uważam za fundamentalne gwarancj e rzetel- ne j proc edury . Wobec powyższego , chociaż zgodnie z przepisami obowiązującego prawa byłem zobligowany do składania oświadczeń lustracyjnych , czuję się w obowiązku poinfor- mować, że n igdy nie byłem i nie jestem pracownikiem, współpracownikiem ani informatorem żadnych służb bezpieczeństwa państwa. Podzielam negatywne oceny Rzeczpospolitej Polskiej lat 1944 - 1952 i PRL . U wa żam , że każde państw o lekceważące prawa i wolności własnych o bywateli, zasadę trójpodziału władz, nie zawisłoś ć sądów, potrzeb ę dbałości o zachowanie integralności społeczeństwa zasługuje na ocenę negatywną . P aństwo silne wyłącznie siłą wła- snego aparatu, a nie siłą praw swoich obywateli , nie może być kwalifikowane j ako demokra- tyczne państwo pra wa, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej . Dlatego j ako sędzia sądu konstytucyjnego mam obowiązek strzec praw wszystkich obywat eli , w tym tak że tych, którzy ponad ćwierć wieku od transformacji ustrojowej zostali arbitralnie i de facto zbiorowo osądzeni przez ustawodawcę, w ramach ,,automatycznego” urzeczywistniania tzw. sprawiedliwości społecznej, w drodze kolejnej, tym razem absolut nie nieprop orcjonalnej in- gerencji w system ich zabezpieczenia społecznego. Wypraco wując moje stanowisko w niniejszej sprawie, brałem w szczególności pod uwagę, że rzekome urzeczywistnianie ,,sprawiedliwości społecznej” odbyło się w drodze nie- proporcjonalne go ogranicz enia praw jednej z grup obywateli, których służba lub praca została prz ez ustawodawcę zakwalifikowana jako wykonywana na rzecz „totalitarnego państwa”, przy czym jako granice cza sowe tejże służby lub pracy , mającej stanowić przesłankę reakcji odwetowej ze strony państwa demokratycznego, przyjęto daty 22 lipca 1944 r. oraz 31 lipca 1989 r., a więc cały okres tzw. Polski Ludowej. Ustawodawca wybrał przy tym tę grupę , po raz kolejny , w sposób arbitralny, spośród wielu innych , w przeszłości tworzących, popiera ją- cych i gwarantujących miniony system . Od dwóch dekad , ustawodawca nie podejmował wo- bec innych grup społecznych żadnych działań zmierzających do redukcji uprawnień emery- talno - r entowych nabytych w związku ze służbą lub pracą na rzecz Polski Ludowej. Natom iast w stosunku do funkcjonariuszy służb mundurowych w tym czasie dwuk rotnie wprowadzono redukcję świadczeń z zakresu zaopatrzenia społecznego. Dostrzegając oczywiście negatywną rolę części funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa, na którym zdaniem u stawod awcy ,,opierał się głównie system władzy komunistycznej” , nie sposób n ie zauważać działań przed- stawicieli innych grup zawodowych i społecznych , aktywnych w tworzeniu i utrwalaniu, jak określono w u stawie ,,państwa totalitarnego” np. polityków, urzę dników , funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości, a nawet duchownych oraz licz nej grupy tzw. tajnych współpra- cowników, którzy nierzadko dobrowolnie, bez żadnego przymusu czy szantażu ze strony apa- ratu państwa , z pobudek materialnych czy zawodowych gotowi byli don osić na swoich współobywateli. Dokonując oceny zgodności z Konstytucją zakwestionowanej przez sąd py- tający reg ulacji należało uwzględnić zarówno zakres jak i skalę działań ustawodawcy wobec wszystkich tych grup . Różnicowanie przy tym ocen konkretnych dzia łań przy przeciwstawia- niu lub wartościowaniu pojęć ,,służby”, „pracy”, czy interesownej ,,dobrowolności”, nie tylko nie wydaje się argumentem istotnym w kontekście sprawiedliwości społ ecznej, ale para dok- salnie może wręcz działać na korzyść tych, którzy w PRL pełnili służbę, cechującą się w każ- dym systemie dużą dyspozycyjno ścią i podporządkowaniem. W tej szerszej perspektywie zaskarżona regulacja cechuje się, moim zdaniem, podmio- tową „wybiórczością”, z atem także nierównym traktowaniem, co dodatkowo podważ a zade- klarowane przez ustawodawcę urzeczywistnianie dziejowej sprawiedl iwości społecznej . OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 36 Zaznaczam, że moje stanowisko nie powinno zostać odebrane jako wezwanie do dal- szych, zbiorowych i automatycznych rozliczeń innych grup zawodowych lub społecznych z ic h działań w okresie Polski Ludowej. Przeciwnie, jest ono wyrazem dezapr obaty wobec politycznych rozliczeń, dokonywanych wiele lat po zmianie ustroju, przy pomocy rozwiązań ustawowych, które swoim automa tyzmem i arbitralnością naruszają fundamentalne prawa demokratycznego i sprawiedliwego państwa. W demokratycznym państwie pra wnym nie mo- gą one zostać uznane za ekwiwalentne wobec zindywidualizowanej odpowiedzialności za konkretne naganne czyny. 2 . Tryb rozpoznania niniejszej sprawy przez Trybunał . 2 .1 . O koliczności faktyczne . Pytanie prawne Sądu Okręgowego w Krakowie, na po dstawie którego wszczęto po- stępowanie w sprawie o sygn. P 10/20 , wpłynęł o do Trybunału 13 lipca 2020 r., a zatem w czasie, gdy od przeszło dwóch lat toczyło się postępowanie w sprawie o sygn. P 4/18 . W momenc ie wpływu pytania Sądu Okręgowego w Krakowie spr awa o sygn. P 4/18 była już przekazana do rozpoz nania pełnemu składowi Trybunału, który miał ją rozpoznać na rozpra- wie wyznaczonej na 15 lipca 2020 r . Ostatecznie r ozpoznawanie obu spra w powierzono peł- nemu sk ład owi Trybunału Konstytucyjnego . W sprawie o sygn. P 4/18, po przeprowadzeniu rozprawy w dniach 15 lipca 2020 r. , 18 sierpnia 2020 r. oraz 6 października 2020 r. , Trybunał uznał sprawę za dostatecznie wyja- śnion ą , a przewodnicząca składu orzekającego , na podstawie art . 100 u.o.t.p.TK , 6 paździer- nika 2 020 r. zamknęła rozprawę . N a podstawie art. 105 ust. 4 u . o . t . p . TK , wydanie wyroku zostało odroczone do 20 października 2020 r. Do ogłoszenia wyroku nie doszło. 1 6 października 2020 r. przewodnicząca składu sędziowskiego w sprawie o sygn. P 4/18 (a nie Try bunał – wbrew wyraźnej treści § 46 r egulaminu TK) wydała zarządzenie o otwarciu zamkniętej rozprawy na nowo i odwołaniu terminu ogłoszenia orzeczenia wyzna- czonego na 20 października 202 0 r. Po otwarciu – bez stosownego postanowienia Trybunału – rozprawy na nowo, dokonano zmian sędziów sprawozdawców, a także prowadzono w tej sprawie p ostępowanie wpadkowe , d otyczące wyłączenia ze składu orzekającego jednego z sędziów Trybunału . Jawność teg o postępowania została wyłączona . Zarządzeniami Prezesa TK z 28 kwietni a 2021 r . wyznaczono termin rozprawy : w sprawie o sygn. P 4/18 na 17 czerwca 20 21 r., a w sprawie o sygn. P 10/20 – 25 maja 2021 r. W sprawie o sygn. P 4/18 termin rozprawy odwołano (za rządzenie z 14 czerwca 2021 r.), natomiast w sprawie o sygn. P 10/20, p o odwołaniu wcześniejszego, wyznaczono nowy termin rozprawy na 16 czerwca 2021 r. (zarządzenie z 24 maja 2021 r.). P rzed Trybunałem z a wisłe jest także postępowanie w sprawie o sygn. P 16/19 , zaini- cjowane pytaniem prawnym Sądu Okręgowego w Warszawie z 27 m aja 2019 r., skierowane na mocy zarządzenia Prezesa TK z 9 lipca 2019 r. do rozpoznania w składzie 5 sędziów Try- bunału. Również ono nie zostało dołączone do łącznego rozpoznania ze spra wą o s ygn. P 4/18 przez pełny skład Trybunału, choć przedmiotem kontrol i uczyniono przepisy ustawy zaopa- trzeniowej przewidując e z kolei mechanizm redukujący wysokość rent rodzinnych przysługu- jących po osobach, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego pa ństw a. U stawa zmieniająca z 2016 r. wprowadziła całościowy mechanizm r edukcji świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wypłacanych były m funkcjonariuszom, którzy pełnili służbę w latach 1944 - 19 90 w wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej instytucjach i for- macjach . Prawidłowa ocena przez Trybunał tego mechanizmu n ie powin na polegać na frag- mentarycznej kontroli poszczególnych jego elementów w różnych sprawach, lecz powinna zostać dokonana w s posób kompleksowy – do czego posłużyć właśnie mogła instytucja łącz- nego rozpoznania pytań prawnych – oraz uwzględniać zarówno zakres p odmiotowy obniżki OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 37 tych świadczeń (tj. analizę pojęcia „służby na rzecz totalitarnego państwa”), jak i jej skalę (stopień). 2 . 2. Kolejność rozpoznawania spraw przez Trybunał . W świe tle powyżej przedstawionych okoliczności , s prawa o sygn. P 10/20 nie po win- na , moim zdaniem, zostać rozpoznana przed uprzednim rozpoznaniem przez Trybunał sprawy o sygn. P 4/18. Wniosek taki uzasadnia przede wszystkim zaawansowany etap postępowania przeprow adzonego w sprawie o sygn. P 4/18, a także szerszy zakres przedmiotu za skarżenia , obejmując y nie tylko przepisy zakwestionowane w sprawie niniejszej, ale także zarzuty for- malne dotyczące trybu uchwalenia art. 1 i art. 2 ustawy zmieniającej z 2016 r. Na mo cy a rt. 1 pkt 7 ustawy zmieniającej z 2016 r. został doda ny do ustawy z aopatrzeniowej art. 22a, które- go poszczególne ustępy zaskarżono zarówno w sprawie o sygn. P 4/18, jak i w sprawie niniej- szej. Decyzja o kolejności rozpoznania spraw przed Trybunałem p owinna także w możliwie szerokim stopniu realizować zgłaszany w publicz nej dyskusji w latach 2015 - 2016 postulat rozpoznawania spraw sądowokonstytucyjnych według kolejności ich wpływu. Moim zda- niem , również z tego punktu widzenia w sprawie niniejszej nie za istniały żadne szczególne okoliczności, które uzasadniał y by roz poznanie jej wcześniej niż pytania prawnego Sądu Okręgowego w Warszawie, które wpłynęło do Trybunału ponad 2 lata wcześniej niż pytanie prawne Sądu Okręgowego w Krakowie. R ozpoznanie w pierwsz ej kolejności sprawy o sygn. P 10/20 , bez zbadania przez Try- bunał trybu uchwalenia art. 1 i art. 2 ustawy zmieniającej z 2016 r. , będącego przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygn. P 4/18 , rodzi pytanie o wpływ takiej kolejności rozpoznania obu spraw nie t ylko na tok dalszego procedowania w sprawie o sygn. P 4/18 , ale także n a ewentualny zakres orzekania w sprawie o sygn. P 4/18, w szczególności w perspektywie spójności obydwu orzeczeń i ich ewentualnych skutków prawnych . 2 .3. Brak oceny okoliczności mogą cych wywoływać wątpliwości co do bezstronno- ści sędziów TK, którzy brali udział w uchwaleniu ustawy zmieniającej z 2016 r. Trybunał w sprawie o sygn. P 1 0/20 po raz kolejny (por. zdanie odrębne , które złoży- łem w sprawie o sygn. K 1/20) nie dokonał oceny zn anych Trybunało wi okoliczności wywo- łujących wątpliwości co do bezstronn ości sędziów zasiadających w składzie orzekającym . Z ugruntowanego orzecznictwa trybunalskiego nie wynika konieczność wyłączenia w każdym w ypadku z udziału w rozpoznaniu sprawy przed Tr ybunał em sędziów, którzy przed ich wybo- rem do składu Trybunału, wykonuj ąc mandat parlamentarny, brali udział w uchwalaniu za- kwestionowanej ustawy . J ednak w niniejszej sprawie szczególne okoliczności głosowania nad przyjęciem ustawy zmieniającej z 2016 r. , podnoszon e wątpliwości co do konstytucyjności trybu uchwalenia tej usta wy, a także fakt prowadzenia postępowań karnych związanych z głosowaniem w Sejmie nad przyjęciem tej ustaw y powinny, moim zdaniem, wykluczać do- puszczalność dokonywani a oceny zgodności z K onstytu cją trybu jej uchwalani a przez sę- dziów Trybunału , którzy wcześ niej – wykonując mandaty poselskie – uczestniczyli w tych czynnościac h. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 2 pkt 1 u.o.t.p.TK, sędzia Trybunału podlega wyłączeniu z udziału w rozpoznaniu spr awy, jeżeli uczestniczył w wydaniu aktu normatyw- nego i może to wywołać wątpliwości co do jego bezstronności. Uważam, że takie wątpliwości są uz asadnione w sytuacji, w której obecni sędziowie Trybunału, pełniąc y wówczas mandat poselski, brali udział w podej mowaniu czynności składających się na proces stanowienia ustawy zmienia jącej z 2016 r., które to czynności zostały następnie zakwestionowane pr zed Trybunałem i powinny stanowić przedmiot kontroli i oceny Trybunału w związku z ciążącym na nim obowiązkiem ws zechstronnego wyjaśnienia sprawy. OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 38 W świetle art. 41 u . o . t . p . TK , członk owi skł adu orzekającego nie przysługuje prawo inicjowania postępowania o wyłączenie sędziego Trybunału z udziału w rozpoznawaniu sprawy , a w niniejszej sprawie żaden z uprawnionych podm iotów nie złożył wni osku o wyłą- czenie sędziów TK uczestniczących jako ó wcześni posłowie w głosowaniu nad uchwaleniem ustawy zmieniającej z 2016 r. w Sali Kolumnowej Sejmu. W sprawie o sygn. P 4/18 wniosek o wyłączenie z udziału w rozpoznaniu sprawy złożył wprawdzie jeden z tych sędziów , ale we wniosku tym , którego zakr esem Tr ybunał był związany , nie poddał kognicji Trybunału oko- liczności swojego udziału w głosowaniu w Sali Kolumnowej Sejmu . U dział ten stanowił – w mojej ocenie – przesłankę wyłączenia z orze kania w sprawie o sygn. P 10/20 . 3 . Rekonstrukcja przedmiotu kontr oli w niniejszej sprawie. 3 . 1. Moim zdaniem, Trybunał zrekonstruował przedmiot kontroli konstytucyjności zbyt wąsko – w sposób, który uniemożliwił rozpoznanie istoty problemu konstytuc yjnego przedstawionego w pytaniu prawnym Sądu Okręgowego w Krakowie . W petitum pytania prawnego sąd pytający zakwestionował art. 22a ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 c w związku z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2016 r.) w związku z art. 2 ustawy zmieniającej z 2016 r. Określając w ten sposób przedmiot zaskarżenia, sąd pytający wskazał zatem – jako podstawowy przed- miot kontroli – art. 22a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, określające zasady ustalenia wyso- kości renty inwalidzkiej w w ypadku osób, które pełniły służbę na rzecz totali tarnego państwa, a także art. 13 ust. 1 pkt 1c tej ustaw y , zgodnie z którym jako równorzędne z okre sami służby w służbach mundurowych III RP traktuje się okresy służby na rzecz totalita rnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej (z wyłąc zenie m jednak służby w latach 1944 - 1956 w charakterze funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa, porządku i bez- pieczeństwa publicznego, jeżeli przy wykonywaniu czynności służbowych funkcjonariusz popełnił przestępstwo przeciwko wymiarowi sprawiedliwoś ci lub narusz ające dobra osobiste obywatela i za to został zwolniony dyscyplinarnie, umorzono wobec niego postępowanie kar- ne ze względu na znikomy lub nieznaczny stopień społecznego nie bezpieczeństwa czynu lub został skazany z winy umyślnej prawomocnym wyr okiem sądu). Ponadto sąd pytający wska- zał dwa przepisy jako przepisy związkowe : art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w którym wska- zano, że za „służb ę na rzecz totalitarnego państwa” uznaje się służbę w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w wyliczon ych w tym prz episie instytucjach i formacjach, oraz art. 2 ustawy zmieniającej z 2016 r., przewidujący przeliczenie przez organ emerytalny, dzia- łający z urzędu, na nowych zasadach, emer ytur policyjnych, rent inwalidzkich (ust. 1) i rent rodzinnych (ust. 2) dotychczas p obieranych przez osoby, w w ypadku których z informacji IPN o przebiegu służby wynika, iż pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa. Art. 2 usta- wy zmieniającej z 2016 r. dotyczy jeszcze prawa złożenia odwołania do sądu od decyzji usta- lające j prawo do przedmiotowych świadczeń (ust. 3) oraz postanawia, że wypłat a świadczeń ustalonych na nowo następuje od 1 października 2017 r. (ust. 4). Wątpliwości konstytucyjne sądu pytają cego dotyczyły więc regulacji przewidującej ponowne ustalenie – według zasad określonych w art. 22a ust. 1 i 2 u stawy zaopatrzeniowej – wysokości renty inwalidzkiej osobom, które pełniły „ służbę na rzecz totalitarnego państwa ” ( o której mowa w art. 13b ust awy zaopatrzeniowej) , przy czym chodzi tu o osoby, które przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2016 r. nabyły prawo do renty inwalidzkiej na pod- stawie wcześniej obowiązujących przepisów ( zob. art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2016 r.). W uzasadni eniu pytania prawnego pytający sąd dodatkowo wskazał, że wątpliwości ko nstytucyjne budzi także art. 22a ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej. Określając przedmiot pyta- nia prawnego – z zastosowaniem zasady falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą de cy- dujące z naczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie – jako mieszczący się w jego zakresie OTK ZU A/202 1 P 10/20 poz. 40 39 należało też potraktować wskazany przepis ustaw y zaopatrzeniowej. W orzecznictwie Trybu- nału wielokrotnie podkreślano , że na pytanie prawne sądu składa się cała wyrażająca je treść, a zatem nie tylko oznaczenie sprawy wyrażone w petitum pytan ia prawnego, lecz także treści, które zawarte są w uzasadnieniu . Dodatkowo Trybunał powinien był uwzględnić to , że art. 22 a ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej , określając maksymaln ą wysokość renty inwalidzkiej obliczonej według nowych zasad , jest przepisem uzup ełniającym względem art. 22 a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (wprost wskazanego w petitum pytania prawnego) . Jak wynika z powyższego , podstawą odtworzenia unormowania zaskarżonego w tym p ytaniu prawnym jest łącznie kilka przepisów. Tymczasem Trybunał ogranic zył przedmiot kontroli konstytucyjności jedynie do art. 22 a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, uznając , że w zakresie pozostałych przep isów (wskazanych przez sąd bądź jako przepisy podstawo we, bądź jako związkowe) nie spełniona została – moim zdaniem , nazbyt f ormalnie potraktowana przez Trybunał – przesłanka funkcjonalna. Chociaż w sprawie, w związku z którą Sąd Okręgowy w Krakowie przedstawił pyta- nie prawne, chodzi o świadczenie funkcjonar iusza, który został zwolniony ze służb y przed 1 sierpnia 1990 r. , to ni e było podstaw do stwierdzenia, że zastosowanie innych niż art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej przepisów „nie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy” za- wisłej przed pytającym sąde m. Po pierwsze, rekonstruując przedmiot kontroli, Trybunał nie uwzględ nił relacji zacho- dzą cej między art. 22a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej , a także ścisłego związku między art. 22a ust. 1 i art. 22a ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej . Przepisy te – co chc