P 6/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 13 grudnia 2022 r. Pozycja 75 POSTANOWIENIE z dnia 22 listopada 2022 r. Sygn. akt P 6/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz – przewodnicząc y Stanisław Piotrowicz – sprawozdawca Julia Przyłębska Wojciech Sych Michał Warciński , po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 r., pytania prawnego Sądu Okręgowego w Elblągu , czy „art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dodatku solidarnościowym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skut kom COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 1068) w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do dodat- ku solidarnościowego osobie, która w 2020 r. podlegała ubezpieczeniom spo- łecznym z tytułu stosunku pracy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zmia- nami) przez łączny okres co najmniej 60 dni oraz z którą po dniu 15 marca 2020 r. umowa o pracę uległa rozwiązaniu za porozumieniem stron, jest zgodny z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospol itej Polskiej”, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie . UZASADNIENIE I 1. W postanowieniu z 31 grudnia 2020 r. Sąd Okręgo wy w Elb lągu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (dalej : sąd pytający) przedstawił Trybunało wi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dodatku solidarnościo- wym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 (Dz. U. poz. 1068; dalej: ustawa o dodatk u solidarnościowym) w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do dodatku solidarnościowego osobi e, która w 2020 r. podlegała ubezpieczeniom spo- łecznym z tytułu stos unku pracy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o syste- OTK ZU A/2022 P 6/21 poz. 75 2 mie ubezpieczeń społeczny ch (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.) przez łączny okres co naj- mniej 60 dni oraz z którą po dniu 15 marca 2020 r. umowa o pracę uległa rozwiązaniu za po- rozumieniem stron, jest zgodny z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji. 1.1. Pytanie prawne zostało przedsta wione na tle następującego stanu fakt ycznego: Stosunki pracy trzech ubezpieczonych ( skarżących przed sądem pytającym ; dalej: ubezpieczone) zostały rozwiązane z pracodawcami za porozumien iem stron. Ubezpieczone nabyły prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a d ecyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społeczny ch w E. (dalej: ZUS) n ie uzyskały prawa do otrzymania dodatku solidarnościowego. Odwołały się od decy zji ZUS do Sądu Okręgowego w E. podnosząc, że ic h umowy o pracę zostały wprawdzie rozwiązane za porozumieniem stron, jednakże z przyczyn leżących po stronie pra- codawcy, z powodu pandemii wywołanej wirusem COVID -19. ZUS, nie kwestionując twier- dzeń faktyczny ch ubezpieczonych, wniósł o oddalenie odwołań wskazując, że art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym nie prze widuje uprawnienia do dodatku solidarno ścio- wego dla osób, których umowa o p racę została rozwiązana za porozumieniem stron. 1.2. W uzasadnieniu pytania prawnego sąd pytający podniósł, że wy nikająca z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym rozbieżność uprawnień przysługujących pracow- nikom, którzy utracili pracę z przyczyn ich niedotyczących , narusza zasadę równości wobec prawa zawartą w art. 32 Konstytucji, albowiem po pierwsze , ustawodawca różnicuje podmio- ty, które charakteryzują się wspólną cechą istotn ą . Jak wskazał sąd pytający ,,[u]stanie sto- sunku pracy czy to z uwagi na wypowiedzenie um owy przez pracodawcę, czy to wobec upływu czasu, na który została ona zawarta, czy też z uwagi na porozumienie stron z przy- czyn niedotyczących pracownika (jak w sytuacji ubezpieczonych), wywołuje bowie m dla pracownika skutki w istocie tożsame w każdym z tr zech wskazanych przypadków ” . Po dru- gie, art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym, wbrew celowi ustawy, tj. przeciwdzia- łaniu negatywnym skutkom C OVID-19 po przez wsparcie osób, które straciły źródło przycho- du ze względu na sytuację gospodarczą spowodowaną kryzysem wywołanym pandemią , wyklucza prawo do dodatku dla osób, których umowa o pracę została rozwiązana za porozu- mieniem stron. Po trzecie, ubezpieczone u zyskały prawo do zasiłku dla bezrobotnyc h jako wsparcie państwa z tytułu pozostawania bez pracy. Wsparcie to nie jest przez ustawodawcę zróżnicowane z uwagi na przyczynę rozwiązania stosunk u pracy, tak jak ma to miejsce w przypadku możliwości uzyskania dodatku solidarnościowego. A zatem, jak konkluduje sąd pytający „ w ynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym rozbieżność upraw- nień przysługujących pracownikom, którzy utracili pracę z przyczy n ich niedotyczących, w sposób oczywisty narusza za sadę równości wobec prawa, zawartą w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ” . 1.3. W oce nie sądu pytającego „nieprzyznanie prawa do dodatku solidarnościowego osobom będącym w sytuacji tożsam ej do sy tuacji ubezpieczonych” narusza również zawartą w ar t. 2 Konstytucji zasadę sprawiedliwości społecznej. Różnicowanie uprawnień „w ramach w istocie tej samej grupy pracowników” nie powinno mieć miejsca. 1.4. W edług sądu pytającego nie ma możliwości usunięcia niezgodnoś ci z K onstytucją kwestionowanego art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnoś ciowym w drodze wykładni tego przepisu, albowiem nieprzyznanie prawa do tego dodatku osobom, których umowa o pracę została rozwiązana za porozumieniem stro n, nie jest przypadkowe. 1.5 . Dodatkowo sąd pytający zaznaczył, że ustawa o dodatku solidarnościowym nie tylko weszła w życie już po ustaniu stosunku pracy ubezpieczonych, ale również jej projekt OTK ZU A/2022 P 6/21 poz. 75 3 wpłynął do Sejmu później, a to oznacza, że ubezpieczone nie mogły pr zewidzie ć treści za- s karżonego przepisu i przygotować się do jego skutków prawnych. 2. W piśmie z 1 4 paź dziernika 2021 r. stanowisko w imieniu Sejm u przedstawił Mar- szałek Sejmu. Wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytu- cyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) , ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W wypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, wn iósł o stwierdzenie, że art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konsty- tucji. 2.1. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sejm wskazał , że pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej, ponieważ od oceny przez Trybunał konstytucy jności kwestionowa- n ych przepisów nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytając ym. Pod- niesione przez sąd pytający wątpliwości konstytucyjne są rozstrzygane przez inne sądy po- wszechne w drodze prokonstytucyjnej wykładni. Sądy pow szechne, uznają c za niewystarcza- jące literalne brzmienie zaskarżon ego przepisu, odwołują się do wykładni te leologicznej i uwzględniają w rozstrzygnięciach cel przepisu, przyznając prawo do dodatku solidarnościo- wego. Niektóre sądy odwołują się też do reguły wniosko wań prawnicz ych w postaci wnio- skowania a fortiori umożliwiającego „zapełnienie” luki prawnej. Są i takie orzeczenia, w któ- rych sądy opierają się na literalnym brzmieniu przepisu. 2.2. I choć, jak wskazał Sejm, nie można jednoznacznie stwierdzić, że istnieje utrwa- lona praktyka orzecznicza w zakresie tego zagadnienia, to dominuje stanowisko o konieczno- ści odstąpienia od wykładni językowej. Mając to na uwadze, Sejm wskazał, że interpretacja zaskarżonego przepisu leży w gestii są dów , które mają do dyspo zycji takie instrumenty, jak wykładnia funkcjonalna, wnioskowania prawnicze czy wykładnia prokonstytucyjna. Stąd też, w ocenie Sejmu, t rudno uznać, że wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego nie mogą być przez ten sąd usunięte samodzielnie, w drodze prokonstytuc yjnej wykład ni. 2.3. Ponadto, zdaniem Sejmu, uchylenie prz ez Trybunał zaskarżonego przepisu jest ni ecelowe z uwagi na „skonsumowanie” się ustawy o dodatku solidarnościowym . 3. W piśmie z 21 stycznia 2022 r. stanowisko zajął Prokurator Generalny. W jego oce- nie, postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art . 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu n a niedopuszczalność wydania wyroku. 3.1. W uzasadnieniu stanowiska P rokurator wskazał, że pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej. Sąd p ytaj ący ma możliwość rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy bez konieczności uzyskania wyroku Trybunału Konstytucyj nego. Prokurator wskazał przykłady orzeczeń, w których sądy , odchodząc od wykładni językowej na rzecz celowościo- wej i kierując się wymogiem interpretacji przepisów prawa w sposób spójny i harmonijny oraz konstytucyjnym obowiązkiem wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego ustawę zasad- ni czą, rozstrzygają zawisłe przed nimi sprawy. 3.2. P rokurator zwrócił też uwagę, że ewentualny wyrok Trybunał u Konstytucyjnego w tej sprawie dotyczyłby pominięcia prawodawczeg o. Wydanie zatem orzeczenia przez Try- buna ł rodziłoby obowiązek ustawodawcy podjęcia stosownych działań legislacyjnych . Wyrok n ie powodowałby natomiast „uzupełnienia” przepisu o dodatkową normę prawną, a to zna- OTK ZU A/2022 P 6/21 poz. 75 4 czy , że sąd pytający i tak musiałby samodzielnie dokonać interpretacji art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym. 4. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z 11 marca 2021 r. nie zgłosił udziału w po- stępowaniu. II Trybunał Konstytucyjny zwa żył, co następuje: 1. Przesłanki dopuszczalności merytoryc znego rozpoznania pytania prawnego. 1.1. Przesłanki wniesienia oraz merytorycznego rozpoznania pytania prawnego zostały uregulowane w art. 193 Konstytucji oraz dookreślone w art. 5 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie post ępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). W myśl art. 193 Konstytucji „ [k] ażdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytu- cyjnemu pytanie prawne co do zg odności aktu normatywnego z K onstytucją , ratyfikowanymi u mowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed są dem ”. Ponadto, w myśl art. 52 ust. 2 u.o.t.p.TK, pytanie prawne, poza sfo rmułowan iem zarzutu niezgodności z Konstytucją z powołani em argumentów na jego poparcie, powinno zawierać „wyjaśnienie, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na roz- str zygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione”. 1.2. Trybuna ł Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotn ie wyjaśniał znaczenie przesłanek dopuszczalności pytania prawnego w postępowaniu przed sądem konstytucyjnym (por. postanowienie z 11 lutego 2015 r., sygn. P 44/13, OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 21 i przy- w ołane ta m orzecznictwo, postanowienie z 14 listopada 2017 r., sygn. P 13/17, OTK ZU A/2017, poz. 82 ). Wskazywał, że dla dopuszczalności merytorycznego rozpoznania pytania prawnego ko nieczne jest spełnienie trzech przesłanek: podmiotowej, przedmiotowej i funk- cjonalnej. Po pierwsze, z pytaniem prawnym do Trybunał u może wystąpić tylko sąd, w rozu- mieniu art. 175 Konstytucji (przesłanka podmiotowa) . Po drugie, przedmiotem pytania praw- nego może być tylko akt normatywny mający bezpośredni związek z rozpoznawaną pr zez pyta jący sąd sprawą, a zarazem będący podstawą jej r o zstrzygnięcia (przesłanka przedmioto- wa). Po trzecie, pomiędzy odpowiedzią T rybunału na pytanie prawne sądu a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed pytającym sądem zachodzić musi zależność o char akterze bezpo- średnim, merytorycznym oraz prawnie istotny m (przesłanka funkcjonalna) (por. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65; postanowienie z 16 gru- dnia 2020 r., sygn. P 8/20, OTK ZU A/2020, poz. 75). 2. Ocena dopuszcz alności merytorycznego rozpoznania pytania prawnego. 2.1. W niniejszej sprawie s ąd pytający jako przedmiot kontroli wskazał art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dodatku solidarnościowym przyznanym w celu przeciw- działania negatywnym skutkom COV ID-19 (Dz. U. z 2022 r. poz. 93; dalej: ustawa o dodatku solidarnościowym) w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do dodatku solidarnościowego os obie, która w 2020 r. podlegała ubezpieczeniom społecznym z tytułu stosunku pracy na podstawie ustawy z dnia 1 3 paździ ernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznyc h (Dz. U. OTK ZU A/2022 P 6/21 poz. 75 5 z 2022 r. poz. 1009) przez łączny okres co najmniej 60 dni oraz z którą po dniu 15 marca 2020 r. umowa o pracę uległa rozwiązaniu za porozumieniem stron. 2. 2 . W ocenie Trybunału, w niniejsze j sprawi e spełnione są przesłanki podmiotowa – pytanie p r awne zadał sąd – Sąd Okręgowy w E. oraz przedmiotowa – pytanie prawne dotyczy wprost hier archicznej zgodności przepisu ustawy ( art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarno- ściowym ) z treścią Konstytucji ( art. 2 o raz art. 32 Konstytucji) . N ie została natomiast s peł- niona przesłanka funkcjonalna. Jak już wyżej wskazano, k onieczną przesłanką pytania p rawnego przedstawianego Trybunałowi jest wykazanie zależności między treścią pytania a rozstrzygnięciem sprawy , w zwią zku z którą pytanie jest formułowane . Zależność t a, jak wynika z dotychczasowych judykatów Trybunału, polega na bezpośrednim, merytorycznym i prawnie istotnym związku międz y orzeczeniem sądu konstytucyjnego a sprawą rozpoznawaną przez sąd przedstaw iający p ytanie prawne ( por. np. wyrok i z : 21 październi ka 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10 oraz p ostanowieni a z : 18 lutego 200 9 r., sygn. P 119/08 , OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 22; 16 grudnia 2008 r., sygn. P 53/07 , OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 192; 9 grudnia 2008 r ., sygn. P 52/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 184; 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57; 22 październi ka 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118; 27 kwietnia 2004 r. , sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; 29 marca 20 00 r., sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 10 października 2000 r., sygn. P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195; 30 cze rwca 2009 r., sygn. P 34/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 101; 3 czerwca 2015 r. , sygn. P 41/14, OTK ZU nr 6/A/2015, poz. 89 ; 16 grudni a 2020 r., sygn. P 8/20 ). Rolą sądu pytającego jest nie tylko wykazanie zależności między odpowiedzią na py- tanie prawne a rozstrzygnięciem toczącej się przed nim sprawy, ale również wykazani e , że zastr zeżenia zgłoszone wobec kwestionowanego przepisu są obi ek tywnie uzasadnione oraz na tyle istotne, iż zachodzi potrzeba ich wyja śnienia w ramach procedury pytań prawnych kiero- wanych do Trybunału Konstytucyjnego . Sąd winien uargumentować , dlaczego rozstrzygn ię- cie to czącej się przed nim sprawy nie jest możliwe be z wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny (por. postanowienia TK z: 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03 , OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36 ; 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/ A / 2007, poz. 118 ) . Zanim jednak s ą d zada Trybunałowi pytanie pr aw ne , winien we własnym zakresie zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją (por. wyrok TK z 28 kwietnia 1999 r., sygn. K 3/99, OTK ZU nr 4/1999, poz. 73). Dokonując interpretacji, sąd powin ien uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego i zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Kons tytucją i jak najlepiej realizowały normy konst ytucyjne (por. wyrok TK z 28 kwietnia 1999 r., sygn. K 3/99). P ytanie prawne nie może być zatem traktowane jako środek służący do usuwani a wątpliwości co do wykładni przepisów, których t reść nie ma jed- noznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybunał podziela wyrażane już w swoim orzecznictwie stanowisko , że j eżeli wątpli- wości sądu co do zgodności danego aktu normatywneg o z Kons tytucją mogą być usunięte w drodze wykładni alb o w danej sprawie można zastosować inne, niebudzące wątpliwości przep isy, to pytanie prawne jest niedopuszczalne ( zob . np. postanowieni a z: 29 listopada 2001 r. , sygn. P 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 268; 27 kwietnia 2004 r. , sygn. P 16/03; 30 maja 2005 r., sygn. P 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 60; 14 listopada 2017 r., sygn. P 13/17, OTK ZU A/2017, poz. 82). Dopiero, gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, tzn., gdy próba wyeliminowania przez s ąd problemu konstytucyjnego nie powiedzie się, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytani a prawnego (zob. OTK ZU A/2022 P 6/21 poz. 75 6 np. p ostanowieni a TK z : 22 październik a 2007 r., sygn. P 24/07 oraz 6 grudnia 2017 r., sygn. P 125/15 , OTK ZU A/2017, poz. 80 ) . 2. 3 . O dnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy , Trybunał stwierdz ił , że sąd pyta- jący nie zadośćuczynił wskaz anym wyż ej wymogom. Nie podjął próby samodzielnego roz- w ią zania problemu konstytucyjnego dzięki zastosowani u odpowiedniej wykładni przepisów, co z powodzeniem czynią inne sądy (np. S ą d Apelacyjny w Lublinie w wyroku z 15 września 2021 r., sygn. akt III AUa 519/21 , L ex nr 3278496; Sąd Okręgowy w Zielonej Górze w w yro- ku z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt IV U 1588/20, L ex nr 3147613; Sąd Okręgowy w Zielonej Górze w wyroku z 4 lutego 2021 r., sygn. akt IV U 1704/20, L ex nr 3147624; Sąd Okręgowy Warszawa Praga w W a rszawie w wyroku z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VII U 11 73/20, L ex nr 3244544 ) . I choć zastosowana w przytoczonych wyrokach wykładnia nie pozwala na uznanie, iż ukształtowała się utrwalona praktyka orzecznicza w zakresie stosowania art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym (można bowiem znaleźć pojedyn cze wyrok i , które ograniczają się do wykładni literalnej zaskarżonego przepisu), to niewątpliwie wydanie wyroku przez sąd pytający jest możliwe bez konieczn ości uzyskania wyroku Trybunału Kon- stytucyjneg o . Sąd p ytający kierując się celem uchwalonej ustawy, cel em przepisu, a także biorąc pod uwagę relewantne przepisy konstytucyjne, ma możliwość rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy. Należy bowiem przypomnie ć , że sądy – biorąc pod uwagę określone war- toś ci – maj ą konstytucyjny obowiązek wydania rozstrzygnię cia , uwzględniającego ustawę zasadniczą. 2. 4 . Dodatkowo Trybunał zwraca uwagę, że ewentualny wyrok w przedmiocie nie- konstytucyjności art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym dotyczyłby pominięci a prawod awczego (braku określonej regulacji prawnej) , a t akie orzeczenie Trybunału rodziłoby jedynie obowiązek podjęcia stosow nych działań legislacyjnych przez ustawodawc ę , nie po- wodowałoby natomiast „ uzupełnienia ” badanego przepisu o dodatkową normę prawn ą. W kon sekwencji sąd pytający i tak musiałby samodzie lni e dokonać stosownej wykładni za- skarżonego przepisu p odczas rozstrzyga ni a zawisłej przed nim sprawy. Z powyższych względów Trybunał postanowił jak w sentencji.