S 3/20

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 31 grudnia 2020 r. Pozycja 73 POSTANOWIENIE z dnia 15 grudnia 2020 r. Sygn. akt S 3 / 20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zielonacki – przewodniczący Krystyna Pawłowicz Stanisław Piotrowicz Piotr Pszczółkowski Rafał Wojciechowski – spr awozdawca, w związku z pos tanowieniem z 15 grudnia 2020 r. (sygn. SK 80/19), p o s t a n a w i a: na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i try- bie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 23 93) zasy- gnalizowa ć Sejmowi i Senatowi oraz Ministrowi Finansów istnienie uchybień w prawie, których usunięcie jest niezbędne do zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypo- spolitej Polskiej , w art. 1 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o pod atkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 201 9 r. poz. 1170 ) , polegających na zawarciu w tym prze- pisie odwołania do przepisów prawa budowlanego, co nie pozwala na zrekonstruowanie przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości wyłącznie na podstawie prze- pisów ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych . Orzeczenie zapadło jednogłośnie . UZASADNIENI E Trybunał Konstytucyjny postano wieniem z 15 grudnia 20 20 r. (sygn. SK 80/19 ) umo- rzył postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 2 ust. 1 pkt 3 w z wiązku z art. 1 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U . z 201 9 r. poz. 1 170 ; dalej: u.p. o.l. ) oraz w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 20 20 r. poz. 1 333 ; dalej: u.p.b. ) w zakresie, w jakim „przepisy te umoż- liwiają opodatkowanie podatkiem od nieruchomości obiektów obudów górniczych, które nie są w ymienione expressis verbis w ustawie Prawo budowlane – jako budowle”, z art. 64 ust. 1 i 3 w zwią zku z art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji . Pomimo stwierdz e nia niedopuszczalnoś ci wydania wyroku w tej sprawie i w konse- kw encji umorzenia postępowania, Tryb unał dostrzega uchybienia przepisu definiującego po- jęcie budowli jako przedmiotu opodatkowania po datkiem od nieruchomoś ci . Zgo dni z art. 1 a OTK ZU A/2020 S 3/20 poz. 73 2 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. budowlą, w rozumieniu tej ustawy , jest obiekt budowlany w ro zumieniu przepisów prawa budowlane go niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a tak- że urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów prawa budow lanego związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego prze znacze- niem. Przepis te n budz i powa żne wątpliwości co do jednoznaczności i precyzyjności okre- ślenia przedmiotu opodatkowania podatki em od nieruchomości, o czym świadcz ą chociażby bogate orzecznictwo sądów administracyjnych , a także bardzo liczne wypowiedzi w doktrynie prawa finansowego na j ego temat . Zdaniem Trybunału , uchybieniem w praw i e, uzasadniają- cym wydanie niniejszego postanowie nia sygnalizacyjnego, jest zawarcie w art. 1 a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. odwołania do przepisów prawa budowlanego, co nie pozwala na zrekonstruowanie przedmiot u opo datkowania podatkiem od nieruchomości wyłącznie na podstawie przepisów u.p.o.l. Trybunał zauważa, że określenie przedmi otu opodatkowania ma kluczowe znaczenie – w kontekście wywodzonych z art. 2 Konstytucji zasad: zaufania obywatela do państwa, bezpie czeńs twa p rawnego oraz określoności prawa – dla podatników. Już na podstawie same- go brzmienia przepisó w ustawy podatkowe j po winni oni wiedzieć, bez większych wątpliwo- ści, czy podlegają w danym stanie faktycznym opodatkowaniu , c zy też nie. Tymczasem w w ypad ku bu dowli jako przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości nie jest możliwe zrekonstruowanie przedmiotu opodatkowan ia wyłącznie na podstawie ustawy po- datkowej, jaką jest u.p.o.l. Konieczne jest bowiem odwołanie się do przepisów prawa budo- walnego, które również nie pozwalają na precyzyjne ustalenie – dla celów podatkowych – czy dany obiekt podlega opodatkowaniu jako bud owla , czy też nie. R ównież sam Trybunał kilkukrotnie podejmował, na skutek skarg konstytucyjnych i pytań prawnych, problem konstytucyjności przepisów d efiniujących pojęcie budowli jako przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości , co świadczy o wątpliwo ściach podatników i sądów dotyczących tego zagadnienia . Sprawy te kończyły się zarówno orzecze- n iami merytorycznymi (zob . wyroki z: 13 września 2011 r., sygn. P 33/09, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71; 13 grudnia 2017 r., sygn. SK 48/15, OTK ZU A/2018, p oz. 2 wraz z wydanym do niego postanowieniem z 5 marca 2020 r., OTK ZU A/2020, poz. 20), jak rów- nież um orzeniem postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (zob. po- stanowienia TK z: 8 kwietnia 2008 r., sygn. SK 80/06, OTK ZU nr 3/A/2008, po z. 51; 6 kwietnia 2011 r., sygn. SK 21/07, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 28; 9 lipca 2012 r., sygn. SK 19 /10 , OTK ZU nr 7/A/2012, po z. 87; 5 czerwca 2013 r., sygn. SK 25/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 68; 28 lutego 2018 r., sygn. SK 45/15, OTK ZU A/2018, poz. 12; 28 lutego 2018 r., sygn. SK 28/17, OTK ZU A/2018, poz. 10). Już w wyroku z 13 września 2011 r., sygn. P 33/09 , nie decydując s ię jednak wówczas na wydanie postanowienia sygnalizacyjne- go, Trybunał wskazywał: „ P rezentacja przez Trybunał Konstytucyjny rozbud owanych rozwa- żań dotyczących aparatury pojęciowej przyjętej w u.p.o.l. pozwala zwrócić ustawodawcy uwag ę na konieczność usunięc ia licznych mankamentów legislacyjnych obarczających wska- zaną ustawę. Zaznaczyć należy przy tym, że eliminacja stwierdzonych wad może nastąpić – teoretycznie – na dwa sposoby: 1) przez nadanie poprawnego kształtu definicjom zawartym w u.p.b. i odwołującym się do nich definicjom występującym w u.p.o.l. lub 2) przez opraco- wanie autonomicznych definicji dla u.p.o.l. Podkreślić jednak t rzeba, iż jako optymalne jawi się drugie z tych rozwiązań, gdyż otwarte definicje wyrażeń « budowla » i « urządzenie budow- lane » , s formułowane w u.p.b., akceptowalne na gruncie prawa budowlanego, nie mogą być – ze względu na zakaz wykładni per analogiam na nie korzyść podatnika – stosowane w jed- nakowy sposób, czyli w pełnym zakresie na gruncie prawa podatkowego ” . Mimo upływu prawie dzi esięciu lat od wydania tego wyroku , ustawodawca nie dokonał postulowanych przez Trybunał zmian , co uzasadnia wydanie niniejszego postanowienia sygnalizacyjnego. OTK ZU A/2020 S 3/20 poz. 73 3 Stwierdziwszy istnienie uchybień w prawie, których usunięcie jest niezb ędne do za- pewnienia spój ności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał postanowił skie- rować do Sejmu i Senatu oraz Ministr a Finansów – w tryb ie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunał em Konstytucyjnym (Dz. U . z 2019 r. poz. 2393) – sygnalizację o potrzebie podjęcia inicjatywy ustawodawczej zmierzającej do zmiany obowiązującej definicj i legalnej budowli jako przedmiotu opodatko- wania podatkiem od nieruchomości zawartej w art. 1 a ust. 1 p kt 2 u.p.o.l. Zdaniem Tr ybuna- łu , konieczne jest wprowadzenie w ustawie podatkowej (ustawie o podatkach i opłatach lo- kalnych) autonomicznej, pełnej defini cji legalnej budowli jako przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości, bez odwołań do aktów pra wny ch spoza prawa podatk owego, wraz z enumeratywnym wyliczeniem budowli stanowiących przedmiot opodatkowania (na przykład w załączniku do u.p.o.l. ). To u stawa podatkowa powinna regulować całość przedmiotu opodatkowania danym podatkiem , bez konieczności odw oły wania się do aktów sp oza prawa podatkowego. Z punktu widzenia konstytucyjnego n ie można zaakceptować, że ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, defi niując budowlę, odwołuje się do przepisów prawa budowlanego i nie określa samodzielnie, w ramach ustawy po datkowej, przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.