SK 17/20

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 23 grudnia 2024 r. Pozycja 124 POSTANOWIENIE z dnia 2 0 listopada 2024 r. Sygn. akt SK 17/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Justyn Piskorski – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Krystyna Pawłowicz – sprawozdawca Bogdan Święczkowski Rafał Wojciechowski , po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 0 listopada 2024 r., skargi konstytucyjnej K .N. o zbadanie zgodności : art. 82 § 3 i § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684 , ze zm.) w zakresie, w jakim „ograniczają prawo do wniesie- nia protestu (…) przeciwko ważności wyborów w okręgu wyborczym lub prze- ciwko wyborowi radnego jedynie do wyborcy, którego nazwisko w dniu wybo- rów było umieszczone w spisie wyborców w jednym z obwodów głosowania na obszarze danego okręgu wyborczego i pozbawiają tego prawa osobę, która kan- dydowała w wyborach na radnego na obszarze danego okręgu wyborczego, ale jej nazwisko w dniu wyborów było umieszczone w spisie wyborców w jednym z obwodów głosowania, ale w innym okręgu wyborczym niż ten, którego doty- czy protest przeciwko ważności wyborów” , z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2, w związku z art. 31 ust. 3, w związku z art. 169 ust. 2 zd anie drugie Kon- stytucji Rzeczypospolitej Polskiej , p o s t a n a w i a : umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. K .N. (dalej: skarżąca ) w skardze konstytucyjnej z 2 grudnia 20 19 r. (data nadania) wni osła o stwierdzenie, że: art. 82 § 3 i § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wybor- czy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684 , ze zm.; dalej: Kodeks wyborczy lub k.w.) w zakresie, w jakim „ograniczają prawo do wniesienia protestu (…) przeciwko ważności wyborów w okręgu wy- OTK ZU A/2024 SK 17/20 poz. 124 2 borczym lub przeciwko wyborowi radnego jedynie do wyborcy, którego nazwisko w dniu wyborów było umieszczone w spisie wyborców w jednym z obwodów głosowania na obsza- rze danego okręgu wyborczego i pozbawiają tego prawa osobę, która kandydowała w wybo- rach na radnego na obszarze danego okręgu wyborczego, ale jej nazwisko w dniu wyborów było umieszczone w spisie wyborców w jednym z obwodów głosowania, ale w innym okręgu wyborczym niż ten, którego dotyczy protest przeciwko ważności wyborów” z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2, w związku z art. 31 ust. 3, w związku z art. 169 ust. 2 zd anie dru- gie Konstytucji. 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następujących okoliczności. Skarżąca wystartowała w wyborach samorządowych do Rady Miasta M. W okręgu, z którego kandydowała skarżąca , uprawnionych do głosowania było 804 wyborców. Zgodnie z protokołem wyników głosowania sporządzonym następnego dnia wydano łącznie 545 kart, w tym jedną na podstawie pełnomocnictwa. Po przeliczeniu głosów okazało się, że oddano 545 głosów, w tym 11 nieważnych. Skarżąca oraz inna kandydatka uzyskały po 122 głosy. W wyniku losowania, które zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego rozstrzyga wynik głosowania w takich wypadkach, mandat radnej przypadł skarżącej. Korzystając ze swoich uprawnień , kontrkandydatka skarżącej złożyła protest do Sądu Okręgowego w W. Sąd w toku postępowania zażądał wydania kart do głosowania, w których oddano głosy na zainteresowane kandydatki. 24 stycznia 2019 r., po ponownym przeliczeniu głosów, sąd ustalił, że na skarżącą oddano 122 głosy , a na jej kontrkandydatkę 123. Z uwagi na te okoliczności Sąd Okręgowy w W . wydał postanowienie nakazujące ponowne przelicze- nie wszystkich głosów (sygn. akt […] ). Po ponownym przeliczeniu głosów ustalono, że z urny wyjęto 546 kart do głosowania , choć wydano ich, jak potwierdzono we wspomnianym wyżej protokole, jedynie 545. W efek- cie, przy 11 głosach nieważnych 12 2 głosy oddano na skarżącą, a 123 głosy na jej przeciw- niczkę . Oznaczało to, że wybory do Rady Miasta M . wygrała nie skarżąca, a E .G. Okoliczno- ści te były podstawą protestu skarżącej z 3 kwietnia 2019 r. do Sądu Okręgowego w W . Po- stanowieniem z 8 maja 2019 r. (sygn. akt […] ) s ąd pozostawił protest wyborczy skarżącej bez dalszego biegu z uwagi na to, że został wniesiony przez osobę nieuprawnioną. Sąd uznał, że „wobec faktu nieumieszczenia nazwiska wnioskodawczyni w dniu wyborów w spisie wybor- ców w jednym z obwodów głosowania na obszarze danego okręgu wyborczego, protest powi- nien być pozostawiony bez dalszego biegu z uwagi na to, że Kodeks wyborczy przyznaje je- dynie niektórym podmiotom uprawnienie do wniesienia protestu” (s. 4 skargi). 21 maja 2019 r. skarżąca złożyła zażalenie na to postanowienie do Sądu Apelacyjnego w W . , który 8 sierpnia 2019 r. wydał postanowienie (sygn. akt […] ) oddalające zażalenie. Podstawą tego orzeczenia było przyjęcie, że interes prawny związany z uzyskaniem orzecze- nia w sprawie zainicjowanej protestem wyborczym nie należy do przesłanek, które decydują o dopuszczalności jego wniesienia. Sąd odwoławczy podzielił pogląd sądu pierwszej instan- cji, zgodnie z którym skarżąca nie była uprawniona do wniesienia protestu wyborczego w tej sytuacji, gdyż nie była ujęta w spisie wyborców okręgu nr 7, z którego kandydowała w wybo- rach. 1.2. Skarżąca zarzut niekonstytucyjności art. 82 § 3 i § 5 k.w. opiera na przekonaniu, że wyłączają one „prawo do wniesienia protestu przez osoby najbardziej zainteresowane wy- nikiem wyborów (kandydatów), a startujące w wyborach poza okręgiem wyborczym swojego zamieszkania. Tym samym taka osoba ma prawo kandydować w wyborach, ale pozbawiona jest prawa merytorycznej weryfikacji prawidłowości wyborów, w których brała udział” (s. 11 skargi). Jej zdaniem art. 169 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji wskazujący, że zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów „w żad- OTK ZU A/2024 SK 17/20 poz. 124 3 nym wypadku (…) nie daje ustawodawcy uprawnienia do ograniczania innych uprawnień obywateli, które są zagwarantowane w Konstytucji, w tym w szczególności prawa do sądu” (s. 12 skargi). Zdaniem skarżącej art. 77 ust. 2 Konstytucji „jest przepisem ustanawiającym – jako generalną zasadę – niedopuszczalność wyłączania prawa do sądu, która może być uchylona tylko na mocy przepisów konstytucyjnych lub reguł mających umocowanie konstytucyjne (…). Oznacza to, że na mocy ustawy lub jakiegokolwiek aktu prawnego o charakterze podu- stawowym nie może dojść do wyłączenia prawa do sądu w jakiejkolwiek sprawie w stosunku do jakiegokolwiek podmiotu, któremu prawo to gwarantuje art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Jeszcze raz należy podkreślić, że skuteczne odwołanie się do prawa do sądu jest w konse- kwencji uwarunkowane istnieniem prawnej relacji, której istota sprowadza się do tego, aby przedmiot tego postępowania i jego wynik dotykał sytuacji prawnej zainteresowanego”. Co do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji , skarżąca podniosła natomiast, że „[k] odeks wyborczy w nieuzasadniony sposób wyklucza kandydującego w wyborach poza swoim okręgiem za- mieszkania z kręgu osób uprawnionych do złożenia protestu wyborczego. Kodeks wyborczy faktycznie tworzy sytuację, w której osoba zainteresowana, mając prawo kandydować, jedno- cześnie nie ma prawa do złożenia środka inicjującego postępowanie sądowe w swojej sprawie – sprawie, która wpływa w realny sposób na uprawnienia zainteresowanego. Zdaniem skarżącej prawo do złożenia protestu wyborczego, które przysługuje pełno- mocnikowi komitetu wyborczego , nie jest wystarczającą gwarancją praw osób kandydujących w wyborach ale nieujętych w spisie wyborców w okręgu, z którego kandydują. Wykorzysta- nie przysługujących w takim wypadku uprawnień jest bowiem uzależnion e od aktywności osoby, która nie jest bezpośrednio zainteresowana wynikiem postępowania, zwłaszcza jeżeli nie wpłynie ona na wynik konkretnego komitetu wyborczego. Skarżąca podkreśliła, że „[o]parcie prawa do sądowej kontroli procesu wyborczego w kontekście indywidulanie ozna- czonej osoby (kandydata) wyłącznie na woli i aktywności osoby trzeciej z całą pewnością nie realizuje konstytucyjnych gwarancji w zakresie dostępu do sądu. Zauważyć należy, że pełno- mocnik wyborczy jest zupełnie odrębnym i niezależnym podmiotem, a konkretny układ fak- tyczny nie zawsze pozwala na możliwość skorzystania przez kandydata z legitymacji przysłu- gującej pełnomocnikowi wyborczemu” (s. 13 skargi). Skarżąca stwierdziła również, że „[n]ie można ponadto argumentować, że kwestia pro- testu w sprawie ważności wyborów jest jedynie działaniem w imieniu interesu ogólnego, gdyż w ramach tego interesu ogólnego, w odniesieniu do kandydatów startujących w wybo- rach, mamy do czynienia ze spraw ą indywidualną, gdyż w bezpośredni sposób dotyczy ich praw i obowiązków. W takiej sytuacji, przy takim określeniu przesłanek i podmiotów legity- mowanych do wniesienia protestu wyborczego w sprawie ważności wyborów radnych, mamy do czynienia z wyłączeniem prawa do sądu takiej osoby w jej sprawie indywidualnej” (s. 13 - 14 skargi). Skarżąca podkreśliła także , jakie znaczenie w państwie demokratycznym ma instytu- cja protestu wyborczego. Stwierdziła, że jest on „podstawowym środkiem umożliwiającym sądową kontrol ę prawidłowości przeprowadzenia i ważności wyborów ” . W ocenie skarżącej p rawo do wniesienia protestu wyborczego „ umożliwia wszczęcie sądowej kontroli przebiegu postępowania wyborczego na żądanie uprawnionego podmiotu. Jest to więc powszechny, dostępny dla każdego wyborcy, a także innego uczestnika postępowania wyborczego środek ochrony prawidłowości całego procesu wyborczego (…). Prawo do sądu, jako korelat pod- miotowego prawa wyborczego, a zarazem skuteczny instrument ochrony prawnej jednostki, należy uznać za jedną z kluczowych przesłanek determinujących wolny charakter systemu wyborczego. Prawo obywatela do wniesienia protestu oraz do jego rozpatrzenia przez nieza- wisły sąd jest zatem jedną z istotniejszych gwarancji zasady wolnych wyborów” (s. 14 skar- gi). OTK ZU A/2024 SK 17/20 poz. 124 4 Poza przytoczeniem orzecznictwa konstytucyjnego i poglądów doktryny skarżąca wskazała, że „[k]onieczność szerokiego dostępu do sądu w sprawach związanych z procesem wyborczym jest podkreślana w dorobku Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji i Prawa (tzw. Komisji Weneckiej) oraz Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE). Ustanowione przez nie standardy wymagają zapewnienia kontroli sądowej decyzji wydawanych na wszystkich etapach wyborów. W szczególności będą to kwestie związane z rejestracją wyborców, rejestracją kandydatów i list, finansowaniem i dostępem do środków masowego przekazu, przebiegiem kampanii wyborczej i samego głosowania ” . Konkludując swoje stanowisko , skarżąca stwierdziła, i ż „należy zwrócić uwagę, że art. 82 § 3 [k.w.] w sposób nieuzasadniony [wyklucza] z kręgu osób uprawnionych do wnie- sienia protestu wyborczego (…) osobę, która kandydowała w wyborach na radnego na obsza- rze danego okręgu wyborczego, ale jej nazwisko w dniu wyborów było umieszczone w spisie wyborców w jednym z obwodów głosowania, ale w innym okręgu wyborczym niż ten, które- go dotyczy protest przeciwko ważności wyborów i w którym kandydowała ta osoba. Treść art. 82 § 3 [k.w.] wyłącza zatem prawo do sądu osoby, której interes prawny jest naruszany w sposób bezpośredni w wyniku wadliwości procesu głosowania lub ustalania wyników wy- borów. W niniejszej sprawie nie chodzi bowiem tylko i wyłącznie o ogólne zachowanie stan- dardów wyborczych, ale przede wszystkim o naruszenie czynnego prawa wyborczego w taki sposób, że w wyniku wskazanych w proteście wadliwości prawidłowo wybrana osoba, osta- tecznie utraciła mandat radnego. Takie ukształtowanie kręgu osób uprawnionych do wniesie- nia protestu wyborczego jest niezgodne z wyżej wymienionymi normami konstytucyjnymi. W tym kontekście należy podkreślić, że nie może być pozbawiona prawa do sądu osoba, któ- rej sprawa dotyczy w sposób bezpośredni” (s. 15 skargi). 2. W piśmie z 30 lipca 202 0 r. Prokurator Generalny (dalej: Prokurator lub PG) wniósł o stwierdzenie, że art. 82 § 3 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684 , ze zm.) w zakresie, w jakim przepisy te wyłączają osobę kandydującą w wyborach na radnego z kręgu uprawnionych do wniesienia protestu przeciwko ważności wyborów w okręgu wyborczym lub przeciwko wyborowi radnego, jeżeli nazwisko tej osoby w dniu wyborów nie było umieszczone w spisie wyborców w jednym z obwodów głosowania na obszarze okręgu wyborczego, którego protest miałby dotyczyć , są zgodne z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz o umorzeni e postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po- stępowania przed Trybunałem Konstytucyjny m (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 2.1. Przed przystąpieniem do merytorycznej analizy argumentów skarżącej Prokurator wskazał, że nie przedstawiła żadnych okoliczności potwierdzających naruszenie powołanych związkowo art. 31 ust. 3 oraz art. 169 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji. Przesądziło to, jego zdaniem, o konieczności umorzenia postępowania w tym zakresie. 2.2. Kolejną kwestią, którą rozważył Prokurator , była kognicja Trybunału w sprawach, w których występuje uregulowanie niepełne. Stwierdził, że „[w] świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego punktem wyjścia dla oceny, czy rozwiązanie postu- lowane przez podmiot inicjujący postępowanie stanowi zaniechanie, czy pominięcie ustawo- dawcze, powinno być zbadanie, czy materie pozostawione poza zakresem danego przepisu i materie w nim unormowane wykazują «jakościową tożsamość» (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo). Na tej podstawie można ustalić zakres bezczynności regulacyjnej usta- wodawcy i rodzaj luki prawnej poddanej ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Całkowity brak regulacji danej kwestii (jej jakościowa odmienność od materii unormowanych w zaskarżonym OTK ZU A/2024 SK 17/20 poz. 124 5 przepisie) traktowany jest jako zaniechanie ustawodawcze (w doktrynie zwane także zanie- chaniem właściwym albo absolutnym), niepodlegające kontroli Trybunału. Uregulowanie danej kwestii w sposób niepełny (niewystarczający, niekompletny, przy założeniu jakościo- wej tożsamości brakujących elementów z elementami ujętymi w zaskarżonym przepisie) sta- nowi zaś pominięcie prawodawcze (zwane także zaniechaniem względnym albo częścio- wym). Może ono być badane przez Trybunał - jednak tylko wtedy, gdy na poziomie Konsty- tucji istnieje «norma o treści odpowiadającej normie pominiętej w ustawie kontrolowanej», czyli w danym obszarze obowiązuje konstytucyjny nakaz uregulowania w określony sposób kwestii pominiętych” (s. 9 - 10 stanowiska PG). Prokurator zauważył, że w świetle treści art. 188 Konstytucji oraz utrwalonego orzecznictwa TK w tym przedmiocie, skuteczne zakwestionowanie pominięcia prawodaw- czego wymaga od skarżącego wyjątkowego zaangażowania i staranności. Postawione zarzuty muszą być zatem, jego zdaniem, wystarczająco precyzyjne i nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę, a ponadto skarżący musi udowodnić, że kontrolowana norma prawna ma z punktu widzenia przepisu K onstytucji zbyt wąski zakres lub pomija treści z perspektywy tego przepisu. W odniesieniu do niniejszego postępowania PG stwierdził, że skarżąca dowiodła, iż oceniana regulacja rzeczywiście ma charakter pominięcia, a nie zaniechania prawodawczego. Uznał, że można przyjąć wniosek przeciwny, gdyż „po pierwsze, kwestionowane rozwiązanie w postaci braku uwzględnienia kandydata na radnego wśród podmiotów legitymowanych do wniesienia protestu wyborczego zostało w zamierzony sposób pozostawione poza zakresem regulacji, i, po drugie, na poziomie Konstytucji nie istnieje norma o treści odpowiadającej normie pominiętej w ustawie kontrolowanej, czyli brak jest konstytucyjnego nakazu przyzna- nia prawa do wniesienia protestu wyborczego przeciwko ważności wyborów w okręgu wy- borczym lub przeciwko wyborowi radnego osobie dysponującej jedynie biernym prawem wyborczym w takim okręgu”. Ocenił jednak, że „zasadne jest dokonanie merytorycznej oceny przedstawionego przez [s]karżącą problemu konstytucyjnego. Właściwe wydaje się bowiem dokonanie analizy zaskarżonego uregulowania pod kątem ustalenia, czy – mimo wskazywanej przez [s]karżącą luki prawnej – w obowiązującym brzmieniu zapewnia ono startującemu w wyborach kandydatowi na radnego poszanowanie przysługującego mu konstytucyjnie pra- wa do sądu” (s. 12 - 13 stanowiska PG). 2.3. Przechodząc do analizy merytorycznej zarzutów skarżącej , Prokurator stwierdził, że „[s]kuteczne odwołanie się do prawa do sądu jest uwarunkowane istnieniem pewnej relacji między potencjalnym podmiotem tego uprawnienia a przedmiotem zamierzonego lub toczą- cego się postępowania sądowego, której istota sprowadza się najogólniej do tego, aby przed- miot tego postępowania i jego wynik dotykał sytuacji prawnej zainteresowanego. Relację tę precyzują przepisy ustaw procesowych, które wprost lub w sposób dorozumiany formułują kryteria decydujące o uprawnieniu do wszczęcia postępowania sądowego lub uczestnictwa w nim w pełnym lub ograniczonym zakresie. W związku z tym wyznaczniki takie stanowią immanentne założenie prawa do sądu i nie powinny być w ujęciu abstrakcyjnym traktowane jako jego ograniczenie. Nie oznacza to jednak, że sposób, w jaki ustawodawca wyznacza krąg podmiotów, które mogą skutecznie uruchomić postępowanie sądowe lub wziąć w nim udział, w relacji do przedmiotu tego postępowania, nie podlega kontroli z perspektywy art. 45 ust. 1 Konstytucji. Kontrola taka może dotyczyć przypadków, w których ustawa, normując legity- mację do wszczęcia postępowania lub zasady uczestnictwa w postępowaniu, w sposób nieu- zasadniony wyklucza osoby, na których sytuacje prawną rzutuje rozstrzygnięcie, nie gwaran- tując zarazem wystarczających mechanizmów obronnych ” (s. 15 stanowiska PG). Za istotną okoliczność Prokurator Generalny uznał to, że choć „prawo wybieralności znajduje umocowanie w Konstytucji, osoby dysponujące tym prawem nie są samodzielnymi OTK ZU A/2024 SK 17/20 poz. 124 6 podmiotami w procesie wyborczym. W szczególności osoby takie nie są uprawnione do zgło- szenia własnej kandydatury organom wyborczym. Procedura wyborcza, w tym kwestia zgła- szania kandydatów, uregulowana jest w Kodeksie wyborczym” (s. 18 stanowiska PG). Przy- pomniał w tym kontekście, że z przepisów k odeksu wyborczego wyraźnie wynika , iż to „pełnomocnikom wyborczym oraz komitetom wyborczym przekazano w zasadzie całość kompetencji do podejmowania w toku procedury wyborczej działań mających na celu ochro- nę i realizację interesów startującego w wyborach kandydata. Sam kandydat może natomiast skoncentrować się na działalności merytorycznej, obejmującej prezentację programu wybor- czego i zdobywanie poparcia wyborców” (s. 21 stanowiska PG). To dlatego, jak stwierdził, prawo do złożenia protestu wyborczego przysługuje obok wyborcy oddającego głos w danym okręgu i przewodniczego właściwej komisji wyborczej właśnie pełnomocnikowi wyborcze- mu. 2.4. Prokurator wskazał, że „z przepisów ustawy zasadniczej nie można wywodzić prawa do wniesieni a protestu wyborczego przez kandydata startującego w wyborach do orga- nów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli kandydat ten nie posiada czyn- nego prawa wyborczego w okręgu, którego protest miałby dotyczyć. Na mocy art. 101 ust. 2 i art. 129 ust. 2 Konstytucji wyborcy przysługuje prawo zgłoszenia do Sądu Najwyższego protestu przeciwko ważności wyborów do Sejmu, Senatu oraz wyboru Prezydenta RP na za- sadach określonych w ustawie. Konstytucja me zawiera analogicznego uregulowania doty- czącego protestu wyborczego w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 169 ust. 2 Konstytucji, warunki ważności takich wyborów okre- śla ustawa. Przepis ten statuuje obowiązek ustawodawcy zwykłego uregulowania procedury wniesienia protestu wyborczego w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego” (s. 22 stanowiska PG) . Zdaniem Prokuratora Generalnego nieuwzględnienie w Kodeksie wyborczym upraw- nienia kandydata niezarejestrowanego jako wyborca w okręgu, z którego ubiega się o mandat w radzie gminy , nie zamyka mu drogi sądowej. Ochronie jego uprawnień służy – w opinii PG – „przyznanie pełnomocnikowi wyborczemu uprawnienia do wniesienia protestu wyborczego. (…) [R]olą pełnomocników wyborczych jest podejmowanie różnorodnych działań mających na celu realizację interesów reprezentowanego komitetu wyborczego oraz startujących z jego list kandydatów. W obszarze tych działań znajduje się zarówno inicjowanie formalnego uczestnictwa kandydata w procesie wyborczym, w postaci zawiadomienia właściwego organu o utworzeniu komitetu wyborczego oraz zgłoszenia list kandydatów dla każdego okręgu wy- borczego, jak i czuwanie nad prawidłowym przebiegiem głosowania, poprzez wyznaczanie mężów zaufania do komisji wyborczych oraz kandydatów na członków komisji wyborczych. Działania te mogą także mieć formę skargi na odmowę przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego, skargi na uchwały Państwowej Komisji Wyborczej lub protestu wy- borczego. W przypadku kandydata startującego w wyborach na radnego w innym okręgu wy- borczym niż zamieszkuje, dla skutecznego zainicjowania kontroli prawidłowości wyborów w okręgu wyborczym w trybie art. 82 k.w. konieczne jest wniesienie protestu wyborczego za pośrednictwem pełnomocnika wyborczego, który jest powoływany przez komitet wyborczy m.in. właśnie w celu reprezentowania i dbania o interesy kandydata zgłoszonego na liście tego komitetu” (s. 23 - 24 stanowiska PG). Prokurator przyrównał działanie przez pełnomocni- ka wyborczego w analizowanej sytuacji do przymus u adwokacko - radcowskiego w postępo- waniu przed TK inicjowanym przez skargę konstytucyjną i zauważył jednocześnie, że „[w]ymogi proceduralne tego typu nie są traktowane jako ograniczenie prawa do sądu lub zamknięcie drogi sądowego dochodzenia naruszonych praw. W Kodeksie wyborczym okre- ślono zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania wyborów oraz warunki ich waż- ności. Zgodnie z ustanowioną procedurą, reprezentowanie i ochrona interesów startujących OTK ZU A/2024 SK 17/20 poz. 124 7 w wyborach kandydatów odbywa się za pośrednictwem komitetów wyborczych oraz pełno- mocników wyborczych”. Kolejnym argumentem potwierdzającym konsekwencję ustawodawcy, ale także zgod- ność ocenianych uregulowań ze wskazanymi wzorcami kontroli jest, zdaniem Prokuratora, charakter post ę powania prowadzonego w wyniku złożenia protestu wyborczego. Stwierdził, że „[p]rotest wyborczy to tradycyjna instytucja prawna ściśle związana z zagadnieniem wery- fikacji prawidłowości przebiegu wyborów. Korzystanie z protestu wyborczego nie jest wa- runkowane wykazaniem indywidualnego interesu prawnego po stronie podmiotu występują- cego z tym środkiem. Protest wyborczy służy bowiem ochronie interesu publicznego, jakim jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym wyłonienie organu przedstawicielskiego . Rozpatrzenie protestu wyborczego ma oczywiście wpływ na interesy indywidualne startują- cych w wyborach kandydatów. Ochrona tych interesów ma jednak drugorzędne znaczenie w toku procedury zainicjowanej wniesieniem protestu wyborczego. Mimo posiadania przez sta tu ujące w wyborach osoby biernego prawa wyborczego, które to prawo znajduje swoje oparcie w Konstytucji, uregulowany w Kodeksie wyborczym proces wyborczy wiąże realiza- cję tego prawa z czynnościami, do wykonywania których uprawnione są wyłącznie komitety wyborcze oraz powołani przez nie pełnomocnicy wyborczy. Tak zorganizowany proces wy- borczy w założeniu ma służyć sprawnemu przebiegowi kampanii wyborczej oraz rzetelności wyborów” (s. 25 stanowiska PG). 3. W piśmie z 11 sierpnia 202 0 r. Marszałek Sejmu (dalej: Marszałek ) zajął w imieniu Sejmu stanowisko i wniósł o stwierdzenie, art. 82 § 3 i § 5 k.w. w zakresie, w jakim „ ograni- czają prawo wniesienia protestu do sądu przeciwko ważności wyborów w okręgu wyborczym lub przeciwko wyborowi radnego jedynie do wyborcy, którego nazwisko w dniu wyborów było umieszczone w spisie wyborców w jednym z obwodów głosowania na obszarze danego okręgu wyborczego są zgodne z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji” oraz umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.1. W pierwszej kolejności Marszałek przeanalizował spełnienie przez skarżącą for- malnych warunków merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej. Stwierdził, że anali- zowaną skargę „cechuje w zasadzie całkowity brak uzasadnienia postawionych w nim zarzu- tów wskazujących na naruszenie art. 31 ust. 3 oraz art. 169 ust. 2 zd. 2 Konstytucji. Skarżąca, mimo że w petitum skargi ujęła art. 31 ust. Konstytucji oraz art. 169 ust. 2 zd. 2 Konstytucji jako związkowe z przepisem dotyczącym konstytucyjnego prawa do sądu (tj. z art. 45 ust. 1 Konstytucji), to jednak w uzasadnieniu swojego wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego nie wykazała w jaki sposób naruszenie tych przepisów wpływa na ochronę jej praw podmio- towych. Ograniczyła się (…) do przywołania treści tych przepisów, nie przeprowadzając nie- zbędnego na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji testu proporcjonalności” (s. 7 stanowiska Sej- mu). Marszałek stwierdził ponadto, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą TK „skarżący ma obowiązek wykazania, że wymienione w skardze wzorce kontroli rzeczywiście stanowią podstawę do wyinterpretowania prawa podmiotowego, którego naruszenie może być docho- dzone w trybie skargi konstytucyjnej. W ocenie Sejmu, skarżąca nie podporządkowała się temu nakazowi w związku ze wskazanym jako wzorzec kontroli art. 169 ust. 2 zd. 2 Konsty- tucji, który stanowi: « [z] asady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa», ponieważ nie stanowi on konstytucyjnej gwa- rancji wolności i praw” (s. 8 stanowiska Sejmu). OTK ZU A/2024 SK 17/20 poz. 124 8 3.2. Przechodząc do analizy zgodności art. 82 § 3 i 5 k.w. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji , Marszałek zauważył, że z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wy- nika, iż skarżąca upatruje niezgodności zaskarżonych przepisów z ustawą zasadniczą w wą- skim kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia protestu wyborczego w wyborach do rady gminy. Stwierdził, że „[w] kontekście postawionych w skardze konstytucyjnej zarzutów, należy wskazać, że protest wyborczy jest instytucją ściśle związaną z zagadnieniem weryfika- cji prawidłowości przebiegu wyborów. W nauce prawa konstytucyjnego odnośnie do charak- teru protestu wyborczego w wyborach do Sejmu i Senatu oraz w wyborach Prezydenta wyra- żane są poglądy, wedle których konstytucyjne prawo do sądu nie obejmuje prawa do uchwały Sądu Najwyższego w sprawie ważności wyborów, ani prawa do postanowienia Sądu Najwyż- szego w sprawie zasadności protestu wyborczego. Przykładowo W. Sanetra, jakkolwiek dostrzega doniosłość protestu wyborczego, widząc w nim «instytucję o charakterze zasadni- czym» ze względu na pozycję konstytucyjnego prawa wyborcy, to jednak dochodzi do wnio- sku, że «[g]łówny sens instytucji protestu polega na stworzeniu możliwości działania w inte- resie ogólniejszym; ważność wyborów (wyboru) nie jest prywatną sprawą wyborcy, ustrojo- dawca liczy tu na jego działanie w interesie ogólniejszym. Stworzenie możliwości wnoszenia protestów wyborczych może i powinno też być widziane jako przedłużenie fazy, w której toczy się jeszcze walka wyborcza. Prowadzi to między innymi do wniosku, że do protestów wyborczych nie ma zastosowania art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przyznający każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy (w domyśle swojej) bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Nie gwarantuje się w tym przypadku wyborcy rozpatrzenia jego sprawy, a jedynie umożliwia się mu działanie w intere- sie ogólniejszym (w ramach toczącej się walki wyborczej). W rozpoznawaniu protestów nie idzie też o wymierzenie sprawiedliwości, bo w tym wypadku ( ... ) działanie Sądu Najwyższe- go mieści się w konstytucyjnej kategorii «innych czynności» i nie polega na wymierzaniu sprawiedliwości ani na sprawowaniu nadzoru nad orzecznictwem sądów niższych instancji. Ponadto wyborca korzysta w tym wypadku z osobnego przyznanego mu w Konstytucji RP prawa, które stanowi element odrębnych uregulowań i instytucji prawa wyborczego, rządzą- cego się własnymi zasadami, to oznacza, że prawo zgłoszenia protestu jest prawem odrębnym od prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP)» ( … ). Cytowany autor zwraca także uwagę na to, że choć protest wyborczy jest rozpatrywany przez SN w trybie nieprocesowym, to jednak w postanowieniu wieńczącym to swoiste postępowanie formułowana jest jedynie opinia, nie- mająca waloru rozstrzygnięcia, któremu przysługiwałaby cecha skuteczności czy wykonalno- ści” (s. 14 - 15 stanowiska Sejmu). Marszałek zauważył również, że „[u]stawowa konstrukcja protestu wyborczego w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego zakłada ścisły związek procesu weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia wyborów ze szczególną więzią wyborcy ujętego w spisie wyborców w jednym z obwodów głosowania na obszarze danego okręgu wyborczego, w którym dana rada jest wybierana, z tym okręgiem. To nie indywidual- ny interes prawny podmiotu występującego z protestem, a fakt jego stałego zamieszkiwania na obszarze okręgu wyborczego legitymuje wyborcę do wystąpienia z protestem. Prawo wniesienia protestu do sądu z założenia nie ma bowiem charakteru actio popularis . Podkre- ślenia wymaga ponadto fakt, iż prawo wniesienia protestu przysługuje również, gdy wyborca nie brał udziału w wyborach oraz kiedy został skreślony ze spisu wyborców z rażącym naru- szeniem prawa w czasie uniemożliwiającym wykorzystanie środków zaskarżenia” (s. 16 sta- nowiska Sejmu). Sejm s twierdził ponadto, że „[u]zależnienie uprawnienia do wniesienia pro- testu od zamieszkiwania w okręgu wyborczym nie narusza, zdaniem Sejmu, prawa do sądu skarżącej i ni e zamyka jej drogi sądowej. Przede wszystkim, przepisy Kodeksu wyborczego nie pozbawiają kandydata w wyborach do rad [ nieujętego ] w spisie wyborców w jednym z obwodów głosowania na obszarze danego okręgu wyborczego, w którym dana rada jest OTK ZU A/2024 SK 17/20 poz. 124 9 wybierana, prawa wniesienia protestu wyborczego. Może to bowiem uczynić w jego imieniu pełnomocnik komitetu wyborczego. Pełnomocnik komitetu wyborczego, przyjmując pełno- mocnictwo, decyduje się występować w ochronie zasad prawa wyborczego i prawidłowego przebiegu procesu wyborczego. Tym samym sytuacja podejrzenia wysokiego prawdopodo- bieństwa popełnienia przestępstwa przeciwko wyborom, obliguje go niejako do wniesienia protestu w interesie kandydata, który osobiście tego uczynić nie może. Na marginesie niniej- szych rozważań, warto ponadto zauważyć, iż w myśl art. 248 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1950 ze zm.), użycie podstępu w celu nieprawidło- wego sporządzenia protokołów wyborczych oraz innych dokumentów wyborczych, jak rów- nież ich przerabianie lub podrabianie stanowi przestępstwo przeciwko wyborom” (s. 16 - 17 stanowiska Sejmu). 4. W piśmie z 18 marca 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z dotychczasowym, utrwalonym stanowiskiem Trybunału, na każdym eta- pie postępowania jest on obowiązany badać, czy rozpoznawana skarga spełnia wymogi for- malne (zob. np. postanowienie TK z 5 lipca 2023 r., sygn. SK 10/20, OTK ZU A/2023, poz. 63 i powołane tam orzecznictwo). Nadanie skardze dalszego biegu nie przesądza bowiem o spełnieniu formalnoprawnych przesłanek dopuszczalności orzekania w danej sprawie ani nie wiąże składu wyznaczonego do rozpoznania sprawy co do meritum (zob. np. postanowie- nie TK z 5 grudnia 2023 r., sygn. SK 54/21, OTK ZU A/2023, poz. 104 i powołane tam orzecznictwo). Stąd też również na obecnym etapie postępowania Trybunał zobligowany był do oceny, czy rozpoznawana skarga konstytucyjna spełnia wszystkie warunki jej dopuszczal- ności. W niniejszej sprawie skarżąca uczyniła przedmiotem skargi konstytucyjnej art. 82 § 3 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 24 0 8; dalej: k odeks wyborczy lub k.w.). Zaskarżone przepisy stanowią, że „[p]rotest przeciwko ważności wyborów w okręgu wyborczym lub przeciwko wyborowi posła, senatora, posła do Parlamen- tu Europejskiego, radnego lub wójta może wnieść wyborca, którego nazwisko w dniu wybo- rów było umieszczone w spisie wyborców w jednym z obwodów głosowania na obszarze danego okręgu wyborczego” (§ 3) oraz że „[p]rawo wniesienia protestu przysługuje również przewodniczącemu właściwej komisji wyborczej i pełnomocnikowi wyborczemu” (§ 5). Jako ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, skarżąca wskazała postanowienie Sądu Apelacyjnego w W . (dalej: SA) z 8 sierpnia 2019 r. (sygn. akt […] ). Orzeczenie to wraz z uzasadnieniem doręczono pełnomocnikowi skarżącej 2 września 2019 r. Skarga została wniesiona do Trybunału 2 grudnia 2019 r. (data nadania) , zatem skar- żąca zadośćuczyniła terminowi przewidzianemu w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 0 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK ) , który upłynąłby 3 grudnia 2019 r. Skarga została także sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, wyczerpując tym samym dyspozycję art. 44 ust. 1 u.o.t.p.TK. 2. Trybunał przypomniał, że w świetle regulacji konstytucyjnej skarga konstytucyjna jest instrumentem immanentnie związanym z dążeniem do sanowania indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego. Istnienie aktualnego interesu prawnego podmiotu kierującego do Trybu- OTK ZU A/2024 SK 17/20 poz. 124 10 nału taką skargę jest zatem jednym z podstawowych warunków dopuszczalności jej rozpo- znania. Ten przymiot odróżnia skargę konstytucyjną od niewystępującej w polskim systemie prawnym actio popularis . Co więcej, Trybunał w swoim utrwalonym orzecznictwie wyraźnie przesądził ( zob. postanowienie TK z 27 października 2015 r., sygn. SK 2/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 157), że udowodnienie zrealizowania wspomnianej przesłanki powinno nastąpić przez wskazanie „z wiązku funkcjonalnego między ewentualnym orzeczeniem nie- zgodności zakwestionowanej regulacji a sytuacją prawną skarżącego ” . Brak interesu prawne- go „ ma zaś miejsce wówczas, gdy nawet wyrok o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów nie mógłby wpłynąć na sytuację skarżącego i nie powodowałby skutków sanują- cych naruszenie wskazanych w skardze wolności i praw konstytucyjnych ”. W świetle powyższego Trybunał ustalił, że w niniejszej sprawie z uwagi na upływ czasu trudno mówić o interesie prawnym skarżącej, skoro kadencja rady gminy, w trakcie której miała objąć mandat , zakończyła się wraz z przeprowadzeniem kolejnych wyborów sa- morządowych 7 kwietnia 2024 r. Co więcej, nawet gdyby Trybunał zdecydował się na mery- toryczne rozpatrzenie zarzutów skarżącej i przyznał jej rację, że art. 82 § 3 i 5 k.w. przez nie- uwzględnienie kandydatów w wyborach samorządowych w okręgach, w których nie byli oni uprawnieni do głosowania , pośród podmiotów uprawnionych do złożenia protestu wyborcze- go narusza konstytucyjnie gwarantowane prawo do sądu i zakaz zamykania drogi sądowej, wyrok taki nie miałby wpływu na sytuację prawną skarżącej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że k odeks wyborczy nie przewiduje procedury wznowienia postępowania w sprawie protestu wyborczego. Z tego względu Trybunał umorzył niniejsze postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. 3. Opierając się na poglądzie wielokrotnie wyrażanym przez Trybunał Konstytucyjny, że „wykładni podlegać może w zasadzie tylko sentencja orzeczenia, a więc rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy o TK (zob. Z. Czeszej- ko - Sochacki, [w:] Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 221). Uzasadnienie orzeczenia przedstawia bowiem motywy i sposób myślenia sędziów Trybunału Konstytucyjnego biorących udział w wydaniu orzeczenia. W przeciwieństwie do sentencji, nie przysługuje mu moc powszechnie wiążąca, ma ono przede wszystkim znaczenie perswazyjne (ma przekonywać o racjonalności i słuszności orzeczenia) i edukacyjne” (posta- nowienie TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 65 oraz kolejne, np. z 14 kwietnia 2004 r., sygn. SK 32/01, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 35), skład orzekający w niniejszej sprawie uznał za zasadne , by syntetycznie wskazać , jaką ustrojową funkcję pełni instytucja protestu wyborczego. 3.1. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że w świetle podstawowych założeń pol- skiego prawa wyborczego protest wyborczy nie może być rozumiany jako prawo podmiotowe kandydata realizującego swoje, nieuregulowane zresztą expressis verbis w Konstytucji, bierne prawo wyborcze. Instytucja ta została wprowadzona w szczególności po to by zagwarantować zgodny z wolą wyborców skład organu przedstawicielskiego, ale także zapewnić zgodny z prawem przebieg wyborów i reagować na zachowania niezgodne z przepisami prawa wy- borczego. „Organ dokonujący weryfikacji może kontrolować wszystkie stadia procesu wy- borczego oraz prawidłowość ustalenia wyników wyborów pod kątem przestrzegania prawa wyborczego w znaczeniu przedmiotowym. Celem weryfikacji nie jest natomiast orzekanie o naruszeniu podmiotowego prawa wyborczego poszczególnych wyborców ani o ważności poszczególnych głosów” (zob. B. Banaszak, Protest wyborczy w wyborach parlamentarnych , „ Przegląd Sejmowy ” nr 1(120)/2014, s. 49). OTK ZU A/2024 SK 17/20 poz. 124 11 Na akceptację zasługuje pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy, zgodnie z którym „[s]prawy z protestów wyborczych są sprawami par excellence publicznymi. Poszukiwanie po stronie wnoszącego protest interesu prawnego powinno uwzględniać podstawowe założe- nie, że przeprowadzenie uczciwych wyborów leży w interesie każdego wyborcy uprawnione- go do głosowania. (...) Ograniczenie możliwości wniesienia protestu wyborczego nie jest więc podmiotowe, a dotyczy przedmiotu protestu, który musi być oparty na ustawowej podstawie” (postanowienie z 8 lipca 2009 r. , sygn. akt III SW 17/09, Lex nr 544701). Wszystko to prze- mawia za przyjęciem, że ustawodawca zwykły, przy regulowaniu weryfikacyjnych procedur wyborczych, ma swobodę w ukształtowaniu grona podmiotów uprawnionych do korzystania z poszczególnych instytucji procesowych. Protest wyborczy – a co za tym idzie , również po- stępowanie wszczynane po jego złożeniu – ukierunkowan y jest na zapewnienie prawidłowo- ści przeprowadzenia wyborów w abstrakcyjnym rozumieniu tego określenia. Ma przede wszystkim zapewniać zgodną ze standardami demokratycznymi realizację czynnego, a nie biernego prawa wyborczego w aspekcie indywidualnym. Dlatego właśnie uprawnionym do zgłoszenia protestu jest jedynie wyborca, jeżeli poweźmie informacje, że w okręgu, w którym oddawał swój głos , doszło do „przestępstwa przeciwko wyborom, określonego w rozdziale XXXI Kodeksu karnego, mającego wpływ na przebieg głosowania, ustalenie wyników gło- sowania lub wyników wyborów” (art. 82 § 1 pkt 1 k.w.) lub „naruszenia przepisów kodeksu dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów, mającego wpływ na wynik wyborów” (art. 82 § 1 pk t 2 k.w.). Bierne prawo wyborcze, a więc prawo kandydowania do organu władzy publicznej, nie tylko jest uzależnione od posiadania prawa do wybierania – po spełnieniu konstytucyj- nych przesłanek takich jak posiadanie obywatelstwa polskiego czy ukończenie 18 roku życia – ale podlegać może daleko idącym ograniczeniom. Wśród nich najważniejsze wydaje się być to, że prawo do zgłaszania kandydatów w wyborach (samorządowych, parlamentarnych i pre- zydenckich) przysługuje nie indywidualnemu wyborcy, a komitetom wyborczym, które naj- częściej stanowią formę działania partii politycznych, choć w wypadku wyborów samorzą- dowych dopuszcza się także komitety wyborcze tworzone przez wyborców, stowarzyszenia czy organizacje społeczne (art. 84 § 4 k.w.). W praktyce oznacza to, że ubieganie się o pu- bliczny urząd nie może być rozumiane jako bezwzględne prawo podmiotowe. Jest ono uza- leżnione od własnego zaangażowania kandydata czy osoby, która dopiero myśli o kandydo- waniu, w życie publiczne. Na szczeblu centralnym najskuteczniejszą formułą jest udział w tworzeniu lub działalności partii politycznej, na szczebl u lokalnym, zwłaszcza w gminie, sołectwie czy dzielnicy, równie sprawne okazać się mogą inne niż partie polityczne inicjaty- wy. Taki stan rzeczy wynika z logiki współczesnej demokracji przedstawicielskiej i koniecz- ności budowania takich organizacji politycznych, które w oparciu o wspólne poglądy tworzą platformę dla ich wyrażania i podejmowania działań realizujących weberowską funkcję rzą- dzenia. Skł a d orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że skarżąca błędnie założyła, i ż w sytu- acji, gdy nie zaakceptowała trybu, w jakim ustalono wynik głosowania w wyborach, w któ- rych brała udział jako kandydatka do mandatu radnego gminy oraz samego jego wyniku, przysługuje jej podmiotowe prawo do złożenia protestu wyborczego. To właśnie jego istnie- nie warunkuje możność powołania się na prawo do sądu (oraz zakaz zamykania drogi sądo- wej) , ponieważ, jak wskazano wyżej, może być ono w sytuacji skarżącej rozumiane tylko jako narzędzie gwarantujące ochronę (lub realizację) innego prawa. Trybunał stanął na stanowisku, że ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z tego środka do wyborców i pełnomocników wyborczych jest logiczn e i uza- sadnion e konstytucyjn oprawną ratio tak biernego prawa wyborczego w ogóle, jak i samej instytucji protestu wyborczego i jego gwarancyjne go charakteru dla demokratyczn ych proce- sów elekcyjnych. Zgodzić się należy z poglądem, że de lege lata perspektywa konstytucyjna OTK ZU A/2024 SK 17/20 poz. 124 12 charakteryzowania protestów oraz ważności wyborów nie może ograniczać się do stwierdza- nia, że orzekanie o zasadności protestu wyborczego nie jest sprawowaniem wymiaru sprawie- dliwości, lecz inną czynnością, o której mowa w art. 183 ust. 2 Konstytucji oraz że protest nie jest sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że protesty wyborcze powin- ny być wykorzystywane do ochrony praw wyborczych wskazanych w art. 62 Konstytucji oraz konstytucyjnych zasad wyborczych o przedmiotowym charakterze. Tylko w tym rozumieniu mogą one zostać uznane za „sprawę” w rozumieniu gwarancji wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Trybunału pogląd ten, wynikający przede wszystkim z logiki prawa wybor- czego, ale również tekstu Konstytucji, wymusza przyjęcie założenia, i ż nieuwzględni enie wśród podmiotów uprawnionych do złożenia protestu wyborczego kandydatów w okręgach, w których nie są oni zarejestrowani jako wyborcy, nie może zostać uznane za naruszenie pra- wa do sądu czy zakazu zamykania drogi sądowej. Ustawodawca może oczywiście uregulować w przyszłości pełniejszy sposób ochrony praw podmiotowych wynikających z biernego prawa wyborczego, lecz będzie musiał wyważyć, który z interesów jest ważniejszy: prawo jednostki do wyboru na urząd czy stabilność demokratycznego systemu politycznego. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.