SK 19/20

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 7 marca 2023 r. Pozycja 31 POSTANOWIENIE z dnia 22 lutego 2023 r. Sygn. akt SK 19/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Justyn Piskorski – przewodniczący Mariusz Muszyński Bogdan Święczkowski – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 r., skargi konstytucyjnej M.Z. o zbadanie zgodności: § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieni ającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Zalesianie gruntów rol- nych oraz zalesianie gruntów in nych niż rolne” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 346) z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej z 8 listopada 2019 r. (data nadania), M.Z. (dalej: s karżą- cy) wniós ł o stwierdzenie niezgodności § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warun- ków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Zalesianie grun tów rol- nych or az zalesianie gruntów innych niż rolne” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. poz. 346; dalej: rozporządzenie zmieniające) z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze (błędnie oznaczony w zorzec kontroli – z analizy uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika, że rzeczywistym wzorcem jest art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze) Konstytucji. OTK ZU A/2023 SK 19/20 poz. 31 2 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą: 22 lipca 2011 r. s karżący złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w L. wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie trzech działek rolnych o powierzchni : 4,70 ha, 10,15 ha oraz 11,29 ha. Kierownik Biura Po- wiatowego ARiMR w L. (dalej: organ pierwszej instancji) 4 czerwca 2012 r. wydał trzy decy- zje administracyjne , przyznające s karżącemu płatności m.in. z tytułu premii zalesieniowej, płatnej corocznie przez 15 lat, począwszy od dnia wykonania zalesienia. Kwota rocznej pre- mi i wynosiła 1580 zł od hektara działki. 3 lipca 2013 r. ska rżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w L . kolejny wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie działk i rolnej, tym razem o powierzchni 26,9809 ha. 13 czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji wydał – analogiczną do poprzednich – d ecyzję administrac yjną . Następnie 26 kwietnia, 5 maja oraz 16 czerwca 2016 r. organ pierwszej instancji wy- dał cztery decyz je administracyjne zmieniające pop rzednie decyzje z 4 czerwca 2012 r. oraz decyzję z 13 czerwca 2014 r. Zgodnie z sentencjami wszystkich decyz ji zmieniających, do- tychczasowe stawki premii zalesieniowych zostały zredukowane z kwoty 1580 zł od hektara do kwoty 1190 zł od hektara działki. Po dstawą prawną wydania decyzji zmie n iając ych by ł m. in. § 2 rozporządzen ia zmie- niającego, w brzmieni u: „ [w] przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach dz iałania « Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne » objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-20 13 została przyznana do gruntó w, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządze nia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolnik ów na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz u chylającego rozporządzenie Rady ( WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), kier ownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyzn a- niu tej p omocy w części dotyczącej premii zalesieniowej p rzez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunk i okre ś lone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r . o płat- nościach w ramach systemó w wsparcia bezp ośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając od- powiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym nin iejszym rozporządzeniem” . Delegację ustawową do wydania r ozporządzenia zmieniającego sta nowi ł art. 29 ust . 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiej- skich z udziałem środków Europejskiego F unduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173; dalej: u.w.r.o.w.). Od wszystkich decyzji zmieniających organu pierwszej instancji s karżący odwołał się do Dyrektora Warmińsko -Mazurskiego Odd ziału Regionalnego ARiMR w O. (dalej: dyrek- tor) , wnosząc o ich uchylenie. Dyrektor decyzjami administracyjnymi z 15 lipca 2016 r. oraz z 29 sierpnia 2016 r., utrzymał w mocy decyzje zmieniające wydane przez organ pierwszej instancji. Skarżący wobec wszystkich decyzji dyrektora oraz decyzji zmienia jących organu pierwszej instancji, wyst ąpił ze skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w O. 23 listopada 2016 r. oraz 20 grudnia 2016 r. WSA wydał dwa wyroki oddalające skar- gi s karżącego . Od wyroków WSA sk arżąc y wnió sł dwie s kargi kas acyjne do Naczelnego Sądu Ad- ministracyjnego (dalej: NSA). OTK ZU A/2023 SK 19/20 poz. 31 3 NSA po rozpoznaniu skarg kasacyjnych na rozprawach 14 czerwca 2019 r. wydał dwa wyroki o oddaleniu skargi kasacyjnej (sygn. odpowiednio: [ … ]). Skarżący wyczerp ał p rzy- s ługującą mu drogę prawną – od wyroków NSA nie przysługiwał żaden zwyczajny środek zaskarżenia. Następnie wywiódł niniejszą skargę konstytucyjną. 1.2. Zdaniem s karżącego , § 2 rozporządzenia zmieniająceg o jest niezgodny z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. W opinii s karżącego, § 2 rozporządz enia zmien iającego został wydany „z rażącym p rzekroczeniem delegacji ustawowej z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 [u.w.r.o.w.] , którego sądy administr acyjne obu instancji nie tyle nie dostrzeg ły, co wr ęcz świadomie usankcjonowały w imię rzek omej ko nieczności zapewnienia zgod ności prawa krajowego z ustawodawstwem wspólnotowym” (skarga konstytucyjna, s. 13). Skarżący podniósł, że ustanowienie § 2 rozporządzenia zmieniającego, d okonane w warunkach naruszenia art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, doprowadzi ło w efekcie do powstania w systemie prawnym normy prawnej, która pozbawia go „praw słusznie naby- tych (zmnie jsza należną mu premi e zalesieniową) i w konsekwencji narusza z asadę demokr a- tyczne go państw a prawneg o wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP” ( t amże , s. 12). W przekonaniu s karżącego, zmiana decyzji organu pierwszej instancji, dokonana w 2016 r. na podstawie § 2 rozporz ądzenia zmieniającego, godzi rów nież w jego prawa ma- jąt kowe chronione przez art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. 2. Postanowieniem z 30 stycznia 2020 r. (sygn. Ts 170/19, OTK ZU B/2020, poz. 123) Trybunał Konstytucyjny nadał skardze konstytucyjnej dalszy bieg. 3. W piśmie procesowym z 11 marca 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (da- lej: minister) zajął stanowisko w sprawie. W zakresie zarzut u niezgodności § 2 rozporządze- nia zmieniającego z art. 2 Konstytucji, minister podał w wątpliwość , czy przepis ten może stanowić wzorzec kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą konsty tucyjną (por. pismo ministra, s. 7). Minister nie podzieli ł stanowiska s karżącego, że § 2 rozporządzenia zmienia- jącego został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Konkludując ten wątek rozwa- żań, minister stwi erdził, że zarzut niezgodności § 2 rozpo rządzenia zmieniając ego z art. 92 ust. 1 Konstytucji „należy uznać z a nieuzasadniony” (tamże , s. 15). Minister wskazał również, że w skardze konstytucyjnej w sposób nieprawidłowy po- służono się terminologią ch arakter ystyczną dla stosunków prawnych reg ulowanych przez prawo cywi lne. Wątpliwości m inistra wywołała możliwość za kwalifikowania prawa s karżą- cego do uzyskiwania premii zalesieniowej jako prawa majątkowe go w rozumieniu art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Konkl udując , m inister stwierdził, że wzorzec , którym jest art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji dotyczy innych sytuac ji niż prz edstawiona przez s karżącego. 4. W piśmie procesowym z 25 października 2021 r. Prokurat or Generalny zajął stano- wisko w sprawie. W niósł o stwierdzenie, że § 2 w związku z § 1 pkt 4 ro zporzą dzenia zmie- ni ającego jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w z w iązku z art. 2 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. W pozostałym zakresie postępowan ie, według Prokuratora Generalnego, podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i try bie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), wobec niedopuszczalności wyd ania orzeczenia. OTK ZU A/2023 SK 19/20 poz. 31 4 II Trybunał Konstytucyjny zważył , co następuje: 1. Wykor zystanie s kargi konsty tucyjnej jako instrumentu ochrony konstyt ucyjnych w ol ności i praw jednostek zależy od spełnienia wymogów określonych w art. 79 ust. 1 Kon- stytucji ora z ustawie z dnia 30 listopa da 2016 r. o organizacj i i trybie postępowania przed Trybu nałem Kon s tytucyjnym ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t. p.TK). Ana liza formal- noprawna skargi konstytucyjnej nie kończy się na etapie tzw. postępowania wstępnego. Zgodnie z utrwalonym orzeczni ct wem, Trybunał Konstyt ucyjny zobligowany je st do oceny – aż do chw i li wydan ia o rzeczenia – czy w rozpatrywanej spr awie w ystąpiły w szystkie dodatni e przesłanki procesowe oraz czy nie zaistniała choćby jedna ujemna przesłanka pr ocesowa im- plikująca koniecz no ść umorzenia postępowan ia (por. postanowieni e TK z 18 grud ni a 2019 r ., sygn. SK 71/19, OTK ZU A/2020, poz. 2). Tryb unał K onstyt ucyj ny , orzekając w składzie wyznaczonym do merytorycznego rozpoznania sprawy, nie jest związany post anowieniami wydanymi w fazie ko ntroli wstępnej skar gi konstytucyjnej (p or. postanowien ie TK z 2 7 paź- dziernik a 2021 r., s ygn. SK 6/20, OTK ZU A/2 021, poz. 59). Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, Trybunał Konstytucyjny wydaje na posiedze- niu niejawnym postanowienie o umorzeniu pos tępowania, jeżeli wy danie orzeczenia jest nie- dopuszczalne. Zdanie m Trybunału Konstytucyjnego, prze słanka niedopuszczalności orze ka- nia zaktualizowała się w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji: „ [k] ażdy, c zyje ko nstytucyjne wolności lub prawa zostały narus zone, ma prawo, na zasadach określo nych w ustawie, wnie ść s kargę do Trybuna- łu Konstytucyjnego w sp rawie zgod ności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywne- go, na podstawie którego sąd lub or gan admin istracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolno ściach lub prawach albo o jego obowiązkach o k reślonych w Konstytucji ” . Przedmiotem kontroli w trybie skargowym mogą być wyłącznie przepisy prawne (normy prawne ), na pod- stawie których sąd lub orga n administ racji publicznej orzekł w spos ób ostateczny o wolno- ściach, prawach albo obowiązkach skarżącego o kreślonych w Konstytucji. Równoczesne wskazanie przez inicjator a postępowania przedmiotu i wzorców kontroli, czyli przepisów podlegających badaniu pod kątem hierarchicznej zgodności , stanowi conditio sine qua non merytorycznego rozpoznania sprawy. Trybuna ł Konstytucyj ny nie odnalazł w tej skardze konstytucyjnej żadneg o formalnoprawnie dopuszczalnego wzorca konstytucyjnego, z którym mógłby skonfrontować treść § 2 rozp orządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z d nia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporząd zenie w spraw ie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomo cy finansowej w ramach działania „Zalesianie gruntó w rolnych oraz zale- sianie gruntów innych niż rolne” objęteg o Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 346; dalej: r ozporządzenie zmieniając e). 2. W sprawie zainicjowa nej skargą konstytucyjną wzorcem kontroli nie może być każdy (dowolny) przepis konstytucyjny, lecz wy łą cznie taki, który spełnia wymóg określony w art. 79 ust. 1 Konstytucji, tj. reguluje prawo konstytucyjne lub woln ość konstytucyjną (por. np. postanowienie TK z 14 lipca 2004 r., sygn. SK 16/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 77). W doktrynie prawnej oraz w orzecznictwie podkreśla się, ż e podstawowe źródł o wzorców kontroli w postępowani u skargowym stanowi rozdzi ał II Konsty tucji zatytu łowany „Wolno- ści, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału ustabilizował się pogląd dopuszczający możliwość ws kazania – po spełnieniu określonyc h wymogów – również innych przepisów Konstytucji jako wzorców kontroli w postępowaniu skargowym. OTK ZU A/2023 SK 19/20 poz. 31 5 2.1. Rozd ział I Konstytucji zatytułowany „Rzeczpospolita” zawiera art. 2, zgodnie z którym: „Rzeczpospolita Polska jest demo kratyczn ym państwem prawnym, urzeczywistnia- jącym zasady sprawiedliwości społecz n ej”. Wśród wielu wywiedzionych z niego zasad po- chodnych występują: zasada bezpieczeństwa prawnego oraz zasada ochrony praw słusznie nabytych – wskazane przez s karżącego, jako m aj ące is totne znaczenie dla uzasadnienia zarzu- tu niezgodności § 2 rozporządzeni a zmieniające go z art. 2 Konstytucji. W dotychczasowej prakty ce orzeczniczej Trybunału ukształtował się pogląd, że co do zasady art. 2 Konstytucji nie może stanowić samoistnego wzorca kontroli w sprawach inicjo- wanych skargą konstytucyjną – dopuszczenie tego przepisu do kategorii wzorców powinno być wyjątko we (por. wyrok TK z 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Trybunał dopuszczał możli wo ść uczynienia art. 2 Konstytucji samoistnym wzorcem kontroli w sytuacji, w której s karżący sk utecznie wyka zywał, że z przepisu wynikają dla nie- go prawa lub wolności konstytucyjne, nieprzewidziane w innych, bardziej szczegółowych przepisach konstytucyjnych, ok reślających wprost prawa lub wolności jednos tki (por. np. po- stanowienie TK z 6 grudnia 2017 r., sygn. SK 20/17, OTK ZU A/2017, poz. 81). Tryb unał Konst ytucyjny musia ł ocenić, czy w niniejszej sprawie art. 2 Konstytucji mógł stanowić samoistny wzorz ec kontroli, tj. czy s karżący wskazał na wynikające z tego pr zepisu prawa lub wolności . Na tak prz edstawioną wątpliwość, Trybunał udzielił odpowiedzi negatywnej. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej s karżący wskazał, że przedmiot kontroli , prze- widujący pods ta wę k ompetencyjną do zmiany treści ostatecznych decyzji administracyjnych, narusza konstytucyjn ą zasadę bezpieczeństwa prawnego. Trybunał Konstytu cyjny uzna ł, że ta zasada wywodzona z art. 2 Konstytucji jest adresowana do organów władzy publiczn ej, które są zobligowane do sprawowani a władztwa publiczneg o gwarantuj ącego podmiotom prawa prywatnego bez pieczeństwo w zakresie i ch praw i wolności (um ożl iw iającego przewidywanie działań orga nów władzy publicznej oraz prognozowanie działań własn ych jednostki). Zasada ta nie wyraża prawa przysługującego s karżącemu , nie przewiduje również wolności, nie daje zatem podstaw do uczynienia tego przepisu wzorcem kontroli w niniejszej sprawie. W odniesieniu do zasady ochrony praw słusznie nabytych również należało stwier- dzić, że nie wynika z niej prawo podmiotowe lub woln ość s karżącego. Zasada ta stanowi dy- rektywę skier o waną do organów władzy publicznej, zakazującą do browolnego, arbitralnego, nieuzasadnionego innymi wartościami konstytucyjnymi ingerowania w prawa podmiotowe przysługujące jednostce , słusznie przez nią nabyt e . Z tych przyczyn Trybunał nie móg ł uznać, że z asada ochro ny praw słusznie nabytych zawiera prawo s karżąceg o, które uzasadniałoby uczynienie art. 2 Konstytucji samoistnym wzorcem kontroli. Z uwagi na niewskazanie przez skarżącego konkretnego prawa lub konkretnej wolno- ści wynikających z ar t. 2 Konstytucji, postęp owanie w tym zakresie zostało umorzone, wobec niedopuszczalności wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK). 2.2. W odniesieniu do kolejnego wzorca kontroli Trybunał uznał, że w petitum skargi konstytucyjnej doszło do oczywistej omyłki pisarskiej, polegającej na błędnym ws kazaniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi konstytu- cyjnej , nie ulega wątpliwości, że rzeczywistą intencją s karżącego było uc zynienie wzorcem art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji , który brzmi: „ [r] ozporządzenia są wy dawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”. Wskazany wzorzec kontroli jes t przepisem określającym warunki wydania rozporzą- dzenia wykonawczego do ustawy. W opinii Trybunał u Konstytucyjnego, przepis ten jest adresowany do organów władzy publicznej wyposażonych w konstytucyjną komp etenc ję wydawania rozporządzeń, nie zaś do jednost ek. Zdaniem Trybu nału , z art. 92 ust. 1 zdanie OTK ZU A/2023 SK 19/20 poz. 31 6 pierwsze Konstytucji nie wynika prawo podmiotowe l ub wolność skarżącego . Wobec powyż- szego należało uznać, że art. 92 ust. 1 zd anie pierwsze Konstytucji nie może stan owić samo- istnego wzorca w niniejszej sprawie , a postępowanie w tym zakresie należało umorzyć (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK). 2.3. Kolejnym samodzielnym wzorcem kontroli s karżący uczynił art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji , w brzmieniu odpowiednio: „ [k] ażdy ma prawo do własności, innych praw ma- jątkowy ch oraz prawo dziedziczenia ” oraz „ [w] łasność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podl egają równej dla wszystkich ochr onie prawnej ” . W dotychczasowym orze- cznictwie art. 64 Konstytucji wielokrotnie st anowił wzorzec kontroli konstytucyjności prawa , również w postę p owaniach inicjowanych skargą konstytucyjną. Za dopuszczalnością uznania tego przepisu jako wzorca w sprawach rozpatrywanych w trybie skargowym przemawia nie tylko umiejscowienie go w rozdziale II ustawy zasadniczej – argumentum a rubrica , ale prze- de wszyst kim zawartość normatywna – wynika ją z niego prawa przynależne jednostce. Try- bun ał Konstytucyjny uznał, że w tym postępowaniu p rzeprowadzenie kontroli zgodności § 2 rozporządze nia zmi eniającego z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji jest niedopuszczalne , z nastę pu- jących przyczyn : 2.3.1. Przede wszystkim należało ustalić , która konstytucyjn a wolność lub , które kon- stytucyjne prawo skarżącego – i w jaki sposób – zostały naruszone (zob. art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK). Skarżący stwierdził, że: „dec yzja o zalesieniu g runtu rolnego jest decyzją ograni- czającą [jego] pra wa majątkowe (…), poprzez ograniczenie dysponowania nieruchomością na której zakładana jest uprawa leśna – w świetle przepisów prawa ograniczona jest swoboda dysponowania gruntem leśnym, w tym w szczególno ści zmiana jego przeznaczenia” ( skarga konstytucyjna, s. 22-23, pkt 68). Art. 64 ust. 1 Konstytucji reguluje prawo do własności, in- nych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, zgodnie z u st. 2 tegoż artykułu własność, inne prawa mająt kowe oraz prawo do dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. „ Inne prawa ma jątkowe” , o których stanowi wzorzec konstytucyjny, tworzą zbiór ogólny, a ustawa zasadnicza nie przewiduje – nawet przy kładowego – katalogu takich praw. Skarżą cy wspomniał o nied ookreślonych prawach majątkowych we wcześniejszym miejs cu skargi konstytucyjnej, stwierdzając, że: „§ 2 Rozporządzenia narusz a prawa majątkowe Skar- żącego w zakresie w jakim zmienia on pierwot nie ust aloną premię zalesieniową rekompensu- jącą utratę dochodów z prowadzonej gospodarki rolnej i w [konsekwencji] narusza art. 64 ust. 1 i ust . 2 Konstytucji RP” (tamże, s. 12). Skarżący wskazał również, że norma prawna dekodowana z § 2 rozporządzenia zmieniającego pozbawiła go słusznie nabytych praw (zmniejszyła nal e żną mu premię zalesieniową), w konsekwencji naruszając zasadę demokra- tycznego p aństwa prawnego (por. tamże) . Prokurator Generalny uznał, że prawem majątkowym skarżącego w rozumieniu art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji jest prawo do otrzymywania premii zalesieniowej, korzysta jące z prze- widzianej tymi przepisami ochrony (por. pismo Prokuratora Generalnego, s. 17). Przeciwnego zdania był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w ocenie którego zakwalifik owanie prawa do premii zalesieniowej do kategorii praw majątkowych o bjętych zakresem normowania art. 6 4 ust. 1 i 2 Konstytucji budzi wątpliwości ( por. pismo ministra, s. 15). S karżący podn iósł oko- liczność naruszenia jego bliżej nie dookr eślonych praw majątkowych chronionych na podsta- wie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. W dal szej części wywodów skarżący przywołał regulację normatywną dotyczącą własnośc i lasów (zob. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. z 2022 r. poz. 672, ze zm.; dalej: ustawa o lasach). Skarżący stwier- dził ponadto, że: „podej mu jąc decyzję o zalesieniu (…) świadom specyfiki gospodarki leśnej (…) oraz ograniczeń nakładanych na niego przez przepisy prawa wyraził zgodę na ogranicz a- nie swych praw m ajątkowych, w tym w szczególności ogranicz [e]nie prawa własności nakła- dane na właścic ie li lasów przez w/w ustawę o lasach” ( skarga konstytucyjna, s. 23, pkt 70). OTK ZU A/2023 SK 19/20 poz. 31 7 Wob ec powyższego Trybunał Konstytucyjny przyjął, że prawem skarżącego, które – w jego opinii – zost ało naruszone poprzez ograniczenie swobody dysponowania gruntem, było prawo do w łasności (art. 64 ust. 1 Konstytucji) oraz prawo do równej dla wszystkich ochron y wła- sności ( ust. 2 tegoż artykułu ). Ponadto u względniając ogół tez skargi konstytucyjnej, Trybu- nał uznał, że skarżący wskazał również, iż prawem naruszonym jest prawo do premii zalesie- niowej (poprzez zmianę jej wysokości ), stanowiące inne prawo majątkowe w rozumieniu art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. 2.3.2. Skarżący wskazał, że decyzja o zalesie niu d ziałek wpływa na swobodę dyspo- nowania gruntem leśnym, w szczególności z uwagi na ograniczenie zmiany jego przeznacze- nia, wy nikające z regulacji ustawy o lasach. Po przenalizowaniu wywodów skarżącego, Try- bunał Konstytucyjny ustalił, że obowiązki właści cieli lasów określone w przytoczonym przez skarżącego art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, ja k również zasada względnej niedopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny , wy rażona w ust. 2 tegoż artykułu , nie mogą przemawiać za nie- kons tytucyjnością § 2 rozporządzen ia zm ieniającego. N ie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że podstaw a prawna zmiany decyzji administracyjnej o przyznaniu pomocy na zalesianie gruntów rolnych, w części dotyczącej premii zalesieniowej, naruszył a prawo do własności zalesionych dz iałek i jego ochrony. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rol- nictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania p omocy finansowej w ramach działania „Zalesianie gruntów rolnych oraz zale- sianie grun tów inne niż rolne” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016, poz. 153, ze zm. ), premia zalesieniowa stanowi zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w pr zeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc o d dnia wykonania zalesienia. Zaskarżona regulacja w związku z § 1 pkt 4 rozporzą- dzenia zmieniającego (niewskazanym przez skarżącego jako przedmiot kontroli, określając ym nowe roczne stawki premii zalesieniowej) dotyczyła kompetencji organu administracji pu- blicznej do zmiany dotychczasowej wysokości premii zalesieniowej przysługującej rocznie od hektara zalesionego gruntu. Kwestionowany § 2 rozporządzenia zmieniającego o ddział y- wał na wysokość premii zalesieniowej jedynie w perspektywie obniż enia stawki na przy- s złość , z zachowaniem świadczeń już uzyskanych w drodze decyzji, wydanych na podstawie stanu prawnego sprzed nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem zmieniającym . Natomiast p rzywołane przez skarżącego regulacje normatywne ustawy o lasach – nawet zakładają c , że kszt ałtują sytuację prawną skarżącego poprzez nałożenie na niego jako właściciela lasów określonych obowiązków i ograniczeń w zakresie zmiany przeznaczenia lasu – nie mog ą być uznane jako argumenty potwierdzające zarzut naruszenia przez § 2 rozporz ąd z enia zmieniają- cego ustawy zasadniczej, ponieważ przepis ten nie oddziaływał n a konstytucyjne prawo do własności i prawo do jego ochrony. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jednym z koniecznych wymogów dopuszczalno- ści rozpoznania ska rgi konstytucyjnej jest naruszenie konstytucyjnego prawa lub konstytucyj- nej wolności skarżącego. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że kwestionowany w trybie skargowym przepis prawny musi wykazywać podwój ną kwalifikację. Oprócz stanowienia normatywnej podstawy ostatecznego orzecze nia wydanego w sprawie skarżącego przez sąd lub organ administracji p ublicznej, musi prowadzić ( zastosowany w konkretnej sprawie) do naruszenia wskazanych przez skar żącego konstytucyjnych praw lub wolności. Wymaga to wystąpienia merytorycznego zwi ązku pomiędzy zawartością treściową kwestionowanego przedmiotu kontroli a podj ętym na jego podstawie rozstrzygnięciem oraz zarzucanym temu rozstrzygnięciu naruszeni em praw lu b wolności konstytucyjn ych. Kontrolowany przepis po- winien deter minować treść wydanego orzeczenia (aktu stosowania prawa), co w konsekwen- cji powinno oznaczać nar uszenie wskazanego konstytucyjnego prawa lub wskazanej konsty- OTK ZU A/2023 SK 19/20 poz. 31 8 tucyjnej wolności skarżącego (por. np. postanowienie T K z 12 maja 2021 r., sygn. SK 114/20, OTK ZU A/2021, poz. 26). Z uwagi na powyż sze okoliczności, Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 2 rozporzą- dzenia zmieniającego nie determinował normatywnie aktu stosowania prawa ingerującego w konstytucyjne prawo do własności skarżącego oraz prawo do jej ochrony (wskazane prawa nie z ostały naru szone poprzez wydanie aktu indywidualnego i konkretnego opartego na kwe- stionowanym przepisie rozporządzenia zmieniającego) . Wobec tego, postępowanie w tym za- kresie zostało umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, z uwagi na niedopusz- czalność wydania wyroku. 2.3.3. W odniesieniu do zarzutu naruszenia „ innego prawa majątkowego” skarżącego w postaci premii zalesieniowej, Trybunał Konstytucyjny uznał, że skarżący ni e uzas adnił stawianego zarzutu. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, skarga konstytucyjna powinna zawierać uzasadnienie stawianego w petitum z arzutu niezgodności kwestionowanego przed- miotu kontroli ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub wskazanym konstytucyjnym pra- wem, z po wołani em argumentów lub dowodów na jego poparcie. N a skarżącym spoczywa procesowy ciężar udowodnienia wystąpienia niekonstytucyjności kwestionowanego przed- miotu kontroli. Trybunał nie może zastępować podmiotu występującego ze skargą konstytu- cyjną w uzasadnieniu stawianego zarzutu n iezgodności przed miot u kontroli w kontekście każdego wskazanego wzorca konstytucyjnego. Ustawoweg o wymogu uzasadnienia zarzutu nie spełniają wywody skarżącego mające charakter wypowiedzi ogólnej, niejasnej, jak rów- nież uwagi pocz ynione jedynie na marginesi e rozważań czy ograni czające się wyłącznie do powtórzenia zarzutu postawionego w petitum skargi konstytucyjnej. Przedstawiane przez skarżącego argumenty muszą mieć charakter prawny. Brak uzasadnienia stawianego zarzutu niezgodn ości p rzedmiotu kontroli ze wskazanym wzorcem stanowi uchybienie ustawowym wymogom formalnym skargi konstytucyjnej, implikujące konieczność umorzenia postępowa- nia na po dstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, wobec niedopuszczalności wyrokowania. W ramach dotychczasowej praktyki orzec zniczej Trybunał Kons tytucyjny umarzał inicjowane skargą konstytucyjną postępowania , z uwagi na brak uzasadnienia stawianych zarzutów (por. np. postanowienia z: 25 lutego 2021 r., sygn. SK 54/20, OTK ZU A/2021, poz. 10; 30 listo- pada 2021 r., sygn. SK 8/19, OTK ZU A/2022, poz. 7). W pierwszym akapicie wywodów skarżącego skierowanych na dowodzenie twier dze- nia o niezgodności przedmiotu kontrol i z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji wskazano tezy, które w ocenie Trybunału nie odnoszą się do problemu hierarchicznej kontroli prawa. Po czą tkowa argumentacja skarżącego stanowiła bardzo skrótowe porównanie charaktery styki prowadzenia działalności rolnej i leśnej (zwłaszcza w kontekście uzyskiwanych dochodów). Skarżący przyznał, że składając w nioski o przyznanie pomocy na z alesianie i nastę pnie uzyskując de- cyzje o przyznaniu tej pomocy, zobowiązał się do trwałego wyłączenia części gospodarstwa rolnego z produkcji rolnej w zamian za premię zalesieniową. Skarżący wskazał na kompensa- cyjny charakter premii zalesieniowej oraz zau ważył, że dochody z r olnictwa czerpie się każ- dego roku, w przeciwieństwie do dochodów z leśnictwa, na które trzeba oczekiwać wiele lat – tzw. wiek rębny drzewostan uzyskuje najwcześniej po 20 latach od dokonania zalesienia (p or. skarga konstytucyjna, s. 22, pkt 66). W kolejnym akapicie skarżący zawarł prawdziwe, jednak w ocenie Trybunału irrelewantne dla sprawy twierdzenie , że d ecydując się na zalesienie czę- ści swojego gospodarstwa, realizował politykę Rzeczypospol itej Polskiej i Unii Europejskiej, skierowa ną na zwiększeni e les istości (por. tamże, s. 22, pkt 67). Jako przedstawienie argumentów lub dowodów popierając ych stawiany zarzut nie może być zakwalifikowane przywołanie regulacji ustawy o lasach. Jak wcześnie j wskazano, ta ustawa nakłada na właścicieli lasów określone obow iązki oraz ogranicza możliwość zmia- ny przeznaczenia lasu na użytki rolne. Pr zywołane przepisy ustawy o lasach – powołane w części skargi konstytucyjnej skierowanej na dowodzenie zarz utu naruszenia art. 64 ust. 1 OTK ZU A/2023 SK 19/20 poz. 31 9 i 2 Konstytucji – nie d otyczą problemu z mian y wysokości premii zalesieniowej, a więc nie mogą zostać zakwalifikowane jak o p opierające stawiany zarzut. W perspektywie przedmiotu kontroli są pozbawione znaczenia prawnego. S karżąc y nie wyjaśnił , w jaki sposób obowiązki i ograniczen ia wynikające z a rt. 13 ust. 1 i 2 ustawy o lasach, nakładane na ich właścicieli , miałyby wpływać na prawo do premii zalesieniowej, będącej świadczeniem pieniężnym przy- znawanym w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na wniosek podmiotu dokonujące- go zalesienia. W ocenie T rybunału , jako uzasadnienie zarzutu nie mogą być również zakwalifikowa- ne twi erdzenia skarżącego związane z jego przekonaniem, że raz ustalona wysokość premii zalesieniowej nigdy nie ulegnie zmianie. Skarżący nie wyjaśnił również ogólne go twierdze- nia, ż e § 2 rozporządzenia zmieniającego godzi w jego prawa majątkowe w zakresie, w ja kim ogranicza w sposób trwały przyznaną mu rekompensatę – premię zalesieniową (por. tamże, s. 23, pkt 71). Na dto Trybunał stwierdził, że niektóre tezy uzasadni enia skargi konstytucyjnej stanowiły polemikę z poglądami przedstawionymi przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne w ramach prowadzonych w sprawie skarżącego postępowań poprze- dza ją cych w ystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący pod ważał ustalenia podmio- tów stosujących prawo, dotyczące dodatkowego finansowania jego gruntów p łatnościami bezpośrednimi (por. tamże, s. 23 - 24, pkt 71). Polemiki skarżącego z poglądami organów ad- ministrac yjnych i sądów, wyrażonymi na etapie postępowania administracyjnego oraz s ą do- woadministracyjnego, nie mogą być zakwalifikowane jako uzasadnienie st awianych zarzu- tów. Wobec wystąpienia braku formalnego skargi konstytucyjnej , polegające go na nieuza- sadnieni u zarzutu niezgodności przedmiotu kontroli z art. 6 4 ust. 1 i 2 Konstytucji, w zakresie dotyczącym premii zalesieniowej będącej innym prawem majątkowym skarżącego, postępo- wanie zostało umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, z uwagi na niedopusz- czalność wydania wyroku. Z tych względów Trybu nał Konstytucyjny pos tanowił jak w sentencji.