SK 42/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 3 stycznia 2024 r. Pozycja 1 WYROK z dnia 1 3 czerwca 2023 r. Sygn. akt SK 4 2/ 2 1 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zielonacki – przewodniczący Piotr Pszczółkowski – I sprawozdawca Wojciech Sych Mi chał War cińs k i Rafał Woj ci echowski – II sprawozdawca , po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2023 r . , skargi konstytucyjnej T . K . o zbadanie zgodności : art . 128 ust. 4 w związku z art . 1 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpn ia 1997 r. o go- spodarc e nieruchomościami (Dz . U. z 20 20 r. poz. 65 ) i w związku z § 43 ust. 3 pkt 1 - 4 rozporządzenia Ra dy Ministrów z dnia 21 wr ześnia 2004 r. w sprawie wyceny nierucho mości i sporządzania op eratu szacunkowe go (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) w zakresie, w jakim nie uwzględnia w ra mach odszkodowa- nia, o którym mowa w art . 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nie ruc homościam i, orzekania o odszkodowaniu z a zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek zmiany planu m iejscowego lub wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwesty- cji celu public znego, z art . 64 ust . 1 w związku z art . 64 ust. 3 i art . 9 1 ust. 2 Konstyt ucj i, o r z e k a : A rt . 128 ust. 4 zdanie tr zecie ustawy z d nia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nie- r uchomościami (Dz. U. z 202 3 r. poz. 344 ) w związku z § 43 ust. 3 rozporządzeni a Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i s porządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 ) , rozumiany w ten sposób, że nie obej- muje od sz kodowa nia za rzeczywistą szko dę wynikającą ze zmniejszeni a wartości nier u- c homości ws kutek uch walenia lub zmiany planu miejsco wego al bo wydania decy zj i o ustaleniu lokal izacji inwestycji celu publicznego , jest zgodny z art . 64 ust. 1 w związku z art . 31 u st. 3 i art . 64 ust. 3 Konsty tucji Rzeczypospo litej Polskiej . * Sentencja została ogłoszona dnia 2 2 czerwca 2023 r. w Dz. U. poz. 1175 . OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 2 Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie za p adło większości ą głosów . U Z A S A D N I E N I E I 1. W skardze konstytucyjnej z 1 kwie tnia 2020 r. – zarejestrowane j 27 lipca 2021 r. pod sygn. SK 42/21 – T . K . (dalej: ska r żąca) zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stw i erdzenie, że art . 128 ust. 4 w związku z art . 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpn ia 1997 r. o gospodarc e nieruchomościami (Dz. U. z 20 20 r. poz. 65 ; obecnie: Dz. U. z 202 3 r. poz. 344 ; dalej : u.g.n., ustawa o gospodarce nier uchomościami ) i w związku z § 43 ust . 3 pkt 1 - 4 ro zpo- rządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nierucho mości i spo- rządzania op eratu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm. ; obec nie: Dz. U. z 2021 r. poz. 55 5 ; dalej : rozporządzenie w sprawie wyceny ) w zak r esi e, w jaki m nie uwzględnia w ramach odszkodowania, o którym mo wa w art . 128 ust. 4 u.g.n. , orzekania o odszkodowa- niu z a zmniejszenie wartości nier uchomości na skutek zmia ny p la nu miejscowego lub wyda- nia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji c elu pu b lic zne go, je st niezgo dny art . 64 ust . 1 w związku z art . 64 ust. 3 i art . 9 1 ust. 2 Konstytucji . 1.1. Na nieruchomości skarżącej przebi ega linia elektro energe t yc zna wysokiego na- pięcia , któr a została przeciągnięta w raz z posadowieniem na tej nieruc h omośc i słup a na moc y decyzji Sta rost y S . z 2014 r. Decyzją z 2016 r. Star osta S . usta lił na rzecz skarżącej odszkodowanie w kwocie 25 8 97 zł za szkody powstałe w następst wie założen ia i przeprowadzenia urządzeń infrastruk- tury przesyłowej . O dszko dowanie objęło szkody tymczasow e w produkcji rolnej ( w kw ocie 13 661 zł) , a ta kże sz kod ę z tytułu posadowienia słu pa elektro energetycznego ( w k wocie 4 000 zł) ora z szkodę z tytuł u z mniejszenia wartości nieruchomości wskutek ograniczenia spo- sob u jej wyk orzys tania ( w kwoci e 8 236 zł) . Usta lenie wysokości tego odszkodowania nastą- piło na podstawie operatu szacunk owego, sporządzonego w 2016 r. , uzn anego przez org a n za pr awidłowy i rzetelny. Skarżąca w nios ł a odwołanie w trybie postępowania administracyjnego , lecz na mo cy decyzj i z 201 6 r . Wojew oda P . u trzymał w mocy za skarżoną decyzję Starosty S . z 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Or g an o dwoł awczy wskazał ustawo we reg u- lacje dotyczące zasad ustalania wysokości odszkodowania z ty tuł u o gr ani czenia sposobu ko- rzysta nia z nieruchomości w związku z realizacj ą na n iej urządzeń in frastruktury przesyłowej , w tym na konie czność uczynienia podstawą ro zst rzygnięcia operat u szacunko w ego nierucho- mości sporządzon ego przez upraw n ion ego rzeczoz nawcę . Org an wziął rów nież pod uwagę , ż e zmni ejszenie wartości nieruchomości na skutek dec yzji Starosty S . z 2014 r. w s prawie ogra- niczenia sposobu korzystani a z nieruchomo ści w związku z rea lizacją u rządzeń infrastruktury przesyłowej obejmuje wył ączni e neg aty wne sk utk i wynikające z bu dow y urządzeń opisanych w tej decyzji. Na mocy wyroku z 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B . uchylił jednak de- cy zje organów ad m inistrac ji obu ins tancji . Zdaniem sądu, organy admin istracji nie przeanali- z owa ł y w łaśc iwie po dniesi on ych przez skarżącą zarzut ów dotyczą cych wadli wości operatu szacunkowego , polegającej na pominięci u niektórych ustawowych wyznaczników wyceny OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 3 zmniejszenia wartości n ieruchomości i arbitraln ym wybor ze współczynników słu żą cy ch wy- lic zeniu wysokoś ci teg o zm niejsze nia . W wyroku z 201 9 r. Naczelny Sąd Administra cyjny (dalej: NSA) , po rozpoznaniu skargi kasacyjnej spółki Polskie Sieci E lektroe nergety c zne S.A., uchylił wy r ok sądu p i erw- szej in stancji oraz oddalił skargę skarżące j na decyzje admi nistr acy jne. W ocenie NSA , sąd pier wszej instancji błędnie ocenił normy prawa materialnego określa jące zakres odszkodowa- nia podlegający oszacowaniu w operacie. Zd aniem NSA, odszkodow ani e z tyt ułu ogranicze- n ia sposobu korzysta nia z nieruchomości obejmu je je dynie sz kody n a obszarze objęty m za j ę- ciem, który został określony w decyzji ad ministracyjnej, natomiast kwestia szkód powstałych podczas realizacji inwestycji poza obszarem wskazanym w t akiej decyzji nie mo że być przedmiotem postępowania odszkodowawcz ego, o któ rym mowa w art . 128 ust. 4 u .g.n . Po- nadto, o dszkodowani e z a zaistniałe sz kody może zostać powiększon e jedynie o kw otę odpo- wiadającą zmniejszeniu wartości nie ruchomości wyni kając em u wyłącz nie z działań stanowią- cych powód zajęcia gruntu . Zmniejszen ie wa rtości n ieruch omości musi nast ą p ić na skutek zrealizowan ia in we stycji, a więc nie może być konsekwencją ogranicze ń wynikających z pla- nu zagospodarowania przestrze nnego. Nied opuszczalne jest, a by szk ody związane z uw zględ- nieniem w planie zagospodarowan ia pr zestr zen ne go l inii elektro energ ety cznej przebiegającej na danym terenie były w ypłaca ne w ramach odszkodowania ustalanego na podstawie art . 128 ust. 4 u.g.n. W tym zakresie p rzysługuje właści ci elowi inne roszczenie, które z ostało przewi- dziane w art . 36 ust . 1 us taw y z dn ia 27 marca 200 3 r. o p lanowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny m ( obecnie: D z. U. z 202 0 r. poz. 293, ze zm. ; da lej: u.p.z.p.). 1.2. Skarżąca wskazała, że na skutek zastosowania w jej sprawie zaskarżonej normy, zr ekonstruow anej na pods tawie prze pis ów wsk azanych w petitum skargi , nie otrzymała peł- nego odszkodo wania z a to, że c zęść jej nieruchomoś ci został a przeznaczona na realizację in- frastru ktury pr ze sy łowej , a nastę pnie zajęt a pod słu p i przewody linii e lektroener getycznej wysokiego na pięci a. Re gul acja u stawowa jest lakoniczna, ponieważ nie precyzuje, na czym mają polegać s zkody powstałe w skutek zdarzenia opisanego w art . 124 ust. 1 u.g.n. i co nale- ży rozumieć pod po jęciem zmniejsz enia wartości nier uchomości w następstwie wydania decyzj i o o grani cze niu sp osobu k orzystania z gru n tu . W efekcie w orzecznictwie sądowym dostrzec można odm ienne stanowiska odnośnie do charakteru prawnego odszkodowania przew idzianego w art . 1 28 u.g.n. Niemniej zdaje się dominować pogląd, z godnie z którym odszkod owani e za szk ody sp owodowa ne budow ą urządze nia infrastruktury prz esyłowej po- większa się je dynie o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomoś ci, jeżeli zmniejszenie nastąpiło wyłącznie w skutek d ziałań będących powodem czas o wego zajęcia nieruchomo ści. Zmnie jsz enie t ej wa rt ości musi nastąpi ć tylko w następstwie zrealizowanej inwestycji . Nie może być natomiast konsekwencją ogra niczeń wynikających z pla nu zago- spod arowania przestrzennego , który – n iez al eżnie od tego, kiedy będzie zrealizowany – może og ranic zać swobodę ko rzystan ia z danej nieruc homości, a w efekcie z mniejszać jej wartość. Z daniem skarżącej, skoro ograniczeni e spos obu korzystania z nieruchomości , któ re jest u stanawian e na podstawie art . 124 ust. 1 u.g.n., powinno być zgodne z p lanem miej sco- wy m (a w r azi e b raku t a kie go plan u – z d ecyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu public zneg o), to zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z utworzeniem na niej i n- frastruktury prze sy ł owej je st pochodną ograniczeń wprowadzonych zarów no planem miej- s cowym ( decyzją o usta leniu lo kalizacji inwestycji celu publicznego) , jak i decyz j ą , o której mowa w art . 12 4 ust. 1 u.g.n. Tymczasem ze względu na zaskarżoną regulację prawną , przy- sługujące skarżącej prawo do odszkodowania pokrywa tylko w częś ci szkod ę wyn ikającą z prze prowadz enia na jej nieru chomości infrastruktury przesyłowej . Skarżąca n ie uzyskała , w sz czególności , odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomoś ci wynikające z u traty możliwości zmi an y jej przeznacz enia lub zmiany sposobu jej faktycz nego użytkowani a. OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 4 Skarż ąc a przypomniała st anowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie śc is łego związku zachodząc ego między ograniczeniem prawa własności i odszkodowa nie m , który to związek sprawia, że pr zy znanie roszczeń odszkodowa wczych w w ypadk u ogranic z ania praw a w łasnoś ci ni e należy do sfery swobody decyzyjnej ustawodawc y, lecz jest kon stytucyjną ko- niecznością wynikającą z art . 64 ust. 1 Konstytucji. Roszczenie o o dszkodowanie stanowi bowiem substy tut uprawnień wła ścicielskich. Skarżąca z wróciła też uw agę n a to , że śr odk i p rawne pozwalające właści cielowi skuteczn ie przeciwdziała ć posa do wieniu na je go nieru- chomości infrastruktury przesyłowej są bardzo ograniczone, w związku z czym zagwara nto- wanie od powiedniej re kompensaty nabiera szczególnego znaczenia. Zatem – w oce nie sk ar- żące j – z askarż ona re gu lacja prawna, ogra niczając a możliwość u zyskania słusznego odszko- dowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wynikające z realizacji inwestycji infra- st rukturalnej n a podstawie art . 124 ust . 1 u.g.n., stan owi je dnocz eśnie og ranicz enie prawa własno ści , które musi odpowiadać wymaganiom określony m w art . 31 ust. 3 i art . 64 ust. 3 Konstytucji. Tymczasem , choć p rzepis y ustawowe – tj. art . 128 ust. 4 w związku z art . 124 ust. 1 u.g.n. – same w sobie nie wyłąc zają dopu szcza l ności p rzyzna nia pełnego odszk odowania , takie o graniczenie wynika z akt u podu stawowego, w którym wylicz ono okoliczności uwzględnian e podczas dokonywania o szacowa nia zmniejsze nia wartości nieruchomo ści. Ani art . 128 ust. 4 u.g.n., ani żaden inny przep is us tawy o g ospoda rce nieruchomościami nie za- wierają wytycznych d otyczących wyznaczników szacowania obniżenia wartości nieruc homo- ści w następstwie zdarzeń opisanych w art . 120 i a rt . 124 - 126 u.g.n. Zasa dy szacowania ur e- gulowane są jedynie w § 43 ust. 3 ro zp orz ądzenia w spra wie wyceny, co stanowi naruszenie z asady wyłącz ności ustawy w zakresie o graniczeń prawa własności. Ponadto, pozbawienie w łaścicieli gruntów zajętych pod inwesty cje możliwości uzy- skania pełnego o dszkodowania , uwzględniaj ącego też tzw. sz ko d ę pl ani sty czną, nie jest – w ocenie skarżącej – uzasadnione żad ną z wartości wymienionych w art . 31 ust. 3 Konsty- tucji. O ile realizacja inwestycji służącej zaspaka janiu potrzeb zbi orowych uzasadnia pewne ograniczenia ko rzystania z pra wa własności , o ty le ni e uza sad nia on a już ogran iczeń dotyczą- cych wysokości o dszkodo wania. Wynikające z zaskarżonej regulacji ogran iczenie możliwości dochodzenia odszkodowania , o którym mowa w art . 128 ust. 4 u.g.n., nie spełnia zatem testu proporcjonalności. Z daniem skarżą ce j, kwest i on owaneg o ograniczenia nie uzasadnia również to , że o d- szkodowanie z a t zw. szkodę planistyczną może być doch odzone w odrębnym postępowaniu. Rozdzielenie postępowania o odszkodowanie z tytułu szkod y planistycznej i postęp owania o od szkodowanie z t ytułu szk o dy pows ta łej w skutek decyzji s tarosty o ograniczeniu s posobu korzystania z nieruc homości, wydanej na podstawie art . 124 ust. 1 u.g.n., nie uprasz cza wła- ścici elowi nieru chomości dochodzenia roszczeń, lecz wiąże się raczej z dodatk owymi utrud- nienia mi . W n iek tór ych w y padkach właścicie l może w ogóle nie mieć św iadomoś ci przysłu- giwania mu ro szczenia planistycznego , co poz bawia go możliwości doch odzenia części odszk odowania w trybie przewidziany m w art . 128 ust. 4 u.g.n. Niezwykle tr udne jest też jed noz nacz n e ust ale n ie, w ja kim stopniu na obniżenie wartości nieru chomości wpływają ograniczenia sposobu jej użytkowania wynikające z plan u miejscowego, a w jakim stopniu tożsame l ub podobne ograniczenia sfo rmułowane w decyzji sta rosty wydan ej na podstawie a rt . 124 ust. 1 u . g.n. Rozdzielenie obu tych tryb ów dochodzenia o dszkodowania prowadzi do tego, że aby uzyskać pełne odszkodowanie za szkody wyrządzone zajęciem nieruchomo ści pod infrastrukturę przesyłową , właściciel musi stać się stroną dwó ch postępowań , c o w iąże się choćb y z k oniecznością ponie sienia dodatkowych koszt ów. 1.3. W piśmie proce sowym z 7 stycznia 2021 r. skarżąca wskazała, że art . 9 1 ust. 2 Konstytucji został omyłk owo wskazany w petitum skargi jako wzorz ec kontroli , wobec cze go OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 5 nie wnosi o z badan ie zgodności zaskar żo n ej regulacji z tym przepisem . Wnosi n atomia st o rozpoz nanie skargi z uwzględnieniem wzorca wskazanego w jej uzasadnieniu, mianow icie art . 64 ust . 1 w z wiązku z art . 64 ust. 3 i art . 31 ust. 3 Konstytuc ji. Skarżąca spr ecyzował a jednocz eśn ie , że zas tosowa nie zaskarżonej regulacji ja ko pod- stawy wyroku NSA doprowadziło do naruszenia chronionego na podstawie art . 64 ust. 1 Kon- stytucji pr awa do ods zkodow ania za ograniczenie ko rzystania z prawa własności . Spos ób ure- gulowania zasad do chodzenia od szkodow ani a naru sza wym a gania wynikające z a rt . 64 ust. 3 i art . 31 ust. 3 Konstytucji. 2. W piśmie z 23 sierpn ia 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelsk ich poinformował Try- bun ał Konstytucyjny, że nie pr z ystępuj e do nini ejszego postępowania. 3 . W piśmie z 2 5 p aździe r nik a 2021 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko w spra- wie oraz wniósł o orzeczenie przez Trybunał K o nsty t ucyjny , że art . 128 ust. 4 w związku z art . 124 u st. 1 u.g.n. w związku z § 4 3 ust. 3 pkt 1 - 4 rozporządzenia w sprawie wyc eny – w zakresie , w jakim nie uwzgl ędnia w ramach odszkodowania, o którym mowa w art . 128 ust. 4 u.g.n ., orzekania o odszkodowaniu z a zmniejszenie wartości nieruc homości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowe go plan u zagospod arowania przestr zennego – jest zgodny z art . 6 4 ust. 1 w związk u z art . 64 ust. 3 i art . 3 1 ust. 3 Konstytucji. Prokurator Generalny wniósł jednocześnie o umorz enie postępowania w pozosta łym zakresie ze względu na niedopus zczalność wydani a wyroku. 3.1. P rokurator Generalny wskazał, że skarżąca obj ęła zakres em zaskar żenia r ównież tą sytuację , w któr ej nie dochodzi do uwzględnienia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruc homości n a skutek wydania decyzji o u staleniu lokalizacji inwe stycji celu publi cznego. Tymczasem nieruchomość ska rżące j była o bję ta m iej sco wym pl a nem zagospodarowania przestrze nnego i nie wydawano decyzji o ustaleniu lokalizacji takiej inwe stycji . W konse- kwencji należy umorzyć postępowanie w zakresie , w jakim zaskarż enie obejmuje dec yzj e o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu pu bli cznego . 3 .2. Pr okurator Generalny, odwołują c się do orzecznictwa trybunalskieg o, zwrócił uwagę na to, ż e roszcz e nie odszkodowawcze, będą c odrębnym prawem podmiotow ym o cha- ra kterze majątkowy m, st anowi jednoc ześnie instrument ochrony interesów właściciel i z tytułu na ruszon ego prawa własności , które nie mogą być realizowane za pomocą środków ochrony restytucyjnej. W k ontekście instytucji wywłaszczenia prawo do odszkodo wani a możn a uznać za swois t y s urogat prawa własności nieruchomości. Przepisy ustawy o gos p od arce nierucho- moś ciami mają realizować zawarty w Kon stytucj i wym óg, aby wywła szczenie odbywało się z a słusznym od szkodowaniem. Wydawana na podstawie art . 124 ust. 1 u.g.n. dec yzja o zezwoleni u na czasowe zaję- cie nieruchomości stanowi rodzaj decyzji o wyw ł as zczeniu , p ol egaj ącym na czasowym ogra- niczeniu wykonywania prawa w łasności l ub prawa użytkowania wieczystego nier uchomości, na której zachodzi potrzeba wybudowania urządzeń in frastruktury tec hnicznej o charak terze publicznym. Ustawa wymaga zgodności wyni k aj ącego z ta kiej d ecyzji o granicz enia z do ku- mentami planistycznymi, tj. planem miejscowym albo decy zją o lokalizac ji inwesty cji celu publicznego. Dokumenty te wyznacz ają cel pu bliczny , jaki ma być z realizowany dzięki wy- budowaniu publicznych urządzeń infr a str u ktury tec hni czn ej, oraz ok reślają terytorialny zasięg dopuszczalności lokalizacji takiej inwestycji . Determinują t ym samym charakter i zakres ograniczeń wprowadzanych na podsta wie decyzji, o k tórej mowa w art . 124 ust. 1 u .g.n. Choć odszkodowanie przew idz i ane w art . 128 ust. 4 u.g.n. w związku z art . 124 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego, to oparte jest na zasa dac h wynikających z prawa OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 6 cywilnego. W szc zególności w ysokość o dszkodowani a po winn a rekompensow ać jedynie te szkody, które po zostaj ą w związku p rzyczy nowym ze zdarzeniem , które je wywołało . Powin- na ona odpowiadać różnicy między stanem rzeczywistym oraz sta ne m hipotetycznym , jaki by za istniał, gdyby nie zdarzen ie będą ce źródłem szkod y. Prokurator Gen eralny stwierdził , że odszkodowanie z t ytuł u o g ra niczen ia sposobu korzystania z nier uchomości obejmuje zatem jedynie szkody p owstałe na obszarze objętym czasowym zajęciem , określonym w decyzji zezwalając ej na taki e zajęcie, natomiast szk od y powstał e w zwią zku z r ealizacją inwestycji poza obs zar em wska z an ym w d ecyzji , a także szk ody powstał e przed okresem czasowego zajęci a nieruchomości lub po tym czasie (z wyjątki em szk ód będących następstwem działań zmierzających do przywró cenia stan u nier uchomości sprzed jej zajęcia) n ie mogą być przed- miote m p ostępowa ni a odsz kodowawczego , o którym mowa w art . 128 ust. 4 u.g.n. Takie szkody mogą być dochodzone przez właścicieli w t r ybie cywilnoprawnym. Odszkodowanie powię ksza się o kwotę odp owiadającą zmnie jszeniu wartości nieruchomo ści tylko wówczas , gdy tak ie zmniejs z en ie nas tąpiło na skutek działań stanowiących powód czasowe go zaję cia nieruchomości. W orzecznictwie admin istracyjnym zgodnie przyjmuje się, że zmniejszenie tej wartośc i musi nastąpić tylko w wyniku z r ealizowanej inwestycji, a nie ogr aniczeń wyn ika ją- cych z p lanu z agospodarowania przestrzennego. W razie uniemożliwien ia lub istotnego ogra- niczenia k orzystania z n ieruchomości w dotychczasowy sposób, będących nast ępst wem uchw aleni a planu zag ospodarowania prz estrzennego, właścicielowi przys ługuj ą na po d s t awie ar t . 36 ust . 1 pkt 1 lub 2 u .p.z.p. odrębne roszczeni a o odszkodowani e lub wyk up nierucho- moś c i, które m ają ch arakte r cywilnoprawny i są realizowane w drodze umowy. Nawet gdyby po uchwale niu planu obniżen ie wartości nieruc homości nie wią zało się bez po ś r ednio z b ra- k iem możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy , właścicielowi służy odszkodowanie pod warunkiem zbycia nieruchomości . Prokura tor Gen eralny zwró cił uwagę na róż nice między doch o dzeniem odszkodowa- nia z a zmniejszenie wartośc i n ieruchomości wsk utek zd arzeń , o których mowa w art . 124 ust. 1 u.g.n., a odszkodowaniem za zmnie jszenie wartości nier uchomości będące n astępstwem uchwalenia planu miejscowego. O dszkodowanie p rzewidziane w art . 128 ust. 4 u.g.n. związ a- ne jest z działania mi inwesto ra prowad z ącego prace inwestycyjne na cudz ej nieruchomości na podstawie decyzji starosty o ograniczeni u sp osobu kor zys tania przez wła ściciela z tej nieru- chom ości. Odszk odowanie za tzw. szko dy planistyc zne wiąże się zaś z uchwaleniem lub zmianą pr ze z gminę pla n u mie jscowego. Między tymi zdarzeniami zac h odzić może nawet z naczna różnica cza sowa . R oszczenia powsta ją w ięc w innym terminie. Dochodzone są też w różnych trybach (pierwsze – w tr ybie administracy jnym, drugie – w postępowaniu cywil- nym). Pona dt o , obowiązek zapł aty o dszkodowania za zmniejszenie wa rtości nieruchomości z powodu zdarzeń przewidzianych w art . 1 24 ust. 1 u.g.n. obciąża podmiot, który uzyskał zez wolenie na czasowe zajęcie nieruch omości. Odszkodow anie wynikające z obniże nia war- tości n ier uchomo śc i wskute k uchwalenia lub zmiany plan u miejsc owego obcią ża natomiast gminę. Odmienne są zasady ustalania wysokośc i t ych odszkodowań. Zasady ustalenia wyso- kości odszkodowania z powo du zdarzeń, o których mowa w art . 124 ust. 1 u. g.n., uregulowa- no w ar t . 128 ust . 4 u. g.n. i § 43 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny . Wzajemne rozli- czenia między właścicielem i gminą z t ytułu tz w. szkod y planistycznej określa art . 36 u.p.z.p. Zdan iem Prokuratora Generalne go , wskaza ne odrębności obu ty pów odszkodowani a n ie prze m awiają z a – postulowan ą przez skarżącą – możliwością i ch łącznego dochodzenia w jednym postępowaniu , mianow icie w postępowaniu przewidziany m w art . 128 ust. 4 u.g.n. Na gruncie obowiązujących p rzepisów pr awa wł a ściciel nier uchomości może dochodz ić ro sz- czeń z wiązan ych z o bniżeniem wartości nieruchomości w odrębnych postępowaniach od tych po dmiotów, których działanie w yrządziło mu szkodę , i w czasie bezpośrednio powiązany m z fakt em wyrządzenia t ych szkód. Właści ciel m a wi ęc zapewnioną sądową dro gę doc hodzen i a r o szcze ń za równo wobec inwestora prowadzącego pr ace inwestycyjne na jego gruncie, jak OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 7 i wobec gminy, która w pla nie miejscowym przewidziała inwestycj ę celu publi cznego na jeg o nieruchomości. Ta k u kształtowan y system śr odków dochodzenia roszczeń ni e narus za konsty- tucyjnego stan dardu ochrony prawa własności. Mieści się w zakresie autonomii decyz yjnej ustawodawcy . 4. W piśmie z 24 lutego 2022 r. Rada M i nist rów zajęła stano wisko w sprawie or az wniosła o um orzenie przez Trybunał Konstytucyjny postęp owa n ia w całości ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku . Z ostrożności procesowej Rada Ministrów – na wypadek , gdyby Trybunał nie uwzglę - dnił wniosku o umorzenie postępowan ia w całości – w niosła o orzeczen ie , że art . 128 ust. 4 u.g.n. w związku z a rt . 124 us t . 1 u.g. n. i w związku z § 43 ust. 3 rozporządzenia w spr awie wyceny w zakresie, w jakim pomija przy ustalani u wys okości odszkodowania z tytułu ograni- czenia , na podstawie art . 124 ust. 1 u.g.n ., sposobu korz ys tania z nieruchomości sz kodę pole- g aj ącą na z mn i ej szeniu wart ości nieruchomości na skutek uchw alenia planu miejscowego, jest zgodny z art . 6 4 ust. 1 w związku z a rt . 64 ust. 3 i art . 31 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakre sie postępowanie powinno zostać u morzone ze względu na niedopuszczaln ość wydani a w yroku. 4.1. Rada Ministrów uzasadniła wniosek o umorzenie postępowania w całości tym, że pełnomocnik procesowy , który podpisał skargę konstytucyjną, nie uzyskał od skarżącej szczegółowego p ełnomocni ctwa , a więc nie miał wys tarczającej legitym acj i do dz i ałan ia w jej imieniu . Rada Ministrów, powołują c się na zasadę odpowiedniego stosowania przepisów o p o- stępowaniu c ywilnym w pos tępowaniu przed Trybunał em Ko nstytucyjn ym, wskaza ła na ko- niecznoś ć szczegółow ego o znaczenia przedmiot u zaskarżenia w t reś ci peł n o mo cnictw a szczególnego , udzielanego do sporzą dzenia i wni esienia skargi konstytucyjnej. Tymczasem w niniejszej sp rawie, po pierwsze , zakres umocowania wynikający z peł- nomocnic twa udzielonego przez skarżącą ob ejmował tylko wniesieni e skargi oraz rep rezen- to wan ie ska rżącej podczas postępowania przed Trybunałem. Nie wskazano w nim um ocowa- nia do sporządzenia skargi. Po dr ugie, w treści pełnomocnictwa wskazano jako przedmiot kontroli „ stwierdzenie n iezgodności z Kon stytucją art . 128 ust. 4 [u.g.n.] ” , b ez żadnego do- datk ow ego doprecyzowania granic zaskarżenia. Jednak w pet itu m skargi nie tyl ko jako prze - dmiot kontroli wskazano te n przepis w związku z art . 124 ust. 1 u. g.n. i § 4 3 ust. 3 pkt 1 - 4 rozporz ą d zenia w sprawie wyceny, l ecz także doprecyzowan o go p rze z ujęc i e w sposó b za- k resowy konkretnej treści normatywnej (normy prawnej), która miałaby z tych przepisów wynikać. Rada Ministrów stwie rdziła zatem , że w treści pełnom ocnictwa nie ok reślono treści n ormy pra wnej, któ rej konstytucyjność zosta ła zakwestion owa na w s k ard ze kon stytucyjnie, ani nie wskazano w sposób wyczerpujący przepisów , na podstawie których ta ka norma zosta- ła z rekonstruowana. Po trzecie, pełnomocnictwo u dzielone przez ska rżącą nie precyz owało też wzorców kontroli przez w skazania konkretnych prz epis ów Kon stytuc j i , w świetle któ rych miał zostać oceniony art . 128 ust. 4 u.g.n. Pełnomocnictwo pozostawiło pełnomocn ikowi peł- ną swobodę w przedmiocie określenia wzorców kontroli. Z tych względó w pełnomo cnictwo udzielone w nin iejszej sprawie nie spełn i ło , zd ani em Rady M inistrów, wymogu określoności przedmiotowej przewidzianego dla pełno- mocnictwa szczególnego. W konsekwe ncji , skoro warunkiem do puszczalności skargi k onsty- tucyjnej je st prawidłowe um ocowanie p e łnomoc nik a p rzez skarżącego, brak takiego umoc o- wa nia pow in i en sku tkować umorzeniem przez Trybunał postępowania w całości ze względu na niedopuszczalność w y dania wy roku . OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 8 4.2. Z ostrożności procesowej Rada Ministrów zajęła r ównież s tanowisk o merytorycz- ne w spraw ie. 4.2.1. Rada Ministrów zwróciła uwagę, że – w świe tle tr e ści petitum i uzasadnienia skargi konstytucyjnej – kontrola konstytucyjności w niniejszej sprawi e miałaby dotyczyć w istocie pominię cia prawodawczeg o. Przedmi ot pominięcia pr awodawczego nie z ostał jed- nak okreś lony w sposób konsekwentny. Z p etitum ska rgi ko nstytucyjnej wynikałoby , że za- rzuty odnoszą się do niemożności wy równania na po dstawie art . 12 8 ust. 4 u.g.n. szkód pole- gających na zm niejszeniu wartości nier uchomości w nast ępstwie zmiany p l anu miejscowego lub wydawania decyzji o ustale n iu lokali zac ji inw estycji celu publicznego. W uzasadnieniu skargi por uszone został y tymczasem dwa odrębne pr oblem y prawne , dotyczące nie tylko szkody wynikającej z ak tów planis tycznych, lecz ta kże szkody będące j następstwem niemoż- n ości zmiany przeznaczeni a l ub spos obu fakty cznego użytkowa nia nieruchomości w związk u z wydani em decyzji , o której mowa w art . 124 ust. 1 u.g.n. , i posadowienia inwestycji na nie- r uchomości. Jednak, zd aniem Rady Minis trów, skarżąc a ni e wyjaśniła, w jaki sposób wydanie przez staros tę dec yzji , o które j mowa w art . 124 ust. 1 u.g.n., miałoby skutkować niemoż n o- ścią zmiany przeznaczeni a lub spos o b u faktycznego użytkowania nieru chomości , ani nie pr ze dstawił a argumen tacji u zasadniającej, że zmiana p rzeznaczenia nieruc homości w związku z w yda niem de cyz ji o kr eślonej w tym przepisie nie podle ga uwzględnieniu podczas napra- wiania szkody na podstawie art . 128 ust. 4 u.g.n. Z tego względu ocena Trybunału może obejmo wać wyłącznie po m ini ę cie polegają ce na braku uwzględnienia szkody planistycznej po dcz as usta lan ia wys okości odszkod owania na po dstawie art . 128 ust. 4 u.g.n. Z uwagi na konkretny charakter kontr oli realizowanej w postępowaniu wszczętym wniesieniem s kargi k o nstytucyjnej, o cenie w niniejszy m postępowaniu poddane może by ć po minięcie możl iw ośc i doc ho d ze nia sz kody planistycznej wy nikającej z uchwalenia plan u miejscowego. W stanie faktycznym, który leg ł u podstaw skargi konstytucyjn ej, nie doszło do zmi any planu miejscowego. Pon adto , w związku z tym , że nieruchomość była objęta planem, nie b ył o k oniec zności wyd a wania decyz ji o usta leniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji postępowan ie powinno ulec umorzeniu w e wskazanym powyżej za- kresie ze wzg lędu na niedopus zczalność wyda nia wyroku. 4.2 .2. Zdaniem Rady Ministrów, istota p rob lemu ko nst ytucyj nego przedstawionego w skardze konstytucyjnej nie dotyczy pozbawienia właściciela n ieruchomoś ci prawa d o od- szkodowania z tytuł u tzw. szkody planisty cznej. Skarżąca przy zna ła, że w aktualny m stanie prawnym ods zkodowanie takie przysługuj e na podstaw ie art . 3 6 u.p.z.p. Pro blem konstytu- cyjny odnosi się z atem jedynie do braku możliwości dochodzenia ods zkodowania na podsta- wie art . 128 ust. 4 u.g.n. , a więc koncent ruje się na przy jętym przez ustaw odawcę modelu postępowani a właściwego w sprawie s twi erdzeni a s zkody planistycznej, ustal enia je j wysoko- ści i przyznania słusznej rekompensaty. Rada Ministrów wyj aśniła , że konstytucyjny standard ochrony praw majątkow ych, w tym zwłaszcza pr awa własnośc i, wy maga niewątpliw ie tego , a by podmiot, który poni ós ł s zkodę p lan istycz ną, uzyskał stosowną rekompensatę. Na płaszcz yźnie konstytucyjnej j ednym z warunków dopuszcza lności dokonywanej w interes ie publicznej ingerencji w prawo w ła- sności nieruch omości, wynikają c ej z uchwalenia ( zmiany ) p lan u miejscowego , jes t zap e wnie- ni e e fektyw nego mechanizmu wyrównywania szkód ponies i onych przez właści ciela nieru- chomości. Taki mechani zm ustawodawca jednak zapewnił . A rt . 36 ust. 1 u.p.z.p . przewi duje – a lternatywnie – ro szczen ie o odszkodowanie oraz ro szczenie o wy ku p nierucho moś ci . Ob a ro szczen ia real izują ten sam interes polegający na zapewnieniu ekwiwale nt u służącego usu- nięci u skutków zmiany wyk onywania pra w a własności w razie uchwale ni a lub zmian y pla nu miejscowego. W łaściciel nieruchomości może domagać się od gmi ny odszkod owa nia za rze- czywis tą szkodę, jakiej d oznał w wyniku ograniczenia korzystania z nieruchomości, albo żą- da ć wyk upienia przez gminę nieruch omości lub jej części, jeśli korzysta nie z nie ruchomości OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 9 lub je j części w dotychczaso wy sposób lub zgodnie z d otychczaso wym prze zn acz eniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone . Jeżeli właściciel nie skorzystał z tyc h roszczeń, moż e żądać o d gminy , na podstawie art . 36 u st. 3 u. p.z.p., odszkod owania równego ob niżeniu war- tości nieru chomości w chwili jej zby cia . Wysok ość odszko d ow ania u stala się na dzień sprze- daży nie ruchomości . Powinna ona odpowiadać różnicy m iędzy war tością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu prze z naczenia terenu obowiąz ującego po uchwal eniu lub zmia- nie plan u miejscowego a jej wartoś cią określ oną przy u względnie niu przez naczenia terenu obowiązującego przed zmianą p lanu lub faktycznego s posobu wy korzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Cele m tego r o szczenia jest ochrona właścicie la nieruchomości przed negatywnym skutkiem zmia n y planist ycz nej pol eg a jącym na obni żeniu wartości nier u- chomości . Mo żna go dochodzić w terminie 5 lat od dnia, w k tórym zaczął obowiązywać plan miejscowy albo jego zmian a. Zdan iem Rady Minist rów, ujęty w art . 36 u.p. z .p. mechanizm kompensacji uszczer bku m ajątkowego wy nikającego z uch walenia (zmiany) planu miejscowego stanowi realizację opart ego na konstytucy jnym stan dardzie ochrony własności założenia, że s zkoda planisty czna nie może pozostawa ć bez wyrównani a. Ustawodawca przewidział wachlarz roszczeń, z ró żni- cowanyc h p od względe m t reś ci i przesłanek ich dochodzenia, które mają pozwalać na ochro- nę interesu wła ściciela nieruchom ości w preferowany przez niego spos ób. Jednoc z eśnie ro sz- czenia te zos tały wyraźnie poł ączone z uchwaleniem albo zmianą planu miejscow ego , które st anowią źródło sz kody planistyczn ej. Chodzi o szkody bezpośredni o związane z działalno- ścią pl anistyczn ą gminy , a n ie o szkody , dla których powstania konieczn e jest ziszczenie się j eszcze innych zda rzeń, polegających np . na wydaniu decyzji admin istracyjne j o granicz ają cej sp osób korz ystania z nieruchomości lub realizacji inwestycji celu publicznego. Ustawoda wca pr zyjął trafne założenie, zgodnie z którym kompe nsa cja szko dy planistyczne j powinna nastą- pi ć bezpośrednio po jej powstaniu i nie mo że być uwarunkowa na faktyczną realiz acją zamie- rzeń i nwestycyjnych przewidzianych w akcie plani stycznym. A rt . 36 u .p.z.p. pozwala na wy- równanie szkody planistycznej bez względu na to, czy okre ślony w planie mi ejscowym nowy sposób korzystania z nieruchomośc i i związane z nim og ranicze nia zo sta ną urzeczywistnione (w szczególności czy inwestycja w p raktyce zosta nie zreal izowana), czy też pozostaną jedy- nie nie zrealizowanymi l ub oczekującymi na real izację postanowie niami aktu p lanistycznego. Rada Ministrów stwi erdziła, że postul owa ne przez skarżąc ą roz wiązanie, aby odszko- dowanie z tyt uł u szkody planis tycznej s tanowiło składową odszkodowania przewidzianego w art . 1 28 ust. 4 u.g.n. , prowa dziłoby do r ozerw ania związku między źródłem szkody a od- szkodowa nie m i normatywnym mechanizmem kom pensacj i s zkody. Kompensacja szkód pla- nistycznych stawałaby się w ówczas możliwa d opiero po zakończeniu realizacji inwestycji celu public znego. Taka sytuacja ni e poz walałaby na efektywną ochronę wła sności nierucho- mości . Podm iot, który doznał szkody plani sty cznej , musiałby oczekiwać na odszkodowanie przez dłuższy i trudny do prz ewidzenia cza s, a nawet mógłby takiego odszkodowania w ogóle nie uzyskać, jeżeli realiz acja inw estycji z ostałaby zaniechana. W ocenie Rady Ministrów, n ie ma uzasadnionych podstaw , a by roszcze nia s łużą ce n aprawieniu szkody planistycznej wiązać z późnie jszymi de cyzjami określającymi ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Co pra wda decyzj e wydaw ane w trybie opisanym w art . 124 ust. 1 u.g.n. muszą być zgodne z planem miejscowy m, a w raz ie jego b raku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwesty cji celu publicznego, jednak nie oznac z a to, że przyczyn ą szk ody związanej z wydanie m takich decy- zji jest akt planistyczny. Przyczyną uszczerb ku maj ątkowego w w ypadku szkod y planistycz- nej j est uchwal eni e plan u miejscowego albo jego zmiana , z kolei ods zkodowani e przyznawa- ne na podstawie art . 128 ust. 4 u.g.n. sł uży naprawieniu szk ód, któ re zostały spowod o wane wydaniem przez sta rostę zezwolenia na zał ożenie i przeprowadzenie przez nieruchomoś ć ok reśl onych urządz eń techn iczny ch , z czego wyni kło ograniczenie sposobu korzystania z nie- OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 10 ruchomości. Odszkodowanie powinno iść w parze ze zdarzeniem b ezpośrednio powo d ującym powstanie szkody. R ada Ministrów zwrócił a uwagę, że w obu w ypadkach nie ty lko wys tęp uj ą różne źró- dła szk ód , lecz także odmienna jest tożsamość p odmiotów obowiązanych do ich nap rawienia. Przewidziane w art . 36 u.p.z.p. r o szczenia z tytułu szkody pla nistycznej przysługują przeciw- ko gminie , będące j podm iotem sprawującym wła dztwo planistyc zne . W w ypadku wywł asz- czenia w sposób przewidziany w art . 124 ust. 1 u .g.n. podmiotem zobowiązanym do wypłaty od szkodowania j est z kolei osoba lub j ednostka organiza cy jna, która uzyskała zezwolenie określo ne w ty m przepisie. Rada Ministrów stwierdziła pon adt o , że stan dardy konstytucyjne nie nakładają na ustawodawcę obowiązk u zapewni enia możliwości dochodzenia ro szczeń z tytułu szkody pl a- nistycznej w postępowaniu admi ni stracyjny m . Konstytucja wymaga tylko takiego u kształto- wania przesłane k materialnych oraz pod staw pr oce duraln ych dochodzenia roszczeń odszko- dowawczych , aby w s posób rzeczywisty umożliwiały uzyskanie słu sznego ods zk odowania. Przyjęcie, że w w ypadkac h sp ornyc h ro szczenia takie powinny być dochodzone w postępo- waniu cywilnym na drodze sądo wej, zape wni a należytą och ro nę praw jednoste k. Prawo do sądu i drog a sądowa z zał ożenia służą bowiem najpełniejszej realizac ji praw w sytuacjach spornych . Je dnocześnie pr zepisy o post ępowaniu cywilnym przewidują zwrot kosztów postę- powania na za sadzie odpowiedzialno ści za wyn ik sprawy , a także możliwość zwolnienia stro- ny od kosztó w sądowych ze względu na jej sytuację majątkową, co ist otnie niwel uje ekono- mic zny ciężar dochod zenia praw jednost ki w tym postępowaniu. Zda nie m Rady Ministrów, ustawodawca, kształtując przep isy odszko dow awcze w sposób kwestionowany przez skarżą cą, działał w granica ch przysług ującej mu swobody prawodawczej. S po śród różnych, potencjal nie do stępnych ro związań nor matywnych – nie wykraczając poza ram y tej swobody – wybrał te, która uznał za prefer owa n e w kontekście rozwiązań s ystemowych, a wybor em tym n ie narusz ył standardu konstytu cyjnego, lecz za- pewnił jego prawid łową realizację. Ust awo dawca prawidłowo rozdzi elił i unormow ał w dwóch różnych aktach p rawnych pro cedury dochodzenia ro szczeń planistyc zny ch i ro sz- c ze ń wy nikających z decyzji wywłaszczeniowych , w tym d ecyzji przewidzianych w art . 124 ust. 1 u.g.n. Za takim rozwiązaniem przemawia ją względ y przedm iotowe (różne źródła szko- dy ) oraz podmiotowe (r óżne podmioty obowiązane do wyrównania s zkody). Roz dzielen ie i wyod rębnienie obu mechanizm ów odszkodowawc zych pozw ala uniknąć sytuacji, w której szkoda planistyczna nie zostanie zrekompensowan a (w w ypadku br aku real izacji inwestycji celu publicznego) alb o n astąpi to ze znacznym opóźnieniem (gdy realizac ja inwesty cji zosta- nie odwleczona w czasie, czę sto n a n ieznany z góry termin). M echanizm przewidziany w art . 36 u.p.z.p . zapewni a możliwość do chodzenia wyró wna nia uszc zerbku ma jątkowego pole gającego na zm ni ejszeniu wartości nieruchomości w wyniku uchwaleni a a lbo zmi any planu miejscowego, podczas gdy mechanizm ujęty w a rt . 128 ust. 4 u.g.n. realizuje prawo właścic iela do uz yskania rzeczywistego o dszkodowan ia za s zkody do konane wywłaszcze- niem pole gającym na og raniczeniu sp osobu korzystania z gruntu w związku z r ealizacją in- west ycji celu publicznego. 5. W piśmie z 10 lute go 20 23 r. Marszałek Sejmu, działają c w imieniu Sejmu Rzeczy- pospolitej Polskie j, zajął stanowisko w spr awie oraz wniós ł o umorzenie przez Trybunał Kon- stytucyjny postępowania w całości ze wzglę du na nied opu szczal ność wydania wyroku. Marszałek Sejmu st wierdził, że s formułowanie przez skarżącą zarzutu związanego z brakiem zawarci a przez prawodawcę określonej regulacji wymaga przeprowadzenia o ceny, czy w analizowanej sprawie występu je problem pomin ięc ia praw o da wczego , czy problem zaniechania prawodawczego . Z wrócił u wa gę, że problem konstytucyjny w ujęc iu przedsta- wionym przez skarżą cą nie dotyczy pozbawienia jedn ostki prawa do odszkodowania z tytułu OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 11 szkody plan istycznej, lecz odnosi się do brak u możl iwo ści prawn y ch jeg o uzyskania w peł- nym z akresie na podsta wie art . 128 ust. 4 u.g.n. Jednak, zdan iem Marszałka Sejmu , nie ma „ jakościowe j tożsamoś ci ” między dochodzeni em odszkodowania za szkody, o których mowa w art . 128 ust. 4 u.g.n., oraz dochodzeniem od szk odowania z tytuł u szkody planistycznej w rozumieniu art . 3 6 ust. 1 u.p.z.p . Nie ma też konstytucyjnego nakazu uregulowania obu wskaza nych zagadnień w art . 128 ust. 4 u.g.n. Problem szkód planistycznych został świado- mie uregulowany przez ustawodawcę w os obn ej usta wie . Nie można za tem przyjąć, że przedmiot zaska rżenia w niniejsz ej sprawie stanowi pominięcie prawodawcze. Marsza łek Sejmu zw róci jednocześnie uwagę, że Kon stytucja, choć tworzy ramy zi n- stytucjonalizowanych rozwiązań prawnych w zakresie naprawia nia szkód pon iesion ych prze z właścicieli nieruchomości, to jednak nie prz esądza trybu i szczegółowych zasad, w jakich miałoby to następo wać . Wymaga ona ukształtowania przesłanek mate rialnych oraz procedu- ralnych dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w sposó b u możliwiający u zy skani e słusz- nego odszkodowania, ale też pozostawia w tym względzie ustawodawcy daleko idącą swob o- dę. Ustawodawca , rea lizując ten konstytucyjny obowi ązek, unormował w dwóch różnych aktach normatywnyc h instytucję odszkodowania z tytułu o gr ani cze ń sp oso bu kor zyst ania z nierucho mości, o któr ych mow a w art. 128 ust. 4 u.g.n. , oraz zasady dochodzenia roszczeń planistycznych w rozumieniu art . 36 ust. 1 u .p.z .p. , ponieważ z akres przedmiotowy i podmio- towy rozwiązań prawnych ujętych w obu ust awac h jes t odmie nny . Za o dręb nym uregulowa- niem kwestii dochodzen ia roszczeń planistycznych oraz roszczeń wynikających z og ranicze- nia korzystan ia z nieruchomośc i na skutek wy dania decyzji , o kt órej mowa w art . 124 ust. 1 u.g.n., przemawiał o wiele okoliczności, ta kic h jak różn a natu ra zda rzeń powodujących po- wstanie szkod y (źródeł s zkody), czy też brak tożsamości podmiotów zobowiązanych do na- prawie nia szkody . Rozwiązania te, ukształtowane w ramach swobody ustawodawczej , choć w różnych ustawach, umożliwiają – w oceni e M arszałka Sejmu – r ealizację praw właściciela nieruchomo ści do uzyskani a rzeczywisteg o od szkodowania za szkody związane zarówno z doko nanym wywła szczeniem polegający m na o graniczeni u sp osobu korzystania z gruntu , jak i z wydaniem aktu planistycznego. I I Zgodnie z art. 9 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopa da 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), Trybunał mo- że rozpoznać skargę konstytuc yjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pisemne sta now iska ws zys tkich uczestników postępowania oraz pozost ałe dowody zgromadzone w sprawie sta- nowią wystarczającą podstawę do wydania orzec zenia. Trybunał uznał, że w nin iejszej sprawie przesłan ka ta została spełniona. II I Trybu nał K onstytuc y jny zważył, co nas tę puje: 1 . Dop u szczaln ość merytorycznego rozpoznania s kargi konstytuc yjnej. 1.1. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była s karga konstytucyjna z 1 kwie tni a 202 0 r. , w kt órej T . K . (dalej : skarżąca) zwróciła się do Trybunału Konstyt ucy j- nego o or zeczen ie , że art . 128 ust. 4 w związku z art . 1 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sie rpn ia 1997 r. o gospodarc e nieruchomościa mi (Dz. U. z 20 20 r. poz. 65 ; obecni e: Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ; dalej : u.g.n., ustawa o gospodarce nier uchomościami ) i w zw iąz ku z § 43 ust. 3 pkt 1 - 4 rozporządzenia Rady Minis trów z dnia 21 września 2004 r. w sp rawie wycen y nieru- cho mości i sporządzania op eratu szacunkowe go (Dz. U. Nr 207, poz. 210 9, ze zm. ; obec nie: OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 12 Dz. U. z 2021 r. poz. 55 5 ; dalej : rozporządzenie w sprawie w yce ny ) w z akr esie, w jakim nie uwzględnia w ramach od szkodowania, o którym mowa w art . 12 8 ust. 4 u.g.n. , orzekania o odszkodowaniu z a zmniejszenie wartości nieruchomości n a sk utek zmiany planu m iejsco- wego lub wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwest ycj i celu pub liczne g o, jest niezgodny z art . 64 ust . 1 w zw iązku z art . 64 ust. 3 i art . 9 1 ust. 2 Konstytucji . 1.2. Przed przyst ąpieniem do merytoryczn ej oceny skar gi ko nstytucyj nej , będącej przedmiotem rozpoznania w niniejsz ym postępowaniu, Trybu nał Ko nst ytucyjn y m usiał – również na obecnym etapie tego p ostępowania – zbadać, czy skarga ta spełnia wymagania formalne wynikające z Ko nstytucji oraz ust awy z dnia 3 0 list opada 2016 r. o organizac ji i trybie postępowania prze d Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 201 9 r. po z. 239 3 ; da lej: u.o.t.p.TK) . J ak wynika bowiem z jego ut rwalonego orzecznictwa , ocena wymogów formal- nych skargi konst ytucyjnej powinna następować na każdym et apie post ępowania , aż do wy- dania orzeczenia kończącego postępowani e . Wynik wstępnej k ont roli sk arg i nie przesądza definitywnie o dopuszcz alności jej me rytorycznego rozpoznania ( zob. , spośr ód wielu, wyrok z 22 lipca 2021 r., sygn. SK 60/1 9, OTK ZU A/2 02 1, poz. 44 ) . 1.3. W niniejszej sprawie Trybunał odnotował w szczególności , że Rada Minis tró w w pis emn y m sta nowisku z 24 lutego 2022 r. wnios ła o umorzenie postępowa nia w całości ze względu na niedopuszczalność wydania wy roku co do meritum sprawy . Rada M in istrów u za- sad niła swój w niosek , stwierdzając , że pełnomo cnik skarżącej nie został prawidł owo umoco- w any do sp orządzenia i wniesienia ska rgi ko nstytucyjnej. Zgodnie z treścią tego pełnomoc- nictwa, pełnomocnik miałby być up oważniony jedynie do „ w niesienia ” s ka rgi do T rybun ału, nie zaś do „ sporządzenia ” . Ponadto, w treści pełnomocnictwa – które pow inn o mieć chara kter szczegółow y – nie sprecyzowano p rzedmiot u k ont roli w taki sposób, w jak i został on ujęty w petit um skargi kons tytucyjnej , ani nie wskazano wzorcó w kontroli . Z go dnie z art . 44 ust. 1 u.o.t.p.TK, w zakresie sporządzenia i wniesienia skarg i k onsty- tu cyj nej or az zażalenia na postanowienie o o dmowie nadania skardze k onstytucyjnej dalszego biegu, a także reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed Try bunałem is tniej e obo- wiązek zastępstwa skarżącego przez adwokata lub radcę prawnego, chyba ż e s karżącym jest sę dzia, prokurator, adwokat, radca prawny, notari usz, profe sor lub doktor habilitowany nauk prawnych. A rt . 5 3 ust. 2 pkt 3 u.o.t.p.T K wymaga do łączeni a d o ska rgi pełnomocnictwa szczególnego . W o rzecznic twie wypracowanym na gruncie u. o.t.p. T K Trybunał w y jaśni ał ju ż , że „ [ z ] uwagi na to, że Trybunał K onstytucyjny nie jest sąde m faktów, ale sądem prawa, toczące się przed nim postępowanie prowadzone jest na od rębny ch ni ż postępowanie sądowe zasa- dach. Specyfika działania Trybunału została odzwie rci edlona w p r zepis ach u.o .t.p. TK. Zasady postę powania cywiln ego stosowane są przed Trybuna łem jedynie posiłkowo, czyli pod w a- runkiem, że sprawa nie jest uregu l owana w u. o.t.p . TK, a stosowanie ma być odpowiednie, co wynika z art. 36 u.o.t.p. TK ” (postanowie nie z 7 ma rca 2019 r., sygn. T s 158/17, OTK ZU B/2019, poz. 1 01 ). Powyższe stanowisko o dnosi się też do zagadnień związanych z umoco- waniem pełnomocnika do dział ania w zas tępst wie s karżącego w postępowaniu sądowokonsty- tucyjnym . Zd aniem Trybunału , „ [w] art. 53 ust. 2 pkt 3 u.o .t.p. TK określony został obo wią- zek dołącze nia do s kargi konstytucyjnej pełnomocnictwa szczególnego. Przepi s ten przesą- dził, że pełnomocnictwo proces owe w po stępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym jest pełnomocnictwem szczególnym, czyl i p owiązanym z konk retną sprawą, która stała si ę pod- stawą wni esienia skargi konstytucyjnej . Zakres czynności, do których zobo wiązany jest peł- nomocnik, nie wyn ik a natom ias t z a rt. 91 k.p.c. , ale z art. 44 ust. 1 u.o.t.p. TK. Ustawodawca , wprowadzając w tym prz episie obo w iązek zast ępstwa skarżącego przez adwokata lub radcę prawnego , wskazał , jakie czynności należą do profesjonalne go pełnomocnika. Z tego względu OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 13 peł nomocni ctw o szc zególne musi upoważniać pełnomocnika do wszystkich wymienionych w tym przepisie c zyn ności w odn iesie niu do sprawy będącej podsta wą wniesienia skargi k on- stytucyjnej ” (tamże). W postanowieniu z 17 grudnia 20 1 9 r., sygn. Ts 128/17 (OTK ZU B/20 20 , poz . 8 7), T rybunał podz ielił pogląd skarżącej, uwzględniający odpowiednio stanowisko Sądu Na jwy ż- szego, zg o dnie z którym „ pełnomocnictwo do « reprezentowan ia… » uprawnia do przygoto- wania, sporządzenia i wniesienia środka procesowego (skargi konstytucyjnej ). Stos own ie do art. 91 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. p oz. 1 360, ze zm.; dalej: k.p.c.) , pełnomocnictw o procesowe (o gólne i szczególne) ex lege obejmuje umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności proc esowych. Jed- nocześnie Sąd Najwyższy , odnos ząc się do pełnomocnictwa do wniesienia sk argi ka sac y jnej w postępowaniu cywilnym , stw ierdził, że « n ie ma podstaw prawnych do żądania by pełno- mocnictwo do wniesieni a skargi składało się z dwóch eleme ntów: u moc owani a do wniesienia skargi i osobno do udziału w postępowaniu wywołanym jej wniesieni em. Jest t o n i euzas ad- niony prawnie nadmierny fo rmalizm i rygo ryzm interpretacyjny wymogów dotyczących treści pełnomocnictwa d o wniesienia skargi » (por. postanow ienie Sądu Najw yższego z 2 paździer- nika 2014 r., sygn. ak t IV CZ 65/14, Lex nr 1539480). Teza ta ma również za stoso wanie do pełnomocnictwa do w niesienia skar gi konstytucyjnej ” . W niniejszej spr awie Trybunał , podzielając p rzytoczone stanowisko, stwierdził, że pełn omo cnict wo skarżącej do „ wniesienia skargi konstytucyjne j ” przez adwokata obejmuje t akże czy nności zwi ą z ane z samym przygotowaniem i zre dagowaniem ( „ s porządzeniem ” ) tej skargi. Treść pełnomocnictwa wskazuje również expressis verbis na umocowanie teg o peł- nomoc nika do „ reprezentowania ” s karżące j w postępowaniu przed Trybunałem , które zostało wsz czę te na s kut e k jej wniesienia . Z orzecznictwa wynik a ponadto , że pełnomocnictwo szczególne musi precyzować również konkr e tną „ spr awę ” objętą um ocowaniem. Trybu nał pod kre ślał w tym zakresie, że „ wymaganie od skarżącego doręczenia pełnomocnictwa szczególneg o ( określające go do kład- nie sprawę, do której zo stało sporządz one, czyli przedmiot skargi) nie jest przejawem zby- tecznego form alizmu, lecz stanowi gwarancję, że działania pełno mocni ka procesowego (man- datariusza) w tym zakresie wyrażają w pełni wolę skarżące go (mandan ta) ” ( pos ta nowieni e z 14 lipca 202 0 r., sygn. Ts 187/19, OTK ZU B/2020, p oz. 31 9 ). Jednocześnie jednak Trybu- nał p rzyjmowa ł , że „ [i] dentyfikację spra wy, w zwi ą zku z którą skarżący postanowił złożyć s kargę konstytucyjną, umożliwić może w szczególno ści opis p rz e dmiotu zaskarżenia lub sy- gnatura orzeczenia, z którego wydaniem skarżący wiąże naruszenie swoich wolności lub praw ” (postanowienie z 9 maja 201 8 r., sygn. Ts 12 0/17, O TK ZU B /2019, poz. 132). W niniejsz ym postępowaniu Trybunał uzna ł , że w tre ści pełno m o c n ictwa skar żąca do- stateczni e prec yzyjnie określ iła s praw ę, której ma dotyczy ć jej skarga konstytucyjna , wskazu- j ąc przepis, który ma zostać zakwest ionowany ( przed miot zaskarżenia ) , tj. art . 128 ust. 4 u.g.n. , a także ostateczne orzeczenie sądowe (t j . praw om o cny wy r o k Naczelnego Sądu Admi- ni stracyjnego z 3 grudnia 201 9 r., sygn. akt [ … ] ) , na mocy którego – na skutek zastosowan i a kwestionowaneg o przepis u – wysokość przyznanego skarżącej odszkodowania została ustalo- na w sposób, w jej ocenie , ni ekonsty tu c yjny . Okoliczność polegająca na tym, że w peti tum skargi konstytucyjnej pełnomocnik u szczegółowił zakres zaska rżenia art . 128 ust. 4 u.g.n. prz ez zamiesz c ze nie formuły : „ w zakresie, w jakim ” , i wskaz anie przepisów pozostających „ w związku ” z k wes tionow aną treści ą norma tywną, nie wpływ a nas t ę pczo na wadliwość sa- mego pełno mocnictwa. Trybunał, b iorąc pod uwagę pow yższe ust alenia, stwierdził, iż w n iniejszej sp r awie treść pełnomocnictwa speł nia wymagania stawiane pełnomocnictwu szczególne mu, a w ko n- se kwencj i st anowis ko Rady Ministr ów dotyc ząc e umorzenia postępowania w całości ze względu na wadliwość pełnomocnictwa j est nieuzasadnion e . OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 14 1.4. Jednocześ nie Trybun ał K onstytucyjny odnotował to , że w piśmie proce sowym z 7 stycznia 2021 r. skarżąca stwierd ził a , iż a rt . 9 1 us t. 2 Konstytucji został omyłkowo wska- zany w petitum skargi jako wzorz ec kontroli w niniejszej sprawie , wobec cze go nie wnosi o z badanie zgodności za s k arżon ej reg ulacji z tym w zorcem . Skarż ąca w nosi zaś o rozpoz na- nie skargi z uwzględnieni em wzorca wsk azaneg o w jej uzas adnieniu, m ianow icie art . 64 ust . 1 w związku z art . 64 ust. 3 i w związku z art . 31 ust. 3 Konstytuc ji. W związku z powyższ ym Trybuna ł, działając na podstawie art . 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK , postanowił umorzyć postępowanie w c zęści dotyczą cej zarzutu naruszenia art . 9 1 ust. 2 Ko nstytucji ze wz gl ędu na niedopuszczalność wydania wyroku. 2. Pr zedmi ot rozpatry wanej skargi konsty tucyjnej . 2 . 1. Jak wynika z brzmie nia petit um skargi konstytucyjnej rozpoznanej w nini ejszym postę po wan iu, ska r żą ca wni osła o o rzeczenie przez T rybunał Konsty tucyjny , że art . 128 ust. 4 u.g.n. – w związku z art . 1 24 ust. 1 u.g.n. i w związku z § 43 ust. 3 pkt 1 - 4 roz por ządzenia w sprawi e wyceny – w zakresie, w jakim nie uwzględnia w ramach odszkodowania, o którym m ow a w ar t . 12 8 ust. 4 u.g.n. , orz ekania o odszk odowaniu z a zmniejszenie wartości nieru- chomości na sk utek zmiany planu m iejscowego lub wydania decyzji o usta len iu lokalizacji in westycji celu publicznego, jest niezgodny z art . 64 ust . 1 w zw iązku z a rt . 64 u st . 3 i art . 31 ust. 3 Konstytucj i . 2 .2. Zakw estionowane w skardze ko nst ytucyjne j ( w e wskazanym w petitum ska rgi za- kresie ) przepisy ustawy o gospodarce ni eru chomościami stano wią element regulacji prawnej dotyczącej wywłaszcz a n ia nieruchomości ora z odszk o do wania za wywłaszczone nier uchom o- ści , a więc , odpowiednio , rozdział ów 4 i 5 w dziale III u.g.n. ( „ Wyko nywanie, ogr anicza nie i pozbawianie praw do nieruchom ośc i ” ). Jak wskazuje się w l iteraturze , p rzepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami uj ęte w dzi a le III „r ealizować ma [ ją] zawarty w Konstytucji R P wymóg, by wywłaszczani e odby- wało się za słusznym odszkodowanie m ” (E. Bończak - Kucharczyk, uwag i do art . 128 , [w :] taż, Ustawa o gospoda rce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany , Lex /el. 2021 ). 2 .2.1. Zgo dnie z art . 124 ust. 1 u.g.n., s t arosta, wykonu jąc y zadani e z zakresu admini- stracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nier uc hom ości przez udziel enie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ci ągó w dre- nażow ych, p rzewo dów i urządzeń służą cy ch do przesyła nia lub dyst rybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej o raz urządzeń łączności publicznej i sygnaliza cji , a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbęd nyc h do ko rzy stania z ty ch przewodów i urząd ze ń (dalej: urzą dzenia infra struktury przesyłowej) , jeżeli właściciel lub użytko wnik wieczysty nieruchomości n ie wyraża na to zg ody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w w ypadku braku planu – z godnie z decyzją o u staleniu lokalizacji inwestycji cel u publicznego . Przywołany przepis u stawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę prawną wydawania prze z o rgany administracj i (starostów ) decyzji administra cyjnych, na mocy któ- rych dochodzi do og ranicze n i a korzy stan ia z praw do nierucho mości ( tj. z prawa własnośc i lub prawa użytkowani a wieczystego) w związku z bu dową urządzeń infrastruktury przesyło- wej ( np . – jak w w ypadku sk arżącej – linii elektroenergetycznych wysoki e go napięcia). Inwe- stycja tak a mus i sł użyć re alizacji celu publi czne go (zob . art. 1 12 ust. 1 u. g.n.). Do wydania decy zji na podstawie art . 124 ust. 1 u.g.n. dochodzi jednak dopiero wówczas, g dy w łaściciel lub uży tkownik wieczysty sa mi nie wyrażają zgody na wykonanie prac na i ch gru n ta ch . Wy- d ani e decy zji po przedzają rokowan ia z wł aścicielem lub użytk ownikiem wieczystym n i er u- OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 15 chomości w sprawie uzyskania zgody na wykonanie prac (zob. art . 124 ust . 3 u.g.n.). Strony m ogą zatem – działając w ramach stosunków cywilnoprawnych – uzgodnić wa run ki ud o stęp- n ienia inwes torowi gruntu na potrzeb y budowy infrastrukt ury . Ingerencja staros ty dotyczy jed ynie sytuacji, gdy zai ntere sowane podmiot y „ we własnym zakre si e nie są w stanie d ojść do porozu mienia i p ow inna być podejmowana tylko w ostateczności ” (E. Bońc za k - K u charc zyk, u wag i do art . 124 , [ w:] dz. cyt. ). Decyzja , o której mowa w art . 124 ust. 1 u.g.n. , prowadzi do zarówno czasowego, jak i trwałego o granicze nia korzystania z p raw a własności l ub praw a uż ytkowania wieczystego nieruchomości. Właścicie l l ub uż yt kownik wi eczyst y jest obowiązan y znosi ć fakt prowadze- nia na jego gruncie rob ót b udowlanych. Jednocześnie w ydanie takiej decyzji prowadzi do trwałeg o ogran icz enia korzystania z prawa własnoś ci lub praw a użytkowania w ieczystego nieruc homości , ponie waż spra wi a, że wła ściciel lub użytkownik wieczy sty ma również obo- wią zek znoszenia stanu f aktycznego i prawnego wynikającego z przebiegu urządzeń infra- struktury prz esy łowej przez całość lub część gru ntu, na któ rym było lub mogło być wykony- wane jego prawo . Pon adto, zgodnie z art . 124 ust. 6 u.g.n. , w łaśc iciel lub użytkownik wieczy- sty nieruchomoś ci jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności zwią zan ych z konserwacją o raz usuwaniem awarii cią gów, przewodów lub innych urządzeń infrastrukt ury prze syłow ej . Ob owiązek udostępnienia nieruch omości podlega egzeku cji ad- ministracyjnej. Z kolei inwestor uzyskuje n a mocy decyzji , o której mowa w art . 124 ust. 1 u.g.n., prawo d o dy sponowania nieruch omości ą na cele budowlane, w tym w szczególności pra wo wejśc ia na grunt i prowadzenia na nim robót . Niezwłocznie p o prze p rowadzeniu rob ót bu- do wlan ych ma obowiązek przywró c enia nieruchomoś ci do stanu popr zedniego (zob . a rt . 124 u st. 4 u.g. n.). Jeżeli jednak prz ywrócenie do stanu p oprzedniego jest nie możliwe alb o pow o- duje nadmi erne trudności lub kos zty, st osuje się od powiednio art . 128 ust. 4 u.g. n. o odszko- dowani u . O dszkodowani e na tej podstawie nie jest dopuszczalne w w ypadku, gdy inwest or z doła przywrócić nieruchomość do stanu poprze dniego . Nie jest wyklucz one , a by strony sa- m odzielnie uzgodniły s posób wynag rodzenia za niep rzywrócenie nieruchom ości do stanu poprzedniego, a także aby właściciel lub użytkownik wieczyst y w yr aził zgodę na nie przywra- canie nieruchomości do stanu poprzedniego (zob. E. Bończ a k - Kuchar czy k, uwagi d o art . 124, [w:] dz. cyt.) . Po za kończeniu robót inwes tor uzyskuje natomias t s woisty publicznoprawny surogat o graniczonego prawa rzeczowego do nieruc hom ości, jakim jest sł użebność przesyłu . 2 . 2.2 . Z godnie z art . 128 ust. 4 u.g.n., za szkody pow sta łe wskutek zd arzeń, o których mow a w art . 120 i 12 4 - 126 u.g.n ., przysługuje odszko dowanie. Odszkodowanie to powinno o d powi adać wartości poniesio nych szk ód. J eże l i wskutek tych zda rzeń zmniejszy się wartość ni eruchomości, to odszkodowani e powiększa si ę o kwo tę odp owiada jącą temu zmniejszeni u. Z t reści art . 128 ust. 4 u.g.n. wynika zatem , że odszkodowanie , jak ie może być przy- znane n a jego podstawie, o bjąć m oże , po pierwsze, kwotę odpowiadającą wysokoś ci rzeczy- wistych szkód powstałych na nieruchomości o bj ę tej ograni czenie m korzyst ania z niej w zwią - zku z realizacj ą inwes tycji określonej w de cyzji , o któ rej mowa w art . 124 ust. 1 u.g.n. , oraz , po drugie, kwotę wyrównuj ącą zm niejszeni e wartości t ej nieruchomości spow odowane trwa- łym ograniczeniem sposob u kor zys tania z ni e j lub zmian ą jej do ty chczaso wej przydatności użytkowej na sku tek wybudowania urząd zeń i nfrastruktury pr zesyłowej (zob. np . wyrok NSA z 15 cz erwca 2020 r., sygn. akt I OSK 616/1 9 , L ex n r 3058856) . Jak podkreśla się w literatu- rze , art . 128 ust. 4 u.g.n. „ nie umoż liwia ustaleni a odszkodow ania za szkody powstałe na nie- r uchomości przed okres em jej czasowego zaję cia i po nim, z wyjątkiem szkód powstałych na skut ek prowadzonych po tym o kre sie działań zmierza jących do przywrócenia stanu nieru- chomości spr z ed jej za jęcia [o czym mowa w a rt . 124 ust. 4 u.g.n.] ” ( E. Bończ a k - Kuch arczyk, uwagi do art . 128, [w :] dz. c yt.). OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 16 2 .2.3. Roszczenie odszkodowawcze powstaje po zakończeniu prac budo wlanyc h i wy- budowaniu urządzeń infrastruktury przesyłowej, a więc nie m ożn a go określić ni ejako „ z gó- ry ” w decyzji ze zwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości w celu realizacji inwestycj i . W ysokość teg o odszkodowania jest zatem ustalan a w odrębnym postęp owaniu ad ministracyj- nym , prowadzonym przez właś ciwy organ ( tj. starostę ) n a wniosek osoby uprawnionej , tj. właściciel a lub uż ytkownika wiec zystego nieru chomości zajętej w c zęści lub całośc i pod budowę urządzeń infrastruktury przesyłowej. Podstawą ustalenia przez te n organ wysokości odszkodowania jest ope rat szacunkowy sporząd zon y przez rzeczozn awcę majątkowego . Zgodnie b owiem z art . 130 ust. 2 u.g.n., u stalenie wysokości odszkodowania następu je po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartoś ć nier uch omości. Dopiero po jej uzyskaniu organ może ustalić wysokość od szkodowa ni a i wy d ać decyzję o przy znaniu odsz kod owania w t e j wysoko ści. P rzepisy ustawy o gospodarce nieruchomościa mi nie określają kryteriów, jakie po- winny być uwzględnione przez rze czo zna wcę majątkowego podczas sporządzania opinii do- tyczącej wartości ni eruchomości i wy sokości szkód pows tały ch na s kutek realizacji inwes tycji c elu publicznego . Stosow nie do art . 159 u. g.n. , m inister właściwy do spraw budownictwa, pla nowania i zagospoda rowani a p rzestrzennego oraz mieszkalnictwa ma określi ć , w drodze rozpo rzą dzenia, ro dzaje metod i technik w yceny nieru chomości, sposoby okre ślania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść ope ratu s zac unkowego, uwzględniając: 1) sposoby określania wartości nieru cho mości przy zasto sowaniu poszczegó lnych podej ść, metod i technik wy ceny; 2 ) sposoby określania wartości nieruchomośc i dla różnych celów; 3) sposoby określania wartoś ci nieruchomości ja ko prz edm iotu różnych praw; 4) sposoby określania wartości nieruchomoś ci w zależnoś ci od ich rodzaju i prz eznaczenia; 5) rodzaje nakładów n a nieru chomości; 6) dane, jakie powi- nien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności; 7) u warunk o- wa nia określania wartośc i rynkowej nieruchomości w podejściu mi esz anym. Na podstaw ie upoważnienia u stawowego ujętego w art . 159 u.g. n. wyda ne zostało rozporządzenie Rad y Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sp rawie wycen y nieruc ho mości i sporząd zania op era tu szacunkowe go , któr e w § 43 wskazuje kryteria ustalania wys oko ści szkód na nie ruchomości wynika j ących z realizacji inwestycji ce lu publ icznego . Z przepis u tego wynika , że p rzy o kreślaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w a rt. 128 ust. 4 u.g .n. , uwzględnia się w szczególności: 1) stan z ago spodarowania nie ruchomości na dzi eń wydani a decyzji odpowiednio o wywłasz czeniu, ograniczeniu sposo- bu korzystania a lbo zezwo leniu na czasowe zajęcie nieruchomości o raz stan zagospod arowa- nia ni eruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wyda nie tej decyz ji; 2) utra- tę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dni a zakończenia działań uzasadniających jej wydanie , przy c zy m p rzez stan zagospodarowania w w ypadku nieruchomości z abu dowa- nej rozumie się przeznaczenie i sposób wykorzystywa nia obie któ w budowlanych or az ich stan tec hniczny, a także cechy tych obiek t ów, a w szczególności gabaryty, formę architekto niczną, usytuow anie względem linii zabudowy oraz in tensywność wykorzystani a t erenu . Z kole i pod- czas określani a zmniejszenia wartości nieruch omo ści, o któ rym mo wa w art. 128 u st. 4 u.g.n. , uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) z mianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposo bie korzys tania z nieruchomości; 4) skutki sp owodowane obowiązkiem ud ostępnienia nier uchomości w cel u wykonania czyn- ności związanych z konse rwacją or az usuwaniem awarii ciągów, przew odów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u .g.n . OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 17 3 . P rzedmiot i wzorzec kontroli oraz i stota proble mu konst yt ucyjnego . 3.1. Uwzględ ni ając zarówn o peti t um skar gi konstyt ucyjnej , jak i uzasadnienie podni e- sionyc h w niej zarzutów , Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżąca podała w wątpli- wość prawidłowość ukształtowania przez ustawoda wcę mechanizmu dochodzenia odszkodo- wania za szkody po niesione przez wł aścicieli nier ucho mości zajętych na potrzeb y realiz acji in westycji celu publicznego ( in casu budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej) . Zdaniem sk arżącej, zakwestionowana regu lacja – t j. art . 128 ust. 4 w związ k u z art . 124 ust. 1 u.g. n. i w związk u z § 43 ust. 3 pkt 1 - 4 rozporządzenia w sp rawie wycen y – n arusz a konstytucyjn y standard ochrony prawa wła s ności. Jak wyjaśniła : „ [ i ] stotą za rzutu niezgodności za skarżonej regulacji p rawnej ze wskazanymi w skardze wzorcami kontroli jest narusz aj ące prawo wła- snoś ci u kształtowanie zasad przyznawania odszkodowan ia z a szko dy związ ane z przeprowa- dzeniem nad nieruch omości ą skarżącej linii elektroener gety cznej wys okiego napięcia . ( … ) Za ogran icz enie p rzysługujące go sk arżącej prawa własności nie o trzym ał a on a do te j pory należ- nego odszkod owania , gdyż w przeprowadzonym po stępo wa niu w przedmiocie przyznania odszkodowania za szkodę wynikającą z ogr aniczenia decyzją starosty sposobu korzystania z j ej nieruc homości nie uzyskała odszkodowania z a obniżenie war to ści nieruchomości wyni- kające z utra ty możliwości zmiany jej przeznac zenia l ub zmiany sposobu jej fakty cznego użytkowa nia . ( … ) Przysług ujące prawo do odszkodowania z e względu na zaskarżoną regula- cję prawn ą jedynie w części pokrywa poniesioną szkodę wynika ją cą z tego p rzepro wadzenia na nieruc homości infrastruktury przesyłowe j ( … ) ” (uzasadnienie skargi konstytucyjnej, s. 12 ) . Trybunał stwierdził, że zarzuty podniesione w niniejszej sprawie skoncentro wane zo- st ały nie tyle na kwestii ogranicze ń dotyczących sam eg o korzystania z n ieruchomości wsku- te k wydania decyz ji administracyjne j, o kt órej mowa w art . 124 ust. 1 u.g.n. , ile na kwestii ogranicze ń odnoszących się do dochodze nia odszkodowania za szkody po wstałe w związku z sz eroko rozumian ym procesem realizacji i nw estycji cel u publ iczneg o. Trybunał z auważył przy tym jednak , że istot ą probl em u konstytucyjnego nie była sama w sobie kwestia pozba- wienia właściciela nieruchomości możliwości dochodzenia odszkodo wania za pewne katego- rie szkód . Z arzuty podniesione w skard ze konstytu cyjnej o dnosiły się w ist oc ie do następują- cego zagadnienia : czy jes t dopuszczalne z konstytucyjnego punktu wi dzenia , aby różne kate- gorie szk ó d poniesi on ych przez właściciela nieruchomości w związku z szeroko pojętą reali- zacją inwesty cji celu pub li cznego ( in c asu , z jednej strony, sz kody związane z obniżeniem wartoś ci nier uchomości wskutek zmian y plan u miejscowego lub wydani a decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz , z drugie j stron y, szkody powstałe w związku z wykonaniem pr ac b udow lanych do tyczących urządzeń infrastruktury przesyło wej ) musia ły być dochodzone w różnych postępowaniach . Innym i słowy, p roblem konstytu cyjny w n iniej- szej spr awie dotyczył t ego , czy rozwiązanie legislacyjne polegające na tym, że tzw. szkody planis ty czne nie mo gą być dochodzone po zako ńczeniu robót budowlanych razem z e szko- dami powstałymi wskutek budowy urządzeń inf rastruktury przesyłowej w trybie przywie- dzionym w art . 12 8 ust. 4 u.g.n. , lecz mogą być dochodzone jedynie na podstawie art . 36 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o pl anowaniu i zagospodarowaniu przes trzennym (Dz. U . z 2022 r. poz. 503 ; dalej: u.p.z .p.) w następstwie wyda nia p rzez gminę aktu pla ni- stycznego , zapewnia w ymagany konstytuc yjnie sta ndard ochrony interesów majątkowych właś ci cieli . Rad a Mini s trów t rafnie za uważyła w pi śmie procesowym z 24 lu t ego 2022 r., że „ [i ]stota przedstawionego problem u konstytucyjnego nie dotyczy zatem pozbaw ienia jednost- ki prawa do odszkodowania z tytuł u szk ody planistycznej, ale braku możliwości jeg o uzyska- nia na pods tawie art . 128 ust. 4 u.g.n. Jest to więc w istocie problem skupiając y się na przyję- OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 18 tym przez prawodawcę modelu postępowania właściwego do stwierd z e nia szkody planistyc z- nej, ustalania jej wysokości i przyznania słusznej rekompensaty ” (s. 1 7). Trybuna ł stwi erdził zatem , że w niniejszej sprawie – wbrew temu, co mogłaby suge- r ować formuła petitum s kargi kons tytucyjnej ( „w zakresie, w jakim nie uwzględnia ” ) – pro- blem konstytucy jny nie d otyczył tzw. pominięcia legislacyjnego. Nie chodziło bowie m o to, że pewne sz kody poniesion e pr zez właścicieli nieruchomości obj ętych procesem in westycyj- nym cel u publicznego nie mogą być w ogóle dochodzone . W niniejszej spraw ie chodziło o to, czy konstytuc yjnie dopuszczalne jest , aby właściciel musiał do chodzić o ds zkodowania za pew ne kategorie szkód w odrębnych postępow ani ach . Z dan iem skarżącej, „ [r] ozdzielenie tryb u dochodzenia odszkodowania za szkody wynikłe z wydania decyzji o ograniczeniu spo- sob u korzystania z nieruchomości prowadzi więc do utrudnienia dochodz en ia roszczeń przy- s ługując ych właścic ielo wi nieruchomości zajętej pod infrastrukturę przesyłową ” ( uzasadnie- nie skargi konstytucyjnej, s. 16 ). Do Trybunału na leżał a oce na , czy takie ograniczenie nie jest nieuzasadnione ( arbitralne) i nadmierne. 3.2. W peti tu m skargi ko nstytu cyjnej przed miot em kontroli uczyniono art . 12 8 ust. 4 u.g.n. w związku z art . 124 ust. 1 u.g.n. i w z wiązku z § 43 u st. 3 pkt 1 - 4 rozporządzenia w sprawie wyceny „ w z akresie, w jakim nie uwzględnia w ra mach odszkodowania, o którym mowa w a rt . 128 u st. 4 [u .g.n.], orzeka nia o odszkodowaniu za zmniej szenie wa rtości nieru- ch omości na skutek zmiany planu miejs cowego lub wyda nia de cyzji o ustaleniu lokaliza cji inwestycji celu p ublicznego ” . Trybunał stwierdził, że zarzuty skarżącej nie odnos iły si ę do treści norma tywnej ujętej w art . 124 ust. 1 u .g.n. Przepis ten b ył jedynie tł em zasadnic z ych rozważań na temat ni ekon- stytucyjnoś ci art . 128 ust. 4 u.g.n. , która miałaby wynikać z brak u możliwości dochodzenia „ pełnego odszkodowania ” w razie zaistnien ia sytuacj i opisany ch w art . 124 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji Trybun ał postanowi ł, na podstawie art . 59 ust. 1 pkt 2 u.o .t.p.TK , umorzyć postę powanie w zakresie badani a art . 124 ust. 1 u.g.n. Jeśli chodzi zaś o art . 128 ust. 4 u.g.n., Trybunał dostrzegł , ż e zarzuty zaw arte w skar- dze konst ytucy jnej nie dotyczyły zdania pierwsz eg o tego przepisu ( „ Odszkodowanie przysłu- guje rów nież za szkody powstał e wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 - 126 [u.g.n.] ” ). Skarżąca nie kwestionowała też zasady adekwatno śc i odszkodowania d o wysokości sz kód, o k tórej mowa w jego zdaniu drugi m ( „ Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości pon iesionych szkód ” ). Try bunał postanowił zatem , n a podstawie art . 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t. p.TK, umorzyć postępowanie również w zakresie art . 1 28 ust. 4 z danie pierwsze i dru gie u .g.n. Zarzuty sk arżącej dotyczyły przede wsz ystkim art . 128 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n., któ- ry stan owi, że : „ Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszko- dowanie powiększa się o kwotę odpowia da jącą temu zmniejs zeniu ” . To ten prze pis miałby naruszać wymagania kon stytucyjne przez to, że nie obejmuje od szkodowani a za zmniejszenie wart ości nieruchomości na sku tek zmiany plan u miejscoweg o lub wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu pu blicznego. Jak ju ż stwierdził T rybun ał, tak ujęty zarzut ni e doty- czył pominięci a legislacyjnego, lecz dotyczył w istoc ie określonego rozumie nia art . 128 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n. , któ re wyklucza możliwość dochodzeni a na podstawie tego przepisu od- szkod ow ania za zmniejsze nie wartości n ieruc homości za tzw. szkod y planistycz ne z uwagi na to, że szkody te są dochodzone w od r ębnym postępow aniu przewidzianym w art . 36 u. p .z.p. W u zasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca powołała orzecznictwo sądów admini- st ra cyjnych, z któreg o wynika, że w rama ch postępowania o ustalenie wysok ości odszkodo- wania , toczącego się na podstawie ar t . 128 u st. 4 u.g.n., należy „ szacować utratę wartości nie- ruchomości ze względu na realizację inwestycji, a nie ze względu na objęcie ni er uchomości planem miejscowym. Zg odnie bowiem z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o pla- OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 19 nowaniu i zagospodaro waniu pr zestrzen nym ( … ) , jeżeli w związku z uch waleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w d otychczasow y spos ób lub zgodny z dot ychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ogranic zone, właścic iel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: (1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą sz ko dę albo (2) wyku- p ienia nierucho mości lub jej części. Jak trafnie podn iesiono w wyroku NSA z dnia 18 listo pa- da 2016 r., sygn. a kt II OSK 344/15, renta planistyczna ma wykazywać różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwale ni em nowego p lanu z agospo- darowani a prz estrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. Zmniejszen ie za- tem wart ości nie ruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., nie powinno być utoż- samiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynika ją cych ze wskazań m iejscowego pla nu za gospodarowania przestrzennego ” (w yrok NSA z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 141 /1 8 , źró dło: https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). N a czelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że „ [o] dszkodowanie za zaistniałe szkody [o który ch m owa w art . 128 us t. 4 zdan ie pierwsze u.g.n.] powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nier uchomości – jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło na sk utek działań s tanowiących powód czasowego zajęcia nieru- chomości. Zmniejszenie tej wartości mu si nastąpić w wynik u zr ealiz owanej inwestycji, a nie ogranicz eń wynikających z planu zagospodarowania przestrz ennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zre aliz owany, moż e ograniczać możliwość korzystania z danej nieru- chomości, a co za tym idzie zmn ie jsza jej wa rtość ” (wy rok N S A z 22 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 952/17 ; zob. też wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 384/19 ). „ Wyliczając odszkodowani e z tego tytułu w operacie szacunkowym nie można zatem wyliczyć niejako « całości » odszkodowan ia z tego tytułu, ż e ws kazan ie w planie zagospodarowania prze strzen- nego przewiduje , że na danej nieruchomości powstanie linia energetyczna. W tym zakresie ( … ) właś cici elowi nieruchomości przysługuje inne roszczenie, tj. z art. 36 ust. 1 pkt 1 lub 2 [u.p. z. p. ] . W doktry nie po dnos i się , że « przepis art. 36 ust. 1 [u.p .z.p .] stanowi mechanizm rekompensaty dla właścic iela nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu w skutek uchwa- lenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się , że podstawę od pow iedz ialno ści cywilnej gminy stanowi obniże nie wartości nieruchomości wskutek zmiany przezna czenia terenu na podstawie uchwalonego planu miejscow ego lub uchwalonej zmiany tego planu » (Plucińska - Filipowicz Alicja (red.), Filipowicz Tomasz, K o- sicki Artu r, K om enta rz do art. 36 ustawy planowaniu i zago spodarowaniu przestrzennym , LEX 2019). Nie dopusz czalnym jest zatem, aby szkody wynikłe z zaplanowania na danym terenie linii energetycznej były wypłacane w ramach odszkodowania ustalanego na pods ta wie art. 128 u st. 4 u.g.n . W tym zakresie właścicielowi ni eruchomości przysługuje tylko odszko- dowanie związ ane z aktualnie wybudowaną linią energetyczną – c o wy nika również wprost ze wskazanych w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny ( … ) przesłanek uwzglę dn ianych przy okreś len iu po niesionych szkód, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. ” (wyrok NSA z 29 maja 20 19 r., sygn. akt I OSK 1954 /17 ; zob. też wyrok i NSA z : 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 307/18 ; 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2561/18 ). W nin ie jszej sprawie Try bun ał st wierdził, ż e w orzecznictwie NSA utrwalił się taki sposób rozumienia art . 12 8 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym : „ [o ] prócz odszkodowania za za ist- niałe szkody właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu przysługuje także odszkodowanie z a zmniejsze nie si ę w artoś ci nieruchomości – jeżeli takie z mniejszenie nastąpiło na skutek działań stanowiąc ych powód czasowego zajęcia nieruchomości. Zmniejszen ie tej wartości musi nastąpić w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodar owa nia p rzestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostan ie zrealizowany, może ograni czać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a c o za tym idzie – zmniejsza jej wartość ( … ). Z mniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 u st. 4 u.g .n., nie powinno być utożsamiane z ogr aniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikają- OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 20 cych ze wskazań mie jscowego planu zagospodarowania przest rzennego ” (wyrok N SA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 947/18 ). W wyroku z 3 marca 202 2 r., s ygn. akt I OSK 51 1/1 9, NS A podtrzymał pogląd , że : „ [o] dszk odowanie za zaistniałe szkody powiększa się o kwo tę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości – jeż eli takie zmniejszenie na- stąpiło jedynie na skutek działań stanowiących powód czasowego z aj ęcia nieruc homośc i. Zmnie jszenie tej wartości musi nas tąpi ć tylko w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ogra- niczeń wynikających z planu zagospodarowania prze strzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość ko rzystania z danej ni eruch omości, a co za tym idzie zmn iejs za jej wartość. Wyliczając odszkodowanie z tego t ytułu w operacie szacunkowym nie można zatem wyliczyć niej ako « całości » odszkodowania z tego tytułu, że objęto nieruchomość skarżącej w okresie póź ni ejszym plan em mie jsc owym, w którym zazna- czono przebieg lin ii elektroenergetycznej oraz wyznaczono inną szer okość pasa technologicz- nego niż w decyzji ograniczają cej. W tym zakresie ( … ) właścicielowi nieruchomości przy- sługuje inne r oszczenie, tj. z art. 36 u st. 1 pkt 1 lub 2 [u .p.z. p.] . W doktrynie podnosi się, że przepis art. 36 ust. 1 w/w ustawy stanowi mechani zm rekompensaty dla właściciela nieru- chomości, której wart ość uległa obniżeniu ws kutek uchwalenia lub zmiany miejscowego pla- nu zagospodarowania prz es trzennego. Przyjm uje się, że podstawę odpowiedzialności cy wil- nej gminy stanowi obniżenie wartości nieruchom ości wskutek zmiany przeznaczenia terenu na podstawie uchwalonego planu miejscowe go lub uchwalonej zmiany tego planu. Nie jest zatem możliwe, aby s zk ody wynikłe z zap lan owani a na danym terenie linii energety cznej były wypłacane w ramach odszkodowania ustal anego na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. W tym zakre sie w łaścicielowi nieruchomo ści przysługuje tylko odszkodowanie związane z aktualnie wybudowan ą linią energ etyczn ą – co w ynika również wprost ze wskazanyc h w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny ( … ) prze słanek uwzględnianych przy określen iu poniesionych sz kód, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. ” . Trybunał, uwzględniając treść uzasadnienia skar gi konstytucyjnej i or zeczn ictwo NSA, stwierdził, że przedmi otem kontroli w niniejszej sprawie jest w is tocie określony spo- sób odczytania treści normatywnej art . 128 u st. 4 zdanie trzecie u.g. n. Z t ego powodu Trybu- nał po ddał kontro li w niniejszym post ę powa ni u art . 128 ust. 4 zd anie tr zecie u.g.n. rozumiany w ten sp osób, że nie obejmuje odsz kodowa nia za rzeczywist ą szko dę wynikającą ze zmniej- szeni a wartości nieruc homości ws kutek uch walenia lub zmiany planu miejsco wego al bo wy- dania decyzji o ustaleniu lokaliz ac ji inwestycji cel u publi cznego . Uwz ględnił również – jako tzw. związ kowy przedmiot kontroli – zakwestionowa ny przez skarżąc ą § 43 ust. 3 rozporzą- dzenia w sprawie wyc eny , który określa czynniki, jaki e powinny być w zięte pod uwagę pod- czas określan ia zmniej sz enia wartoś ci nie ruchomości, o którym mowa w art . 128 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n. 3. 3. Jako wzorce kontro li sk arżąca wskazała art . 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Trybunał przypomniał w związku z tym , że zgodnie z art . 64 ust. 1 Ko nstytucji każdy ma prawo d o własności , innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczen ia. Z jednej strony, przepis ten , statuując ogóln ą wolność majątkow ą , gwarantuje konstytucyjne prawo podmiot owe do naby- wania mienia , jego zachowania oraz dyspono wania nim , co ściśle wiąże się z neg at ywnymi obow iązkam i państwa powstrzyma nia się od regulacji , któr e owe prawa mogłyby poz bawić ochrony praw ne j lub ochronę tę ograniczać w sposó b arbitralny . Z drugie j stro ny , art . 64 ust. 1 Kon stytucji nakłada też na państwo obowiązki pozytywne w zakres ie ks ztałtowania insty tucji i procedur służących urzeczywistni eniu konstytucyjnej wo lności majątkowej. Ustro- jod awca podkreślił te obowiązki pozy tywne w art . 64 ust. 2 Kon stytucji , zgodnie z którym własność, inne prawa majątkowe or az prawo dziedziczenia podleg aj ą równ ej dl a wszy stkich ochronie pra wnej . Jak wyjaśniał t o już Trybunał, „[d] wa podstawowe uprawnienia wyn ikają- ce z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji to prawo domagania się nieingerowania przez państwo we OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 21 własność i inne prawa majątkowe oraz prawo do instyt uc jonalnego zagwara n towania korzy- stania z własności i innyc h praw majątkowych . ( …) Ustrojodawca, chroniąc wo lność mająt- kową jednostki, z jednej strony zapewnia jej wol ność dysponowania majątkiem, z którą kore- luje zakaz ingerencji państwa, z drugiej zaś str on y wprowadza nakaz insty tucjonalizacji wła- sności i innych praw majątkowyc h ” (wyro k z 23 czerwca 2015 r. , sy gn. SK 3 2/14 , OTK ZU nr 6/A/2015, poz. 84). U stawodawca, realizując w imieniu państwa jego pozytywne obowiązki w zakresie in- stytucj ona lizacji korzys ta nia z własności o raz jego ochrony, zachowuje jednak dalek o idącą swobodę dobor u właściwy ch roz wiązań praw n ych. Rolą Trybunału jest cz uwanie nad tym, aby ewentualne o graniczenia korzystania z wolności majątkowej, wynikające z regulacji ust awowych, nie prz ek raczały gra nic ws kazanych w art. 64 u st. 3 Konstytucji, w myśl którego własność m oże b yć ograniczona tylko w zakresie , w jakim nie narusza to istoty prawa wła- sności. W łasność nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. K ryteria do pu szczalności ogran icz eń korzystania z własnoś ci precyzuje a rt . 31 ust. 3 Konsty- tucji, któr ego treść musi być uwzględni ana podczas wykładni i stosowani a art. 64 ust. 3 Kon- stytucji. Innymi słowy, każde ograniczenie własnośc i podlega ocenie na tle art . 64 u s t . 3 i art . 3 1 ust. 3 Konstytucji. 3. 4 . Trybunał przypomni ał, że jed en z podstawowych środków ochrony upraw nień właściciela w sytuacji ograniczenia korzystania z własności jest instytucj a odszkodowania. Nie wspomina o nie j wpra wdzie art . 64 Konstytucji , je dnak o odszkodowa niu jest mowa w art . 21 ust. 2 Kons tytucji ( „ Wy właszczenie jest dopuszczalne jedynie wó wczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i z a słusznym od szkod owani em ” ) . W niniejszej s prawie skar- żąca, choć osią rozważ ań konstytucyjnych uczy nił a problem poz bawien ia prawa do „ s łuszne- go odszkodowani a ” (okreś lan ego w uzasadnieniu skarg i jako „ n ależ n e odszkodowanie ” ) , to wśród wzorców kontroli nie wskazała – ani w petitum swojej skargi, a ni w jej uzasadnieniu – art . 21 ust. 2 Konstytucji . Tymczasem to ten przepis stan owi podstaw ę prawną wywodzenia kons tytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania za w ywłaszczenie nieru chomośc i. Kon- stytucyjne p ojęcie „ wywła szczenie nieruchomości ” jest zasadniczo rozumiane w sposób au to- nom iczny, w ode rwaniu od bieżących d efinicji w przepi sach prawa cywilnego lub administra- cyjnego (zob. , spośród ostatnich, wyrok i TK z: 12 grudnia 2017 r., sy gn. SK 3 9/15, OTK ZU A/2017, po z. 86 ; 30 czerwca 2021 r., sygn. SK 37/1 9 , OTK ZU A /2021, poz. 54) . Nie mniej, jeśli chodzi o rozwiązan ia przyjęte w ustaw ie o gospodarce nieruchomościami, s am ustawo- dawca – jak wynika z art . 112 ust. 2 u.g .n. – jako „ wywłaszczenie ” traktuje nie tylko poz ba- wienie prawa własności nieruchomości , lecz także ograniczenie tego prawa . Ni ewątpliwie o graniczenie pr aw a własności ma mi ejsce w następstwie wydania przez st arostę decyzji , o której mowa w art . 1 24 ust . 1 u . g.n . Trybunał nie dostrzegł powodów, d la których t ego typu sytuacja miałaby nie być objęta zakresem stosowani a art. 21 us t. 2 Konstytucji. Trybunał pr zy pomniał , że art . 21 ust. 2 Konstytucji „ statuuje kons tytucyjne prawo podstawowe, na które składa się z espół wolności i praw (uprawni eń). Przepis ten norm uje wolność od bezzasadnego pozbawienia prawa majątkowego przez wł adzę publiczną w drodze wywłaszczen ia . Określa b owiem minimum przesłanek, których spełnien ie jest konieczne, aby wywłaszczenie uregulowane w akcie normatywnym niższego r zędu dało się pogodzi ć ze standardem prawnopodstawowym ” (wyrok o sygn. SK 37/19 ). Eleme ntem ow ego zespołu uprawnień składa ją cych się na prawo podmiotowe podle gając e ochronie na mocy art . 2 1 ust. 2 Konstytucji jest prawo do uzy skania słusznego odszkodowania w w ypadku wywłasz- c zenia nierucho mości. Konstytucja nie pr ecyzuje znaczenia pojęci a „ słusz ne odszkodowanie ” , niemniej – ja k wynika z or zeczni ctwa trybunalskiego – „słuszne ods zkodowanie” to „ odszko- dowanie związane z wartości ą wywłasz czonej nieruchomości ” (wyrok z 20 lipca 20 04 r., sygn. SK 11/02, OTK ZU nr 7/A/200 4, poz. 66). Należy jednak podk reślić , że „ prawo dawca OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 22 konstytuc yj ny nie posłużył s ię określeniem « pełne odszkodowani e » , lecz zastosował termin « słuszne » , który ma ba rdziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnie ć szczególne sytuacje, gdy i nna ważna wartość konsty tucyj na pozwoli uznać za « słuszne » ró w- n ież odszkod owanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopu szczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odsz kodowania w sposób arbitralny ” (tamże). W nin iejszy m postępowaniu Trybunał musiał rozstrzygnąć, czy aby nie je st nadm ier- ny m (arbitralnym) o graniczeniem pr aw a do odszkodow ani a sytuacja, w której od szko dowanie za tzw. szkody planistyczne może być dochodzone j edynie w trybie ujętym w art . 36 u.p.z.p. i nie mo że być już póź niej dochodzone na podstawie art . 128 ust. 4 u.g.n. Trybu nał stwierdził ponadto , że brak ws kazania prz ez ska rżąc ą w śród wzorców kon- troli art . 21 ust. 2 Konstytucji nie uniemożliwi ł o merytoryc znego rozpoznania skargi konsty- tucyjnej . J ak wynika bowiem z orzecznictwa , pr a wo do słusznego odszkodowania za wy- włas zczen ie , będąc zarówno „ samodzielnym pr awem podmiotowym o normatywnej postaci roszczenia ” , jak i „ emanacją kompensacyjnej ochrony majątkowe go prawa podmiotowego [ tj. prawa własności] , która wchodzi w grę wówczas, gdy ochrona restytucyjna tego prawa nie jes t moż liwa ” , również podlega ochronie na podstawie art . 6 4 ust. 1 Konstytucji ( zob. wy rok z 13 czerwca 20 11 r., sygn. S K 41/09, OTK ZU nr 5/ A/2011, poz. 40 ) . Trybunał wyjaśniał już , że „ roszc zenie odszkodowawcze za wywłas zczenie stanowi szczególny in strumen t och rony interesów skarżących z tytu łu naruszonego praw a własności, które nie mogą być re a- lizowane za pomocą środków ochrony restytucyjnej . Wyjątkowy charakter instytucji wy- właszczenia pozw ala wręcz uzna ć w takiej sytua cji prawo do odszkodowania za swoist y su- r ogat prawa własności nieruchomoś ci . Ten ścisł y zwią zek przemawia za traktowaniem nad- m iernych ograniczeń roszczeń odszkodowawczych przy sługujących z tytułu naruszenia prawa własności jak o nieuprawnioną ingerencję w o chronę prawną samej własności . W świ etle orzecznictwa Trybunału ocena cał ok ształtu unormowań rekompensujących ingerencję w pra- wo własności może doprowadzić do wniosku o narusz eniu istoty tego prawa, sankcjonowanej w świetle ar t. 31 ust. 3 o raz art. 64 ust. 3 Konstytucji ” (tamże ; zob. też wy r ok z 7 marca 2018 r., sygn. K 2/17, O TK ZU A /2018, poz. 13: „ roszczenie o odszkodowanie lu b wykup może być uznane za substytut istotnej czę ści własności, użytkowania wieczystego albo ogra- nic zonego prawa rzeczowego [ … ] . Roszczenie odszkodowawcze lub roszcze nie o wykup stanowi w takim ujęciu ni ez będne wyrównanie uszczerbku, wynikającego z ogran ic zenia wła- sności lub innych praw majątkowych. Przy znanie tych roszczeń w omawianym przypadku nie jest zatem wyrazem swobody prawodawczej, ale konieczności wynikającej z art . 64 ust. 1 Konstytucji, statuuj ąc ego prawno - podsta wową zasadę ochrony własności i in nych praw ma- jątkowych ” ). W niniej szej sprawie t o w łaśnie art . 64 ust. 1 w związku z art . 3 1 ust. 3 i art . 64 ust. 3 Kons tytucji , odnosząc y się wprost do ochrony własności i innych pra w majątkowych , zost ał wskazany przez s karżącą jako wzorzec kontroli . 4. Ocena konstytucyjności zakw estionowanej regulacji. 4. 1. Trybunał stwierdził w niniejszym postępo waniu , że art . 12 8 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n. w związku z § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny – r o zumiany w t en spo só b, że nie o bejmuje odsz kodowa nia za rzeczywistą szko dę wynik ającą ze zmniejszeni a wartości nieruc homości ws kutek uch walenia lub zmiany planu miejsco wego al bo wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – j est zg od ny z art . 64 us t. 1 w związku z art . 31 ust. 3 i art . 64 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Trybunału, zakwestionowany przepis nie stan owi nieprop orcjonalnego ograniczeni a możliwości dochodzenia przez właściciela nieruchomości , na której zostały zre- alizowane pr ace budowla ne z wi ąza ne z reali zacją inwestycji celu publicznego ( in casu budo- w ą linii elektroener getycznej) , słusznego odszkodowania za zmniejszenie wartości nier ucho- OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 23 mości pr z ez to, że nie daje podstaw dochodzenia odszkodowania za zmniejszenie wartości n ie ruchomości wyni ka jąc e z uchwal enia lub zmiany planu miejscowego albo wydania de cyzji o ustaleniu lok alizacji inwestycji celu publicznego. Tego typu szkody , określane mianem szkód planistycznych, mogą być bowiem dochodzone na podstawie art . 36 ust. 1 i 3 u. p.z.p. Usta nowien ie dwóch odrę bnych ścieżek docho dzenia naprawienia szkód wynik ających , z jednej strony, z e zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek działań planistycznych gmin i , z drugiej strony, ze zmniejszenia wartości nieruchomości będą cego bezpo śr ednio konse- kwencj ą r obót budow lanych podjętych pr zez inwestora realizują cego in westycję celu publicz- nego jest rozwiązaniem legislacyjnym racjonalnym (uzasadnionym). Nie stanowi przy tym nadmierne go (nieproporcjonalnego) utrudnienia dla wła ścicieli n ieruc ho moś ci. 4.2 . Na p od stawie art . 128 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n. właściciel moż e dochodzić od- szkodowania w wypadku zm niejszenia wartości nieruchomości wskutek m.in. zdarze ń , o któ- ry ch mowa w art . 124 u.g.n., a więc najpierw wydania przez starostę decyzji o udzieleniu zezwol en ia na zak ł adanie i przeprowad zenie na nieruchomości np . urz ądzeń infrastruktury przesył owej, a następnie zrealizowania przez inwestora rob ót budow lanych związanych z posta wieniem tych urządzeń na gruncie. Co praw da art . 12 4 ust. 1 zdan ie dru gie u.g .n. st a- n owi, że og raniczenia korzysta nia z nieruchomości na kładane w drodze takiej decyzji mogą następować wyłącznie zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego , lecz z darzenia wymienione w art . 1 24 u.g.n. m ają mi ej sce dużo p óźniej niż uchwalen ie lu b zmiana planu miejscoweg o czy też wydanie dec yzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Źródłem szkody, która moż e być dochodzona na pod- stawie art . 128 ust. 4 u.g.n., są czynności prawn e i działania fakty c zne związ a ne bezpośrednio z r ealizacją inwestycji celu p ubl icznego ; n ie są nim akty p lanistyczne gmin podejmowane przez nie w r amach władztwa planistycznego. Co więcej, pomimo ustalenia rozmiesz czenia inwestycji celu publicznego w plani e miejs cowym , w pra k tyce do re alizacji inwestycji celu publicznego ostatecznie może w ogóle nie dojść. Wówczas art . 124 ust. 1 u.g.n., a w konse- kwencji również art . 12 8 ust . 4 u.g.n. nie będą miały zastosowania . Dochodzenie odszkodowania na podstawie art . 1 28 u st. 4 u .g.n. nastę puje w try bie po- stępowania ad ministracyjnego. Stosownie do a rt . 129 ust. 5 pkt 1 u.g. n . w wy padkach, o któ- rych mowa m.in . w art . 124 u.g.n., starosta, wykonujący zadani e z zakresu administracji rzą- dowej, wydaje odrębną decyzję o ods zk odowaniu. Wysokoś ć ods zkodowania ustala się wów- czas według sta nu i przeznaczenia nieruchomoś ci w dniu poz bawienia lu b ograniczenia praw (zob . art . 130 ust. 1 zdanie drugie u.g.n.) , przy c zym ograniczenie prawa nieruchomości wy- nika niewątpliwie z wydawani a decyzji zez wal ają cej n a zało żeni e i przeprowadzenie na nie- ruchomości urządzeń inf rastruktury przesyłowej ( np . linii elektroenergetycznej wysoki ego napięcia ). Na leż y podkreślić, że – zgodnie z art . 132 ust. 6 u.g.n. – o bowiązek zapłaty od- szkodowania za sz ko dy powstałe wskut ek zd arzeń wymi enionych w art. 124 u.g.n. oraz za zmniejszenie w artości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę o rganiza- cyjną, która uzyskała zezwolenie na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urz ąd ze ń w ramac h real izacj i inwestyc ji celu publicznego . Innymi słowy, do zapłaty od s z kodowania z obowiązany jest aktualny beneficje nt decyzji ograniczającej korzy- stanie z nieruchomości (zob. np . wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 lipca 2 021 r., sygn. akt II S A/Po 309 /2 1, Lex n r 3206435). Zapłata odszkodowania po- winna nastąpić jedno razowo w terminie 14 dni od dnia, w który m odrębna decyzja o odszko- do waniu stała się ostateczna (zob. art . 132 ust. 1 a u.g. n.). Z kolei na podstawi e art . 36 u st . 1 pkt 1 u .p.z.p . moż na dochodz ić odszk odowania za poniesioną rzeczywistą szkodę , j eżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznacze ni em stało się niem ożliw e lub isto tnie ograniczone . A rt . 36 OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 24 us t. 3 u.p.z.p. przewid uje zaś, że j eżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartoś ć nierucho mości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruch om ość i nie s korzys tał z praw, o k tórych mowa w art . 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ( tj. ni e dochodzi ł odszkodowania albo wyk up ienia nieruchomości lub jej części ani nie wystą- pił o zaoferowanie mu nieruchomości zamiennej ) , może żądać od gminy odszkodowania równego o bniżeniu wartości nier uchomości. W myśl art . 58 ust . 2 u.p.z.p., je żeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art . 36 u.p.z.p., art . 3 6 i art . 37 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. W tych wypadkach ź ró- dłem szk ody s ą be zpo śre dnio akty planistyc zne gminy podejmowane w ramach jej władztwa planistycznego. W literaturze wskazuje się, że „ przepis art. 36 ust. 1 [u. p.z.p.] stanowi mechanizm re- kompensaty dla właściciela nieruchomości, której wartość uległa ob ni żeniu wskutek uch wa- leni a lub zmiany miejsc owego planu zagospodarowania p rzestrzennego. Przyjmuje się, że podstawę odpowiedzialnoś ci cywilnej gminy stanowi obniżenie wartości nieruchomości wskutek zmiany przeznaczenia terenu na podstawie uchwalonego planu m iejscowego lu b uc hwalon ej zmiany tego plan u ” (A. Pl ucińska - Filipowicz, T . Filipowi cz, A. Ko s i cki , uwag a nr 1 do art . 36, [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Komentarz aktualizowany , red. M. Wie rzbowski , Lex /el. 2021) . Należy podkre śl ić, że roszcz eń w ymie- ni onych w art . 36 ust . 1 i 3 u.p.z.p. właściciel ni eruchomości dochodzi ć może wyłącznie od gminy, która przyjęł a akt planistyczny będący źródłem jego uszczerbku majątkowego. Od- szkodowania doch odzi się w tym w ypadku w postępowaniu cyw il nym . W orze cznict w ie pod- kreśla się, że „ s zkoda (obniżenie warto ści nie ruchomości), jej związek przyczynowy z uchwa- leniem (zmianą) planu zagospodarowania przestrzennego oraz odszkodowanie, w rozumieniu przepisu art. 36 ust. 3 [u.p.z.p.] , mają charakter st ri cte cywilis tyczny i m uszą być wykładane i stosowane tak, jak w przypa d ku każdej szkody majątkowej, na gruncie przepisów ogólnych, w tym przede wszystkim art. 361 k.c . ” (wyrok Sąd u Apelacyjnego w Poznaniu z 19 lipca 2018 r., sygn. akt I ACa 1436/17, Lex n r 2546256). W łaścic iel musi wykazać zarówno wyso- kość szkod y ( obniżenia w artości nieruchomości), jak i wystąpienie związku przyczynowego między szkodą oraz aktem planistycznym , którego przyjęci e spowodow ało, że kor zystanie z nieruchomości lub jej części w d ot ychczasowy sposób lub zgodnie z dotychcza sowy m prze- znaczeniem stało si ę niemożliw e lub istotnie ograniczone. W orzecznictwie podkreśla się tak- że , że „ [u ] żyty w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. zwrot « w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą » ozna cz a, że przes łanką pows tania roszczeń okreś lonych tym przepisem jest wył ącznie zajście tego zdarzenia prawnego, a nie dalszych zdarzeń, czy czynności praw nych lub faktycznych ” ( wyrok S ądu N ajwyższego z 19 października 201 6 r., sygn. akt V CSK 117/16, Lex n r 2192629 ; zo b. też w yrok Sąd u Apelacyjne go w Warszawie z 11 maj a 2021 r., sygn. akt V AC a 543/20 , Lex nr 3194600). Przy czym „ użyte w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. po jęcie « rzeczywista szkoda » obejmuje także obiektywny spadek wartości nieruchomości wynika ją cy z unie mo żliwie ni a lub istotnego ogra niczenia możliwości korzystan ia z niej w do - tychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem ” ( m.in . wyroki SN z: 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II CSK 33 6/14, Lex nr 1683406; 19 listopada 2020 r ., sygn. ak t II CSK 6 3/19 , Lex nr 30824 05 ) . Należy zatem zauważyć , że roszczenia odszkodowawcze wynikające ze zdarzeń prze- widzianych w art . 124 u.g.n. ora z roszczenia odszkodowaw cze z tytuł u tzw. szkód planistycz- nych , o których mowa w art . 36 ust. 1 i 3 u. p. z.p., są i n stytuc ja mi odrębnymi i różni ą się od siebie pod względem zarówn o źródła powstania s zkody , jak i podmiotu zobowiązanego do jej n apraw ienia. Źródłem tzw. szkód p lanistycznych jest podjęcie przez gminę aktu planistycznego, w skutek którego korzys ta ni e z nieruchomoś ci lu b jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczo ne . OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 25 W tym wypadku p o dmiotem zobowiązanym do naprawienia szkody jest gmina, która podjęła akt planistycz ny ( tj . zm ienił a pl an mie jscow y albo wydała decyzję ustalaj ącą lokalizację in- westycji celu publicznego). Innymi słowy, gmina jest zobowiązana do naprawienia rzeczywi- stych szkó d będących następstwem podejmowania przez nią aktów z zakresu władztwa plani- stycz nego. Dl a dochodzenia ods zkodo wania na podstawie art . 36 us t. 1 i 3 u.p.z.p. nie ma znaczenia, czy fa ktycznie dojdzie do realizacji inwestycji na terenie przeznaczony m przez gminę w planie miejscowym pod i nwestycje celu publicznego . Znaczenie ma tylko to, czy wy da ni e aktu pl anisty czneg o wywołało skutek polegający na ograniczeniu l ub istotnym utrudnieniu korzystania z nieruchomości lub jej części w dotyc hczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem , wiążący się najczęściej z obniżeniem wartości tej n ie ru- chomości ( już c hoćby z e względu na sam ą zmianę je j przeznaczenia planist ycznego i ograni- czenie uprawnień właścicielskich co do sposobu korzystania z nieruchomości ) . Jeśli akt plani- styczny wywoła negatywne skutki opisane w art . 36 ust. 1 u.p.z.p ., wł aśc ic ie l może wy stąpić do g mi ny – alternatywnie – albo o odszkodowanie za poniesioną rzeczy wistą szkodę, albo o wyk upienie nieruchomości lu b jej części. Jednak nawet jeśli właściciel nie skorzysta z t e j możliwości, to nadal ma prawo żąda ć od gminy odszk odowan ia r ównego obniżeni u war tości nieruchomości w momenci e, gdy zdecyduje się zbyć nieruchomoś ć ( zob. art . 36 ust. 3 u .p.z.p.) , o ile wystąpi z takim r oszczeniem w termini e 5 l at od dnia, w którym plan miejsco- wy al bo jego zmiana stały się obowiązujące ( z ob. ar t . 3 7 ust. 3 u.p.z. p.). Wówczas w ysokość odszkodowani a ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości, przy czym obn iżenie wartości nieruchomości stanowi róż nicę mię dzy wartością nieruchomości określoną pr zy uwzględnie- niu przeznaczenia terenu obowiązują cego p o uc hwaleniu lub zm ianie plan u miejscowego oraz jej w artością określoną przy uw zględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu albo faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed je go uchwaleniem (zob. art . 37 ust. 1 u. p.z.p. ). Niewątpli wie c e lem r oszczenia prz ewidzianego w ar t . 36 ust. 3 u.p.z.p. jest ochrona właściciela przed negatywnymi następstwami materialnymi ( w postaci obniżenia wartości nie ruchomości ) podjęcia przez gmi ny określonych decy zji co do polity ki przes trzenn ej . Jak zauwa żył SN , „ [z ] miana planu skutkująca zmian ą dotychczasowego przeznaczenia gruntu może pociągać za sobą niekorzystne dla właściciela gruntu skutki, stąd dla wyeliminowania lub zminimalizowania skutków tych władczy ch, wyznaczanych interesem public zn ym , inge- ren cji w konst ytucyjnie chronione prawo wła sności, ustawa o p.z.p. przewiduje w art. 36 i 37 szczególne uprawnienia przysługujące wymienionym w nich podmiotom ” (wyrok z 9 kwiet- nia 2015 r., sygn. akt II CSK 33 6/14, Lex nr 1683406 ). U stawoda w ca, re gu lu jąc w przepisac h u.p .z.p. mechanizm naprawi e nia t zw. szkód planistycznych, przyjął trafne założenie, zgodn ie z którym „ kompensacja szkody planistycznej powinna nas t ąpić bezpośrednio po jej powstaniu i nie może być uwarunk owana faktyczną realizacj ą zami er ze ń inwesty cyjnyc h prz ewidzia- nych w akcie planistyc znym . Szkoda ta podlega zatem wyrównaniu bez względu na to, czy określony w planie miejscowym nowy sposób korzystania z nieruchomości i związane z nim ograniczeni a zostaną urzeczywist nione w praktyce ( np . inw estor posa dowi na nieruchomośc i urządzenia techniczn e), czy też po zostaną jedynie niezrealizowanymi lub oczekującymi na realizację postanowieniami aktu planistycz nego ” (tak w pisemnym stanowisku Rady Mini- s trów z 24 lutego 2022 r. , s. 28 i 29) . Nie ma ra cjo nalny ch p rz esł anek, aby wią zać roszczenia o naprawienie szkó d wynikających z podję cia przez gmin y akt ów planistyczn ych z później- szymi zdarzenia mi , w tym z wyda wa niem przez starostów, wykonujących zadania z zakresu administra cji rządowej, decy zji zezwa la jący ch na podj ęci e robót budowlany ch mających na celu posadzeni e urz ądzeń infrastruktury przesyłowej oraz wykonaniem tych robót przez inwe- stora , nawet jeśli zdarzeni a te powinny – w świetle przepisów prawa – pozostawać w zgodzie z planem mi ejscowym albo de cyzj ą o lok ali zac ji inwestycji cel u publicznego. Przeciwnie, uz ależnieni e ko mpensacji szkód planistycznych od zrealizowania inwestycji celu publicznego OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 26 rodziłoby taki skutek, że właściciel, który doznał teg o typu szk ód , musiałby o czekiwać na ich naprawie ni e do czasu fak tyc znego zakończenia robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzen iem urządzeń infrastruktury przesyłowej , co zresztą mogłoby nigdy nie na- s tąpić, gdyby realizacja takiej inwestycji została zaniechana. Taki stan prowadziłby nie d o wzmo cnienia , l ecz do osła bienia oc hrony konstytucyjnego prawa w łasności. Odszkodowa nie, które może być dochodzone na podstawie art . 128 ust. 4 zdanie trze- cie u.g.n., obejmuje szkodę (w pos taci z mniejszenia wartości nieruchomości) będą cą następ- stwem podję ci a cz ynności pr awn ych (wy danie decy zji, o której mowa w art . 124 ust. 1 u.g.n.) i działań faktycznych ( wykonanie robót budowlanych) związanych z realizacją konkretnej inwestycji celu publicznego ( np . przeprowa dzeniem lini i elektroenergetycznej wysokiego n a pięc ia). Inn e jest zatem źródło szkody upr awniającej do odszkod owania, o którym mowa w art . 128 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n., a inne jest źródło szkody, któr ej naprawienie może być dochodzon e na podstawie art . 36 ust. 1 i 3 u. g.n. P ostulowane przez skarżą c ą ro związanie, któ re polegałoby na umożliw ieniu dochodzenia nap ra wienia tzw. szkód planistycznych w trybie przewidzianym art . 128 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n., prowad ziłoby do rozerwania związku przyczynowego między zdarzeniem szkodzącym (źródłem szkody) a ods zkodowa- n i e m i normatywn ym mechanizmem kompensacji szkody . S tan taki byłby wątpliwy z punkt u widzenia wymogu racjonalności rozwiązań legislacyjnych, tym bardziej że inny jest podmiot zobowiązany do naprawie nia szk ó d, o których mowa w art . 128 ust. 4 u. g .n. (podmiotem tym jest inwestor realizują cy inwestycję c el u pu blicznego), a inny jest podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania na podstawie art . 36 ust. 1 i 3 u. p.z.p. (podmiotem tym jest gmina, której akt – wydany w ramach władztwa planistycznego – s tał się źród łe m sz kody). Tryb unał, biorąc pod uwagę powy ższe od mienności dotyczące źródła i charakteru szkód mogących doty kać właścicieli nieruchomości w związku z s zeroko pojętym pr ocesem re alizacji inwesty cji celu publicznego , uznał , że rozwiązanie legi s lacy jne polega jące na t ym , że odszkodowani e za szkodę wynikając ą z obniżenia wartości nieruchomości ws kutek w yda- nia przez gminę aktu planistycznego nie może być docho dzone na podstawie art . 128 ust. 4 zdanie trz ecie u.g.n., lecz może być dochodzone w odrę b nym trybie p rz ewid zianym w art . 3 6 ust. 1 i 3 u.p.z.p., jest ro związaniem racjonalnym , uzasadnionym z uwagi na źró dło i charakter szkody , a także je j bezpośredni związek z realizacj ą przez gminy ich władztwa planistyczne- go . Nie narusza ono art. 64 ust. 1 w związku z art . 31 ust. 3 i art. 64 u st. 3 Konstytuc ji. Nie spo sób bowiem uznać, że ze wskazane go wzorc a kontroli mia ł a by wynikać konieczność za- pewnienia właścicielow i możliwości dochodzenia odszkodowania za ob ie kategorie szkód w jednym postępowaniu. Ust a wo dawca, dzi ałając w granica ch p rzysł ugującej mu swobody decyz y jnej, ukształt ował w dwóch odrębnych ustawach dwa odrę bne mechanizmy dochodze- nia naprawienia szkód wynikając ych z zupełnie odmiennych zdarzeń , mających źródło w dzi ałania ch odmiennych podmiotó w . Przy czym o ba me chanizm y p ozos tają w funkcjonal- nym związku z resztą rozwiąz ań legislacyjnych zawartych, odpowiednio, w u.g.n. i u.p.z.p. Trybunał stwierdził ponadt o , że skarżąca nie przedstawiła argumentów, które uzasa d- niałyby twierdzenie, iż u regulowa n ie w dwóch u stawac h dwóch o d ręb n ych trybów dochodze- nia odszkodowania za szkod y wynikające z różnych z darzeń stanow i dla właściciela nieru- chomości nad mierną (nieproporcjonalną) barierę, u niemożliwiającą mu dochodzenia słus zne- go odszkodowania. Spor y w spraw a ch, o których mowa m.in . w a rt . 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p., a więc w spra- wach dot yczących naprawienia tzw. szkód planistycznych, rozstrzygają – stosownie do art . 37 ust. 10 u.p.z.p. – sądy powszechne. Tymczasem odrębne decyzj e ustalające wysokość od- szkodowani a , o których mowa w art . 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., podlegają zaskarżeniu do sąd u admi nistracyjnego. Skarżąca nie udowodniła jednak, że p oddanie sporów dotyc zących napra- w ienia szkód planistycznych pod kognicj ę sądów powszechnyc h nie daje rękojmi nale żyte j oc h rony własności i e fektywnego doc h odzenia odszkodowania. OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 27 Trybunał wziął pod uw agę również to , że – s tosownie do art . 37 ust. 3 u.p.z.p. – r osz- czenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. , można zgłaszać w ciągu 5 lat od dn ia, w któ- rym plan mi ejscowy al b o jego zmian a stał y się o bowi ązujące . Ustawodawca pozostawił za- tem właści c ielom czas na wystąpieni e ze stosownym żądaniem. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca wskaz ała również na „ lakoniczność regulacji ” , która miał aby uniemożliwiać ustalenie, c o należy r ozumieć p od poję ciem obniże- nia w artości nieruchomości wskutek zda rzeń, o których mowa m.in . w art . 124 u.g.n. (zob. s. 8). Skar żąca nie przytoczyła jedn ak sz ersze j argumentacji dotyczącej naruszenia konstytu- cyjnego standardu określoności przepisó w prawa . Niez ależn i e od t ego Tr ybunał stwierdził, że – w kontekście istoty problemu przedstawione go przez skarżąc ą – t o, iż tzw. szkody plani- styczne powinny być dochodzone w trybie art . 36 ust. 1 i 3 u.p.z. p ., a nie na podstawie a rt . 128 ust. 4 u.g.n., nie budzi wątpliwości. Kwest ia t a wydaje się być do statecznie wyjaśnio- na w or zecznictwie sądowym. 4. 3 . Try bunał, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, orzekł zatem, że ar t . 128 ust. 4 zdanie tr zecie u.g.n. w związku z § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyce n y , rozumiany w ten sposó b, że nie o bejmuje odsz kodowa nia za rzeczywistą s zko dę wyni kającą ze zmniej- szeni a wartości nieruc homości ws kutek uch walenia lub zmiany planu miejsco wego al bo wy- dania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego , jest zgodny z art . 64 u st. 1 w związku z art . 31 ust. 3 i art . 64 ust. 3 Konst ytucji. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł ja k w sentencji. Zdanie odrębne sędziego TK Michała Warcińskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt SK 42/21 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 20 19 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czer - wca 2023 r., w sprawie o sygn. akt SK 42/21. Wydanie wyroku w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, dlatego postępowanie w niej podlegało umorzeniu. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK skarga konstytucyjna zawiera określenie kwe- stionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiąz- kach skarżącego określonych w Konstytucji, i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją. Tymczasem w petitum skargi wskazano ujęte związkowo przepisy ustawy ora z rozporządzenia, by w u zasadnieniu skargi stwierdzi ć, że przedmiotem kontroli w istocie nie są przepisy, a norma zrekonstruowana na podstawie tych przepisów. Trybunał Konstytucyjny dopuszcza określanie przedmiotu kontroli związkowo; w jego orzecznictwie można także odnaleźć stwierdzenia o kontroli norm prawa. Takie opera- cje oraz określenia są dopuszczalne, ale tylko wtedy, gdy ostatecznie pozostają w zgodzie z art. 188 Konstytucji, w myśl którego Trybunał orzeka w sprawach hierarchicznej zgodności aktów n ormatywnych, a nie norm prawnych. Jeżeli zatem przed miot kontroli ujmowany jest związkowo i nazywany jest normą prawną, to jest to dopuszczalne, ale tylko pod warunkiem, OTK ZU A/2024 SK 42/21 poz. 1 28 że choćby z uzasadnienia skargi można wywieść, iż przedmiotem kontroli w istocie są kon- kretne przepisy w wyraźnie oznaczonym zakresie. Wymaganiu temu rozpatrywana skarga nie uczyniła zadość nawet w stopniu dostatecznym. W konsekwencji przedmiot kontroli nie zo- stał w skardze określony zgodnie z wymaganiami Konstytucji i ustawy. Ponadto, według art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK skarga konstytucyjna zawiera wskaza- nie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego i w jaki sposób zostały naruszone. W skardze wskazano ostatecznie jako wzorce kontroli związkowo art. 64 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, jednakże nie określono, jakie konkretnie uprawnienia, wartości czy zasady z nich wynikające zostały naruszone. Wielokrotne powtarzanie ogólników o konstytucyjnym prawie własności i jego ochronie nie spełnia wymagania wynikającego z powołanego wyżej przepisu. J eżeli nie określono w skardze prawidłowo wzorców kontroli, to w konsekwencji nie spełniono także wymagania wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, zgodnie z którym skarga konstytucyjna zawiera uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Każdy ze wskazanych br aków formalnych skargi nie dopuszczał wydania wyroku w sprawie , stanowiąc wystarczaj ącą podstawę umorzenia w niej postępowania. Z tych względów złożyłem niniejsze zdanie odrębne.