SK 50/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 18 kwietnia 2023 r. Pozycja 37 POSTANOWIENIE z dnia 30 m arca 2023 r. Sygn. akt SK 50/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Justyn Piskorski – przewodniczący Piotr Pszczółkowski – sprawozdawca Bartłomiej Sochański Jakub Stelina Michał Warciński, po rozpoznaniu, na posiedzen iu ni ejawnym w dniu 30 marca 2023 r. , skargi konstytucyjnej M . Ś . o zbadanie zgodności: art. 93 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o go- spodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dn ia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) w zakresie, w jakim „poprzez nieprecyzyjne sformułowanie treści przepisu umożliwia przyjęcie różnych sposobów wykładni pojęcia «dostęp do drogi publicz nej», w tym taki, w ynikający z utrwalonej linii orzeczniczej, że wystarczy zapewnienie «hipotetycznego» dostępu do drogi publicznej w czasie procedury podziału nieruchomości, gdy tymczasem w przypadku kiedy w wyni- ku podziału nieruchomości rolnej lub leśnej zost aje wydzielona działka pod dro- gę publiczną, możliwość korzystania z wydzielonej pod drogę działki zgodnie z jej przeznaczeniem, jest uwarunkowana dodatkowo podjęciem stosownych działań – wyłączenia z produkcji rolnej (…) przez właściciela wydzielonej dział ki pod drogę p ubliczną (tu: organ administracji publicznej), które to działa- nia są całkowicie zależne od woli tego organu”, z: a) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 - 3, art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 7 Konsty- tucji, b) art. 21 ust. 1 i art. 64 us t. 1 - 3, art. 22, ar t. 31 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie . OTK ZU A/2023 SK 50/21 poz. 37 2 UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej z 13 lutego 2020 r. M.Ś. (dalej: skarżący) wniósł do T r y- bunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 93 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomoś ciami (Dz. U. z 2020 r. poz. 6 5; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami , u.g.n.) w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie grunt ów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; obecnie: D z. U. z 202 2 r. poz. 2409; dal ej: u.g .r. l.) – w zakresie, w jakim przez nieprecyzyjne sformułowanie treści przep i su umożliwia przyjęcie różnych sposobów wykładn i pojęcia „dostęp do drogi publicznej”, w tym i taki, że wystarczy zapewnienie „hipo- tetycznego” dostępu do drogi publi cznej w czasie procedury podziału nieruchomości – jest niezgodny z: a) art. 21 ust. 1 i ar t . 64 ust. 1 - 3, art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji, b) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 - 3, art. 22, art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji . 1.1. Skarżący – osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą (działalność d e- weloperską) – nabył w lutym 2016 r. w celu realizacji inwestycji budowlanej wła sność działki wyodrębnionej w wyniku podziału nieruchomości rol nej, dokona nego na wniosek pop rzed- niego właściciela. Zgodnie z treścią decyzji podziałowej oraz aktu notarialneg o sprzedaży gruntu, nabyta nieruchomość miała posiadać dostęp do drogi publicznej. 7 lipca 2016 r. skarżący otrzymał decyzję o odmowie zatwierdz enia projek tu budow- lanego i wy dania pozwolenia na budowę ze względu na brak dostępu nabytej działki do drogi pub l icznej. W związku z tym skarżący złożył do samorządowego kolegium odwoławczego wnio sek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Wniosek ten nie zos tał uwzględ- niony (d ecyzja z 12 stycznia 2017 r.), podobnie ja k nie został uwzględniony wniosek o po- no w ne rozpatrzenie sprawy (decyzja z 18 kwietnia 2017 r.). Zdaniem organu odwoławczego, w chwili wydawania decyzji podziałowej działka nabyta późn iej przez s karżącego posiadała dostęp do drogi gminnej za pośrednictwem działki wydzielonej pod drogę publiczną d ojaz- dową. Wyrokiem z 18 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W . oddalił skargę skarżącego na decyzję z 18 kwietnia 201 7 r., stwie rdzając, że nie dos zło do rażącego naruszenia prawa podczas wydawania decyzji podziałowej, skoro był z apewniony dostęp do drogi publicznej, niemający – wbrew twierdzeniom skarżącego – „ hipotetycznego” charakte- ru. Sąd wyjaśnił, że do oceny dopusz czalności p odziału nieruchomości istotne jest to, czy projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do d rogi publicznej, a nie to, czy droga jest już faktycznie wybudowana albo czy istnieje możliwoś ć faktycznego wykorzysta- nia działki drogowej jako drogi w dn iu wydan ia decyzji podziałowej. Na ocenę legalności decyzji podziałowej nie mogło mieć zatem wpływu p ó źniejsze zachowanie gminy, która nie podjęła działań w celu realizacji drogi publicznej i zape wnienia realnego skomunikowania działek budowlany ch. Zaniech ania gmi ny w realizacji ustawowego obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie kor z ystania z dróg gminnych zgodnie z ustaleniami planu miejscowego nie mogą rzutować na ocenę zgo dności z prawem decyzji podziałowej. Skarga kasac yjna wniesi ona prze z skarżącego na wyrok sądu pierwszej instancji zosta- ła oddalona przez Naczelny Sąd Administra c yjny wyrokiem z 3 października 2017 r. Naczel- ny Sąd Administracyjny podtrzymał stanowisko, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważ- ności decyzji podziałowe j nie mo gło podlegać badaniu to, czy projektowana droga została zrealizowana lub stała się przedmiote m działań inwestycyjnych gminy. Zauważył przy tym, że argumenty skarżącego nie odnosiły się bez pośrednio do treści normatywnej art. 93 ust. 3 OTK ZU A/2023 SK 50/21 poz. 37 3 u. g.n., lecz stanowił y postulaty de lege ferenda dotyczące uwzględnienia okoliczności fak- tycznego zagospodarowania gruntu wydzielonego pod drogę publiczną. Skarżący kwestiono- wał w is tocie brak przyznania mu narzędzi prawnych pozwalających na wyegzekwowanie o bowiązku gm iny pole gającego na realizacji inwestycji w postaci zaprojektowanej drogi pu- blicznej, jednak problem t en był poza zakresem sprawy podlegającej kontroli sądu pierwszej instancji. 1.2. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący wskazał, że prz ewidziana w za- skarż onych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami procedura podziału nieru- chomości nie za p ewnia dostatecznej ochrony prawa własności właściciela działki powstałej w wyniku podziału nie ruchomości rolnej w sytuacji, gdy użytkowanie dzi ałki wydzie lonej po d drogę publiczną na gruncie rolnym w celach innych niż rolne wymaga – ze względu na wysoką k l asę bonitacyjną gleby – dodatkowo przeprowadzenia procedury wyłączenia jej z produkcji rolnej. Do czasu przeprowadzenia takiej procedury właści ciel działk i „w śro dku pola” nie może korzystać z przysługującego mu prawa własności. Jednocześnie przepisy pra- w a nie nakładają na właściciela działki wydzielonej pod drogę publiczną (tj. gminę) żadnego terminu przeprowadzenia procedury „odrolnienia”; nie przyznają t eż osobo m trzecim prawa żądania wszczęcia takiego postępowania. Skarżący wskazał, że nie tylko nie m o że zabudować działki budowlanej naby tej w ce- lach inwestycyjnych, lecz także nie ma możliwości zgodnego z prawem dojścia (dojazdu) do swojej nie ruchomości, ponieważ w łaściciel nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną – organ administracji publicznej, j akim jest gmina – nie wyłączył jej z produkcji rolnej. Jest tak dlate go, że przepisy prawa nie nakładają na organ administracji publicznej, na którego rze cz przechodzi z mocy prawa własność działki wydzielonej pod drogę publiczną, żadnych obo- wiązków związ a nych z udostępnieniem działki drogowej do korzystania przez właścicie li sąsiadujących działek powstałych w wyniku procedury podziałowej. 1.3. W piśmie pr ocesowym z 7 września 2020 r. skarżący przedstawił dodatkowe wy- jaśnienia dotyczące zarzutów podniesio n ych w skardze konstytucyjnej. Stwierdził, że usta- wodawca, konstruując normę prawną dotyczącą podziału nieruchomości rolnej o chronionej klasie bonitacyjne j, w wyniku którego dochodzi do wydzielenia działki pod drogę publiczną, powinien uwzgl ędnić konstytu c yjne prawo własności w taki sposób, aby sprzedaż wydzielo- nych działek nie prowadziła do ograniczenia w dysponowaniu prawem własności, lecz umoż- liwiała dok onanie zabu dowy i korzystanie z działki drogowej przeznaczonej pod drogę pu- bliczną. Zdaniem skarżąceg o , powinny zostać przewidziane rozwiązania prawne umożliwia- jące właści cielowi podzielonej nieruchomości, której część przeszła na własność jedno stki samorz ądu terytorialnego z mocy prawa z przeznaczeniem pod drogę publ iczną, uruchomie- nia procedury pozwalaj ą cej na udostępnienie tej działki drogowej na rzecz nabywcy nieru- chomo ści. 2. W piśmie z 16 listopada 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinf ormował Try- bunał Konst ytucyjny, że postanowił nie przystępować do niniejszego postępowania. 3. W piśmie z 10 gr u dnia 2021 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko w sprawie oraz wni ósł o umorzenie postępowania wobec niedopuszczalności wydania wyroku przez Trybunał K onstytucyjn y. Prokurator Generalny zwrócił uwagę na to, że w niniejszej sprawie skarżący zakwe- stionow a ł niedostatek treściowy regulacji prawnej, polegający na braku normy, która nakłada- łaby na gminę obowiązek wyłączenia z produkcji rolnej działk i gruntu (d ziałki rolnej) prze- znaczonej pod drogę publiczną, przeka zanej gminie na skutek wydania decyzji o zatw i erdze- OTK ZU A/2023 SK 50/21 poz. 37 4 niu projektu podziału nieruchomości. Jednocześnie jednak skarżąc y wskazał w petitum skargi jako przedmiot zaskarżenia trzy powiązane ze so bą przepisy , z których tylko art. 93 ust. 3 u.g.n. był zastosowany jako podstawa prawna ostatecznego orzeczenia w ydanego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji podział owej. Niemniej przepis ten nie determi- nował treści rozstrzygnięcia będąceg o podstawą skargi w tym jego aspekcie, w którym skar- żący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolnośc i o charakterze konstytucyj- nym. Natomiast skutki prawne, o których mow a w art. 98 ust. 1 u.g.n., polegające na przej- ściu ex lege na własność gmi ny działki grunt u wydzielonej pod drogę publiczną, nie są przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji zatwierdzającej p rojekt podziału nieruchomości, lecz są następstwem wydania takiej dec yzji. Z kolei przedmiotem unormowania w art. 11 ust. 1 u.g.r.l. jest wyłąc zenie grunt ów z produkcji rolnej po to, aby umożliwić rozpoczęcie innego n iż dotychczasowe (rolnicze) użytkowani a tych gruntów. W sprawie skarżącego organy, do- konując kontroli decyzj i podziałowej, nie stosowały tego przepisu. Prokurator Generalny przypomni ał jednocze śnie, że Tr ybunał Konstytucyjny – z uwa- gi na zasadę związania go zakresem zaskarżenia – nie może samo d zielnie określić przedmiotu kontroli. 4. W piśmie z 27 stycznia 2023 r. Marszałek Sejmu, działa jąc w imieniu Sejmu, zajął stanowisko w sprawie oraz wniós ł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczal- ność wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjn y . Marszałek Sejmu zwrócił przede wszystkim uwagę na to, że – zgodnie z dotychcza- sowym orzecznictwem Trybunału – przesłankę dopuszczalności mery torycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej stanowi aktualność naruszen ia praw lub wolności konstytucyjnych ska r żącego. Naruszenie tych praw lub wolności nie może być potencjalne, l ecz musi mieć charakter osobisty, bezpośredni i aktualny. Tymczasem z usta leń, jakie poczynił Ma rszałek Sejmu, wynika, że skarżący wykonał prawo zabudowy na działkach, które nabył, powst a łych w wyniku podziału działki rolnej poprzedniego właściciela. Na ty ch wydzielonych i odsprze- danych skarżącemu działkach wzniesione zostały bu dynki miesz kalne, a następnie własność lokali została sprzedana przez skarżącego. Dlatego też zarzut skarżącego, dotyczący narusze- nia konstytucyjnego prawa własności polegającego na pozbawieniu prawnej możliwości wy- konania prawa zabudowy, nie był aktualny już w chwil i wnoszenia skargi konstytucyjnej do Trybunału. Marszałek Sejmu wskazał również, że przedmiotem kontr o li w niniejszej sprawie uczynione zostało w istocie ni epodlegające ko ntroli Trybunału zaniechanie ustawodawcze. Uzasadnienie skargi konstytucyj nej koncent rowało się bowiem na kwestii braku gwarancji prawnych urządzeni a drogi gminnej na nieruchomości, któr a przeszła na własność gminy na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n., została pr zeznaczona na drogę publiczną w planach zagospodaro- wania przestrzennego i jest jednoc ześnie gruntem rolnym. Skarżący domaga się od Trybunału przyzna nia mu roszczenia o wybudowanie drogi p ublicznej przez gminę, a także roszczenia wobec gminy o odrolnienie g runtów rolnych. Tymczasem podstawową zasadą konstytucyjną jest zasada samo dzielności jednostek s amorządu terytorialnego, która dotyczy w szczególno- ści realizacji zadań własnych. W tej sf e rze jednostki samorządu terytorialnego mają zagwa- rantowaną swobodę de cydowania o zakresie i sposobie realizacji zadania własnego. Sprawy ładu p rzestrzenne go, gospodarki nieruchomościami, gminnych dróg, ulic, mostów i placów oraz organizacji ruchu drogoweg o należą do zadań własnych gminy o charakterze obowiąz- kowym. Niemniej z obowiązku budowy i utrzymania dróg gminnych nie wynika uprawnienie indyw idualnego p odmiotu do żądania wybudowania przez gminę określonej drogi. In nymi słowy, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę w ewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zre alizować. T o, czy, w j akim terminie i w jakim zakresie taka inwestycja zostanie zrealizo- OTK ZU A/2023 SK 50/21 poz. 37 5 wana, zależy od decyzji j ednostki samorządu terytorialnego. Z tych względów, zdaniem Mar- szałka Sejmu, zakwestionowany przez skarżącego brak roszczenia inwestora inwesty cji nie- drog owej o wybudowanie drogi gminnej jest celowym działaniem ustawo dawcy, chroniącym samodzielność jednos t ek samorządu terytorialnego w zakresie realizacji zadań własnych. Mar szałek Sejmu stwierdził ponadto, że zaskarżona przez skarżącego norma praw na, rekonst ruowana z art. 93 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz art. 11 u st. 1 u.g.r.l. nie stanowiła podstawy p rawnej ostatecznego orzeczenia sądowego wydanego w sprawie skarżącego , na kanwie której wniesiona została skarga konstytucyjna. Sprawa ta dotyc zyła bowiem jedynie kw estii legalności decyzji podziałowej w świetle art. 93 ust. 3 u.g.n. Przedmiotem rozstrzyg a- nia nie były okoliczności przejścia działki drogowej na własność gmin y ani kwestia jej odrol- nienia. Ani organy administracji, ani sądy administ racyjne nie stosowały zatem art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz art. 11 ust. 1 u.g.r.l. 5. Postanowieniem z 29 września 2 021 r., sygn. Ts 33/20 (OTK ZU B/ 2021, poz. 144), Trybunał Konstytucy jny nadał skardze konstytucyjnej M.Ś. dalszy bieg. II Trybunał Konstytucy jny zważył, co nast ępuje: 1. Przedmiot zaskarżenia oraz treść zarzutów skarżącego . 1.1. W petitum skargi konsty tucyjnej z 13 lutego 2020 r. M.Ś. (dalej: skarżący) wskazał jako przedmiot zaskarżenia art. 93 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 2 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: u.g.n.) w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; obecn ie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; dalej: u.g. r. l. ). Art. 93 ust. 3 u.g.n., oznaczony jako podstawowy przedmiot zas karżenia, stanowi, że: „Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej ; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrzn ej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebno- ści dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli n ie ma możli wości wydzi elenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie us tanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowią- cej drogę w ewnętrzną. Przepisu ni e stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzie- lenia dział ek gruntu stanowiących c zęści nieruchomości, o k tórych mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 [u.g.n.]”. Art. 98 ust. 1 u.g.n., wskazany jako przepis związkowy, przewiduje z kolei , że: „Dzia łki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, w ojewódzkie, kr ajowe – z nieruchomości, której podział został d okonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mo- cy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w kt órym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orze czenie o po- dziale prawom ocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został do- konany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowa nia wieczys tego dzia- łek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdza- jąca podział stała się ostate czna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerze ni e istniej ących dróg publicz- nych ” . OTK ZU A/2023 SK 50/21 poz. 37 6 W myśl zaś drugiego z przepisów wskazanych w petitum skargi w związku z art. 93 ust. 3 u.g .n. – tj. art. 11 ust. 1 u.g.r.l.: „Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzo- nych z gleb pochodzenia mineralnego i organiczn ego, zalicz onych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z g leb pochodzenia organicz- nego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 - 10, oraz gruntów leśnych, prze- znaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nas tąpić po wydaniu decyzji ze zwalających na takie wyłączenie ” , 1.2. Jak wynika z petitum sk argi konstytucyjnej, art. 93 ust. 3 u.g.n. (odczytywany w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. i art. 11 ust. 1 u.g.r.l.) nie został zakwestionowany w całości, lecz w za kresie, w jakim „poprzez nieprecyzyjne sformułowanie treści przepisu umożliwia przyjęcie róż nych sposobów wykładni p ojęcia «dostęp do drogi publicznej», w tym taki (…), że wystarczy zapewnienie «hipotetycznego» dostępu do drogi publiczn ej w czasie procedury podziału nieruchomości, gdy tymczasem w przypadku, kiedy w wyniku podziału nierucho- mości r olnej lub leśnej zostaje wydzielona działka pod drogę publiczną, możliwość korzysta- nia z wydzielonej pod drogę działki zgodnie z jej przeznaczeniem jest uwarunkowana dodat- kowo podjęciem stosownych działań – [tj.] wyłączenia z produk cji rolnej (…) przez właści- ciela wydzielonej dzi ałki pod drogę publiczną (tu: organ administracji publicznej), które to działania są całkowicie zależne od woli tego organu”. 1.3. Trybunał, na podstawie analizy uzasadnienia skargi konstytucyjnej, stwierdzi ł, że argumentacja przedstawiona przez skarżącego koncentrowała się na b raku określonych roz- wiązań prawnych, koniecznych – zdaniem skarżącego – dla zapewnienia ochrony prawa wła- sności nabywcy działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. W ocenie ska rżącego, „procedura podziału nieruchomości przewidziana w przepisach ust awy o gospodarce nieru- chomościami nie przewiduje żadnej ochrony prawnej czy gwarancji realizacji prawa własno- ści przez właściciela nowopowstałej działki, w sytuacji wydzielenia działki pod drogę pu- bliczną na gruntach rolnych lub leśnych, które w związku z zamiarem ich użytkowania w ce- lach nierolnych lub nieleśnych wymagają dodatkowo przeprowadzenia procedury wyłączenia z produkcji ro lnej” (skarga konstytucyjna, s. 7). Naruszenie wskazan ych przez skarżącego praw konstytucyjnych (m.in. prawa własności oraz sw obody działalności gospodarczej) mia- ł o by wynikać stąd, że przepisy prawa „nie nakładają na organy administracji publicznej, na których rzecz przechodzi z mocy prawa własność działki wy dzielonej pod drogę publiczną, żadnych obowiązków związanych z udostępni eniem działki drogowej do korzystania na ten cel na rzecz właścicieli wydzielonych działek” (tamże, s. 8). Zdaniem skarżącego, „konstruu- jąc normę prawną dotyczącą podziału nieruchomośc i rolnej o chronionej klasie bonitacyjnej, w wyniku której dochodzi do w ydzielania działki pod drogę publiczną, ustawodawca powi- nien uwzględnić konstytucyjne prawo własności w taki sposób, aby sprzedaż wydzielonych działek nie prowadziła do ograniczenia w dysponowaniu prawem własności, tj. umożliwiała dokonanie zabudowy i korz ystanie z działki drogowej przeznaczonej pod drogę publiczną” (pismo skarżącego z 7 września 2020 r., s. 4 i 5). „Brak konkretnych regulacji we wskazanym w skardze zakresie doprowadził o do tego, że skarżącemu ograniczono prawo własności, a ogra niczenie to nie wynika wprost z przepisów prawa rangi ustawowej, tylko z braku nale- żytych procedur prawnych gwarantujących możliwość wykonywania tego prawa” (tamże, s. 7). OTK ZU A/2023 SK 50/21 poz. 37 7 2. Dopuszczalność meryt orycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej . 2.1. Przed przystąpieniem d o merytorycznego rozpoznania ska rgi konstytucyjnej Try- bunał Konstytucyjny miał obowiązek – również na obecnym etapie postępowania – zbadać, czy skarga ta spełnia wszystkie wymagania fo rmalne. Trybunał konsekwentnie przyjmuje bowiem, że na każdym etapie po stępowania wszczętego na skutek wniesienia skargi k onstytucyj nej niezbędna jest kontrola , czy nie za- chodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, powodująca konieczność umorzenia postępowania w całości lub w części. Zakończenie etapu wstępnego rozpoz nania skargi i na- danie jej dals zego biegu nie wyklu cza oceny formalnych warunków jej wniesienia na kolej- nym etapie postępowania. W szczególności nadanie skardze biegu na etapie wstępne go jej rozpoznania nie oznacza konwalidacji jej wad formalnych (tak np. postanowienie pełnego składu z 19 października 2021 r., sygn. SK 72/20, OTK ZU A/2021, poz. 55). W niniejszej sprawie wątpliwości dotyczące spełnienia warunków formalnych, od któ- rych z ależy dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi, zgłosili Sejm or az Prokura- tor Generalny. 2.2. Po zbadaniu na obecn ym etapie postępowania dochowania formalnyc h wymogów skargi konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarga wniesiona prz ez M.Ś. dotknięta jest wadami formalnymi, które uniemożliwiają jej meryt oryczne rozpoznanie. 2.2.1. Trybunał Konstytucyjny przypomniał przede wszystkim, że – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji – przedmiotem zaskarżenia w trybie skargi konstytucyjnej moż e być wy- łącznie przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawi e którego sąd lub organ administracji publi cznej or zekł ostatecznie o wol nościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Z tego względu art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. p oz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) nakłada na skarżącego obowiązek określenia w treści skargi kwestionowanego przepisu ustawy lub innego ak tu normatywnego, na podsta- wie którego sąd lub organ administracji public znej orzekł ostatecznie o wolnościach lub pra- wach a lbo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skar- żący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytu cją. Z uwagi na przyjęty przez ustrojodawcę w art. 79 ust. 1 Konstytucj i model skargi kon- stytucyjnej Trybunał konsekwentni e zajmował stanowisko, że podstawową przesłanką sko- rzystania ze skargi konstytucyjnej jest zakwestionowanie takich przepisów, które w ykazują „podwójną kwalifikację”, tzn. przepisów, które „[p]rowadząc do n aruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżąc ego, muszą jednocześnie być podstawą ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej spraw ie skarżącego” (postanowienie pełnego składu z 6 lipca 2005 r., sygn. SK 27/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 84). Trybunał wyja śniał bowiem, że „[w] odróżnieniu od wniosków kierowanych przez podmioty wyliczone w art. 191 ust. 1 pkt 1 - 5 Konstytucji, skarga nie jest środkiem urucha- miania tzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc realizowa nej w oderwaniu od płaszczyzny stoso- wania kwestiono wanych przepisów. W konsekwencji skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które l egły u podstaw ostatecz- nego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ admi nistracji publicznej. Warunek ten spełniony jest wó wczas, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje w sensie norma- tywnym treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w t ym jego aspekcie, w którym skar- żący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyj- nym” (tamże). Stanowisko to nie mogło ulec zmianie po wejściu w życie przepisów u.o.t.p.TK. Dla- tego też Trybunał podkreśla, że „[s]karżący , który jest zobligowany do prawidłowego ozna- OTK ZU A/2023 SK 50/21 poz. 37 8 czenia w skardze konstytucy jnej przedmiotu kontroli, musi wykazać, że zaskarżo ne przepisy posiadają taką podwójną kwalifikację, a więc po pierwsze, że były podstawą prawną osta- tecznego orzeczenia wydanego w spra wie skarżącego oraz po drugie, że to w treści norma- tywnej tych przepisów tkwi bezpośrednia przyczyna naruszenia określonych w Konstytucji wolności i praw skarżącego (por. art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK). Innymi słowy, istnieć musi ścisły, merytoryczny związek m iędzy treścią normatywną zaskarżonej regulacji, treścią wydanego na pods tawie tej regulacji ostatecznego rozstrzygnięcia or ganu władzy publicznej dotykającego sfery wolności i praw konstytucyjnych skarżącego oraz podniesionym przez skarżącego w skardze kon stytucyjnej naruszeniem wolności lub praw konstytucyjnych” (postanowieni e z 10 stycznia 2023 r., sygn. SK 18/21, OTK ZU A/2 023, poz. 23). 2.2.2. Trybunał, odnosząc przypomniane wyżej wymagania formalne do niniejszej sprawy, podzielił stanowisko Sejmu oraz Prokuratora Generalnego, że ani art. 98 ust. 1 u.g.n., ani art. 11 ust. 1 u.g.r.l. – wskazane w petitum skargi w związku z art. 93 ust. 3 u.g.n. – nie stanowiły podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie, na kanwie której skarżący wniósł skargę konstytucyjną będącą przedmiotem rozpoznania w niniejszym postę- po waniu. Przedmiotem tej sprawy by ła kontrola legalności decyzji podziałowej wydanej na pod- stawie art. 96 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 i 3 oraz art. 99 u.g.n. Skarżący wniósł o stwi er- dzenie nieważności tej decyzji ze względu na wydanie jej z rażącym nar uszeniem prawa, polegającym na b raku dostępu nabytych przez niego działek do drogi publicznej w dniu za- twierdzenia podziału nieruchomości poprzedniego właściciela. Organ administracji w postę- powaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej , a następnie sądy admini- stracyjne musiały zatem dokonać kontroli legalności tej decyzji w świetle art. 93 ust. 3 u.g.n., który wyklucza dopuszczalność podziału nieruchomości, jeżeli proj ektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicz nej. Podstawę prawną ostateczneg o rozstrzy- gnięcia, z którym skarżący wiąże naruszenie jego praw i wolności konstytucyjnych, stanowił zatem tylko jeden ze wskazanych w petitum skargi pr zepisów ustawowych, mianowicie art. 93 ust. 3 u.g.n. 2.2.3. Jednocześni e jednak Trybunał zwrócił uwagę, że przedmiotem jego kontroli w postępowaniu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie jest sam przepis – rozumia- ny jako określona jednostka reda kcyjna ustawy lub innego a ktu normatywnego, lecz konkret- na norma prawna. Trybunał wyjaśniał już, że „w p ostępowaniu przed Trybunałem Konstytu- cyjnym, przedmiotem kontroli może być akt normatywny, jego część albo przepis prawny, przez co jednakże zawsze nale ży rozumieć kontrolę konstytucyjności wyrażonych w nich norm. Trybunał K onstytucyjny orzeka bowiem o kon stytucyjności albo niekonstytucyjności norm prawnych. Należy przypomnieć, że to między normami uporządkowanymi przez po- wiązania o charakterze kompetency jnym lub treściowym może zachodzić relacja niezgodno- ści” (postanowienie z 19 listopada 2014 r., sygn. P 15/13, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 115). Odnosząc tę uwagę do postępowań wszczętych w następstwie wniesienia skargi konstytucyj- nej, należy zatem stwierdzi ć, że w tym trybie inicjowania kontroli hierarchicznej zgodności norm Tr ybunał może badać konstytucyjnoś ć tylko takich norm prawnych, które były podsta- wą ostatecznego rozstrzygnięcia sądu lub organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie skarżące go. W niniejszej sprawie skarżący zakwestionował nie tyle określoną norm ę prawną, ile brak – pożądanych, zdaniem skarżącego, z punktu widzenia konstytucyjnej ochrony prawa własności – rozwiązań prawnych, które nakładałyby na gminę obowiązek realizacji, w p rzepi- sanym terminie, inwestycji drogowej umożliwiającej faktyczny dostęp do drogi publicznej właścicielo wi działki wyodrębnionej wskutek podziału nieruchomości albo dawałyby właści- cielowi takiej działki roszczenie wobec gminy o realizację inwestycji drogow ej. Skarżący, uwzględniając specyfikę swojej sprawy, wskazywał w szczegó lności na brak możliwości OTK ZU A/2023 SK 50/21 poz. 37 9 wymusz enia na gminie wyłączenia z produkcji rolnej („odrolnienia”) działki drogowej, której własność przeszła na gminę na mocy decyzji podziałowej zatwierdzaj ącej podział nierucho- mości wykorzystywanej dotychczas do celów rolnych. Trybunał, abstrahując od pytania o to, czy kwestionowany przez skarżącego brak określonych mechanizmów prawnych stanowi pomi ni ęcie , czy zaniechanie ustawodawcze, zwrócił uwagę, że kwes tia braku postulowanych przez skarżącego mechanizmów nie ma bez- pośrednio związku ze sprawą, na kanwie kt órej skarżący wniósł skargę konstytucyjną. Spra- wa ta – jak już wskazał Trybunał – dotyczyła oceny legalności decyzji podziałowej w świetle art. 93 ust. 3 u.g.n. Wpływu na wynik takiej oceny nie miało jednak to, czy i w jaki sposób gmina dokonała zagospodar owania działki przeznaczonej pod drogę publiczną już po wyda- niu decyzji podziałowej. Problem faktycznej realizacji inwestycji drogowej jest bowiem na- stę pczy wobec sprawy dotyczącej podziału nieruchomości i jest irrelewantny dla oceny legal- ności decyzji pod ziałowej. Trybunał stwierdził zatem, że nie istnieje bezpośredni związek między brakiem roz- wiązań prawnych, który to brak skarżący kwestionuje, a sprawą , na kanwie której wystąpił on ze skargą konstytucyjną. 2.2.4. Trybunał przypomniał również, że art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK nakłada też na skarżącego obowiązek uzasadnienia zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywn ego ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżą ce- go, z powołan iem argumentów lub dowodów na jego poparcie. W tym kontekście Trybunał już wielokrotnie wyjaśniał, że warunkiem merytorycznego rozpoznania zarzutów sformuło- wanych w skardze konstytucyj nej jest odpowiednie (właściwe) ich uzasadnienie przez sk arżą- cego. Uzasa dnienie zarzutu polega na sformułowaniu takich argumentów, które przemawiają na rzecz niezgodności zachodzącej pomiędzy normami wynikającymi z kwestionowanych przepisów a normami zawar tymi we wzorcach kontroli. Wymaganie to nie może być trak to- wane powierzc hownie i instrumentalnie. Argumenty przytoczone w skardze mogą być mniej lub bardziej przekonujące, lecz muszą być argumentami „nadającymi się” do rozpoznania przez Trybunał (zob. np. postanowienie z 8 listopada 2022 r., sygn. SK 15/22, OTK ZU A/2023 , poz. 19). W tym kontekście Trybunał przypomniał, że prawidłowe uzasadnienie zarzutów w ce- lu wykazania powyższego związku wymaga nie tylko wskazania przepisu Konstytucji mająceg o stanowić wzorzec kontroli, lecz także powołania przekonujących arg umentów wskazuj ących na niezgodność treści przepisu kwestionowanego z treścią normy wyrażonej w przepisie konstytucyjnym. Zakłada to istnienie relacji łączącej treść tych przepisów (zob. np. postanow ienie z 30 czerwca 2022 r., sygn. SK 65/21, OTK ZU A/2022 , poz. 48). Ust a- wowy obowiązek uzasadnienia przez skarżącego zarzutów podnoszonych w skardze należy rozumieć jako nakaz sformułowania odpowiednich (adekwatnych) argumentów, mających co najmniej upraw dopodabniać podniesione zarzuty w kontekście każdego ze w skazanych wzor- c ów kontroli (zarówno przyjętego jako wzorzec podstawowy, jak i mającego charakter akce- soryjny). Argumenty te muszą być relewantne do treści zarzutu. W niniejszej sprawie Trybunał zauwa żył, że zasadniczym przedmiotem kontroli w pe- titum skargi skarżący uczyn ił art. 93 ust. 3 u.g.n. w części zawierającej pojęcie „dostęp do drogi publicznej”, podnosząc jednocześnie zarzut nieprecyzyjnego sformułowania tego prze- pisu. To w braku dostatecznej określoności wskazanego pojęcia, skutkującym – zdaniem sk arżącego – możl iwością przyjęcia różnych sposobów wykładni ( nota bene w dalszej części petitum skargi skarżący wskazał na „utrwaloną linię orzeczniczą”) skarżący dopatruje naru- szenia przysługujących mu konstytucyjnych praw i wolności (m.in. prawa własności oraz swobody d ziałalności gospodarczej). Argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi już jednak do problemu braku określoności pojęcia „dostęp do drogi publicznej” się nie odnoszą. Skarżący skoncentrowa ł swoje rozważania na braku pewnych rozwiązań prawnych, k tóre umożliwiał y- OTK ZU A/2023 SK 50/21 poz. 37 10 by wyegzekwowanie od gminy podjęcia działań w celu zapewnienia nabywcy działek powsta- łych w wyniku podziału nieruchomości faktycznego dostęp u do drogi publicznej ( in casu wy- łączenie d ziałki drogowej spod produkcji rolnej oraz realizacji inwestycji drogowe j). Skarżą- cy nie przeprowadził dowodu wskazującego na trafność zarzutu naruszenia standardów po- prawnej legislacji (której elementem jest zasada określoności przepisów praw a). Nie wykaz ał w szczególności, że – w świetle ustalonych w orzecznictwie trybunalsk im wymagań składają- cych się na tzw. test określoności – pojęcie „dostęp do drogi publicznej”, użyte przez ustawo- dawcę w art. 93 ust. 3 u.g.n., nie mieści się w grani cach d ozwolonej prz ez Konstytucję niedo- określoności tekstu normatywnego. Nie przedstawił ró wnież żadnych argumentów na popar- cie zarzutu, że użycie tego pojęcia doprowadziło w praktyce stosowania prawa do powstania tak daleko idących rozbieżności interpretacyjnyc h, które unie możliwiają ustalenie znaczenia „dostępu do drogi publicznej”. W tych oko licznościach Trybunał stwierdził , że skarżący nie przedstawił odpowied- niego (właściwego) uzasadnienia podniesionych w skardze zarzutów. Trybunał nie dostrzegł bowiem żadne go merytorycz nego związku między sformułowanym w petitum skargi zarzu- tem niedookreślo ności („nieprecyzyjności”) art. 93 ust. 3 u.g.n. – umożliwiającej przyjęcie różnych sposobów rozumienia pojęcia „dostęp do drogi publicznej” – a brakiem rozwiązań prawnych , które miały by być, zdaniem skarżącego, konieczne do zapewnienia ochrony prawa własn ości nabywcy działki powstałej z podziału nieruchomości. 2.2.5. Wymogu odpowiedniego (właściwego) uzasadnienia zarzutów wskazanych w skardze konstytucyjnej nie spełniają także te elem enty wywodu, w których skarżący zau- waża, że „[o]graniczenie konstytucyjn ego prawa własności przedmiotowej nieruchomości [tj. działki wydzielonej na wniosek poprzedniego właściciela z nieruchomości rolnej i nabytej przez skarżącego w celu reali zacji inwesty cji budowlanej] nie wynika z konkretnego przepisu prawa, a wyłącznie z b raku woli organu administracji publicznej do wykonania określonej procedury prawnej [tj. procedury wyłączenia z produkcji rolnej działki drogowej]” (skarga konstytucyjna, s. 5). Trybun ał, dokonując oceny hierarchicznej zgodności norm prawnych, nie jest bow iem „sądem faktów”, lecz jest „sądem prawa”. W konsekwencji praktyka stoso- wania prawa, w tym również ta wadliwie ukształtow ana, zasadniczo pozostaje poza zakresem kontroli Trybunału. 2.2.6. W niniejszej sprawie Trybunał odnotował stanowisko Sejmu na temat braku przesłanki aktualności podnoszonego przez skarżącego naruszenia jego konstytucyjnych praw i wolności. Z ustaleń poczynionych przez Sejm wynikać ma, że już w momenci e wnoszenia s kargi konstytucyjnej nabyta przez skarżącego działka miała zapewniony d o stęp do drogi pu- blicznej, s karżący zaś zrealizował prawo do zabudowy na gruntach zakupionych w celach inwestycyjnych. Z uwagi jednak na wskazane wyżej wadliwości skargi ko nstytucyjnej, wynikające z niedochowania wymagań formalnych określonych w art. 53 ust . 1 pkt 1 i 3 u.o.t.p.TK, oso - bne badanie kwestii aktualności naruszenia uznał Trybunał w niniejszej sprawie za zbędne. 2.3. Mając na względzie powyższe ustalenia, Trybuna ł Konstytucyj ny, działając na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, postanowił u morzyć niniejsze postępowanie w cało- ści ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.