SK 57/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 27 grudnia 2021 r. Pozycja 72 POSTANOWIENIE z dni a 2 4 listopada 2021 r. Sygn. akt SK 5 7/ 19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski – sprawozdawca Krystyna Pawłowicz Michał Warciński Rafał Wojciechowski , po rozpoznani u , na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 4 listopada 2021 r. , skargi konstytucyjne j Z . S . i B . S . o zbadanie zgodności: art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 2 pkt 3 i art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomoś c ia mi (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 , ze zm . ) w zw iązku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce grun- tami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 , poz. 127 , ze zm.) w zakresie, w jakim wyłączają prawo do żądania przez poprz e dn iego właściciela zwrotu gruntów wydzielonych pod budowę ulic nabyt ych z mocy prawa przez gminę na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 2 9 kwietnia 1985 r . o gospodar- ce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w sytuacji, gdy stały się one zbędne na cel w yw łaszczenia , oraz w zakresie, w którym ograniczają stosowanie przepi- sów rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r . o gospodar ce nieru- chomościami wyłącznie do nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podsta- wie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r . o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r . o gospodarce nieruchomościami, z art. 32 i art. 64 ust. 2 w zw iązku z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji , p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie . U Z A S A D N I E N I E I 1. W skardze konstytucyjn ej , wnies ionej do Trybun ału Konstytucyjnego 20 września 2018 r. , Z . S . i B . S . (dalej: s k arżący) zakwest i onowali zgodność art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 2 OTK ZU A/202 1 SK 57/19 poz. 72 2 pkt 3 i art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomoś ciami (Dz . U. z 2018 r. poz. 121 , ze zm. ; dalej: u.g.n. ) w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwiet- nia 19 85 r. o gospoda r ce gruntami i wyw łaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 , poz. 127 , ze zm. ; dalej: u.g.g.w.n. ) w zakresie, w jakim wyłączaj ą prawo d o żądania przez poprz edniego właściciela zwrotu gruntów wydzielonych pod budowę ulic nabytych z moc y prawa przez g m inę na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. w sytuacji, gdy stały się one zbędne na cel wywłaszczenia , oraz w zakresie, w którym ogra niczają s tosowanie przep isów rozdziału 6 działu III u.g.n. wyłącznie do nieruchomości nabytych na rzecz gmin y na podstawie u .g.g.w.n. w rozum ieniu art. 4 pkt 3b u.g.n. , z art. 32 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytu cji . Skarga zos tała wniesiona w związku z następującą sytuacją faktyczną i prawną: Kierownik Urzęd u Rejonowego w K . , decyzją z 31 lipca 1996 r., działając na podsta- wie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania adminis tracyjneg o (Dz. U . z 201 7 r., poz. 1257 , ze zm.) i art. 10 ust. 1 , 3 i 5 u.g.g. w.n. , z uwzględnieni em obo- wi ązującego wówcza s planu zagospodarowania przestrzennego g miny M . , po rozpoznaniu wniosku B . S . , zatwierdził projekt podziału nieruc homości p ołożonej w obrę bie ew idencyj nym G . g mina M . , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 130, st anowiącej własno ś ć Z . i B.S. W wyniku podziału powstała m.in. przeznaczona pod drogę gminną działka nr 1 3 0/2 o po- wierzchni 0, 4885 ha , która na podstawie a rt . 10 ust. 5 u.g . g. w.n. , z dniem uprawomocnienia się decyzji o podziale, przeszła na własność g min y M . Za przejęcie tej nieruchomości jed- nostka samorządu terytorialnego, stosując zasady obowiązujące przy wywłaszczaniu nieru- cho mości , wy płaciła skarżąc ym stosowne ods zkodowanie w wysokości 17 000 zł (3,48 zł za m 2 gruntu). 28 lipca 20 09 r. s karżąc y, d ziałając na podstawie art . 136 ust. 3 w związku z art . 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., wystąpili do s tarosty z wnioskiem o zwrot przejętej nieruchom o- ści, wskazując , że g mina M . nie wykorzystała tej nieruchomości w sp osób odpowiadający celowi przejęcia, gd yż n ie wybudowała ulicy na wskazanym wyżej gruncie ani nie podjęła żadnych prac zmierzających do urzeczywistnienia tego celu. Sprawa zw rotu dzia łki była przedm iotem szeregu d ecyzji organów administracji oraz wyroków sądów administracyjnych. O statecznie Nacze l ny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), wyrokiem z 8 m aja 2018 r., sygn. akt [ … ] , oddalił skargę kasacyjną s karżących od wyro ku w ojewó dzkiego s ądu a d ministracyjnego z 3 marca 2016 r., sygn. akt [ … ] , w sprawie skargi s ka rżących na decyz j ę w ojewody z 4 sierpnia 2015 r. NSA stwierdził, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek wł aściciela , które p rzeszł y na w łasność gminy n a podstawie art . 10 ust. 5 u.g.g. w.n. , nie podlegają zwrotowi w trybie art. 13 6 i nast. u.g.n. Argumentując niekonstytucyjność zakwestionowanych regulacji, s karżący w pierw- szej kolejności wskazali, że konstytuc yjnym ter minem „wywłaszc zeni e ” objęte jest nie tylko formalne pozbawienie lub ograniczenie prawa własności w ramach postępo w ania wywłasz- czeniowego, ale każde przymusowe odjęcie własności, bez względu na jego formę. O prócz odję cia własności dokonywan ego w d rodze ind ywidualn ej decy zji administracyjn ej (co w prawie administracyjnym wyczerpuje pojęcie wywłaszczenia ) za wywłaszczen i e uznać nale ży również odjęcie własności dokon ane z mocy ustawy odnoszące się do abstrakcyjnego kręgu podmiotów. Dlatego zaw ę ż e nie s tosowania art. 136 ust. 3 u.g.n . do nierucho mości prze- jętych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu te rytorialnego na p odstawie decyzji o wywłaszczeniu, tak jak to m iało miejsce ich w sprawie, jest niezgodne z pojęciem „ wy- właszczenia ” , o którym stanow i art. 21 ust. 2 Konstyt ucji. A więc narusza także , wynikające z art. 64 ust. 1 Konstytucji , prawo własnośc i. Skarżący wsk a zali, że u stawodawca , chcąc stworzyć poprzednim właścicielom moż- liwość zwrotu nieruchomości, które zostały odjęte w inny sposób niż w trybie decyzji wy- własz czeniowej sensu stricto , w art. 216 u.g.n . rozszerzył stosowanie przepisów o zwroci e OTK ZU A/202 1 SK 57/19 poz. 72 3 wywłaszczonych nieruchomości do nier uchomości przejętych lub nabytych albo wyłącznie nabytych przez Skarb Państwa lub gminę na podstawie konkretnyc h ustaw i nnych niż ustaw a o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądowym utrwaliła się jednak wykła dnia, zgodnie z k tórą przepis ten nie ma zastosowania do przejęcia przez gminę własności nieru- chomości w wyniku uprawomocnienia się decyzji podziałow ej, o któ rej stanowi art . 10 ust. 5 u.g.g.w.n. Art. 216 ust. 1 u.g.n. ogranicza się bowiem jedynie do nier uchomości nabytyc h , tj. do takich ni er uchomości, których prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zostało przeniesion e w drodz e czynności pra wnych. Natomias t zgodnie z art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. przeniesienie prawa własności następowało ex l e ge . Skutki prawne, o których stanowił art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n ., w postaci utraty prawa własności działek wydzielonych pod drogi pub liczne , n ie były bowiem przedmiotem roz strzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale pow stającym z mocy s a mego prawa następstwem tej decyzji. W ocenie skarżących , tak przyjęta wykładnia zakwestionowanych przepisów na- rusza konstytucyjną za sadę równ ości. Bez zasadn ie pozbawia bowiem poprzednich właścicieli możliwośc i żądania zwrotu nieruchomości , które stały się zbędne na c el wywłaszczenia, ale zostały przeniesione na podmiot publiczny nie w wyniku czynności prawnej, lecz z mocy prawa . W zwią zku z ty m sytuacja prawn a podmiotów, których nieruchomość została niejako wywłaszczona na rzecz Skarbu Pań stwa czy gminy w t rybie ustaw enumeratywnie wymie- nionych w art. 216 ust. 1 u.g.n . jest nieporównanie lepsza od sytuacji osób, do których ma zastosowan ie art. 2 16 ust. 2 u.g.n . , gdyż mogą oni dochodzić zwrotu nieruchomości, które nie zostały wykorzystane z godnie z celem wyw ł aszczenia, bez względu na to, czy do przejścia prawa własności na podmiot publiczny doszło w wyniku czynności prawnej, tj. nabycia w rozumien iu ustawy o gos podarce nieruch omościami , czy też w wyniku przejęcia. W opinii s karżących, biorąc pod uwagę tryb pr z ejmowania nieruchomości na podsta- wie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n . , nie ulega wątpliwości, że wydzielenie i następnie przejęcie grun- tu p od budowę drogi pu bliczn ej stanowiło szczególną formę wywłaszczenia, p omimo, że nie było poprzedzone post ępowaniem właściwy m dla postę powania wywłaszczeniowego. Utrata prawa własności przez dotychczasowego właściciela rekompensowana była w formie odszko- dow ania, do uiszczenia któr ego zobowiązany był podmiot nabywający własność gruntu, a ponadto właści ciel chcą cy dokonać podział u nieruchom ości dotknięty był tzw. przymusem wywłaszczeniowym. Potrzeba wykorzystania należącej do niego nieruchomości na cel publicz ny (na dr ogę publiczną) wynikała z wład czej decyzji organu jednostki samorządu tery- torialnego, który popr zez regulacje plan i styczne za warte w miejscowym planie zagospodaro- wania przestrzennego , przewidujące wykorzystanie nieruchomości na cel publiczny, unie- możliwiał właścici elowi swobodne korzystanie z należącej do nieg o nieruchomości , a t o nadawało instytucji charakter przymus o w y. Skarżący wskazali także, że charakter przymusowy art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n . nie był ni- weczony tym, że postępowanie w sprawie podz iału nier uchomości wszcz ynane było na wnio- sek właściciela nieruchomości, albowiem jeg o decyzja o wystąpie niu z wnioskiem o p o dział gruntu była zdeterminowana postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania prze- strzennego, w którym odgórnie decydowano o przeznacz eniu nieruchomo ści na cel publiczny. Mając na uwadze powyższe argumenty, zd aniem s karżących, br ak jest uzasa dnieni a odmiennego traktowania przez ustawodawcę poprzednich właścicieli, którzy domagają się zwrotu nieruchomości przejętych w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n . od tych , którzy dochodzą zwrotu nieruchomości przejętych w wyn iku uprawomocnienia się decyzji wywłasz c zeniowej, jeżeli nie zrealizowano pierwotnego celu wywłaszczenia. Skarżący podkreślili, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości , jeżeli nieruchom ość ta nie została użyta na cel pu- bliczny, który był przesłanką je j wywłaszczani a, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą kon- sekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. W ocenie s karżących, jeżeli cel publiczny, na który wy- właszczono nieruchom ość , nie jest zrealizowa ny albo wywłaszczona nieruchomość nie jest OTK ZU A/202 1 SK 57/19 poz. 72 4 konieczna na ten cel, co miało miejsc e w ich sprawie, wó w czas podmiot publiczny nie powi- nien mieć możliwości ingerencji we własność prywatną, a jeżeli już do tego doszło, to ko- nieczn e jest uruchomie nie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z daniem s karżących , p owy ższe przesądza o nie zgodności zakwestio n owanych regula- cji z art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W ich opinii, pozbawienie poprzednich właścicieli prawa ż ądania zw rotu nier uchomo- ści, którą utracili w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n ., prowadzi do zachwiania r ównowagi w sto- sunka c h społecznych i kreowania niesprawiedliwych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryter iami przywilejów dla tych obywateli, którzy utracili nieruchomość na podstawie decy- zji wywłaszczeniowej. Pozostaje to w sprzeczności z zasadą propor cjonalności oraz z p owią- zanymi z nią fun kcjonalnie zasadami zaufania obywateli do państwa i stanowionego pra wa, a także zasadą sprawiedliwości społeczne j . Ustano wione ogranicze nia bezzasadnie stawiają s karżących w gorszej pozycji w porównaniu z sytuacją os ób, którym własność została odjęta na ce l publiczny, a którzy pomimo t o mogą dochodzić zwrotu przejętej uprz ednio nierucho- mości. Zakwestionowane regulac je narusz ają także konst ytucyjną zasadę równości. Zdaniem s karżących, właściciele nieruchomości , co do k tórych zastosowano p rzewidziane w u.g.n. wywłaszczenie sensu strict o , oraz właściciele nieruchomości przeję tych przez gminę na pod- stawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n . , wykazują wsp ólną cechę relewantną. W obu w ypadkach do- chodzi do przymusowego (wymuszonego prz ez wydanie „ odgórne g o ” aktu prawnego) przeję- cia nieruchomości na cele publi czne za słusznym odszkodowaniem. Odmienności procedural- ne między tymi dwoma s posobami odjęcia wła snoś ci, polegające w szczególności na sposobie w szczęcia postępowania, nie uzasadnia ją odmiennego trakt o wania właściciel i nieruchomości przejętej w trybie usta wy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący wskazali ta kże na pa radoks pr zy jęte go r ozwiązania. Prowadzi ono do tego, że osoby, które współpracowały z gminą na rzecz urzeczywistni e nia celu publicznego, tj. dro- gi publicznej, są mniej ch ronione niż te, które stawiały opór organom władzy publicznej i w konsekwencj i koniecz ne było zmuszen ie ich do wyd ania nieruchomości w drodze decyzji o wywłaszczeniu. 2. Marszałek Sejmu w pi śmie z 12 grudnia 20 19 r. wniósł w imieniu Sejmu o umorze- nie postępowania w sprawie z uwagi na zbędność wydania wyroku w zakresie dotyczącym b adania ar t. 136 ust. 3 u .g.n., a w pozostałym zakresie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Odno sząc się do zakresu zaskarżenia, Marszał ek Sejmu wskazał, że został on określo- ny zbyt szerok o . Skarżący zakwestionowali konstytucyjność braku normy przy znającej byłym wła ścicie lom ni eruchomości roszczenie o jej zwrot w sytuacji , w której utrata własności n a- stąpiła w trybie a r t. 1 0 ust. 5 u.g.g. w.n. Treść kwestion owanej normy wynika z tego , że w przepisach o roszczeniu o zwrot nieruchomości brakuje pozytyw nego rozs trzygnięcia o o bjęciu zakresem roszczenia także osób, które utraciły nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 1 0 ust. 5 u.g.g. w.n. Nie znacz y to jedn ak, że przedmiotem zaskarżenia może być każdy przepis mający jakikolwiek związek z roszczeniem o zwrot nieruchomości. Przed- miotem zas karżenia w niniejszej sprawie nie może być art. 216 u.g.n. , który jako przepis przej ś ciowy, nie konstytuu je treści takiego roszczenia. Przedmiotem zaskarżenia nie mogą być także art. 112 u.g.n., który definiuje wywłas zczenie w rozumieniu u.g .n. i określa pod- stawowe zasady postępowania wywłaszczeniowego , oraz art. 10 ust . 5 u.g.g.w.n., któ r y okre- śla jedynie przesłanki i tryb ut raty własności nieruchomości wydzielonych na wniosek wła- ściciela pod budowę ulic z nieruchomoś ci objęte j podziałem. W związku z pow yższym postę- powanie w zakresie oceny konstytucyjności tych regulacj i podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalnoś ć wydania w yroku. W jego opinii , zasady zwrotu nieruchomości wywłasz- OTK ZU A/202 1 SK 57/19 poz. 72 5 czonych w oparciu o obecnie obowiązuj ące przep isy u.g.n . wyty cza wprost art. 136 ust. 3 u.g.n. i to ten przepis może być przedmiotem oceny ko nstytucyjnej w rama c h niniejszego postępowania, w którym z akwestionowano konstytucyjność tych zasad. Zdaniem Marszałka Sejmu, także wzorce kontroli nie odpowiad ają w pełni prz edsta- wionemu pr oble mowi konstytucyjnemu. Jak wskazał , za właściwy wzorzec kontr oli należy uznać art . 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz 64 ust. 2 Konstytucji. Skarżący wywodzą niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu przede w szystkim z konstytucyjne go pojęcia wy- właszczenia oraz uprawnień , jakie art. 21 ust. 2 Konstytucji przyz naje wywłaszczan ym w ł a- ścic ielom. Sformułowane przez s karżących zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji odnoszą się do konstytu cyjnego standar du ochrony właściciela przed wywłaszczeniem. W zakresie pozostałych wzorców kon troli powołanych prz e z s karżących, tj. art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, post ę powanie powinno zostać umorzone ze względu n a niepełn e i niewł aściwe uzasa dnienie zarzut ów ich naruszenia . Odnosząc się do kwestii konstytucyjności art. 136 ust. 3 u.g . n., Marszałek Sejmu wskazał, że przedstawiony w skardze konstytucyjnej problem został już oceniony przez Try- bunał Konstytucyjny w wy roku z 23 września 2014 r. (sygn. SK 7/13). Zarówno w postępo- waniu w sprawie o sygn. SK 7/13, jak i w n iniejszym postęp owan i u problemem była ocena konstytucyjności nieprzyznania roszczenia o zwrot nieruchomości właścicielom, którzy utra- cili własnoś ć z mocy prawa w związku z przez naczeniem częśc i dzielonej nieruchomości na drogę publiczną. Różnica sytuacji s karżących dotycz y pr z episu stanowiącego podstawę utra- ty. Skarżąca w postępowaniu o sygn. SK 7/13 utraciła własność nieruchomości na podstawie art. 98 u.g .n. Tymcz asem, zgodnie z treścią skargi, przedmiotem niniejszego postępowania jest ten sam problem kons tytucyjny odnosz ący s ię do byłych właścicieli, którzy utracili wła- sność nieruchomości na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. Marszałek wskazał jednak, że sen- tencj a wyroku w spra wie o sygn. SK 7/13 , wskazując zakres, w jakim Trybunał zbadał kon- stytucyjność art. 136 ust. 3 u.g. n . , nie odnosi się do konkretnego przepisu będącego podstawą prawną nabycia nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego. M arszałek uznał, że Trybu nał rozstrzygnął kwe stię konstytucyjności braku roszczenia poprzedniego właścic iela o zwrot nieruch o mości nabytej w drodze podziału nieruc homości na jego wniosek przez jed- nostkę samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość ta stała się zbęd na na cel publi czny , bez względu na to, który przepis był podstawą utraty własności. Ponadto, zdaniem Marszałka, z a potrzebą wydania wyroku w niniejszej sprawie nie przemawia także treść uzasadnienia skargi, a w szczególności charakter sformułowa nej argu- m entacji i powoł anych dowodów. Porów nanie treści skargi w niniejszej sprawie ze skargą w sprawi e o sygn. SK 7/13 pr o wadzi do wniosku, że skarżący nie wska zali nowych dowodów oraz okoliczności, które uzasadniałyby ponowne zbadanie zgodności kwestion owanego p rze- pisu z wzorc ami konstytucyjnymi wymienionymi w sentencji wyroku z 23 września 2014 r. Bior ąc pod uwagę powyższ e , Marszałek Sejmu wni ósł o umorzenie postępowania w zakresie oceny zgodności art. 136 ust. 3 u.g.n. z art. 21 ust. 2 w związku z art . 32 ust . 1 i art. 64 us t. 2 Konstytucji na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2 016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2 393, ze zm.; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na to, że wydanie w yroku w tym zak resie jest zbędne. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 15 stycznia 2020 r. wnió sł o umorzenie postę p o- wania w sprawie na p odstawie art. 5 9 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z powodu niedopuszczalności wydania wyroku . Podobnie jak Marszałek Sej mu, Proku rator Generalny przede wszystkim wskazał na zbyt szeroki przedmiot zaskarżenia. W jego opinii, s karżący sformułowa l i zarzut pominięcia ustawodawczego, którego następstwem jest brak możliwości ubiegania się przez poprzedni ch OTK ZU A/202 1 SK 57/19 poz. 72 6 właścicieli o zwrot nie ruchomośc i przejęt ych pr ze z gminy na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g. w.n. Przedstawiony w sprawie proble m konstytucyjny spro w adza się do tezy, iż na sku- tek zawężenia w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n . odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III te j ustawy jedynie do nier uc homości nabytych na podstawie ustawy o gospodarce gruntami doszło do naruszen ia prawa s karżących d o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna dla realizacji celu publicznego. Zdaniem Prok uratora Generalnego, to ar t. 216 us t. 2 pkt 3 u.g. n. jest przepisem właściwym do wykazania podniesionego przez s kar- żących zarzutu pominięcia ustaw oda w czego i to on stanowi w sprawie dopuszczalny przed- miot zaskarżenia. Natomiast, zaskarżone w skardze art. 1 36 ust. 3 , art. 112 ust. 2 , art. 4 pkt 3b u.g.n. o raz art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. nie są właściwe do umieszczenia w nich normy dop uszcza- jącej powyższe r oszczenie. Dlatego w zakresie pozostałych zaskarżonych przepisów postę- powanie podlega umorzeniu na podsta wie art. 59 ust. 1 pkt 2 u. o.t.p.TK z powodu niedop usz- czalności wydania wyroku . Prokurator Generalny odniósł się także do wskazan ych w skardze wzorców kontroli. Jak podkreślił, w skardze brak jest argumentów wskazujących na naruszenie przez kwestio- nowane uregulowanie art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 2 Konstyt ucji oraz, wywodzonej z art. 2 Kon- stytucji, zasady zaufania obywatela do państ wa i stanowionego prz e z nie prawa. W związku z p owyższym, post ę powanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Nast ępnie Pro kurator G eneral ny wskazał, że rozstrzygany problem konstytucyjny, a więc kwestia zgodności ar t. 216 ust. 2 pkt 3 u . g.n. we wskazanym przez s k arżących zakresie z Konstytucją, musi zostać poprzedzon y ustaleniem , czy art. 10 ust. 5 u.g.g. w.n. powodow ał skutki tożsame z kons tytucyjnym pojęciem wywłaszczenia. Jeżeli bowiem art. 10 ust. 5 u.g.g. w.n. nie wywoływał takich sku t ków, konsekwencje jego sto sowania nie mogą być po- równywane z sytuacjami ustawowo zdefiniowanego wywłaszczenia oraz z sytuacjami obję- tymi unor mowani em przepi sów ustaw, o których mowa w art. 216 ust. 1 u.g.n. W takim wy- padku wskazany po wyżej wzorzec konstyt u cyjny, rekonstruowany z ki lku powiązanych ze sobą przepisów Konstytucji, będzie nieadekwatny. Zdaniem Prokuratora Generalnego, inicj atorem po stępowania prow adzącego do po- działu nieruchomości i wydzielenia części gruntu pod budowę ulic , w razie przejścia w ł asno- ści nieruchomości na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. , był właściciel nieruchomości, a nie podmiot publiczny. Ponadto złożeni e przez w łaściciela nier uchomości wnios ku o podział nie- ruchomości nie b yło też wymuszone alternatywą w ywłaszczenia. Ujęcie w miejsco wym pla- nie zagospodarowania przestrzennego przebiegu ulic przez grunty będące prywatną własno- ścią nie jest równoznaczne z pr zystąpien iem – w dającym się pr zewidzieć czasie – do realiza- cji takich zamierzeń i do rozpoczęcia popr zedzającego go postęp o wania wy właszczeniowego. Wielu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie zrealizowano i przyjęte w nich zamierzenia ule gły dezak tualizacj i. Zam ieszczenie w planie zagospodarowania prze- strzennego przebiegu ulic przez prywa tny grunt powoduje dl a jego wł aściciela stan niepew- ności co do okresu sprawowania władztwa nad całością nieruchomości i stanowi pewne utrudnienie w korzys taniu z n iej. Jednak bez pośrednim motywem działania właściciela nieru- chomości nie była nieuchronność w ywłaszczenia. Wobec t e go , nie można uznać, że art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. powodował skutki tożsame z konstytucyjnym pojęciem wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę powyższe , Proku rator Ge neralny wniósł o uznanie przywołanego przez s karżących wzorca kontroli – zreko nstruowanego z art. 2 1 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 , art. 32 ust. 1 i , wywodzoną z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej – za nie adekwatn y , a w związku z tym o umorze ni e postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Na koniec rozważań , Pro k urator Generalny wskazał, że ewentualne stwierdzenie nie- konstytucyjności art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zaskarżonym zakresie prowadz iłoby do sytuacji OTK ZU A/202 1 SK 57/19 poz. 72 7 wtórne j niekonstytucyjności art . 98 u.g.n. Właścicielom gruntów wydzielonych pod bud owę ulic, które p rzes z ły na własność gmin w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., przysługiwałoby rosz- czenie o zwrot nieruchomości, a będący w analogicznej sy tuacji wł aściciele pozba wieni wła- sności w trybie art. 98 u.g.n. takiego roszczenia byliby pozbawieni. Sytuacja taka nie wątp l i- wie naruszałaby zasadę równości, zasadę równej ochrony własności i innych praw majątko- wych oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. 4. W piś mie z 7 paździe rnika 2 019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie przystępuje do n iniejszej sprawy. I I Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. W skardze konstytucyjnej zostały zakwestionowane: art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 2 pkt 3 i art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r . o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 , ze z m . , obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: u.g.n.) w zw iązku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r . o gospodarce gru ntami i w y- właszczaniu ni eruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30 , poz. 127 ze zm.; dalej: u.g.g.w.n.) w zakresie, w jakim wyłąc z ają prawo do żądania przez poprzedniego właściciela zwrotu grun- tów wydzielonych pod budowę ulic nabytych z mocy prawa przez gminę na podstawi e art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. w sytuacji, gdy stały s ię one zbędne na cel wywłaszczenia , oraz w zakresie, w którym o g raniczają stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. wyłącznie do nieru- chomości nabytych na rzecz gminy na podstawie u.g.g.w .n. w roz umieniu art. 4 pkt 3b u.g.n., z art. 32 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, przez co naruszają zasadę równości, zasadę sprawiedliwości społecznej , a także ochronę prawa wła- sności i proporcjona lności w korzystaniu z p rawa własności w zakresie zasady zw rotu wy- właszczonej nieruchomości. 2. W świetle utrwalonego orze cz nictwa Trybunału, merytoryczne rozpoznanie zarzu- tów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkic h warunk ów jej dopuszcz alności (zob. postanowienie z 1 marca 2 010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29 i powoła ne tam orzecznictwo). S kład rozstrzygający sprawę nie jest związany stanowiskiem zajętym w ramach rozpoznania wstępnego (zob. np. post anowieni e z 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/ 2008, poz. 98). Trybunał Konstytu- cyjny na każdym etapie post ęp owania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek procesowych, prowadząca do umorzeni a postępowania. Dopuszczalność merytor ycznego rozpoznania ska rgi konstytucy jnej zależy od stwier- dzen ia braku ujemnych przesłanek procesowych. Pozostają one wspó ln e dla wszystkich spo- sobów inicjowania postępowania przed Trybunałem (zob. postanowienie TK z 29 kwietnia 2015 r., sygn. P 23/15, OTK ZU nr 4 /A/2015, poz. 6 1). Zaliczają się do nich m.in.: – zaka z ponownego orzekania w sprawie prawomocnie osądzonej, będąc y następ- stwem prawomocności orzeczeń Trybunału (art. 190 ust. 1 Konstytucji), – niedopuszczalność kwestionowania przed Trybunałem stos owania p rawa i rozstrzy- gania sporów o wykładnię (brak konstytu cyjnej kognicji Trybunału ) , – niespełnienie wymagań formalny ch pisma inicjującego postępowanie. Wystąpienie którejkolwiek z wyżej wymienionych ujemnych przesłanek procesowych rodzi obowiązek umo rzenia p ostępowania prz ez Trybunał. 3. Trybunał Konstytucyjny odn iósł się przede wszystkim do wskazanego w skardze OTK ZU A/202 1 SK 57/19 poz. 72 8 konsty tu cyjnej przedmiotu zaskarżenia. Trybunał zg o dz ił się ze stanowisk ami uczestników postępowania , że został on określony zbyt szerok o . W niniej szej sprawie pr oblem konstytucyjny sprowadza się do tego, że obowiązujące przepisy nie przewidują prawa do zwrotu ni eruchomości nabytej (przejętej) przez jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 10 u.g.g.w.n., jeżeli spełnione są ogólne prz esłanki dotyczące zwrot u wywłaszczonej nieruchomości (brak realiza cji celu publicznego i zbędność gruntu przejętego dla re al izacji celu publicznego ). Zdaniem s karżących, w przepisach o rosz- czeni e o zwrot nieruchomości brakuje pozytywnego rozstrzygnięcia o objęciu zakresem rosz- cz enia także osób, które utraciły nieruchomoś ci z mocy prawa na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. Ta k sformułowany zarzut oznacza , że przedmiotem zaskarżenia nie może być każdy przepis mający jakikolwiek związek z roszczeniem o zwro t nieruc homości. Zaskar żone w skardze przepisy dotyczą bowiem szer egu kwestii niezwiązanych bezpośrednio z proble- mem prawa d o zwrotu nieruchomości . Zakwestionowany a rt. 112 u.g.n. definiuje wywłasz- czenie w rozumieniu u.g.n. i określa podstawowe zasady post ępowania wywłaszczeniow ego. Z kolei art. 10 u.g.g.w.n. reguluje tr yb dokonywania podziału nieruchomości na wniosek wła- ścic ie la . Przepisy te nie są właściw e do wywiedzenia z ni ch normy dopuszczającej prawo żądania przez poprzedniego właściciela zwrotu grunt ów wydzi elonych pod bud owę ulic naby- tych z mocy prawa przez gminę w sytuacji, gdy stały się one zbędne na cel wywłaszczeni a. Dotyczy to także a rt. 216 u.g.n. , który , jako przepis przejściowy, reguluje odpowiednie sto- sowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomośc i przejętych lub nabytych na podstawie nieo bowiązującej już ustawy. W swoim orzecznictwie Trybunał ws kazywał , że przepis ten „jest traktowany – przez orzecznictwo (…) i doktrynę (…) jako wyliczenie o cha- rakterze enumeratywnym . Wykluc za to mo żliwość rozszer zającej wykładni tego przepisu, czy – tym b ardziej – stosowania analogii, a tym samym wyklucza odno sz enie zasady zwrotu (w ujęciu ustawy z 1997 r.) do innych sytuacji, w których doszło do odjęcia własności, a nie- ruchomość nie została wykorzy stana na cel ok reślony w przepisie lub akcie, który był po d- stawą tego odjęcia ” (wyrok TK z 24 października 2001 r. , sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). Stanowisko to potwierdził Trybunał w wyroku z 9 grudnia 2008 r., sygn. SK 43/07 (OTK ZU nr 10/A /2008, poz. 175 ), w którym wskazał, że „Art. 216 ustawy pr zewiduje zwrot nieruchomości, których własność została o dj ęta w trybie innym niż wy- właszczenie, pod warunkiem , że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie prze- pisów wymie nionych w tym a rtykule bądź na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsi ę- biorstw, bądź w związku z potrzebami Tatrzańskiego Park u Narodowego”. Z uwagi na to, że argumentacja skargi opiera się na założeniu, że utrata własności nieruchomości w trybie art. 1 0 u.g.g .w.n. st anowi wywłaszcz enie w rozumieniu konstytucyjnym i jest zbl iżona do wywłaszczenia sensu strict o , o którym mowa w ar t. 112 u.g.n. , art. 112 u.g.n. nie można uznać za właściwy przedmiot kontroli. Prawo i zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w o parciu o obecnie obowią- zujące przepisy u.g.n. wyznacza wprost zask arżony art. 136 ust. 3 u.g.n. , zgodnie z którym „ Poprzed ni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomo- ści lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszc zonej ni eruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część st ała się z będ- na na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do staro- sty, wykonującego zadanie z zakresu admi nistracj i rządowej, któ ry zawiadamia o tym wła- ściwy organ gospodar ujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wyw łaszczo ne j nie- ruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez po przednie go właściciela lub j ego spadkobiercę odszko- dowania lub nie ruchomości zamiennej stosownie do art. 140”. Prze pis ten z najduje zastoso- wanie do wszelkich w y padków wywłaszczenia nieruchomości , bez względu na podstawę OTK ZU A/202 1 SK 57/19 poz. 72 9 prawną dokonanego wywłaszczenia. W s woim orz ecznictwie Tryb unał niejednokrotnie pod- kreślał, że dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, kt óre sta no wiły podstawę wywłaszczenia także przed 1 stycznia 1998 r. (wyroki z: 9 grudnia 2 008 r., sygn. SK 43/07; 12 grudnia 2017 r., sygn. S K 39/15, OTK ZU A/2017, poz. 86). Biorąc pod uwagę powyższe, Try bunał uznał, że w niniejszym postępowaniu właści- wym przed mi otem zaskarżenia jest art. 136 ust. 3 u.g.n., określający zakres ustawowego pra- wa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy ta okazuje się zbę dna do realizac ji celu pu- blicznego będącego podstawą wywł aszczenia . W pozostałym zakresie postępow anie podlega umo rz eniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konst ytucyjny m (Dz. U. z 201 9 r. poz. 2393 , ze zm.; dalej: u.o.t.p.TK) z uwagi na niedopuszczalność wydania wyr oku. 4. Trybuna ł odniósł się także do przywołanych w skardze wzorców kontroli. Skarżący w petitum skargi jako wzorce kontroli wskazali art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 u st. 1 i 2 Konstytucji . A rgumentacja s karżących oparta z os tała na założeniu, że przejęcie przez podmiot pu- blicznoprawny części nieruchomości , wydzielonych pod drogi publiczne w wyniku podzia łu nieru chomości na wni osek właściciela na p odstawie art. 10 u.g.g .w.n. , jest podobne do sytua- cji wywłaszczenia w rozumien iu u.g.n. (art. 112 u.g.n.) oraz do sytuacji objętych ustawami wskazanymi w art. 216 u.g.n. i wobec tego stanowi wywłaszczenie w rozum ieniu ar t. 21 Kon- stytuc ji. Z daniem s karż ąc ych , brak możliwości ubi egania się o zwrot wywłaszczonej nieru- chomości (w sytuac ji gdy nie został zrealizowany cel publiczny, w związku z realizacją któ- rego nastąpiło szeroko rozumiane wywłaszczenie) narusza zasad ę sprawie dliwości społec znej oraz zasadę zaufania obywatela do pańs twa i stanowionego przez nie prawa, rekonstruowan e z art . 2 Konstytucji , oraz konstytucyjne gwarancje prawa własności (art. 21 i art. 64 Konsty- tucji) w związku z zasadą równości (art. 32 Kon stytucji ). Trybunał uzn ał, że a rgumentacja s karżąc ych znajduje odn iesienie jedynie do niektó- rych ze wskazanych w petitum s ka rgi wzorców konstytucyjnych, a mianowicie art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Sformułowane w ska rdze zar zuty odno- szą si ę bowiem do konstytucyjnego standardu ochro ny właściciela przed wywłaszczeniem (art. 21 ust. 2 Ko ns ty tucji) oraz nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w po- dobnej sytuacji (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji). Sk arżąc y n ie przedstawi li natomiast argument ów na rzecz niezgodnośc i zakwestiono- wanej normy prawnej z art. 2, art. 21 ust. 1 , art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 Kon- stytucji. Przechodząc do analizy skargi w zakresie wskazanych wyżej wzorców k ontroli, Try- bunał uznał , że nie można utożsamiać zarzutu naruszen ia art. 21 ust. 2 Konstytucji i związa- nych z nim zarzutów n aruszenia zasad równości wobec prawa oraz równej ochrony własności i innych praw majątkowych z zarzutem naruszenia ustrojo wej normy ochrony prawa własno- ści (art. 21 ust. 1 Konstytucji) oraz konstyt ucyjnego prawa własności ukształtowanego na gruncie art. 64 ust. 1 Konstytucji. Pojęcie „ wywłaszczenie ” oznacza przymusowe pozbawie- nie (odjęcie) konstytucyjnej kategorii „własności prywatnej” i stano wi wyjątek od k onstytu- cyjnej zasady ochrony własności pry watnej, wyrażonej w art. 21 ust. 1 i prawa własności w y- ni ka jącego z art. 64 ust. 1 Konstytucji. Skarżący nie przedstawili argumentacji, dlaczego przedstawiony w skardze problem należy traktow ać inacz ej. Problem te n dotyczy także t wierdz eni a s karżących , że brak prawa do zwrotu nieru- chomości nabytej (przejętej) p rz ez jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 10 u.g.g.w.n. , który w swych skutkach prowadzi do szeroko rozumianego wywłaszcze nia , nie znajduje oparc ia w konstytucyjnych przesłankach dopuszcz alnej ingerencji w prawo własno- ści (art. 31 ust. 3 Konsty tu cji ) . W skardze nie zawarto argumentacji , dlaczego s karżący powo- OTK ZU A/202 1 SK 57/19 poz. 72 10 łuj ą jako wzorzec kontroli przepis, który dotyczy ograniczenia, a ni e w yzuci a z prawa wła- sn ości (wywłaszczenie). Także w tym w ypadku k westia przysługiwania roszczenia o zwrot nieruchomości j es t związana nie z przesłankami dopuszczalnej ingerencji w prawo własności , ale z instytucją wywłaszczeni a, co do której odnoszą się i nne gwar ancje ochrony n iż te wska- zane w art. 31 ust. 3 Konstytucj i . W skardze nie sformułowano jakichkolwiek argumentów n a rzecz niezgodności art. 136 u.g.n. z konstytucyjnym zakazem dyskryminacji wyrażonym w art. 32 ust. 2 Konsty- tucji . W uzasadnieniu sk argi bra k jest t eż argu mentu na rzecz niezgodności zakwestionowa- n ej regulacji z wynikając ymi z art. 2 Konstytucji zasad am i s prawiedliwości społecznej oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zas ady spra wiedliwości spo łecznej skarżący wskazali, że elementem za sady spra- wiedliwości społecznej jest „ równość ” , a w związ ku z tym zasada ta została naruszona. W y- nikająca z art. 2 Konstytucji zasada sprawiedliwości społecznej ma jednak odrębną treść od wsk azanych w skardze zasad y równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Kon stytucji) oraz zasady równej ochrony własności i innych p ra w majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji wymaga zatem odrębnego uzasadnienia , którego w skar dze za- br akło. Nie wysta rczy powtórzenie argumentów odnoszącyc h si ę do naruszenia art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konsty tu cji. Skarżący nie przedstawili też uzasadnienia naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i prawa . W tym zakresie poprzestali na przyw ołaniu wskaza- ne j zasady bez rozważenia jej treści ora z ad ekwatności do sformułowanego problemu praw- nego. Trybunał s twierdził zatem , że s karżący nie zrealizowali obowiązku uzasadnienia sformułowanych zarzutów niezgodności kwestionowanych przepisów ustawy z e wskazanymi wz orcami kontroli, z powołaniem argument ów l ub dowodów na poparcie tych zarzutów. Wymóg uzasadnienia pr zez skarżących zarzutu niekonstytucyjności wynika z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK. Zgodnie z tym przepisem, na skarżącym spoczywa nie tylk o poprawne wska zanie przepisów , ale także ciężar udow odni enia ich niezgodności ze wskazanymi wzor- cami konstytucyjn ym i. Jak konsekwentnie przyjmuje Trybunał, uzasadnienie skargi nie może polegać na powtórzeniu treści zarzutów lub poprzestaniu na lak onicznym lub zdawkowym uzasadnieniu. Niedopuszczalne jest tak że s amodzielne precyzowanie przez Trybunał sformu- łowanych zar zu tów niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów ( zob. wyrok TK z 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15, OTK ZU A/2018, poz. 11 ). Z tej r acji Try bunał um o rz ył p ostępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pk t 2 u.o.t.p.TK w zakresie kontroli zgodności art. 136 ust . 3 u.g.n. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. 5 . Przechodząc do oceny zgodności a rt. 136 ust. 3 u.g. n . w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela zwrotu gruntów wydzielon yc h pod budowę ulic nabytych z mocy prawa przez gminę na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. w sytuacji, gdy stały się one zbędne na c el wywła szczenia , oraz w zakresie, w którym ogran iczają stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. wyłącznie do ni er uchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie u.g.g.w.n. w rozumieniu art. 4 pkt 3b u.g.n. , z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 us t. 1 i a rt. 64 ust. 2 K onstytucji, Trybunał Konstytuc y jny rozważył , czy w sprawie nie za- chodzi przesłanka umorzenia postęp ow ania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. z uwagi na niedopuszczalność wydania wyro ku. Trybunał uznał, że aby rozstrzygn ąć niniejs z y problem kons tytucyjn y, należało ustalić , czy istotnie, jak twierdz ą s karżący, art. 10 ust. 5 u.g.g. w.n. powodow ał skutki tożsame z kon- stytucyjnym pojęciem wywłaszczenia. Jeżeli bowiem art. 10 ust. 5 u.g.g. w.n. nie wywoływał takich skutków, konse kwencje jego stosowania nie mogą być porównywane z sytuacjami OTK ZU A/202 1 SK 57/19 poz. 72 11 usta wowo zdefiniowanego wywłaszczenia , a n ieruchomoś ć nabyta n a podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. nie będzie musiała zostać objęta zakresem zastosowania zasady zwrotu wywłasz- czonej nieruchomoś ci. Zasa da ta traktowan a jest bowiem jako konsekwencja zasady wyni ka- jącej z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Tworzy ona nieroze rw alny związek pomiędzy określeniem celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Dotyczy więc ty lko nier uchomości niewy korzystanych na realizację celu publicznego w wy- padkach, gdy przejęc ie nastąpiło w warunkach przymu su wywłaszczeniowego. Oceniając charakter uregulowanej w art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. instytucji , Trybunał od- niósł się do wyroku TK o syg n. SK 7/ 13, w którym Tr ybunał orzekał o konstytucyjności bra- ku ros zczenia poprzedniego właściciela do zwrotu nieruchomości , w sytuacji jej nabycia w drodze podziału nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego ( zob. wyrok TK z 23 września 2014 r. , OTK ZU nr 8/A/2014, p oz. 93 ). W wyroku tym Trybunał orzekł, że a rt. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim nie przewiduje r oszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jed- nostkę sam orządu t erytorialnego , jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w zwi ąz ku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. W sprawie , w której zapadł wyrok, Trybunał dokonał porównania konstytucyjnej in- st ytucji w ywłaszczenia ze skutkami, jakie wywiera podział nieruchomo ści na wniosek doko- nywany na podstawie art. 98 ust. 1 u. g. n. , który traktowany jest jako następca art. 10 u.g.g.w.n. Trybunał podkreślił, że „art. 98 ust. 1 u.g.n., podobnie jak art. 10 u.g. g. [ w ni niej- szej sprawi e art. 10 u.g.g. w.n. ] przewiduje, że nieruc homości nabyte przez podmiot publicz- noprawny w wyniku po dz iału na wniosek stają się własnością tego podmiotu z mocy prawa ”. Trybunał uznał, że nabycie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytor ialnego w związ ku z jej podziałem na wniosek właściciela i stotnie odbiega od konstytucyjnej definicji wywłaszczeni a. Jak podkreślił , wydzielenie z nieruchomości działek gruntu z przeznaczeniem pod drogę publiczną może nastąpić wyłącznie „wskutek po stępowan ia podziałowego wszczę- tego na wniose k właściciela (użytkow nika wieczystego) nieruchomości podlegającej podzia- łowi i tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przebieg takiej drogi”. W ocenianej konstrukcji brak jest za tem „pie rwotnej, władcz ej woli podmiotu publ icznoprawnego do przej ęcia nieruchomości prywatnej. Odwrotnie, to z inicjatywy p od- miotu prywatnego następuje podział, w wyniku którego może dojść do przejęcia własności jednej z nowych działek przez podmiot publi czny. Po dmiot ten jest jednak niejako najpie rw « zmuszony » przepisa mi u.g.n. do nabycia tej działki (wypłacenia odszkodowan ia ), a następ- nie z własnych środków wybudowania na niej drogi publicznej”. Trybunał uznał także, że „celem publicznym , w związku z rea lizacją którego nieru- ch omość jest nabywana (przejmowana) , jest sam o wydzielenie działki pod drogę publiczną. Nie chodzi za te m o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi p ublicznej”. P row adzi to do wniosku, że cel pu- bliczny zosta je zrealizowany pomimo b raku wybudowania drogi w ustawowym terminie. Trybunał do ko nał także porównania skutków prawnych ocenianej instytucji z tymi , do których odsyła art. 216 u.g.n. Trybunał wskaza ł, że przepis te n rozsze rza zasadę zwro tu nie- ruchomości na inne sytuacje niż te st anowiące wywłaszczenie w rozumieniu art. 112 u.g.n. Try bu nał stwierdził , że „nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa i za odszkodowaniem nieruchomości wydzielonej w drodze podzia łu – na wniosek właścic iela – pod budowę drogi publicznej nie wywi era skutków konstytucyjnie podobnych do którejkol- wiek z re gulacji objętych zakresem zastosow ania art. 216 u.g.n.”. Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał uznał, że chociaż sprawa o sygn. SK 7/1 3 do- tycz yła innej jedno stki redakcyjnej, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n ., to jednak oceniany tam problem konstytucyjny był tożsa my z problemem, który musiał zostać rozstrzygnięty w niniejszej sprawie. W obu wy padkach podstawową była kwestia , czy oceniane przepis y, przew idujące OTK ZU A/202 1 SK 57/19 poz. 72 12 przejęc ie przez podmiot publicznoprawny z mocy pr awa i za odszkodowaniem nieruchomości wydzielonej w drodz e podziału – na wniosek właściciela – pod budowę drogi publicznej , po- wod ują skutki tożsame z konstytucyjnym pojęciem wywłaszczenia . T rybunał uznał, że także w tym w ypadku nie mamy do czynienia z p ojęciem wy- właszczenia w rozumieniu konstytucyjnym. S karżący n ie wskazali bowiem nowych dowodów oraz okoliczności, które podważał y by dotychczasowe stanowisko Trybunału odnośnie do charakteru tak iego prz ejęcia . O tym, że art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. nie powoduj e skutków tożsa- mych z wywłaszczeniem , przesądz iło kilka, ws ka zanych już w wyroku o sygn . SK 7/13, argumentów. Po pierwsze, i nicjatorem postępowania prowadzącego do podziału nieruchomo- ści i wydz ielenia części gruntu p od budowę ulic , w razie przejścia własno ści nieruchomości na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. , b ył właściciel nieruchomości, a nie podmiot publiczny. Po drugie, złożenie przez właściciela nieruchomości wniosku o podział nieruchomo ści nie było wymuszone alternatywą wyw łaszczenia. Jak słusznie wskazał Prokurator Generalny , u jęcie w miejscowym planie za go spodarowania przestrzennego przebiegu ulic przez grunty będące prywatną własnością nie jest równoznaczne z przystąpieniem – w dający m się pr zewi- dzieć czasi e – do realizac ji takich zamierzeń i do rozpoczęcia poprzedzającego go postępo- wania wywłaszczeniowe go . Wielu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie zrealizowano , a przyjęte w nich zamierzenia uległy dezaktualizacji. T rybunał zgodzi ł się z t wierdzeniem ska rżących, że z amieszczenie w planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu ulic pr ze z prywatny grunt może powodować stan niepewności właściciela co do okresu sprawowania władztwa nad całością nieruchomości , co stanow i pewne utrudnienie kor zystani a z niej . Nie oznacza to jednak n ieuchronności wywłaszczenia. Obowiązujące p rze- pisy przewid y wa ły bowiem możliwość zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec tego zmiany sytuacji właściciela nieruchomości. N ie można więc uzn ać, że art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. powodował skutki tożsa me z konstytucyjnym pojęciem wywłaszczenia. Powyższe przesą dz iło o braku argumentó w konstytucyjnych , które uzasadnia łyby ob- jęcie instytucji przejęcia przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa i za ods zkodowaniem nie ruchomo ści wydzielonej w drodze podziału – na wniosek właściciela – pod budowę drogi publicznej reg ul acjami odnoszącymi się do wywłaszczenia. Oznacza to w szczególności , że z art. 21 ust. 2 Konstytucji i pozostałych jej przepisó w, po wołanych w skardze jako związko- we wzorce kontroli , nie można wy prowadzić normy, która nakazywałaby ustawodawcy przy- jęcie p rz episó w przyznających poprzedniemu właścic i elowi prawo do zwrotu nieruchomości nabytej przez podmiot publicznoprawny w trybie art. 10 u.g.g.w .n. W tej sytua cji Trybunał uznał, że kwestia ta pozost aje w granicach swobody regula- cyjnej ustawodawcy. Należy pr zy pomnieć, że Trybunał Konstytucyjny jest powołany jedynie do badania, czy ustawodawca nie narusza norm, zasad i wartości ustanowionyc h w Kons tytu- cji. T rybun ał nie rozstrzyga natomiast o słuszności czy celowości działań ustawodawcy, bo pozostaje to w ramac h politycznej swobody działań parlamentu, za które ponosi on odpowie- dzialność polityczną. Poza zakresem kompetencji Trybunału Konstytu cyjnego pozostaje oce- na , czy ustawodawca znalazł najbardziej sł uszne i najbardziej celowe rozstrzygnięcie normo- wanej kwest ii (zob. postanowienie TK z 19 lipca 2016 r., sygn. K 33/14, OTK ZU A/2016, poz. 64 i powołane tam orzecznictwo). Biorąc pod uwagę pow yższe, T rybunał st wierd ził, że postępowanie w zakresie oceny zg odności art. 136 ust. 3 u.g.n. z art. 21 ust. 2 w związku z a rt. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Kon- stytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t. p.TK ze względu na niedo- puszcza lność wy dania wyro ku. Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konst ytucyjny postanowił jak w sentencji.