SK 6/22

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 5 maja 2022 r. Pozycja 25 POSTANOWIENIE z dnia 30 marca 2022 r. Sygn. akt SK 6/22 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz – przewodniczący Stanisław Piotrowicz Justyn Piskorski Julia Przyłębska – sprawozdawca Bartłomiej Sochański , po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r., skargi konstytucyjnej S.W. o zbadanie zgodności: art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) oraz w związku z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu ad- ministracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego pro- wadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie . Orzeczenie zapadło większością głosów . UZASADNIENIE I 1. S.W. (dalej: skarżący) wniósł 2 marca 2021 r. (data nadania) skargę konstytucyjną o stwierdzenie niezgodności art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz w związku z art. 37 § 1 i 3 us tawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), rozumianego w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie OTK ZU A/2022 SK 6/22 poz. 25 2 ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji 1.1. Skarga konstytucyjna została złożona na tle następującego stanu faktycznego : Skarżący pismem z czerwca 2012 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy działek. Decyzją z czerwca 2013 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy. W listopadzie 2018 r. , po prawomocnym zakończeniu powyższego postępowania, skarżący wniósł do Samorządowe go Kolegium Odwoławcze go (dalej: SKO) pismo oznaczo- ne jako zażalenie . Postanowieniem z grudnia 2018 r. SKO uznało je za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy co do istoty decyzją odmowną. W związku z powyższym skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyj- nego w P. (dalej: WSA) ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie zakończonej decyzją odmow n ą. Domagał się w niej stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz wymierzenia Wójtowi grzywny. Wyrokiem z lipca 2019 r. WSA stwier- dził, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz , że prowadzenie po- stępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę . Od powyższego orzeczenia Wójt wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Admi- nistracyjnego (dalej: NSA), który postanowieniem z 2 grudnia 2020 r. (sygn. akt […] ) uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę . NSA w uzasadnieniu odwołał się do uchwały siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), w której stwierdzono , że wniesie- nie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania oraz wy- daniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny. Odnosząc się z kolei do ponaglenia wskazał na pogląd wyrażony w posta- nowieniu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18) , zgodnie z którym wniesienie tego środka prawnego, jako warunku formalnego do zainicjowania po- stępowania sąd owego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania , dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Wniesienie ponaglenia już po zakończeniu postępowania nie mogłoby doprowadzić do zobowiązania organu do załatwienia sprawy . Na tej podstawie NSA uznał, że „[p]ismo skarżącego z (…) 2018 r., będące zażaleniem na przewlekłe postępowanie, potraktowane jako ponaglenie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być za- tem uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi” . Powyższe orzeczenie zostało wskazane przez skarżą- cego jako ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. 1.2. Zdaniem skarżącego , zakwestionowane w skardze konstytucyjnej przepisy, rozu- miane w sposób przedstawiony w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18), a co za tym idzie także w orzeczeniu, w związku z któ- rym wniósł skargę do Trybunału , naruszają prawo do sądu w związku z ograniczeniem osobie poszkodowanej przewlekłym prowadzeniem postępowania możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego do wystąpienia z powództwem na podstawie art. 417 1 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm . ). Prawo do sądu skarżący wywodzi ze wskazanych jako podstawa skargi art. 2 , art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji . 2. P ostanowieniem z 4 listopada 202 1 r. Trybunał Konstytucyjny odmówi ł nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz nadał skardze konstytucyjnej dalszy bieg w pozostałym zakresie. OTK ZU A/2022 SK 6/22 poz. 25 3 3. Pismem z 26 stycznia 2022 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 4. Prokurator Generalny (dalej: PG) w piśmie z 4 lutego 2022 r. wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W pierwsze j kolejności PG wyjaśnił, że wśród wskazanych w skardze konstytucyjnej wzorców kontroli wyłącznie art. 45 ust. 1 Konstytucji może być samodzielnym wzorcem. W skazał również, że art. 31 ust. 3 Kon- stytucji nie wyraża żadnych praw podmiotowych ani wolności. Odnosząc się z kolei do art. 2 Konstytucji wyjaśnił , że m ógłby zosta ć wskazany jako samodzielny wzorzec kontroli pod warunkiem, że skarżący wywiódł by z niego prawa i wolności inne , niż te wynikające z pozo- stałych przepisów konstytucyjnych, czego nie uczynił. Ponadto, w ocenie PG, w skardze – w zasadzie – nie przedstawiono uzasadnienia zarzutu niezgodności kwestionowanej normy prawnej z art. 45 ust. 1 Konstytucji. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1 . Przedmiot skargi konstytucyjnej i przedmiot kontroli . Przedmiotem skargi konstytucyjnej jest art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ;dalej: p.p.s.a.) oraz w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.), rozumiany w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”. Postanowieniem z 4 listopada 2021 r. Trybunał Konstytucyjny odmówi ł nadania skar- dze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. oraz nadał skardze konstytucyjnej dalszy bieg w pozostałym zakresie. W związku z powyższym przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. rozumiany, w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Przepisowi temu zarzucono niezgodność z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. 2 . Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej. 2.1. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału, badanie dopuszczalności rozpoznania skargi nie kończy się w fazie rozpoznania wstępnego, lecz jest dokonywane przez cały czas jej rozpoznania (zob. postanowienia TK z: 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 9 maja 2017 r., sygn. SK 18/16, OTK ZU A/2017, poz. 37 i cytowane tam orzecznictwo). Na każdym etapie postępowania niezbędna jest kontrola, czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek wydania wyroku, powodująca konieczność umorzenia postępo- wania (zob. zamiast wielu, wyrok z 30 września 2014 r., sygn. SK 22/13 , OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 96 i powołane tam orzecznictwo). OTK ZU A/2022 SK 6/22 poz. 25 4 2.2 . Trybunał stwierdza, że skarga nie spełnia wymogów wskazanych w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybu- nałem Konstytucyjny m (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Z przepisu tego wyni- ka, że skarżący powinien wskazać w skardze nie tylko, która jego konstytucyjna wolność lub konstytucyjne prawo zostały naruszone oraz określić sposób tego naruszenia (pkt 2), ale rów- nie ż uzasadnić zarzut niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu nor- matywnego ze wskazanymi konstytucyjnymi wolnościami lub prawami, z powołaniem argu- mentów lub dowodów na jego poparcie (pkt 3). Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wyni- ka, że prawidłowe wykonanie tych obowiązków polega na przedstawieniu przez skarżącego takich argumentów, które uprawdopodobnią ewentualną niekonstytucyjność kwestionowa- nych przepisów (zob. postanowienie TK z 8 czerwca 2011 r., sygn. SK 14/10, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 45). T rybunał nie może zastępować skarżącego w wykonaniu tych obo- wiązków. To na nim spoczywa bowiem ciężar udowodnienia zarzutu niezgodności z Konsty- tucją zaskarżonych przepisów (zob. postanowienia TK z: 5 czerwca 2013 r., sygn. SK 25/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 68; 13 stycznia 2015 r., sygn. SK 17/13, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 5). Z analizy skargi wynika, że skarżący de facto nie przedstawił uzasadnienia zarzutu niezgodności kwestionowanej normy prawnej ze wskazanymi wzorcami kontroli, z powoła- niem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Ogólne stwierdzenie przez skarżącego, że zakwestionowane przepisy naruszają prawo do sądu nie spełnia tego wymogu. Skarżący nie wyjaśnił w szczególności, który z aspektów prawa do sądu został naruszony. Powołując się na wybrane wyroki Trybunału, skarżący nie odniósł jednak stawianych w nich tez do problemu przedstawionego w skardze. W tym kontekście Prokurator Generalny słusznie zauważył, że w uzasadnieniu skargi nie wskazano, czy skarżący zarzuca kwestionowanej norm ie narusze- nie prawa dostępu do sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłość postę- powania administracyjnego, czy naruszenie prawa dostępu do sądu cywilnego, w związku z brakiem możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego do dochodzenia roszczeń od Skar- bu Państwa na drodze cywilnej. Powyższe okoliczności świadczą o niedopuszczalności wydania wyroku. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, niedopuszczalność wydania wyroku skutkuje koniecznością umorzenia postępowania. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.