SK 91/24

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 22 października 2025 r. Pozycja 96 POSTANOWIENIE z dnia 8 października 2025 r. Sygn. akt SK 91/24 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jarosław Wyrembak – przewodniczący Krystyna Pawłowicz Stanisław Piotrowicz Rafał Wojciechowski Andrzej Zielonacki – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2025 r., skargi konstytu- cyjnej A .W. o zbadanie zgodności: 1) art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 , w związku z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administra- cyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) rozumianego w ten sposób, że wyklucza możliwość dokonywania przez sądy administracyjne incydentalnej kontroli zgodności z prawem uchwały rady izby notarialnej, stanowiącej oce- nę wyników wizytacji notariusza, wydawanej na podstawie art. 44 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1799, ze zm.), z uwagi na niestanowienie przez tę uchwałę innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co prowadzi do odrzucenia skargi oraz od- dalenia skargi kasacyjnej na postanowienie wydane w trybie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) art. 44 § 3 w związku z art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie rozumianego w ten sposób, że ocena powizytacyjna notariusza wydawana w formie uchwa- ły właściwej rady izby notarialnej nie stanowi o prawach i obowiązkach nota- riusza, co czyni wyłącznie opinia wydawana przez tę radę w toku postępowa- nia wszczętego przez Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odwołania notariusza z uwagi na dwukrotną ujemną ocenę jego działalności – z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie . Orzeczenie zapadło jednogłośnie . OTK ZU A/2025 SK 91/24 poz. 96 2 U Z A S A D N I E N I E I 1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 paździer- nika 2023 r. (data nadania) A .W. (dalej: skarżący) zarzucił przepisom wskazanym w kompa- rycji niniejszego postanowienia niezgodność z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem fak- tycznym. Skarżący wykonuje zawód notariusza w kancelarii notarialnej prowadzonej w formie spółki partnerskiej notariuszy. Po przeprowadzeniu wizytacji Rada Izby Notarialnej w K . 20 kwietnia 2022 r. podjęła uchwałę, w której negatywnie oceniła działalność skarżącego jako notariusza, przedstawiła zarządzenia powizytacyjne i zobowiązała go do złożenia w terminie 14 dni sprawozdania z wykonania zarządzeń powizytacyjnych. Tego samego dnia Rad a Izby Notarialnej w K . wydała uchwałę o przeprowadzeniu lustracji, następnie zmieniając ją uchwa- łą z 18 maja 2022 r. Skarżący wniósł odwołanie do Krajowej Rady Notarialnej od uchwał Rady Izby Nota- rialnej w K . Krajowa Rada Notarialna w pisma ch z 13 czerwca i 1 lipca 2022 r. poinformowa- ła skarżącego, że stwierdza „brak możliwości rozpatrzenia przedstawionych spraw w trybie kodeksu postępowania administracyjnego”. Skarżący złożył skarg ę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na pis emne sta- nowisko Krajowej Rady Notarialnej z 13 czerwca 2022 r. w przedmiocie braku możliwości rozpatrzenia w trybie kodeksu postępowania administracyjnego sprawy dotyczącej negatyw- nej oceny wyrażonej mu w uchwale Rady Izby Notarialnej w K z 20 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W . postanowieniem z 17 października 2022 r. (sygn. akt [ … ] ) odrzucił skargę z uwagi na to, że zaskarżone stanowisko nie stanowi wład- czego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach skarżącego. Po rozpatrzeniu wniesionej przez skarżącego na powyższe postanowienie skargi kasa- cyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 czerwca 2023 r. (sygn. akt [ … ] ) oddalił skargę kasacyjną skarżącego, podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Admini- stracyjnego w W . 1.2. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że interpretacja zaskarżonych przepisów przez sądy administracyjne pozbawiła go sądowej kontroli uchwały rady izby notarialnej wy- rażającej negatywną ocenę jego działalności jako notariusza z powodu przyjęcia, iż uchwała ta nie rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach. Zdaniem skarżącego, sądy administracyjne , odmawiając weryfikacji zgodności z pra- wem ujemnej oceny działalności notariusza połączonej z wydaniem zarządzeń powizytacyj- nych , pozwalają na działanie organów samorządu notarialnego w sposób niczym nieograni- czony. Rada izby notarialnej może negatywnie ocen ić działalnoś ć notariusza i wyda ć zarzą- dze nia powizytacyjn e , niezależnie od wyników wizytacji, tzn. nawet, jeżeli ocena wizytatora jest pozytywna, rada izby notarialnej może ujemnie ocenić działalność notariusza. W ocenie skarżącego uchwała właściwej rady izby notarialnej w sprawie ujemnej oce- ny (pierwszej) działalności notariusza dotyczy praw, wolności i podlegających ochronie inte- resów notariusza. Kreuje stosunek prawny między samorządem zawodowym a jego człon- kiem (notariuszem), w którym notariusz jest zobowiązany do spełnienia określonych obowiązków: poddania się kolejnej wizytacji w terminie krótszym niż w przypadku wydania dodatniej oceny, wykonania zarządzeń powizytacyjnych, składania wyjaśnień przed radą wła- ściwej izby notarialnej, poddania się lustracji problemowej, znoszenia postępowania dyscy- OTK ZU A/2025 SK 91/24 poz. 96 3 plinarnego, poddania się postępowaniu wszczętemu przez Ministra Sprawiedliwości w przed - miocie odwołania ze stanowiska notariusza. Ponadto ocena wydawana w trybie art. 44 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 202 2 r. poz. 1 799 , ze zm.) ma charakter uznaniowy i nieweryfikowalny. Rada izby notarialnej może wydać ocenę i zarządzenia powizytacyjne w sposób dowolny, oderwany od jakichkolwiek mierzalnych (weryfikowalnych) przesłanek. Skarżący wskazał, że sprawa będąca przedmiotem postępowania prowadzonego przez radę izby notarialnej ma charakter „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, ponie- waż rozstrzyga , czy notariusz w swojej działalności zachowuje się zgodnie z zasadami etyki i przepisami prawa, a tym samym ogranicza wolność wykonywania zawodu notariusza przez wprowadzenie różnego rodzaju nakazów i zakazów, które są dla notariusza wiążące. Ich naru- szenie może skutkować postawieniem w stan obwinienia, którego efektem może być nawet pozbawienie prawa wykonywania zawodu notariusza. Przy wydawaniu oceny działalności wizytowanego notariusza może też dojść do rażących i oczywistych naruszeń prawa material- nego, jak i procedury. Notariusz, który wykonuje zawód zaufania publicznego, będąc jedno- cześnie członkiem samorządu zawodowego, powinien mieć możliwość kwestionowania przed sądem zarówno prawidłowości przeprowadzenia wizytacji, jak i zasadności wymierzonej ujemnej oceny działalności, tym bardziej gdy pozbawiony jest możliwości kwestionowania oceny przed radą właściwej izby notarialnej. Zdaniem skarżącego każda ujemna ocena dla członka samorządu zawodowego jest do- legliwa, gdyż oznacza negatywną ocenę sposobu wykonywania przez niego zawodu, a tym samym utratę zaufania publicznego. Dla osób wykonujących zawód zaufania publicznego faktem dyskredytującym w oczach opinii publicznej jest sam a ujemn a ocen a działalności, niezależnie od rodzaju zarządzeń powizytacyjnych. Notariusz musi cieszyć się zaufaniem stron, które powierzają mu ochronę dóbr dla siebie najcenniejszych, tj. majątku. U jemn a oce- n a działalności notariusza niewątpliwie może być powodem utraty zaufania stron do jego osoby i jego kompetencji , a także ingeruje w sferę jego konstytucyjnych praw i wolności, ponieważ dotyczy tak cennych wartości dla każdego człowieka jak godność, dobre imię czy zaufanie innych. Tak jak każda ocena stanowi ona piętno, które może zaważyć na relacjach między notariuszem i jego klientami. Nie można także stracić z pola widzenia, że pierwsza ujemna ocena działalności notariusza „w połowie” wyczerpuje przesłanki odwołania notariu- sza przez Ministra Sprawiedliwości, ponieważ dwie ujemne oceny działalności uzyskane przez notariusza w wyniku kolejnych wizytacji wyczerpują ustawową przesłankę do odwoła- nia notariusza przez Ministra Sprawiedliwości. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje powszechny, jednolity i utrwalony sposób interpretacji zaskarżonych przepisów. Sądy te wykluczają moż- liwość dokonywania incydentalnej kontroli zgodności z prawem uchwały rady izby notarial- nej stanowiącej ocenę wyników wizytacji notariusza, przyjmując, że nie dotyczy ona praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tak też zaskarżone przepisy zostały zinterpre- towane przez sądy administracyjne orzekające w sprawie skarżącego. W konsekwencji skar- żący pozbawiony został prawa do sądu. 2. Postanowieniem z 3 grudnia 2024 r., sygn. Ts 297/23 (OTK ZU B/2025, poz. 119), Trybunał Konstytucyjny nadał skardze konstytucyjnej dalszy bieg. 3. W piśmie z 16 stycznia 2025 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu. 4. Sejm i Prokurator Generalny – uczestnicy niniejszego postępowania – nie zajęli sta- nowisk w sprawie. OTK ZU A/2025 SK 91/24 poz. 96 4 II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot zaskarżenia. 1.1. Skarżący jako przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie wskazał: 1) art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 , w związku z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) rozumiany w ten sposób, że wyklucza możliwość dokonywania przez sądy administracyjne incydentalnej kontroli zgodności z prawem uchwały rady izby notarialnej, stanowiącej ocenę wyników wizytacji notariusza, wydawanej na pod- stawie art. 44 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2024 r. poz. 1001, ze zm.; dalej: prawo o notariacie) , z uwagi na niestanowienie przez tę uchwałę innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub ob- owiązków wynikających z przepisów prawa, co prowadzi do odrzucenia skargi oraz oddalenia skargi kasacyjnej na postanowienie wydane w trybie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; 2) art. 44 § 3 w związku z art. 16 § 3 p raw a o notariacie rozumiany w ten sposób, że ocena powizytacyjna notariusza wydawana w formie uchwały właściwej rady izby notarialnej nie stanowi o prawach i obowiązkach notariusza, co czyni wyłącznie opinia wydawana przez tę radę w toku postępowania wszczętego przez Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie od- wołania notariusza z uwagi na dwukrotną ujemną ocenę jego działalności. Przepisy te mają następującą treść: – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. „Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wyni- kających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postę- powania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po- stępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w dzia- łach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw” , – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. „Sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwo- ści sądu administracyjnego” , – art. 184 p.p.s.a. „Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasad- nienia odpowiada prawu” , – art. 44 § 3 prawa o notariacie „Z wizytacji sporządza się protokół. Rada izby nota- rialnej ocenia wyniki wizytacji i przedstawia – w terminie miesiąca od wizytacji – odpis pro- tokołu Ministrowi Sprawiedliwości, zawiadamiając go równocześnie o środkach podjętych w celu usunięcia stwierdzonych uchybień” , – art. 16 § 3 prawa o notariacie „Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza w wypadku, gdy charakter stwierdzonych, w wyniku wizytacji, o której mowa w art. 44 § 2a zdanie pierwsze, nieprawidłowości stanowi rażącą i oczywistą obrazę przepisów prawa, a także w wypadku, gdy notariusz uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku”. OTK ZU A/2025 SK 91/24 poz. 96 5 1.2. Zaskarżone regulacje są – zdaniem skarżącego – niezgodne z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Argumentacja zawarta w skardze konstytucyjnej koncentruje się na wykazaniu, że uchwała rady izby notarialnej wyrażając a negatywną ocenę działalności nota- riusza powinna podlegać kontroli sądu administracyjnego. W edług skarżącego interpretacja zaskarżonych przepisów przez sądy administracyjne pozbawiła go sądowej kontroli takiej uchwały z powodu przyjęcia, ż e nie rozstrzyga ona o jego prawach i obowiązkach. W szczególności skarżący wskazał, że nie może pozostać poza kontrolą sądową tak doniosły w skutkach przejaw działalności organu samorządu zawodowego (rady izby nota- rialnej), jakim jest wydanie uchwały z ujemn ą ocen ą działalności notariusza. Przy wydawaniu oceny działalności wizytowanego notariusza może bowiem dojść do rażących i oczywistych naruszeń zarówno prawa materialnego, jak i procedury. Skarżący podniósł, że nie miał za- gwarantowanego w akcie korporacyjnym prawa do zapoznania się z protokołem z wizytacji, projektem oceny działalności notariusza , projektem zarządzeń powizytacyjnych czy wypo- wiedzenia się o nich. 2. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej. 2.1. Skarga konstytucyjna stanowi środek ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, którego rozpatrzenie uwarunkowane zostało spełnieniem przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a uszczegółowionych w przepisach ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich warunków jej dopuszczalności. Składu Trybunału roz- poznającego sprawę in merito nie wiąże stanowisko zajęte na etapie kontroli wstępnej w po- stanowieniu o nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu lub postanowieniu o uwzględ- nieniu zażalenia skarżącego na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Choć skar ga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu, w ramach któ- rego Trybunał bada, czy odpowiada ona warunkom formalnym i czy nie jest oczywiście bez- zasadna, to jednak zakończenie tego etapu formalnej weryfikacji skargi nie wyłącza dalszej oceny warunków jej wniesienia dokonywanej na kolejnym etapie postępowania sądowokon- stytucyjnego. Przekazanie skargi konstytucyjnej po zakończeniu jej wstępnej kontroli do rozpoznania przez odpowiedni skład Trybunału nie przesądza więc ostatecznie o dopuszczal- ności jej merytorycznego rozpatrzenia. Kontrolując istnienie pozytywnych przesłanek proce- sowych oraz brak przesłanek ujemnych, Trybunał może również dojść do wniosków odmien- nych niż te, które zostały wyrażone w postanowieniu wydanym na etapie wstępnego rozpo- znania konkretnej skargi konstytucyjnej (zob. np. postanowienia TK z: 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47; 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35; 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29; 10 mar ca 2015 r., sygn. SK 65/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 35; 18 grudnia 2018 r., sygn. SK 25/18, OTK ZU A/2018, poz. 82 i 3 grudnia 2020 r., sygn. SK 27/17, OTK ZU A/2020, poz. 68). 2.2. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji: „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu nor- matywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Warunkiem wniesienia skargi konstytucyjnej jest zatem naruszenie konstytucyjnych wolności lub praw. W związku z tym art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK wymaga , by skarga kon- OTK ZU A/2025 SK 91/24 poz. 96 6 stytucyjna zawierała wskazanie, któr a konstytucyjn a wolność lub prawo skarżącego , i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. W konsekwencji to na skarżącym ciąży obowiązek uprawdopodobnienia naruszenia jego praw lub wolności konstytucyjnych. Należy podkreślić, że jeżeli w sprawie nie doszło do naruszenia praw skarżącego lub skarżący nie potrafi uprawdopodobnić tego naruszenia, to merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej jest niedopuszczalne (zob. postanowienie TK z 13 lutego 2008 r., sygn. SK 5/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 19). 2.3. Stwierdzenie dopuszczalnoś ci skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie wymaga zbadania postępowania, którego uczestnikiem był skarżący, a także wydanych w nim roz- strzygnięć wobec skarżącego. Po przeprowadzeniu wizytacji rada izby notarialnej wydała na podstawie art. 44 § 3 prawa o notariacie uchwałę, w której negatywnie oceniła działalność skarżącego jako notariu- sza i przedstawiła zarządzenia powizytacyjne. Skarżący wniósł odwołanie od tej uchwały do Krajowej Rady Notarialnej, zarzucając , że jest niesprawiedliwa i krzywdząca. Ponadto skar- żący wniósł o zmianę uchwały w sprawie oceny jego działalności jako notariusza i zarządzeń powizytacyjnych oraz wysłuchanie jego uwag i wniosków. W pisemnym stanowisku Krajowa Rada Notarialna, na podstawie art. 40 § 1 pkt 4 i 6 prawa o notaria cie oraz § 17 regulaminu urzędowania Krajowej Rady Notarialnej, stwierdziła „brak możliwości rozpatrzenia przed- stawionej sprawy w trybie kodeksu postępowania administracyjnego”. Skarżący wniósł skar- gę na to stanowisko do W ojewódzkiego S ądu A dministracyjnego, a po jej odrzuceniu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który ją oddalił . Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wydana przez radę izby nota- rialnej w trybie art. 44 § 3 prawa o notariacie nie stanowi rozstrzygnięcia mającego charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie. Ocena taka nie jest tożsama z opinią wy- daną w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administra- cyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), od której przysługuje zażalenie. Uchwała, w której rada izby notarialnej wyraziła powizytacyjną ocenę , nie rozstrzyga bowiem władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego. Jest ona jedynie potwierdzeniem stanu faktycznego, ustalonego podczas wizytacji. Wydanie tej oceny nie kreuje praw czy obowiązków skarżące- go, ale może być przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra Sprawiedliwości po wszczęciu w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Jednak nawet w sytuacji wszczęcia takiego postępowania i odwołania notariusza oceny powizytacyjne będą jedynie elementami składowymi materiału dowodowego w sprawie, które Minister Sprawiedliwości swobodnie ocenia i nie jest nimi związany. Związanie następuje dopiero opinią wydaną przez radę izby notarialnej w trybie art. 106 k.p.a., od której przysługuje zażalenie, a w konsekwen- cji skarga do sądu administracyjnego. Podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Naczelny Sąd Ad- ministracyjny zauważył, że uchwała rady izby notarialnej zawierająca negatywną ocenę stwierdzonego podczas wizytacji stanu faktycznego nie nosi znamion aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego, gdyż sama w sobie nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego. Dopiero po zasięgnięciu opinii właściwej rady izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku, Minister może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji (art. 16 § 3 prawa o notariacie) i dopiero to postępowanie prowadzić będzie do wy- dania aktu indywidualnego, noszącego wszelkie znamiona rozstrzygnięcia organu administra- cji publicznej w indywidualnej sprawie, podejmowanego w oparciu o przepisy kodeksu po- stępowania administracyjnego i z ich zachowaniem. Zatem dopiero na takie rozstrzygnięcie , jako kształtujące w sposób władczy sytuację skarżącego , mogłoby zostać wniesione zażale- nie, a następnie skarga do sądu administracyjnego . OTK ZU A/2025 SK 91/24 poz. 96 7 We wszystkich wskazanych rozstrzygnięciach wydanych w sprawie skarżącego powo- łano art. 44 § 3 prawa o notariacie jako podstawę prawną uchwały rady izby notarialnej nega- tywnie oceniającą działalność skarżącego jako notariusza. To z uwagi na tę uchwałę skarżący podjął starania, aby doprowadzić do jej uchylenia na drodze postępowania administracyjnego , sądowoadministracyjnego, a następnie sądowokonstytucyjnego. Istota zarzutu sformułowanego przez skarżącego, mająca istotne znaczenie dla rozstrzy- gnięcia o dopuszczalności skargi konstytucyjnej, związana jest z faktem, że sądy administracyj- ne obydwu instancji odrzuciły środki prawne, przy użyciu których kwestionował on uchwałę rady izby notarialnej negatywnie oceniającą jego działalność jako notariusza. Zdaniem skar- żącego, ma to świadczyć o naruszeniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu, albo- wiem kwestionowane przepisy nie zawierają żadnej regulacji, która pozwoliłaby na zainicjowa- nie efektywnej kontroli tej właśnie uchwały przez sąd administracyjny. 2.4. Z uwagi na istotę zarzut u sformułowane go przez skarżącego Trybunał uznał za konieczne rozstrzygnięcie , jaki charakter prawny ma uchwała rady izby notarialnej w przed- miocie negatywnej oceny działalności notariusza , w szczególności , czy kształtuje ona prawa i wolności osoby wykonującej zawód notariusza. Zawód notariusza jest zawodem zaufania publicznego, o którym stanowi art. 17 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z jego treścią „W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad na- leżytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony”. Samorząd zawodowy, reprezentujący osoby wykonujące określony zawód zaufania publicz- nego, ma zatem z mocy Konstytucji sprawować pieczę nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Na mocy ustawy notariusze tworzą samorząd notarialny, który obejmuje izby notarial- ne i Krajową Radę Notarialną (zob. art. 26 § 1 i 2 prawa o notariacie). Organami izby nota- rialnej są walne zgromadzenie notariuszy izby i rada izby notarialnej (zob. art. 27 prawa o notariacie). Izbę notarialną stanowią notariusze prowadzący kancelarię w okręgu sądu ape- lacyjnego (zob. art. 28 § 1 prawa o notariacie) . Nadzór nad działalnością notariuszy ustawo- dawca powierzył Ministrowi Sprawiedliwości i radom izb notarialnych. Nadzór wykonywany przez rady izb notarialnych nad działalnością notariuszy jest przejawem pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, którą ustawodawca powierzył samorządowi notarialnemu. W ramach sprawowanego nadzoru rada właściwej izby notarialnej zleca przeprowa- dzenie wizytacji kancelarii notarialnej po upływie 6 miesięcy od daty jej uruchomienia, a ko- lejną wizytację takiej kancelarii przeprowadza się po upływie 2 lat (zob. art. 44 § 2a prawa o notariacie). W odniesieniu do innych kancelarii notarialnych rada właściwej izby notarialnej przeprowadza wizytację co najmniej raz na 4 lata (zob. art. 44 § 2 prawa o notariacie). Z wi- zytacji sporządza się protokół. Rada izby notarialnej ocenia wyniki wizytacji i przedstawia – w terminie miesiąca od wizytacji – odpis protokołu Ministrowi Sprawiedliwości, zawiadamia- jąc go równocześnie o środkach podjętych w celu usunięcia stwierdzonych uchybień (zob. art. 44 § 3 prawa o notariacie). Osoby powołane do nadzoru mają prawo wglądu w czynności notarialne, badania ich zgodności z prawem, a także mogą żądać wyjaśnień oraz zarządzać usunięci e uchybień i usterek, a w razie dostrzeżenia naruszenia przez notariusza jego obo- wiązków – żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego (zob. art. 45 prawa o notariacie). Tryb wystawienia ocen y z przeprowadzonej wizytacji notariusza powinien być regulowany uchwałą rady izby notarialnej, aby zapewnić jej rzetelność służącą zapewnieniu należytego wykonywania zawodu notariusza. Rada izby notarialnej nie jest związana oceną dokonaną przez wizytatora i samodziel- nie, odnosząc się do faktów stwierdzonych w protokole powizytacyjnym, formułuje w uchwa- le ocenę działalności wizytowanego notariusza, wskazując, czy jest ona pozytywna , czy OTK ZU A/2025 SK 91/24 poz. 96 8 negatywna. Negatywna ocena wyrażona w uchwale przekazywana jest Ministrowi Sprawie- dliwości, który może odwołać notariusza, a więc władczo rozstrzygnąć o jego prawach i obo- wiązkach. Odwołanie notariusza przez Ministra Sprawiedliwości może nastąpić w wypadku, gdy charakter stwierdzonych podczas wizytacji nieprawidłowości stanowi rażącą i oczywistą obrazę przepisów prawa, o której mowa w art. 44 § 2a zdanie pierwsze prawa o notariacie, a także w wypadku, gdy notariusz uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub Ministra Sprawiedliwości (art. 16 § 3 prawa o notariacie). Minister Sprawiedliwości, wszczynając postępowanie administracyjne w zakresie od- wołania notariusza, działa w trybie k.p.a. i ma obowiązek przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami procedury i dokonania oceny zgłoszonych dowodów, wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz ustalenia stanu faktycznego, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia, wskazując fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyn y , z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowo- dowej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.). Odwołanemu notariuszowi przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Po jego wniesieniu Minister Sprawiedli- wości obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, tzn. rozpatrzyć wszystkie podniesione przez stronę żądania i argumenty oraz ustosunkować się do nich w uza sadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Na rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości wyda- ne na podstawie art. 16 § 3 prawa o notariacie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W postępowaniu w przedmiocie odwołania notariusza ze względu na negatywną ocenę jego działalności udział bierze również rada izby notarialnej, ponieważ art. 16 § 3 prawa o notariacie przewiduje, że odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii właściwej rady izby notarialnej. Tym samym, organ samorządu notarialnego współdziała w postępowaniu admini- stracyjnym prowadzonym przez właściwy organ na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy inny przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., zajęcie stanowiska nastę- puje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, co oznacza, że opinia rady izby notarialnej w przedmiocie odwołania notariusza ze względu na negatywną ocenę powizyta- cyjną jest zaskarżalna do sądu administracyjnego, zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpatruje skargi na postanowienia, na które przysługuje zażalenie. 2.5. Poczynione wyżej ustalenia pozwalają stwierdzić, że u chwała rady izby notarial- nej wyrażająca ocenę powizytacyjną notariusza stanowi ocenę stanu faktycznego dokonaną w oparciu o spostrzeżenia i ustalenia dokonane przez wizytatorów podczas wizytacji. Uchwa- ła ta nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach lub obowiązkach wizytowanego notariusza, natomiast może być przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra Sprawiedliwości po wszczęciu w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Jednak w tym postępowaniu notariusz będzie mógł dochodzić swoich praw – także przed sądem – a co za tym idzie , rów- nież kwestionować samą negatywną ocenę wydaną po wizytacji. Jednocześnie uchwała rady izby notarialnej wyrażająca ocenę może stanowić dowód w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości wobec wizytowanego notariusza i w tym zakresie nie ma charakteru wiążącego, ponieważ – jak każdy dowód w postępowaniu wyjaśniającym prowa- dzonym w trybie k.p.a. – podlega ocenie przez organ. 2. 6 . Podsumowując, Trybunał stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił, w jaki sposób zaskarżone przepisy naruszają jego prawo do sądu. Skarżący nie był stroną żadnego postępowania administracyjnego, którego rozstrzygnięcie wymagałoby sądowej kontroli, po- nieważ uchwała rady izby notarialnej wyrażająca ocenę powizytacyjną jego działalności jako notariusza nie rozstrzyga w sposób władczy o jego prawach lub obowiązkach . OTK ZU A/2025 SK 91/24 poz. 96 9 Brak uprawdopodobnienia naruszenia konstytucyjnych praw przez zaskarżone regulacje powoduje, że skarga konstytucyjna nie spełnia wymogu wskazanego w art. 79 ust. 1 Konstytu- cji, w myśl którego zaskarżone przepisy powinny być źródłem naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. W związku z tym, działając na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, niniejsze postępowanie należało umorzyć ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.