Ts 100/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 1 lutego 2022 r. Pozycja 37 POSTANOWIENIE z dnia 4 listopada 2021 r. Sygn. akt Ts 100/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bartłomiej Sochański , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawn ym skargi konstytucyjnej S. W . w sprawie zgodności: art. 53 § 2b w związku z ar t. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po- stępowania administrac yjnego (Dz. U. z 2020 r. po z. 256, ze zm.), rozumianych „ w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Kon- stytucji Rzeczypospolitej Polskiej , p o s t a n a w i a: 1) odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badan ia zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę- powania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji; 2) nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg w pozostałym zakresie. UZASADNIENI E 1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 2 kwietnia 20 2 1 r. (data nadania) S. W. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru, wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego. Wnioskiem z 1 mar ca 201 3 r. skarżący w ystąpił o ustalenie warunków za budowy na działkach o numerach ewidencyjnych: [ … ] położonych w miejscowości S. Wójt Gminy T. (dalej: Wójt albo organ pierwszej instancji) decyzją z 28 lutego 201 4 r. (znak: […] ) odmówił ustalenia warunków zabudowy. Skarżący , kilka lat po zakończeniu postępowania administra- cyjnego, wystąpił z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) , kt óre Samorządow e Kolegium O dwoławcze w P. (dalej: SKO) p ostanowieniem OTK ZU B/2022 Ts 100/21 poz. 37 2 z 17 grudnia 2018 r. (znak […] ) uznało za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji decyzją z 28 lutego 2014 r. Pismem z 7 stycznia 201 9 r. skarżący wy stąpił do Wojew ódzkiego S ądu Administra- cyjnego w P. (dalej: WSA) ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie zakończonej powołaną wyżej decyzją. Wyrokiem z 2 6 czerwca 201 9 r. (sygn. akt […] ) WSA stwierdził, że Wójt dopuścił się p rzewlekłego pro wadzenia postępowania oraz że prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę, jak też orzekł o kosztach postępowania. Od powyższego rozstrzygnięcia Wójt wniósł skargę kasacyjn ą do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który postanowieniem z 9 grudnia 2020 r. (sygn. akt […] ) ją odrzucił i uchylił zaskarżony wyrok oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OSP 5/19 ), w której orzeczono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu prze z organ prowadzonego postępowania oraz wydaniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w meryto- rycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administr acyjny. W odniesieniu do ponaglenia (o któ- rym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) wskazał zaś na postanowienie składu s iedmiu sędziów NSA z 2 września 2 020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18 ). Przyjęto w nim, że wniesienie tego środka prawnego, jako warunku formaln ego do zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie przewlekłego prowa dzenia postępowania , dopuszczalne jest jedynie w spr awie zawisłej. Dokonanie tej czynności po zakończeniu postępowania byłoby nie tylko niecelowe, lecz również sprzeczne z istotą te j regulacji, ponieważ nie mogłoby doprowadzić do zobowią- zania organu do załatwienia sprawy, a tym samym uzdrowienia zaistniałeg o stanu braku dzia- łania administracji publicznej. Postanowienie NSA z 9 grudnia 2020 r. , doręczone pełnomocnikowi skarżącego 5 st ycznia 202 1 r., wskazane zostało jako ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. 2. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konst ytucyjnego z 1 4 ma j a 2021 r. (doręczonym 8 czerwca 2021 r.) skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi prze z doręczenie : 1) podpisanej skargi konstytucyjnej; 2) orzeczeń potwierdzających wyczerpanie drogi prawnej, tj. odpisów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem (wraz z czterema kopiami): a) wyroku WSA z 26 czerwca 2019 r., postanowienia SKO z 17 grudnia 2018 r. W odpo wiedzi na powyższe wezwanie skarżący – p ismem z 15 czerwca 2021 r. (data nada- nia) – przedłożył wskazane dokument y. Sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 4 sierpnia 2021 r. (doręczonym 25 sierpnia 2021 r.), na podstawie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK, wezwał skarżącego do: 1) wskaza- nia, które konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego, wyrażone w art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, zostały naruszone przez zakwestionowany w skardze konstytucyj- nej art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępo- waniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.); 2) dokładnego wyjaśnienia, w jaki sposób zaskarżone przepisy, w zakresie określonym w skardze konstytucyjnej, naruszają wolności lub prawa, o których mowa w punkcie 1 zarządzenia; 3) uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności za- kwestionowanych w skardze przepisów, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Pismem z 1 września 2021 r. skarżący ustosunkował się do powyższego wezwania. 3. Skarżący twierdzi, że zakwestionowan e w skardze konstytucyjnej przepisy „ rozu- mian e w zaskarżonym orzeczen iu w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepi- sów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób OTK ZU B/2022 Ts 100/21 poz. 37 3 prze wlekły kwestionuje się w skardze naruszają (…) przysługujące mu prawo do sądu (wyni- kające z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), poprzez o graniczenie możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego do wniesienia do s ą du powszechnego pozwu z roszcze- niem o zapłatę odszkodowania przeciwko jednostce samorządu terytorialnego w oparciu o art. 417 1 § 3 [ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywil ny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.)] , gdyż zgodnie z treścią postanowienia Naczelnego Sądu Admi nistracyj- nego z 2 września 2020 r. (…) sygn. akt: II OSK 3732/18 , warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie prze- pisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego pro wadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze a nie po jego zakończeniu, które to stanowisko zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu” (s. 1 - 2 pisma procesowego z 1 września 2021 r.) . Trybunał Konstytucyjny z ważył, co następuje : 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na p osiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań lub gdy braki formalne nie zostały usunięte w ustawowym terminie. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W związku z tym art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK zobowiązuje skarżącego do określe- nia przedmiotu skargi, tj. do wskazania przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego wydano w jego sprawie orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Kon- stytucji i w stosunku do którego domaga się stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą. Naruszenie prawa do sądu skarżący łączy z postanowieniem Naczelnego Sądu Admi- nistracyjnego (dalej: NSA) z 9 grudnia 2020 r. ( sygn. akt […] ). Orzeczeniem tym NSA m.in. odrzucił skargę skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta, stwier- dziwszy, że zgodnie z ukształtowanym jednolitym stanowiskiem orze czniczym niedopusz- czalne jest inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której postępowanie admini- stracyjne zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji kilka lat wcześniej. W uzasadnie- niu tego stanowiska podkreślił m.in., że wniesienie ponaglenia , jako warunku formalnego do zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowa- nia dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Podstawą tego orzeczenia nie był więc art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Ko deks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi o tym, że prawo wniesienia ponaglenia przysługuje stronie, jeżeli spra- wy w ogóle nie załatwiono w terminach w nim określonych (ponaglenie na bezczynność). Orzeczenie to nie zostało wydane także na podstawie art. 37 § 3 k.p.a. Przepis ten wskazuje organ właściwy do wniesienia przez stronę ponaglenia. W sprawie, w związku z którą skarżący wystąpił do Trybunału, po naglenie zostało złożone po zakończeniu postęp owania administracyjnego (ostateczną decyzją z 28 lutego 201 4 r. ), którego terminowość – za pośrednictwem organu pierwszej instancji – kwestionował skarżący. NSA nie orzekał więc o tym, że w przypadku niezałatw ienia sprawy w terminach określonych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie przysługuje prawo wniesienia ponaglenia ani o tym , do jakiego organu należy je wnieść (art. 37 § 3 k.p.a.). Powyższe przepisy nie determi- OTK ZU B/2022 Ts 100/21 poz. 37 4 nowały zatem rozstrzygnięcia o odrzuceniu skarg i na przewlekłe prowadzenie postępowania admin istracyjnego. Skoro zarówno art. 37 § 1 pkt 1 , jak i art. 37 § 3 k.p.a. nie były podstawą orzeczenia, które skarżący wskazał jako ostateczne, to w tym zakresie analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia podst awowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 K onstytucji, a dookreślonego w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK. Powyższa okoliczność jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – podstawą od- mowy nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. 2. W zakresie, w jakim skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admini- stracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. rozumia- nych w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponagleni a w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, Trybunał stwierdza, że skarga spełnia przesłanki nadania jej dalszego biegu (art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK). POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżą ce mu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na punkt 1 powyższe go postanowieni a w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.