Ts 169/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 16 listopada 2020 r. Pozycja 379 POSTANOWIENIE z dnia 30 września 20 20 r. Sygn. akt Ts 169/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mariusz Muszyński , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym s karg i konstytucyjn ej J. B. W. o zbadanie zgodno- ści : art. 136 w związku z art. 137 i art . 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o go- spodarce nieruchomościami (Dz. U. z 201 8 r. poz. 2204 , ze zm.) w zakresie, w jakim „ uniemożliwiają zwrot wywłaszczonej nieruchomości spadkobiercy wywłaszczonego właściciela, gdy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wy- właszczenia ” , z art. 64 ust. 1 i 2, art. 32, art. 21 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , p o s t a n a w i a: nadać dalsz y bieg skardze konstytucyjnej . UZ A SADNIENI E 1. W skardze konstytucyjnej, wniesion ej do Trybunału Konstytucyjnego 6 listopada 20 19 r. (data nadania), J. B. W. (dalej: skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego usta- nowionego pełnomocnikiem z wyboru, wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następują- cego stanu faktycznego: 1.1. Decyzj ą z 30 czerwca 1960 r. (znak: […] ) Prezydium Wojewódzkiej Rady Naro- dowej w B. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa – z przeznaczeniem na cele realizacji narodowych planów gospodarczych – nieruchomość gruntową położoną w C. , która należała do poprzedniczki prawnej (matki) skarżącego. 1.2. W 1991 r. matka skarżącego wystąpiła o zwrot części wywłaszczonej nierucho- mości. Po rozpatrzeniu wniosku i uzyskaniu zgody Wojewody w porozumieniu z Szefem In- spektoratu Logistyki – Zastępcą Szefa Sztabu Gener alnego Wojska Polskiego, Kierownik Urzędu Rejonowego w A. , decyzją z 22 marca 1 994 r. (znak: […] ), zwrócił część wywłasz- czonej nieruchomości, zbędnej dla sanatorium Ministerstwa Obrony Narodowej. 1.3. Pismem z 29 września 2004 r. Szef Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B. Mi- nisterstwa Obrony Narodowej poinformował matkę skarżącego, że pozostałą część n ierucho- OTK ZU B/2020 Ts 169/19 poz. 379 2 moś ci (która nie została zwrócona w 1994 r.) u znan o za zbędną dla potrzeb Wojskowego Szpitala Uzdrowiskowo - Rehabilitacyjnego w C. i w razie uznania jej za trwale zbędną przez Ministerstwo Obrony Narodowej zostanie ona przekazana do Agencji Mienia Wojskowego (dalej: AMW) . 1.4. W podanym do publicznej wiadomości przez AMW 7 lutego 2006 r. wykaz ie nie- ruchomości przeznaczonych do sprzedaży znajdowała się m.in. przedmiotow a nieruchomość . W w ykaz ie została zamieszczona informacja , że osoby – którym przysługuje prawo pierwo- kupu w rozumieniu art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nie- ruchomościami (Dz. U . z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n. ) – mogą złożyć wniosek o nabycie nieruchomości do 22 marca 2006 r. Matka skarżącego nie złożyła takiego wniosku, zaś 23 marca 2006 r. został ogłoszony przetarg ustny nieograniczony na sprzedaż nieruchomo ści położonej w C . O dbył się on 26 maja 2006 r. i w jego wyniku nabywcą nieru- chomości został podmiot prywatny . 1. 5 . Wnioskiem z 9 sierpnia 2011 r. skarżący – działający jako następca praw n y swo- jej matki – wystąpił z wnioskiem o zwrot pozostałej części wy właszczonej nieruchomości . 1.5.1. S tarost a A . (dalej też : organ pierwszej instancji) decyzją z 29 lutego 2012 r. (znak: […] ) rozpatrzył wniosek skarżącego odmownie . Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, zarzucając organowi pierwszej in- stancji naruszenie : – przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) , prze z niewyjaśnienie wszystkich okoliczno- ści faktycznych istotnych dla sprawy ; – przepisów u.g.n., a w szczególności jej art. 136, ponieważ wystąpiły pozytywne przesłanki zwrotu nieruchomości. Wojewoda (dalej też : organ odwoławczy), decyzją z 26 kwietnia 2012 r., uchylił za- skarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrze- nia. 1. 5.2 . Decyzją z 21 czerwca 2012 r. (znak : […] ) Starosta A . odmówił skarżącemu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. S k arżący złożył odwołanie, w którym zarzuc ił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a także naruszenie przepisów u.g.n., a w szczególności jej art. 136, pon ieważ wystąpiły pozytywne przesłanki zwrotu nieruchomości. O rgan odwoławczy, decyzją z 6 września 2012 r. (znak: […] ) , uchylił zaskarżone roz- strzygnięcie w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpa- trzenia. 1. 5.3 . S tarosta A . w decyzj i z 17 stycznia 2013 r. (znak: […] ) odmówił zwrotu wy- właszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że wnio- skiem z 9 sierpnia 2011 r. skarżący wystąpił na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. o zwrot rzeczonej nieruchomości , która została wywłaszczon a w 1960 r. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele realizacji narodowych planów gospodarczych i – zgodnie z planem zagospodarowania miasta C . – przekazana Sanatorium Ministerstwa Ob rony Narodowej. Na wywłaszczonej nieruchomości został wybudowany obiekt zakładu przyrodoleczniczego oraz zaplecze socjalne, co w ocenie organu oznaczało, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. O rgan ustalił ponadto , że matka skarżącego w 1991 r. wystąpi ła o zwrot części wywłaszczo- nej nieruchomości , zaś decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w A . z 22 marca 1994 r. OTK ZU B/2020 Ts 169/19 poz. 379 3 zwróc ono jej część wywłaszczonej nieruchomośc i, która była zbędn a dla s anatorium Mini- sterstwa Obrony Narodowej. Zwrócona d z iałka przylega ła bezpośrednio do innej nierucho- mości matki skarżącego , a jej zwrot pozwolił na racjonalne zagospodarowanie działki zabu- dowanej , która stanowi ła jej własność. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości została przez Ministerstwo Obrony Naro dowej zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia ( b udow a s anatorium ) i nie podlegała zwrotowi. Przedmiotowa decyzja stała się wykonalna 7 kwietnia 1994 r . N ieruchomości objętej wnioskiem skarżącego nie można było zatem uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 u.g.n. , jak również nie zachodz iły przesłanki do zastosowa- nia art. 136 u.g.n. w odniesieniu do możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej użytej na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. P rzeciw zwrotowi tej nieruchomości przemawiał także fakt jej sprzedaży w 2006 r. podmiotowi trzeciemu. S karżący złożył odwołanie od decyzji Starosty A . , zarzucając mu naruszenie przepi- sów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 k.p.a., ora z naruszenie przepisów u.g.n., a w szczególności art. 136 tej ustawy. Z arzucił rów- nież wydanej decyzji naruszenie uprawnienia skarżącego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako prawa konstytucyjnego wywiedzionego z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 us t. 1 i 2 Konstytucji. Wojewoda , decyzją z 21 marca 2013 r. (znak:[…] ), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego, w której za- rzucił organowi odwoławcze mu naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 61 i art. 107 k.p.a. przez pominięcie okoliczności faktycznych opisanych szczegółowo w tej skardze. Wyrokiem z 11 września 2013 r. (sygn. akt […] ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w B . uchylił decyzję z 21 marca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 17 stycznia 2013 r., dając organowi pierwszej instancji w ytyczne odnośnie do sposobu postępowania. 1. 5.4 . Decyzją z 4 listopada 2014 r. (znak: […] ) Starosta A . odmówił skarżącemu zwrotu wywłaszczon ej nieruchomości . Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego u znał on , że ta część wywłaszczonej nieruchomości , której zwrotu domagał się skarżący , została zagospodarowana przez Ministerstwo Obrony Narodowej zgodnie z celem wywłaszczenia i przez to nie pod lega zwro to wi . O znacza to , iż nie można jej uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 u.g.n., jak również nie zachodzą przesłanki z art. 136 u.g.n. Ponadto przeciw zwroto- wi tej nieruchomości przemawiał fakt jej sprzedaży w 2006 r. podmiotowi trzeciemu. Skarżąc y odwołał się od powyższej decyzji, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sp rawy, a w szczególności – czy na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano narodowe plany go- spodarcze i czy została ona zagospodarowana zgodnie z planem zagospodarowania miasta C . oraz czy nadal na tej nieruchomości realizowane są cele narodowych p lanów gospodarczych, a ponadto nieustalenie udziału matki skarżącego w postępowaniu związanym z przekazaniem przedmiotowej nieruchomości dla A MW i nieustalenie, czy zbycie tej nieruchomości nastąpi- ło bez powiadomienia jej o tym, jak również pominięcie poprzedniczki prawnej w postępo- waniu związanym ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości i realizacji jej prawa pierwoku- pu. Skarżący zarzucił ponadto decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie art. 136 i n. u.g.n. Wojewoda , decyzją z 13 maja 2015 r. (znak: […] ), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że budynek zakładu leczniczego został wybudowany na przedmiotowej nieruchomości w 1964 r., a pozostałe elementy infrastr uktury powstały w latach 1960 - 1968. W związku z tym nieruchomość została wykorzystana na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej, a tym samym nie stała się ona zbędna na cel określo- ny w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu przepisów zawartych w art. 137 u .g.n. W odnie- sieniu do zarzutów skarżącego organ odwoławczy podniósł, że : poprzedniczka prawna skar- OTK ZU B/2020 Ts 169/19 poz. 379 4 żącego nie w ystąpiła ze stosownym wnioskiem umożliwiającym jej skorzystanie z prawa pierwokupu nieruchomości w terminie, o którym mowa w art. 35 ust. 2 pkt 1 2 u .g.n. , po mimo iż wykaz nieruchomości A MW przeznaczonych do sprzedaży został prawidłowo udostępnio- ny do publicznej wiadomości; organ pierwszej instancji podjął wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygn ięcia; organ pierwszej in- stancji wyczerpująco informował strony postępowania o okolicznościach faktycznych i praw- nych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron; w sprawie zostały speł- nione przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, tj. nieruc homość została wywłaszczona na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, w związku z czym odmowa zwrotu wywłasz- czonej nieruchomości nie narusza prawa do własności i innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia wynikających z art. 64 ust. 1 i 2 Konst ytucji ; nieruchomość została sprzedana w 2006 r. podmiotowi trzeciemu. S karżący wniósł skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Z arzucił w niej naruszenie przez Wojewodę art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 61 i art. 107 k.p.a. przez pominięcie – opisanych w skardze – okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzy- gnięcia sprawy. W yrokiem z 5 stycznia 2016 r. (sygn. akt […] ) W ojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił decyzję organu odwoławczego . W uzasadnieniu tego orzeczenia w skaz a no , że z dokumentacji sprawy nie wynika precyzyjne określenie celu wywłaszczenia związanego z realizacją konkretnego narodowego planu gospodarczego, a konieczność wyjaśnienia tej właśnie okoliczności i to wyłącznie w stosunku do dział ki, o której zwrot ubiegał się skarżą- cy, stanowiła powinność organu. 1. 5.5 . Wojewoda , decyzją z 7 grudnia 2016 r. (znak: […] ) , utrzymał w mocy decyzję Starosty A . z 4 listopada 2014 r. , uznawszy ją za zgodną z prawem. Po wyższa decyzj a została zaskarżona do sądu administracyjnego . Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 61 i art. 107 k.p.a. przez pominięcie – opisanych w skardze – okoliczności faktycznych istotnych dla rozst rzygnięcia sprawy. Skarga została oddalona w yrokiem W ojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z 12 kwietnia 2017 r. (sygn. akt […] ) . Sąd uzna ł bowiem budowę sanatorium Ministerstwa Obrony Narodowej za inwestycję zgodną z wytycznymi ogólnego planu m iasta C. oraz z cen- tralnymi planami gospodarczymi. Skarga kasacyjna, wniesiona przez skarżącego od powyższego orzeczenia, została od- dalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Izby Ogólnoadministracyjnej z 10 li pca 2019 r. (sygn. akt […] ) , w którym podziel ono zapatrywanie prawne sądu pierwszej instancji. 2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2020 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 22 maja 2020 r.) skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej prz ez: 1) doręczenie w pięciu egzemplarzach poświadczonych kopii: a) decyzji Starosty A . z 21 czerwca 2012 r., b) decyzji Starosty A . z 17 stycznia 2013 r., c) decyzji Wojewody z 21 marca 2013 r., d) wyroku W ojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z 11 września 2013 r. (sygn. ak t […] ), e) decyzji Starosty A . z 4 listopada 2014 r., f) decyzji Wojewody z 13 maja 2015 r., g) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjne go w B. z 5 stycznia 2016 r. (sygn. akt […] ), OTK ZU B/2020 Ts 169/19 poz. 379 5 h) decyzji Wojewody z 7 grudnia 2016 r.; 2) dokładne uzasadnienie zarzutu niezgodności art. 136 w związku z art. 137 i art. 229 u.g.n. z art. 64 ust. 1 i 2, art. 32, art. 21 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 2 Konstytucji. 3 . W pi śmie procesowym, wniesionym do Trybunału 29 ma j a 2020 r. (data nadania), s karżąc y odniósł się do zarządzenia sędziego Trybunału . Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listo pada 2016 r. o organizacji i trybie po- stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu n a posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona o kreślonym przez prawo wymogom. 2. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczyniono art. 136 w związku z art. 137 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm. ; obecnie: Dz. U z 2020 r. po z. 65, ze zm.; dalej: u.g.n. ) . Przepisy te w dacie wszczęcia postępowania przez skarżącego, tj. 9 sierpnia 2011 r., miały następujące brzmienie: – art. 136: „1. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w de- cyzji o wywłaszczeni u, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. 2. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeni u, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. 3. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, któ ry za- wiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez po- przedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. 4. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nierucho mości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3. 5. W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lu b jej części wygasa. 6. (utracił moc) ”; – art. 137: „ 1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się osta- teczna, nie rozpoczęto prac związan ych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się osta- teczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrea- lizowany tylko na czę ści wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część ”; OTK ZU B/2020 Ts 169/19 poz. 379 6 – art. 229: „ Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej praw o użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księ- dze wieczystej ”. 3. Trybunał stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna spełnia przesłanki warun- kujące przekazanie jej do rozpoznania merytorycznego, gdyż została spo rządzona w imieniu skarżącego przez radcę prawnego (art. 44 ust. 1 u.o.t.p.TK), zaś skarżący: – wyczerpał przysługującą mu drogę prawną (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK), ponieważ wy- rok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r. (sygn. akt […] ) jest pr awomocny i niezaskarżalny; – dochował przepisanego, trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi konstytu- cyjnej (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK), ponieważ odpis wyżej wymienionego wyroku został dorę- czony pełnomocnikowi skarżącego 8 sierpnia 2019 r., a skarga została wniesiona do Trybuna- łu 6 listopada 2019 r.; – prawidłowo określił przedmiot kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK); – wskazał, które konstytucyjne prawa i wolności oraz w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o .t.p.TK); – przedstawił stosowne uzasadnienie sformułowanych przez niego zarzutów (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK). W związku z pow yższym – na podstawie art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK – należało postano- wi ć jak w s entencji .