Ts 60/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 23 marca 2023 r. Pozycja 61 POSTANOWIENIE z dnia 9 listopada 2022 r. Sygn. akt Ts 60/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Pszczółkowski , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Gminy Wał- brzych o zbadanie zgodności: 1) art. 90 ust. 2 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 maja 2007 r. do 1 stycznia 2015 r. nadanym ustawą z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 542) w zakresie, w jakim „poprzez nieprecyzyjne sformu- łowanie treści tego przepisu prawa, dopuszcza możliwość różnych sposobów wykładni pojęcia «wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach pu- blicznych w przel iczeniu na jednego ucznia», polegającą na uznaniowym obejmowaniu zakresem tego pojęcia obok uczniów pełnosprawnych również uczniów niepełnosprawnych, którzy nie uczęszczają do przedszkoli niepu- blicznych, a wysokość dotacji dla których została określona w s posób odręb- ny”, z art. 2, art. 7, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ; 2) art. 90 ust. 2b w związku z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zakre- sie, w jakim „art. 90 ust. 2b (…) może stanowić samodzielną podstawę rosz- cze ń przedszkoli niepublicznych, kierowanych przeciwko jednostkom samo- rządu terytorialnego, pomijającą zapisy aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 90 ust. 4 (…), stanowiącego podstawę prawną działania or- ganu wykonawczego gminy”, z art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji Rze- czypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej . UZASADNIENI E W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 19 kwietnia 2019 r. (data nadania) Gmina Wałbrzych (dalej: skarżąca), reprezentowana przez radcę praw- nego ustanowionego pełnomocnikiem z wyboru, wystąpiła z żądaniem przytoczonym w komparycji niniejszego postanowienia na tle następującego stanu faktycznego. O TK ZU B/2023 Ts 60/19 poz. 61 2 Prowadząca przedszkole spółka […] (dale j: spółka) pozwała skarżącą o zapłatę kwoty 463 472,25 zł wraz z ustawowymi odsetkami , zarzucając nieprawidłow e wylicz enie przysłu- gującej jej dotacj i oświatow ej za lata 2012 - 2013 . Wyrokiem z 23 lutego 2018 r. (sygn. akt […] ) Sąd Okręgowy w Ś . Wydział I Cyw ilny zasądził od skarżącej na rzecz spółki kwotę 455 394,98 zł wraz z ustawowymi odsetkami, w pozostałym zakresie oddalając powództwo. Apelacja skarżącej została oddalona przez Sąd Apelacyjny w W . Wydział I Cywilny wyro kiem z 22 listopada 2018 r. (sygn. ak t […] ; dorę- czony 22 stycznia 2019 r. ). W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca poinformowała, że od wyroku sądu drugiej instancji wniosła skargę kasacyjną. Wraz z pismem z 31 sierpnia 2021 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego odpis postanowienia S ądu Najwyższego z 10 maja 2021 r. (sygn. akt […] ) o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. W związku z powyższym postanowieniem z 19 maja 2022 r. Trybunał Konstytucyjny podjął zawieszone postępowanie. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następ uje : 1. Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie uzależnione zostało od spełnienia przez skar- żącego szeregu przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i przepisów ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie post ę powania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393 ; dalej: u.o.t.p.TK). 2. Zgodnie z art. 90 ust. 2 b zdanie pierwsze ustawy o systemie oświaty z 7 września 1991 r. (Dz. U. Nr 95, poz. 425, ze zm.; dalej: u.s.o.) w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 maja 2007 r. do 1 stycznia 2015 r. nadanym ustawą z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmia- nie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80 , poz. 542) – dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysoko- ści nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszo- nych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Tryb udzielan ia i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu te- rytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotac ji (art. 90 ust. 4 u.s.o). Rada Miasta Wałbrzycha podjęła 19 grudnia 2008 r. uchwałę nr XXXIII/300/08 w sprawie trybu postępowania o udzielenie z budżetu Miasta Wałbrzycha dotacji oraz sposo- bu jej rozliczania przez niepubliczne przedszkola, szkoły podstawo we, gimnazja prowadzone na terenie Miasta Wałbrzycha (Dz. U. W. Dol. Z 2009 r. Nr 9, poz. 177). Zgodnie z § 2 pkt 5 tej uchwały za wydatki bieżące przyjęto takie, które zostały ustalone w budżecie miasta we- dług stanu na początek roku budżetowego. Skarżąca uczyniła przedmiotem kontroli przepisy ustalające mechanizm ustalania wy- sokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych przez organ gminy. Jej zdaniem brak precyzji tej regulacji n arusza zasady: prawidłowej legislacji, zaufania jednostki samorządu terytori al- nego do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa , zaś dopuszczenie „dowolnej możliwości odstąpienia od stosowania przepisów prawa miejscowego” jest nie- zgodne z zasadami: prawidłowej legislacji, zaufania jednostki samorządu terytorialneg o do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Odzwierciedleniem n aruszeni a porządku konstytucyjnego są zdaniem skarżącej zapa- dłe w jej sprawie orzeczenia w zakresie, w jakim sądy ukszta łtowały jej sytuację prawną w oparciu o zaskarżony art. 90 ust. 2b u.s.o. nadając sformułowaniu „wydatków bieżących” O TK ZU B/2023 Ts 60/19 poz. 61 3 rozumienie odmienne, niż wskazuje akt prawa miejscowego, tj. § 2 uchwał y Rady Miasta Wałbrzycha nr XXXIII/300/08 z 19 grudnia 2008 r. 3. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę może wnieść „każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wyrażał pogląd, zgodnie z którym gmina , jako osoba prawna prawa publicznego , sprawująca wła dzę publiczną w zakresie powierzonych jej zadań publicznych, nie jest podmiotem konsty- tucyjnych wolności i praw, nie ma więc zdolności skargowej (zob. postanowienia TK : z 26 paź dziernika 2001 r., Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298; pełnego składu TK z 22 ma ja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60; z 29 lipca 2021 r., Ts 102/21, niepubl. ). W postanowieniu pełnego składu z 18 grudnia 2013 r. (sygn. Ts 13/12, OTK ZU nr II/B/2014, poz. 833) Trybunał stwierdził natomiast, że „treść art. 79 ust. 1 Kon- stytucji nie daje podstaw do apriorycznego wyłączenia legitymacji skargowej; w świetle tego przepisu punkt ciężkości oceny powinien być przesunięty z badania cech podmiotu skarżące- go na badanie, czy przysługują mu konstytucyjne wolności lub prawa”. Trybunał zaznaczył, że skarga konstytucyjna ma charakter kontroli konkretnej, w każdym przypadku należy więc ustalić, czy osobie prawa publicznego, która wystąpiła do Trybunału, przysługują wolności lub prawa konstytucyjne, a w konsekwencji – legitymacja czynna do wniesienia skargi kon- stytucyjnej. Jakkolwiek orzeczenie w sprawie Ts 13/12 zostało wydane po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej złożonej przez publiczny podmiot gospodarczy, Trybunał przyjmuje, że przed- stawione w nim stanowisko znajduje odniesienie także do jednostek samorządu terytorialnego (zob. postanowienia TK z: 11 lutego 2015 r., sygn. Ts 187/14, OTK ZU B/2016, poz. 60; 16 czerwca 2015 r., sygn. Ts 169/15, OTK ZU nr 3 / B/2015, poz. 349, 21 p aździernika 2021 r., sygn. Ts 147/21, OTK ZU B/2022, poz. 3). Trybunał podnosi również, że charakter skargi konstytucyjnej – jako środka prawnego chroniącego osoby fizyczne przed ingerencją władzy publicznej w ich konstytucyjnie chronione wolności lub praw a – implikuje ogranicze- nie legitymacji czynnej podmiotów sprawujących władzę publiczną do jej wniesienia. Ozna- cza to, że legitymacja czynna do wniesienia skargi konstytucyjnej nie przysługuje gminie, która w sprawie, w związku z którą złożyła skargę konsty tucyjną , działa jako podmiot posia- dający atrybuty władzy publicznej oraz wtedy, gdy zaskarżony przepis dotyczył jej zadań jako podmiotu władzy publicznej (zob. postanowienia TK z: 18 marca 2015 r., sygn. Ts 257/14, OTK ZU nr 6 / B/2015, poz. 622, 3 listopada 2015 r., sygn. Ts 198/15, OTK ZU nr 6 / B/2015, poz. 721, 21 października 2021 r. sygn. Ts 147/21, jw .). W orzecznictwie dotyczącym zakresu legitymacji czynnej jednostek samorządu terytorialnego Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do po d noszonych w s kargach konstytucyjnych wzorców konstytucyjnych. Wyraził opinię, że prawa, których podmiotami mogą być jedynie osoby prawne – nie mogą być objęte ochroną z art. 79 ust. 1 Konstytucji (zob. postanowienia TK z: 11 grudnia 2002 r., sygn. Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 104, 21 października 2021 r. sygn. Ts 147/21 , jw. ). 4. W postanowieniu z 18 marca 2015 r., sygn. Ts 257/14 (OTK ZU nr 6 / B/2015, poz. 622) Trybunał rozważył charakter działań gminy podejmowanych w oparciu o zaskarżo- ną normę prawną i jednozna cznie przesądził, że wchodzą one w zakres actio podejmowanych przez nią jako podmiot wykonujący władzę publiczną i mając y kompetencję do władczego kształtowania pozycji prawnej innych osób . W niniejszej sprawie Trybunał przychyla się do tej opinii . P odnosi również, że powyższa ocena staje się szczególnie uzasadniona w sytuacji, gdy skarga wywodzi się z postępowania, w którym organ gminy rozstrzygał o sytuacji praw- nej innych podmiotów – jak ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak zauważa sama skarżąca, sąd pows zechny orzekając w sprawie, z której wynikła złożona skarga, odnosił się do przepisów prawa miejscowego ustanowionych przez gminny organ uchwałodawczy. Była to jednocze- śnie podstawa działania organu wykonawczego Gminy , tj. Prezydenta Miasta Wałbrzycha. O TK ZU B/2023 Ts 60/19 poz. 61 4 Z t ego względu należy przyjąć, że skarżąca nie była legitymowana do złożenia rozpatrywanej skargi . Powyższe jest podstawą do odmowy nadania biegu skardze konstytucyjnej w oparciu o art. 61 ust. 4 pkt 3 w związku z art. 53 ust. 2 pkt 1 u.o.t.p.TK. 5. Trybuna ł zauważa również , że wskazane przez skarżącą – jako naruszone – art. 87 ust. 2, art. 94 oraz art. 165 Konstytucji statuują uprawnienia gminy jako jednostki będącej częścią systemu administracyjnego państwa. Z tego względu gmina nie może dochodzić ochrony wynikających z nich praw czy kompetencji w drodze złożonej skargi konstytucyjnej. Skarżąca odnosi się bowiem do praw a do samodzielności oraz ochrony sądowej jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji) oraz praw a do ustanawiania aktów prawa mi ejscowego na podstawie i w zakresie upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytu- cji) . Art. 87 Konstytucji stanowi natomiast o przedmiotowym i terytorialnym ograniczeniu praw ustanowionym przez organy gminy. 6 . Niezależnie od powyższego, trzeba podnieś ć, co następuje: 6 .1. Jak wynika z odpisów dokumentów załączonych do skargi konstytucyjnej , Uchwała Rady Miejskiej Wałbrzycha nr VIII/78/19 w przedmiocie wniesienia skargi konsty- tucyjnej oraz powierzenia wykonania tej uchwały Prezydentowi Miasta Wałbrzyc ha została podjęta 18 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha upoważni ł zaś radcę prawnego do wniesienia skargi, reprezentowania gminy Wałbrzych oraz podejmowania wszystkich czyn- ności w przedmiotowej sprawie 17 kwietnia 2019 r. Oznacza to, że Prezyden t Miasta działał jako organ gminy bez stosownego upoważnienia. Nie budzi wątpliwości, że Prezydent Mia- sta , w związku z uprawnieniem do reprezentowania gminy przewidzian ym w art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.; dalej: u.s.g.) , co do zasady miał prawo ustanowić pełnomocnika procesowego gminy (zob. wyrok SN z 11 października 2001 r., sygn. akt II CKN 327/99). Jednak, zgodnie z zasadą prawną nemo plus iuris , nie może być skuteczne przeniesienie prawa, k tórego się nie posiada. Żaden z przepisów u.s.g. nie upoważnia zaś prezydenta miasta do samodzielnego podjęcia decyzji o złożeniu skargi konstytucyjnej (por. postanowienie NSA – ośrodek zamiejscowy w Pozna- niu z 21 września 2000 r., sygn. akt II SA/Po 2298/ 00). W związku z powyższym nie można stwierdzić, by skarżąc a dochowała wymogu przedłożenia ważnego pełnomocnictwa wynika- jącego z art. 53 ust. 2 pkt 3 u.o.t.p.TK . 6 .2. W odniesieniu do wskazanego w niniejszej sprawie jako wzorzec konstytucyjny art. 7 Konst ytucji Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się m.in. w postanowieniu z 24 paź- dziernika 2001 r. ( sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Stwierdził w nim, że art. 7 nie może być wzorcem kontroli w trybie skargi konstytucyjnej, ponieważ nie zawiera bezp o- średnich gwarancji dla wolności i praw człowieka i obywatela, tylko statuuje zasadę prawo- rządności. Jest to wprawdzie podstawowa zasada funkcjonowania państwa, jednak nie stano- wi ona źródła wolności ani praw obywateli. W zakresie , w jakim skarga odnosi si ę więc do powyższego wzorca konstytucyjnego , nie dotrzymuje warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wskazane oko- liczności są – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – podstawą odmowy nadania rozpatry- wanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu. O TK ZU B/2023 Ts 60/19 poz. 61 5 POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżące j przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dn i od daty jego doręczenia.