Ts 66/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 23 grudnia 2021 r. Pozycja 192 POSTANOWIENIE z dnia 5 października 2021 r. Sygn. akt Ts 66/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej S.W. w sprawie zgodności: art. 53 § 2b w związku z a rt. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm .) w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po- stępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. p oz. 256, ze zm.), rozumianych w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowan ia prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Kon- stytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: 1) odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 3 7 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę- powania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji; 2) nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 5 marca 2021 r. (data nadania) S.W. (dalej: skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego ustano- wionego pełnomocnikiem z wyboru, wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego. Wnioskiem z 22 listopada 2012 r. skarżący wniósł o ustalenie warunków zabudowy na terenie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: […] położonych w miejscowości S . Decyzją z 2 4 maja 2013 r. (znak: […] ) Wójt Gminy T. (dalej: Wójt albo organ pierwszej instancji) od mówił ustalenia warunków zabudowy. K ilka lat po zakończeniu postępowania administracyjnego, skarżący wystąpił z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy OTK ZU B/2021 Ts 66/21 poz. 192 2 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P . (dalej: SKO) postanowieniem z 1 7 grudnia 2018 r. (znak: […] ) uznało za nieuzasadnione z uwagi na zała- twienie sprawy , co do istoty , przez organ pierwszej instancji decyz ją z 2 4 maja 2013 r. S karżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej: WSA) ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie zakończonej powyż- szą decyzją. Domagał się w niej stwierdzenia przewlekłości postępowania , wymierzenia or- ganowi grzywny oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Wyrokiem z 26 czer- wca 2019 r. (sygn. akt […]) WSA stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzen ia postępowania oraz że prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę i orzekł także o kosztach postępowania. Od powyższego rozstrzygnięcia Wójt wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który postanowieniem z 25 listopada 2020 r. (sygn. akt […]) ją odrzucił i uchylił zaskarżony wyrok oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasad- nieniu odwołał się do uchwały siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), w której orzeczono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania oraz wydaniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w meryto- rycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny. W odniesieniu do ponaglenia (o któ- rym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) wskazał zaś na postanowienie siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18). Przyjęto w nim, że wniesienie tego środka prawnego, jako warunku formalnego do zainicjowa nia postępowania sądowego w przedmio- cie przewlekłego prowadzenia postępowania dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Dokonanie tej czynności po zakończeniu postępowania byłoby nie tylko niecelowe, lecz sprzeczne z istotą tej regulacji, ponieważ nie mogłoby doprowadzić do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a tym samym uzdrowienia zaistniałego stanu braku działania admini- stracji publicznej. W konsekwencji NSA uznał, że „[p]ismo skarżącego będące zażaleniem na przewle- kłe postępowanie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia (…) którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi” (s. 8 po- stanowienia NSA). Orzeczenie to, doręczone skarżącemu 10 grudnia 2020 r., wskazane zosta- ło jako ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. 2. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządze niem z 5 maja 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi 27 maja 2021 r.), na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), wezwał skarżącego do usunięcia brak u formalnego skargi przez doręczenie – wraz z czterema kopiami – odpisów lub poświadczonych za zgo - dność z oryginałem orzeczeń (wyroków, postanowień, decyzji) potwierdzających wyczer - panie drogi prawnej, w tym wyroku Wojewódzkiego S ądu Administracyjnego w P . z 26 czer- wca 2019 r. (sygn. akt […] ). Skarżący doręczył wymagane orzeczenia 2 czerwca 2021 r. (data nadania). Sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 13 lipca 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 4 sierpnia 2021 r.), na podstawie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK, wezwał skarżącego do: 1) wskazania , które konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego, wyrażone w art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, zostały naruszone przez zakwestionowany w skardze konstytucy jnej art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 i 3 k.p.a.; 2 ) dokładne go wyjaśnieni a, w jaki sposób zaskar żone przepisy, w zakresie określonym w skardze konstytucyjnej, naruszają wolności lub prawa, o których mowa w punkcie 1 zarządzenia; 3) uzasadnienia OTK ZU B/2021 Ts 66/21 poz. 192 3 zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanych w skardze przepisów, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. W piśmie procesowym z 9 sierpnia 2021 r. (data nadania) skarżący ustosunkował się do zarządzenia sędziego Trybunału. 3. Skarżący twierdzi, że zakwestionowany w skardze konstytucyjnej art. 53 § 2b usta- wy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o p ostępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), rozumiany w sposób przedstawiony w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18), a co za tym idzie także w orzeczeniu, w z wiązku z którym wniósł skargę do Trybunału, narusza prawo do sądu. Ogranicza on bowiem możliwość „uzyskania przedsądu niezbędnego do wystąpienia z powództwem na podstawie art. 417 1 § 3 [ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cy- wilny (Dz. U. z 2020 r. p oz. 1740, ze zm.)]” (s. 8 skargi). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje : 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skar ga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o o dmowie nadania s kardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań lub gdy braki formalne nie zostały usunięte w ustawowym terminie. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na pod stawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W związku z tym art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK zobowiązuje skarżącego do określe- nia przedmiotu skargi, tj. do wskazania przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego wydano w jego sprawie orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Kon- stytucji i w stosunku do którego domaga się stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą. Naruszenie prawa do sądu skarżący łączy z postanowieniem Naczelnego Sądu Admi- nistracyjnego (dalej: NSA) z 25 listopada 2020 r. (sygn. akt […] ). Orzeczeniem tym NSA m.in. odrzucił jego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta, stwierdziw- szy, że zgodnie z ukształtowanym jednolitym stanowiskiem orzeczniczym niedopuszczalne jest inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji kilka lat wcześniej. W uzasadnieniu tego stano wiska podkreślił m.in., że wniesienie ponaglenia, jako warunku formalnego do zainicjo- wania postępowania sądowego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania do- puszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Podstawą tego orzeczenia nie był więc art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi o tym, że prawo wniesienia ponaglenia przysługuje stronie, jeżeli spra- wy w ogóle nie załatwiono w terminach w nim określonych (ponaglenie na bezczynność). Orzeczenie to nie zostało wydane także na podstawie art. 37 § 3 k.p.a. Przepis ten wskazuje organ właściwy do wniesienia przez stronę ponaglenia. W sprawie, w związku z którą skarżący wystąpił do Trybunału, ponaglenie zostało złożone po zakończeniu postępowania administracyjnego (ostateczną decyzją z 2 4 maja 2013 r.), którego terminowość – za pośrednictwem organu pierwszej instancji – kwestionował skarżący. NSA nie orzekał więc o tym, że w przypadku niezałatw ienia sprawy w terminach określonych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie przysługuje prawo wniesienia ponaglenia oraz o tym do jakiego organu należy je wnieść (art. 37 § 3 k.p.a.). Powyższe przepisy nie determi- OTK ZU B/2021 Ts 66/21 poz. 192 4 nowały zatem rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skoro zarówno art. 37 § 1 pkt 1, jak i art. 37 § 3 k.p.a. nie były podstawą orzeczenia, które skarżący wskazał jako ostateczne, to w tym zakresie analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a dookreślonego w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK. Powyższa okoliczność jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – podstawą od- mowy nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. 2. W zakresie, w jakim skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o pos tępowaniu przed sądami admini- stracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. rozumia- nych w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstaw ie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwesti onuje się w skardze”, Trybunał stwierdza, że skarga spełnia przesłanki nadania jej dalszego biegu (art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK). POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżące mu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na punkt 1 powyższego postanowienia w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.