Tw 2/22

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 20 kwietnia 2023 r. Pozycja 118 POSTANOWIENIE z dnia 24 stycznia 2023 r. Sygn. akt Tw 2/22 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mariusz Muszyński , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Kleszczów o zbadanie zgodności: 1) art. 4a ust. 3 w zw iązku z ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) w zakresie , w jakim „ dopuszcza wyda- nie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, bez przeprowa- dzenia konsultacji społecznych ” z: a) z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Stras- burgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 , ze zm.) „ przez to, że wyłącza bezwzględnie wymagany nim ob owiązek prze- prowadzenia konsultacji społecznych, co do zmiany granic społeczności lokalnej ”, b) z art. 15 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej „ przez to, ż e unie- możliwia uwzględnienie więzi społecznych przy przeprowadzaniu zmian w zasadniczym podzi ale terytorialnym kraju; 2) art. 4a ust. 1, 3 i 4 w zw iązku z art. 4c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim „ uniemożliwia członkom wspólnoty samorządowej wy- rażenie stanowiska w sprawie ustalenia granic gmin w drodze referendum ” z: a) art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego „ przez to, ż e uniemożliwia przeprowadzenie referendum w sprawie ustalenia granic gmin, w sytuacji gdy ustawa na to zezwala ”, b) art. 170 w zw iązku z art. 62 ust. 1 Konstytucji „ przez to, ż e uniemożliwia członkom wspólnoty samorządowej podjęcie decyzji w drodze referendum w sprawie dotyczącej tej wspólnoty ”, c) art. 32 ust. 1 Konstytucji „ przez to, ż e różnicuje prawo członków wspólno- ty samorządowej do wyrażenia stanowiska w sprawie ustalenia granic gmin w drodze referendum w zależności od trybu, w jakim podejmowane jest rozporządzenie w sprawie ustalenia granic gmin ”, d) wyrażoną w art. 2 Konstytucji „ zasadą ochrony zaufania obywateli do pań- stwa i do stanowionego przez nie prawa przez to, ż e czyni bezskuteczną pozostającą w toku procedurę referendum lokalnego, w której realizowane są prawa członków wspólnoty samorządowej ”, OTK ZU B/2023 Tw 2/22 poz. 118 2 e) art. 15 ust. 2 Konstytucji „ przez to, ż e uniemożliwia uwzględnienie więzi społecznych przy przeprowadzaniu zmian w zasadniczym podziale teryto- rialnym kraju ” ; 3) § 1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2021 r. w spra- wie ustalenia granic niektórych gmin (Dz. U. z 202 1 r. poz. 2444) w zakresie , w jakim „ odnosi się do wejścia w życie § 1 ” , z: a) art. 4a ust. 1, 3 i 4 w zw iązku z art. 4c ust. 1 ustawy o samorządzie gmin- nym w zw iązku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o re- ferendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741) oraz w zw iązku z art. 170 i art. 62 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lo- kalnego , art. 15 ust. 2 , art. 92 ust. 1 w zw iązku z art. 7 Konstytucji, „ po- przez naruszenie procedury wydania rozporządzenia w sprawie ust alenia granic gmin z uwagi na jego wydanie bez przeprowadzenia konsultacji społecznych, w trakcie trwania procedury referendum w sprawie ustalenia granic gmin, której rozporządzenie dotyczy ”, b) art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw iązku z art. 9 2 ust. 1 zd anie 1 w zw iązku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji „ poprzez naruszenie procedury wydania rozporządzenia w sprawie ustalenia granic gmin pole- gające na tym, że postępowanie inicjujące jego wydanie zostało wszczęte na podstawie wniosku zło ż onego prz ez podmiot nieuprawniony – woje- wodę, któremu ustawa przypisuje w procedurze ustalania granic gmin rolę bezstronnego organu opiniującego i organu nadzoru ”, c) art. 2 Konstytucji „ poprzez naruszenie procedury wydania rozporządzenia w sprawie ustalenia granic gmin ze względu na nadmiernie szybkie tempo prac prawodawczych zaprzeczające konstytucyjnemu standardowi rzetel- nej procedury prawodawczej, w sytuacji gdy regulowana materia oraz oko- liczności s prawy nie uzasadniały szybkiego procedowania projektu rozpo- rząd zenia, a wręcz przeciwnie przemawiały za koniecznością dokonania stosownych analiz i ekspertyz oraz przeprowadzenia rzetelnej debaty nad projektowaną zmianą terytorialną z udziałem strony samorządowej i spo- łecznej ”, d) art. 3 pkt 5 i art. 8 ust. 1 i 2 usta wy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 90, poz. 759 ) w związku z wyrażoną w preambule Konstytucji „ zasadą współdziałania władz i zasadą dialogu społecznego poprzez naruszenie procedury wydania rozporządzenia w sprawie ustale- nia granic gmin ze względu na brak przedstawienia Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Te rytorialnego projektu rozporządzenia w sprawie ustalenia granic gmin do zaopiniowania ”, e) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów norma- tywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ) oraz art. 2 Konstytu cji „ poprzez naruszenie standardu odpowiedniego va- catio legis w sytuacji gdy regulowana materia wymagała zapewnienia sto- sownego okresu dostosowawczego do wprowadzanych zmian terytorial- nych ”, f) art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw iązku z art. 92 ust. 1 zd a- nie 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz w zw iązku z art. 15 ust. 2 w zw iązku z art. 165 ust. 2 Konstytucji „ z uwagi na ustalenie granic gmin pomimo braku wystąpienia w sprawie lokalnego interesu publicznego OTK ZU B/2023 Tw 2/22 poz. 118 3 (odmiennego od interesu wła snego jednej z gmin objętych zmianą granic) lub ogólnokrajowego interesu publicznego, który uzasadniał a by narusze- nie zasady stabilności granic gmin ”, g) art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw iązku z art. 92 ust. 1 zd anie 1 w zw iązku z art. 2 i art. 7 oraz w zw iązku z art. 15 ust. 2 Konsty- tucji „ z uwagi na niezrealizowanie ustawowo określonych wytycznych wydania rozporządzenia w sprawie ustalenia granic gmin ”, h) art. 15 ust. 2 w zw iązku z art. 165 ust. 2 Konstytucji „ poprzez naruszen ie zasady samodzielności gminy polegające na dokonaniu zmiany przebiegu granicy pomiędzy gminami w sytuacji braku spełnienia przesłanek celo- wości, niezbędności i proporcjonalności takiego naruszenia ” , p o s t a n a w i a: nadać wnioskowi dalszy bieg . UZASADNIENIE Rada Gminy Kleszczów (dalej: wnioskodawca), reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru , wystąpiła 27 kwietnia 2022 r. (data nadania) do Trybuna łu Konstytucyjn ego z wnioskiem przytoczonym w komparycji niniejszego postanowienia . Zarządzeniem z 5 lipca 2022 (doręczonym 11 lipca 2022 r.) Prezes Trybunału Konsty- tucyjnego wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku przez doręczenie odpisów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem załączników złożonych wraz z wn ioskiem, wymienionych w punktach 2 - 15 listy załączników, pod rygorem ujemnych skutków procesowych. W piśmie z 15 lipca 2022 r. (data nadania) pełnomocnik wnioskodawcy usunął braki formalne wniosku w przepisanym terminie. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po- stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2 393 ; dalej: u.o.t.p.TK) wniosek złożony przez podmiot, o którym mowa w art. 191 ust. 1 p kt 3 - 5 Konstytucji, Prezes Trybunału kieruje do wyznaczonego przez siebie sędziego Trybunału w celu wstępnego roz- poznania na posiedzeniu niejawnym. Trybunał bada, czy wniosek spełnia wymagania przewi- dziane w art. 47 i art. 48 u.o.t.p.TK, czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK), a w szczególności, czy zaskarżony akt normatywny dotyczy spraw objętych za- kresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 1 pkt 3 - 5 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytu- cji). 2. Wnioskodawca, stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 1 u.o.t.p.TK, dołączył do wniosku uchwałę Rady Gminy Kleszczów nr XLVI/588/2022 z 31 marca 2022 r. w sprawie wystąpie- nia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 4a ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ; dalej: usg ) oraz § 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2021 r. w sprawie ustale- nia granic niektórych gmin (Dz. U. z 2021 r. poz. 2444) z e wskazanymi w komparycji przepi- sami Konstytucji i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz odnośnie rozporządzenia także z przepisami ustawowymi (dalej: uchwała). S tanowi ona podstawę wszczęcia niniejsze- go postępowania . OTK ZU B/2023 Tw 2/22 poz. 118 4 3. Stosownie do art. 191 ust. 2 Ko nstytucji organy stanowiące jednostek samorządu te- rytorialnego są uprawnione do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm, jeżeli kwestionowany przez nie akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działania. W związku z tym art. 48 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK wymaga by wnioskodawca, powołując przepis prawa lub statutu uzasadnił, że kwestionowana ustawa dotyczy spraw objętych zakresem jego działania. 3.1. Wnioskodawca wypełniając dyspozycję art. 48 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK, wskazał , że 4a ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) statuują kompetencję gminy do wyrażenia stanowiska w sprawie projektowanej zmiany granic gminy . Nadto wnioskodawca podniósł, że przepisy § 1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin (Dz. U. z 2021 r. poz. 2444) są objęte zakresem działania Rady Gminy Kleszczów, ponieważ wpro- wadziły zmianę przebiegu granic pomiędzy gminą Kleszczów, a gmin ą Bełchatów . 3.3. Konkludując wnioskodawca podniósł, że Rada Gminy Kleszczów posiada legity- mację do wniesienia niniejszego wniosku. 4. Wnioskodawca określił przedmiot oraz wzorce kontroli, a także uzasadnił sformu- łowane we wniosku zarzuty (art. 47 ust. 1 pkt 4 - 6 i ust. 2 u.o.t.p.TK). 4.1. Kontroli Trybunału Konstytucyjnego podda ny został art. 4a ust. 3 w związku z ust. 1 usg w zakresie, w jakim „dopuszcza wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, bez przeprowadzenia konsultacji społecznych” . Wskazane przepisy przewidują termin zawity 3 miesięcy na wyrażenie przez zaintere- sowaną radę gminy opinii na temat planowanych zmian terytorialnych. Oznacza to, że po bez- skutecznym upływie tego terminu Rada Minist rów jest uprawniona do wydania rozporządze- nia o przeprowadzeniu planowanych zmian pomimo braku wyrażenia przedmiotowej opinii. Zdaniem wnioskodawcy stoi to w sprzeczności z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokal- nego, sporządzonej w Strasburgu z dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL), który w razie planowania przeprowadzenia zmian terytorial- nych gmin wprost nakazuje przeprowadzanie konsultacji społecznych i nie przewiduje w tym względzie żadnych wyjątków. Jedn ocześnie kwestionowany przepis narusza zawarty w art. 15 ust. 2 Konstytucji nakaz uwzględnieni a istniejących więzi społecznych przy planowaniu przeprowadzania zmian terytorialnych, ponieważ kwestionowany przepis umożliwia prze- prowadzenie zmian terytorialny ch bez zasięgnięcia opinii społeczności lokalnej. 4.2 Zdaniem wnioskodawcy art. 4a ust. 1, 3 i 4 w związku z art. 4c ust. 1 usg unie- możliwia członkom wspólnoty samorządowej wyrażenie stanowiska w sprawie ustalenia gra- nic gmin w drodze referendum, ponieważ przewidziany tym przepisem termin 3 miesięcy na wydanie opinii jest z a krótki. P rzepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokal- nym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 741) przewidują na poszczególne czynności konkretne termi- ny, których musi dochować podmiot organizujący referendum. Mimo tego, że ustawodawca nadał tym terminom charakter maksymalny, to jest wysoce prawdopodobne, że ich suma , która wynos i łącznie 140 dni , przekroczy ustawowy próg trzech miesięcy. Zdaniem wniosko- dawcy dochodzi pr zez to do bezpośredniego naruszenia zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości, ponieważ sytuacja obywateli jest zróżnicowana w zależności od tego czy zainicjowano już procedurę zmierzającą do dokonania zmiany granic terytorialnych. Dodatkowo w n i oskodawca twierdzi , że system prawa polskiego nadaje referendum pierwszeństwo przed konsultacjami społecznymi, nawet w sytuacji gdy zostały one już prze- prowadzone. Zatem wskazana regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 170 w związku OTK ZU B/2023 Tw 2/22 poz. 118 5 z art. 62 ust. 1 Ko nstytucji, ponieważ narusza nie tylko prawo obywateli do wyrażenia swojej woli w drodze referendum, ale także zakaz podejmowania działań legislacyjnych naruszają- cych to prawo. G odzi ona też w zawartą w art. 2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania obywa- teli do państwa i do stanowionego przez nie prawa oraz w art. 15 ust. 2 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie więzi społecznych powstałych w gminach objętych zmianą terytorialną. 4.3 Wnioskodawca podniósł r ównież , że § 1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin (Dz. U. z 2021 r. poz. 2444; dalej: rozporządzenia) zostały wydane z naruszeniem obowiązujących procedur , w szczególności bez przeprowa dzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy Klesz- czów. Nadto wskazana procedura, zdaniem wnioskodawcy, została przeprowadzona nierze- telnie, w nieuzasadnionym okolicznościami pośpiechu, bez dokonania niezbędnych analiz i ekspertyz oraz przeprowadzen ia debaty społecznej nad planowaną zmianą. Nadto p rzyjęcie rażąco krótkiego okresu vacatio legis spowodowało dla mieszkańców i przedsiębiorców ne- gatywne skutki z uwagi na brak czasu na zapoznanie się z całokształtem prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Bełchatów. Z drugiej strony przeprowadzenie procedury prawodawczej w takim tempie nie znajdowało uzasadnienia ani w lokalnym interesie pu- blicznym gminy Kleszczów ani w ogólnokrajowym interesie publicznym, który mógłby uza- sadni ć naruszenie zasady stabilności granic gmin . Zdaniem wnioskodawcy, wydając kwe- stionowane rozporządzenie Rada Ministr ów kierowała się wyłącznie interesem fiskalnym gminy Bełchatów, mimo, że odniesiona przez tę gminę korzyść finansowa jest niewspółmier- na do strat poniesionych przez gminę Kleszczów. Wnioskodawca twierdzi również, że kwestionowana procedura została wszczęta przez nieuprawniony do tego podmiot: Wojewodę Łódzkiego, który na podstawie art. 4 ust. 1 usg w związku z art. 92 ust. 1 zdanie 1 w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji powinien pełnić rolę bezstronnego organu opiniującego i organu nadzoru. Zaś w toku prowadzonej procedury Rada Ministrów uchybiła obowiązkowi przeprowadzenia odpowiednich konsultacji, w szcze- gólności poprzez uzyskanie merytorycznej opinii Komisji Wspólnej. W efekcie kwestiono- wane rozporządzenie jest „aktem arbitralnym, rażąco urągającym konstytucyjnym zasadom kształtowania ustroju terytorialnego” (skarga, s. 132). 5. W tym stanie rzeczy Trybunał stwierdza, że skoro złożony wniosek spełnia wyma- gania przewidziane w u.o.t.p.TK, to – na podstawie art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK – należało posta- now ić jak w sentencji.