Tw 25/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 29 maja 2018 r. Pozycja 105 POSTANOWIENIE z dnia 3 kwietnia 2018 r. Sygn. akt Tw 25/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Pszczółkowski , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta Zakopane o zba- danie zgodności: 1) art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o po- datkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 , ze zm.) z art. 92 ust. 1, art. 167, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz. U. Nr 249, poz. 1851) z art. 2 w zakresie zasady proporcjonal- ności , art. 92 ust. 1, art. 167, art. 168 i art. 217 Kons tytucji oraz z art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lo- kalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 , ze zm.), p o s t a n a w i a: nadać wnioskowi dalszy bieg. UZASADNIENIE 1 grudnia 2016 r. do Trybunału Konstytucyjnego wp łynął wniosek Rady Miasta Zako- pane o zbadanie zgodności art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 , ze zm.; dalej: ustawa o p odatkach i opłatach lokalnych) z art. 92 ust. 1, art. 167, art. 168 i art. 217 Konsty- tucji, a także o zbadanie zgodności § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grud- nia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której możn a pobie- rać opłatę miejscową (Dz. U. Nr 249, poz. 1851, dalej: rozporządzenie RM w sprawie warun- ków pobierania opłaty miejscowej), z art. 2 w zakresie zasady proporcjonalności , art. 92 ust. 1, art. 167, art. 168 i art. 217 Konstytucji oraz z art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych . Zarządzeniem z 22 lutego 2017 r. Trybunał Konstytucyjny wezwał wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, braków formalnych wniosku przez: po pierw sze, wyjaśnieni e, w jaki sposób art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy o po- datkac h i opłatach lokalnych narusza art. 92 ust. 1, art. 167, art. 168 oraz art. 217 Konstytucji oraz doprecyzowanie, które jednostki redakcyjne art. 167 Konstytucji zostały naruszone ; OTK ZU B/2018 Tw 25/16 poz. 105 2 po drugie, wyjaśnienie, w jaki sposób § 2 pkt 1 rozporządzenia RM z 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków , jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową narusza art. 167, art. 168 i art. 217 Konstytucji oraz doprecyzowanie, które jed- nostki redakcyjne art. 167 Konstytucji zostały naruszone; po trzecie, wyjaśnienie, w jaki spo- sób § 2 pkt 1 rozporządzenia RM w sprawie warunków pobierania opłaty miejscowej narusza art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o podatkach i opłata ch lokalnych; po czwarte, przed- stawienie najbardziej aktualnego, średniego, rocznego poziomu zanieczyszczenia powietrza dla Miasta Zakopane oraz w obrębie pozostałego obszaru województwa – niewchodzącego w skład miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy oraz aglomeracji – strefy mało - polskiej, jak również wskaźników dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń powietrza, a zwłaszcza wymienienie tych wskaźników poziomów substancji w powietrzu w strefie mało - polskiej, które mają bezpośredni wpływ na pozb awienie Miasta Zakopane możliwo ści pobie- rania opłaty miejscowej ; po piąte, wykazanie, o ile zmniejszyły się dochody Miasta Zakopane z tytułu niepobierania opłaty klimatycznej od dnia wejścia w życie , tzn. 28 maja 2012 r., zmiany art. 87 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 , ze zm.) do roku 2016; po szóste, doręczenie czterech kopii wskazanych we wniosku załączników. W piśmie do Trybunału, złożonym 6 marca 2017 r., wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Kon stytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Try- bunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listo- pada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowa- ne rozpatrywanym wnioskiem nie zostało zakończone przed 3 stycznia 2017 r. , tj. dniem wej- ścia w życie u.o.t.p. TK, to wstępne rozpoznan ie tego wniosku określają jej przepisy. 2. Na podstawie art. 61 ust. 1 u.o.t.p. TK wniosek złożony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejaw- nym, podczas którego Trybunał – w składzie jednego sędziego – bada, czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), czy spełnia wymagania formalne (art. 47 - 48 u.o.t.p. TK) oraz czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t. p. TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmio- tem merytorycznego rozstrzygania. Jak ustalił Trybunał, wniosek został wniesiony przez Radę Miasta Zakopane , a zatem przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, o któ rym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Rada Miasta Zakopane wyraził a swoją wolę w uchwale z 24 listopada 2016 r. (uchwała nr XXVII/437/2016 ; dalej: uchwała ). Uchwała Rady określa przedmiot i wzorce kontroli, które są tożsame z zakresem zaskarżenia wyznaczonym w złożonym wnio- sku (§ 1 uchwały), a także organ powołany do wykonania niniejszej uchwały (§ 3 uchwały) . Uchwała wskazuje również pełnomocników do reprezentowania wnioskodawcy w postępo- waniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (§ 2 uchwały) . Wątpliwości Trybunału budzi § 1 pkt 2 uchwały stanowiący, że pełny tekst wniosku stanowi załącznik do uchwały. Przepis ten sugeruje, że wniosek został sporządzony najpóźniej w dniu podjęcia uchwały, a to stoi w nie- zgodzie z datą umieszczoną w treści wniosku , tj. 30 listopada 2016 roku. OTK ZU B/2018 Tw 25/16 poz. 105 3 Zdaniem Trybunału , wnioskodawca wykazał, że zarówno art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785, ze zm.; dalej: ustawa o podatkach i opłatach lokalnych), jak i § 2 rozpo- rządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz. U. Nr 249, poz. 1851, dalej: rozporządzenie RM w sprawie warunków pobierania opłaty miejscowej) dotyczą spraw objętych zakresem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), na co wskazuje art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.) . 3. Wnioskodawca skarży art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Argumentuje, że art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych „w kontekście zaskarżonych wespół ust. 3 i ust. 4 tego prze- pisu, nie spełnia wymogów sformułowania delegacji ustawowej, pozostawiając do uregulo- wania w rozporządzeniu niedookreślony zakres spraw, bez wskazania wyczerpujących wy- tycznych, jednocześnie nie zawierając precyzyjnej regulacji na poziomie ustawowym”. Wnio- skodawca dodatkowo uzasadnił, iż art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokal- nyc h nie chroni przed nadmiernym obostrzeniem wymogów pobierania opłaty miejscowej w akcie podustawowym. 3.1. Art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych został również zaskarżony z art. 167 Konstytucji. Wnioskodawca t wierdzi, że zaskarżone przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych naruszają prawo gmin do pozyskiwania wpływów ze źródeł dochodów, jakimi są opłaty lokalne – opłaty miejscowe. Argumentuje również, że brak precyzyjnej regulacji ustawowej odnoszącej się do możliwości pobierania opłaty miejscowej przekłada się na realny brak określenia w treści ustawy o podatkach i opła- tach lokalnych źródła finansowania zadań przypisanych jednostce samorządu terytorialnego. Zdaniem wnioskodawcy, kwestia uregulowania zasad pobierania opłaty miejscowej została przekazana organowi władzy wykonawczej. Ponadto, podnosi, iż w przypadku zaskarżonej regulacji brak stabilności w możliwości pobierania opłaty miejscowej przekłada się na waha- nia dochodów gmin, za którymi nie podąża odpowiednia zmiana w zakre sie zadań w obszarze turystyki. 3.2. Wnioskodawca zaskarżył również art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z art . 168 Konstytucji. W nioskodawca podnosi, iż gminy nie mogą – w obliczu zaskarżonej regulacji – realizować prawa do ustalania wysokości i pobiera- nia opłaty miejscowej, która przysługiwałaby im w świetle celu ustawy o podatkach i opła- tach lokalnych, a który to cel nie może być tymi środkami osiągnięty. 3.3. W przypadku zaskarżenia art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy o podat- kach i opłatach l okalnych z art. 217 Konstytucji wnioskodawca twierdzi, że regulacja usta- wowa stoi w niezgodzie z zasadą zupełności aktów regulujących nakładanie danin publicz- nych sformułowaną w przepisie Konstytucji stanowiącym powyższy wzorzec kontroli. Zda- niem wnioskodawcy, art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych pozostawia poza uregulowaniem istotne elementy opłaty miejscowej, dotyczące przedmiotu tej daniny. Można stwierdzić, że w związku z tym zarzutem wnioskodawca utrzymuje, że elementy te zostały umieszczone w rozporządzeniu na podstawie art. 17 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy o po- datkach i opłatach lokalnych. OTK ZU B/2018 Tw 25/16 poz. 105 4 4. Wnioskodawca zaskarżył § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków pobierania opłaty miejscowej z art. 2 Konstytucji w zakresie zasady proporcjonalności, z art. 92 ust. 1, art. 167, art. 168 i art. 217 Konstytucji, a także z art. 17 ust. 1 p kt 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 usta- wy o podatkach i opłatach lokalnych. 4.1. Paragraf 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków pobierania opłaty miejsco- wej podlega zbadaniu pod kątem zgodności z przepisem ustawy zasadniczej konstytuującym zasady wydawania rozporządzeń, jakim j est art. 92 ust. 1 Konstytucji. 4.2. W przypadku zaskarżenia § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków pobiera- nia opłaty miejscowej z art. 167 i 168 Konstytucji wnioskodawca przytacza analogiczne ar- gumenty, jak w przypadku przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych . 4.3. Wnioskodawca zaskarżył także § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków pobierania opłaty miejscowej z art. 217 Konstytucji. Stwierdził we wniosku, że określenie warunków pobierania tej opłaty powinno nastąpić na poziomie ustawowym. Zdaniem wnio- skodawcy, na szczeblu ustawowym powinno również znaleźć się dookreślenie pojęcia „ko- rzys tnych właściwości klimatycznych” użytego w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wnioskodawca utrzymuje, że przesłanka ta stanowi element przedmiotu opodatkowania opłatą miejscową i, jako ta ki, powinien st anowić materię ustawową. 4.4. § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków pobierania opłaty miejscowej zo- stał także zaskarżony z art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokal- nych. 4.5. Wnioskodawca twierdzi, że w § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków po- bierania opłaty miejscowej organ wykona wczy wykreował nowy wymóg, jaki musi spełniać miejscowość , na terenie której można pobierać opłatę miejscową. Zdaniem wnioskodawcy, regulacja t a zastąpiła regulację ustawową. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, delegacja zawar- ta w art. 17 ust. 3 i 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych pozwoliła na uregulowanie w akcie wykonawczym jedynie minimalnych warunków klimatycznych, jakie powinna speł- niać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. Pomimo, iż oceny jakości po- wietrza dokonuje się w strefach, ustawa o podatkach i opłatach lokalnych wymaga posiadania korzystnych właściwości klimatycznych przez daną miejscowość, a nie przez strefę, na tere- nie której ta miejscowość jest położona. Zaskarżony przepis rozporządzenia wymaga zaś, aby korzystne właściwości klimatyczne zapewniała cała strefa. N iedopuszczalne było więc, zda- niem wnioskodawcy, określenie przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, że korzystne wła- ściwości klimatyczne muszą panować na terenie całej strefy, w obrębie której położona jest dana miejscowość, w której pobierana jest opłata miejscowa. Z powyższych względów Trybunał postanowił jak w sentencji.