Tw 34/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 29 lutego 2016 r. Pozycja 136 POSTANOWIENIE z dnia 24 lutego 2016 r. Sygn. akt Tw 34/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres – przewodniczący i sprawozdawca Małgorzata Pyziak -Szafnicka Andrzej Rzepliński , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia Krajowej Ra- dy Komendantów Straży Miejskich i Gminnych Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgod- ności: art. 1, art. 18a ust. 1 i art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bez pieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 900, ze zm.) z art. 32 Kon- stytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 21 grudnia 2015 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Stowarzy- szenia Krajowej Rady Komend antów Straży Miejskich i Gminnych Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Stowarzyszenie) o zbadanie zgodności art. 1, art. 18a ust. 1 i art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bez- pieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej o raz ich rodzin (Dz.U.2015.900, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym), w zakresie w jakim wśród osób uprawnionych do świadczeń emerytalnych pomijają strażników gminnych (miej- skich), których status określa ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U.2013.1383, ze zm.) z art. 32 Konstytucji. OTK ZU B/2016 Tw 34/15 poz. 136 2 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyj- nym (Dz.U.1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK) przesłanką skutecznego wszczęcia postępowa- nia przed Trybunałem Konstytucyjnym jest złożenie wniosku przez uprawniony podmiot. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach wskazanych w art. 188 Konstytucji, zawiera art. 191 ust. 1 Konstytucji, przy czym podmioty o tzw. ogra- niczonej rzeczowo zdolności w nioskowej (wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji) mogą kwestionować jedynie te akty normatywne, które dotyczą spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). 2. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o TK wniosek przedstawiony pr zez podmiot, o któ- rym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, podlega wstępnemu rozpoznaniu. Na tym etapie postępowania Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniu niejawnym (art. 81 ust. 1 ustawy o TK) w składzie trzech sędziów (art. 44 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o TK) bada, czy wniosek spełnia wymagania przewidziane w ustawie o TK (art. 60-62 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy zaskarżony akt normatywny dotyczy spraw objętych zakres em d ziałania wnioskodawcy (art. 191 ust. 1 pkt 3-5 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK), a także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym za- kresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 77 ust. 3 pkt 5 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie po- stępowania – wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego roz- strzygania. 3. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o abstrakcyjn ą kontrolę no rm w ystąpiło Stowarzyszenie. Jak przekonuje wnioskodawca , Stowarzyszenie „jest ogólnokrajową organi- zacją zawodową skupiającą komendantów straży miejskich i gminnych, zastępców oraz osoby pełniące obowiązki komendanta straży miejskich i gminnych, jako grupę zawodową, która podjęła działalność w formie s towarzyszenia na rzecz straży miejskich i gminnych”. 3.1. Należy zatem przypomnieć, że w swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybu- nał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się interpretacją wyrażenia – „organizacja zawo- dowa”, użytego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Trybunał podkreślał, że „organizacja za- wodowa” jest wyrazem współdziałania jednostek w ramach wolności zrzeszania się. Nie każde jednak zrzeszenie jednostek może być uznane za organizację zawodową. Cechą wyróżniającą tego typu organizację jest okoliczność, ż e skupia ona osoby fizyczne wykonują- ce dany zawód rozumiany jako stałe wykonywanie jakiejś pracy w celach zarobkowych, związane z koniecznością posiadania odpowiedniego wykształcenia i stosownych kwalifika- cji. Wykonywanie określonego zawodu stanowi zatem wyłączną domenę aktywności osób fizycznych. Brak jest natomiast możliwości uznania za zawód takiej sfery działalności, którą podejmują także osoby prawne. W przypadku zawodów zaufania publicznego organizacje zawodowe powoływane są przez samego ustawodawcę. Nie wyklucza to oczywiście możli- wości powoływania do życia innych organizacji zawodowych przez samych zainteresowa- nych (postanowienie z 24 października 2006 r., Tw 53/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 162). W postanowieniu z 30 maja 2000 r. (U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że organizacja zawodowa w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konsty- tucji musi spełniać trzy przesłanki, tj. „kryterium podmiotowe (zrzeszać osoby fizyczne), kry- OTK ZU B/2016 Tw 34/15 poz. 136 3 terium przedmiotowe (członkowie danej organizacji winni stale i w celach zarobkowych wy- konywać jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód) oraz kry- terium funkcjonalne (podstawowym celem i funkcją takiej organizacji winno być reprezento- wanie całego środowiska, całej grupy zawodowej)” (por. postanowienia TK z: 12 lutego 2003 r., Tw 59/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 8 oraz 26 marca 2003 r., Tw 60/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 10). 3.2. Odnosząc powyższe kryteria do rozpatrywanej sprawy, Trybunał stwierdza, że nie zos tała spełniona przesłan ka przedmiotowa oraz funkcjonalna uznania Stowarzyszenia za organizację zawodową . Stosownie bowiem do § 10 statutu członkiem zwyczajnym Stowarzyszenia może być komendant straży miejskiej lub gminnej, a także zastępca komendanta oraz osoba pełniąca obowiązki komendanta. Statut nie przewiduje zatem tego, aby członkowie Stowarzyszenia wykonywali konkretny zawód, tj. zawó d strażnika gminnego (miejskiego) określony w usta- wie o strażach gminnych. Warunkiem przynależności do Stowarzyszenia jest wyłącznie zaj- mowanie wskazanego stanowiska, tj. komendanta straży, zastępcy komendanta, pełniącego obowiązki komendanta. Skoro zatem stowarzyszenie skupia tylko osoby zatrudnione na określonym stanowisku, nie zaś wykonujące określony zawód , to tym samym przesłanka przedmiotowa uznania stowarzyszenia za organizację zawodową nie została spełniona . W konsekwencji również przesłank a funkcjonalna nie została zrealizowana, gdyż członków Stowarzyszenia nie można utożsamiać z osobami, które wykonują zawód strażnika gminnego. Komendanci (zastępcy, pełniący obowiązki komendant a ) nie tworzą zatem grupy zawodowej – strażników gminnych, której inter esy (związane z wykonywaniem tej profesji) mieliby reprezentować jako organizacja zawodowa. W ocenie Trybunału wnioskodawca, kształtując cele działania i zasady członkostwa w swojej organizacji, funkcjonuje jako stowarzyszenie nie zaś jako organizacja zaw odowa. Stowarzyszenie jest zatem dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach nieza- robkowych, utworzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U.2015.1393). S towarzyszeniu nie przysługuje jednak kompetencja do inicjowania postępowania przed Trybunałem K onstytucyjnym. N ie należy ono do kręgu podmiotów, o których mowa w ar t. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji. Okoliczność powyższa stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi (art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK). 4. Trybunał zwraca jednocześnie uwagę na to, że prawo inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm przysługuje wyłą cznie ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowych. 4.1. W ocenie Trybunału kontroli legitymacji wnioskodawcy nie można ograniczyć jedynie do odczytania jego nazwy, czy też wywiedzenia ogólnokrajowego charakteru ze statu- towo określonego terytorialnego zakresu działania, obejmującego obszar Rzeczypospolitej Polskiej. Aby stwierdzić, czy dany podmiot jest uprawniony do występowan ia z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, trzeba zbadać dane ujawnione w rejestrze, w szczególności wpisy zawarte w rubryce 3 działu 1, informujące o jednostkach terenowych lub oddziałach organizacji. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że organizacje, które rzeczywiście posiadają takie struktury, mają możliwość ich ujawnienia zgodnie z § 148 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia reje- strów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz.U.2014.835). OTK ZU B/2016 Tw 34/15 poz. 136 4 4.2. Na podstawie dołączonego do akt sprawy odpisu aktualnego z Krajowego Reje- stru Sądowego (nr 0000329427) Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Stowarzyszenie nie po- siada jednostek te renowych ani oddziałów, o czym świadczy brak wpisów w rubryce 3 działu 1 rejestru. Trybunał zauważa przy tym , że zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 statutu Zarząd Krajowy two- rzy w drodze uchwały Prefektury Wojewódzkie Stowarzyszenia, które uzyskują osobowość prawn ą z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Wnioskodawca nie przedstawił jednak żadnego dowodu na to, że posiada takie jednostki ( Prefektury Wojewódzkie ) na tere- nie całego kraju . 4.3. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca nie wykazał, że posiada cechę ogólnokrajowości w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. 5. Wątpliwości Trybunału budzi również możliwość uznania uchwały Krajowego Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia z 9 marca 2015 r. za podstawę skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego wniosku. 5.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że podstawą wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o kontrolę konstytucyjności prawa jest w przypadku podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji uchwała ogólnokrajowych organów związków zawodo- wych oraz ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców i organizacji zawodowych. Uchwała ta musi w sposób jednoznaczny wyrażać wolę wszczęcia postępowania przed Try- bunałem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Konieczne jest wobec tego, aby legitymowa- ny organ wskazał konkretne przepisy aktu normatywnego, które kwestionuje, a także przepisy aktu hierarchicznie wyższego, które mają stanowić podstawę kontroli w danej sprawie (art. 62 ust. 2 pkt 1 ustawy o TK). 5.2. Tymczasem, Krajowe Walne Zebranie Członków Stowarzyszenia podjęło uchwa- łę nr 6/20 15 w sprawie sporządzenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o „stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 1, art. 18a ust. 1 i art. 18b ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (…) w związku z pominięciem wśród uprawnionych do emerytur mundurowych strażników gminnych (miejskich)”. W uchwale tej nie wskazano zatem wzorców kontroli, tj. nie sprecyzowano, które przepisy Konstytucji zostały zdaniem wnioskodawcy naruszone. Oznacza to, że pełnomocnik , sporządzając wniosek, samodzielne określił w nim wzorce kontroli, a tym samym przekroczył zakres udzielonego w uchwale upoważnienia. Działanie pełnomocnika w granicach upoważ- nienia implikuje zaś sporządzenie wniosku, o którego zakresie zaskarżenia (przedmiocie i kontroli) przesądził w uchwale podmiot legitymowany szczegółowo (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji; por. postanowienie TK z 6 czerwca 2012 r., Tw 18/12, OTK ZU nr 6/B/2012, poz. 474). 5.3. W związku z powyższym , na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, Trybunał stwi erdza, że rozpatrywany wniosek, w zakresie, w jakim samoistnie wskazuje wzorce kon- troli, pochodzi od nieuprawnionego podmiotu. Okoliczn ość ta jest podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu ( art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK). W tym stanie rzeczy Trybu nał postanowił jak w sentencji.