I GSK 1677/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 94/21 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2020 r. nr 9001-2020-004271 w przedmiocie uchylenia decyzji i przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA) wyrokiem z 25 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 94/21 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w P. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ARiMR) z 23 grudnia 2020 r. Nr 9001-2020-004271 w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2019 r. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła spółka, zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to: - art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 3 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 76 § 3 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie oraz pominięcie środków dowodowych, mogących służyć weryfikacji stanowiska skarżącej, tj. w szczególności brak porównania danych wynikających z ortofotomapy z danymi w EGIB i brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji; - art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę polegającą na przyjęciu, że jedynie prawidłowymi są dane zawarte w zaktualizowanym systemie LPIS z pominięciem danych wcześniej figurujących w tym systemie i bez wyjaśnienia przyczyny aktualizacji mimo braku jakichkolwiek faktycznych zmian w obrębie spornej nieruchomości; - art. 78 § 1 kpa poprzez niedopuszczenie wnioskowanych przez stronę dowodów, tj. dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji celem weryfikacji prawidłowości dokonanych pomiarów; - art. 7 i art. 8 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i pominięcie słusznego interesu obywatela; - art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji 796/2004 poprzez przyjęcie za wiążące wyników kontroli opierającej się wyłącznie na analizie danych informatycznych bez należytej ich weryfikacji i przy jednoczesnym pominięciu działań skarżącej zmierzających do wykazania braku znamion jakiegokolwiek zawinienia w uchybieniach, jakie dotyczyły jego wniosku; - art. 136 kpa poprzez nie przeprowadzenie ewentualnie dodatkowego postępowania dowodowego, które w oczywisty sposób mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy; - art. 8 kpa poprzez działania ARiMR powodujące podważenie zaufania skarżącej do organów państwa, w szczególności poprzez czynności podejmowane przez organ w zakresie procedury przeprowadzonej kontroli; - art. 107 § 3 kpa wobec pominięcia w uzasadnieniu decyzji oceny faktów podanych przez stronę oraz faktów na których oparto rozstrzygnięcie, w tym także braku wyjaśnienia przyczyn rozbieżności pomiędzy pomiarami wykonanymi na podstawie poprzedniej wersji LPIS z wersją zaktualizowaną. Z uwagi na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz decyzji organów ARiMR obu instancji (z 29 kwietnia i 3 marca 2021 r.) i przekazanie sprawy Dyrektorowi ARiMR do jej ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od Dyrektora ARiMR na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów ich zastępstwa adwokackiego - według norm przepisanych. Dyrektor ARiMR nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Zgodnie z 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Ponadto zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakichkolwiek zarzutów dotyczących naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów stosowanych przez ten sąd, czyli ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoncentrował się on na postawieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3, ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 7, art. 8, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku zgodnie z którym, WSA nie mógł naruszyć wyżej wymienionych przepisów, ponieważ nie są one adresowane do sądów administracyjnych, lecz do organów administracji. Skarżący kasacyjnie władny jest jedynie wykazywać, że przepis ten mógł naruszyć organ administracji publicznej, czego nie zauważył sąd pierwszej instancji, kontrolujący zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Prawidłowo postawiony zarzut naruszenia tego przepisu, powinien w takim przypadku zostać powiązany z naruszeniem przez WSA przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c czy art. 134, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Konsekwencją błędnie postawionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów, jest stwierdzenie, że WSA nie naruszył powyższych przepisów proceduralnych. Ponadto zwrócić należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z zaskarżoną decyzją, która wydana została w postępowaniu wznowieniowym opartym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. przesłance ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. W skardze kasacyjnej jej autor tego nie dostrzega nie formułując w tym zakresie jakiegokolwiek zarzutu. Przy czym przypomnieć należy, że w postępowaniu wznowieniowym wszczętym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, należy skoncentrować się na nowych ujawnionych okolicznościach i dowodach nieznanych podczas pierwotnego rozpoznawania sprawy. Oznacza to, że w takim postępowaniu nie prowadzi się już całościowego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem zarzuty skarżącej kasacyjnie i ich uzasadnienie idą w kierunku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całokształcie, w tym przeprowadzenia dowodów z opinii biegłego z obszaru geodezji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w zaskarżonym wyroku WSA w sposób wszechstronnych i jasny wyjaśnił, dlaczego wystąpiły podstawy do wznowienia postępowania w sprawie, co było związane z aktualizacją systemu LPIS. W omawianym zakresie WSA dokonał kompleksowej analizy prawnej (z powołaniem się na przepisy art. 74 ust. 1, art. 75 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013; motywu 1, 2, 25, 26, 40 i art. 24, art. 28, art. 29 i art. 40 rozporządzenia 809/2014, potwierdzonej wyrokiem TSUE wyroku z 10 kwietnia 2014 r. C-485/12) dotyczącej funkcjonowania systemu zarządzania i kontroli w zakresie przyznawania pomocy, na co składa się m.in. aktualizacja danych w systemie LPIS. Z przywołanych przepisów wynika, że organ nie ma obowiązku każdorazowego przeprowadzania kontroli na miejscu, jeżeli nie ma wątpliwości co do danych pomiarowych, którymi dysponuje na podstawie systemu LPIS (jego aktualizacji). Tymczasem autor skargi kasacyjnie nie sformułował jakichkolwiek zarzutów pod tym kątem, a w takim przypadku należy przyjąć wykładnię przepisów dokonaną przez WSA w zaskarżonym wyroku. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 23 ust. 1 rozporządzenia 796/2004, który nie mógł okazać się skuteczny, gdyż rozporządzenie to nie ma zastosowania do płatności za 2019 r., ponieważ obowiązywało do 31 grudnia 2009 r. Z kolei zarzut dotyczący naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jest ewidentnie postawiony pomyłkowo, ponieważ reguluje kwestię uprawnienia spadkobiercy rolnika, która w sprawie nie występuje. Oznacza to, że zarzut ten jest w sposób oczywisty nieuzasadniony. Podsumowując powyższe, WSA prawidłowo skonstatował, że organ zasadnie wznowił postępowanie i uchylił dotychczasową decyzję oraz przyznał płatności w zredukowanej wysokości. Bowiem aktualizacja systemu LPIS i zmiana MKO (na podstawie ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych 30 czerwca 2019 r.) uprawniała organ do dokonania ponownej kontroli administracyjnej. W wyniku tej kontroli organ stwierdził, że w przypadku pięciu działek należy dokonać redukcji płatności, ponieważ wystąpiła zmiana pola zagospodarowania (zmiana faktycznych granic upraw w terenie), tj. działki zgłoszone przez spółkę miały zawyżoną powierzchnię (działki nie były użytkowane rolniczo). W sprawie nie wystąpiły również żadne okoliczności, które wzbudziłyby wątpliwości co do danych pomiarowych (w LPIS) i skutkowały potrzebą przeprowadzenia kontroli w terenie. Czyniło to równocześnie niezasadnym argument o konieczności powołania biegłego. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.