I GSK 1788/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 93/22 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 czerwca 2022 r., III SA/Lu 93/22 oddalił skargę A. S. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2020. A. S. (dalej: "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i uchylenia decyzji organów obu instancji. Wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a"), art. 151 p.p.s.a i art. 144 § 4 p.p.s.a., przez oddalenie skargi przez Sąd i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia pomimo, że w sprawie postępowanie prowadzone przez organy zawierało wady przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnieniem skargi i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia, dotyczy to: 1. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2020 r., Nr 170, poz. 1341), przez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i oparcia swojej decyzji jedynie na wynikach kontroli na miejscu, gdy dowód ten podlega ocenie zgodnie z wymogami przewidzianymi przez art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), a nie stanowi wyłącznej podstawy do przyznania płatności jak de facto uznały organy i norma ta nie zwalnia organu z obowiązku dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę; 2. art. 78 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach przez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów: a. z zeznań świadka T. J. na okoliczność, że na działkach nr [...] rolnik dokonał siewu koniczyny czerwonej i uprawiana była na nich właśnie ta roślina, a także skoszenia samosiewów zbóż, owsa głuchego i innych roślin w celu ochrony rośliny głównej, b. z opinii biegłego z zakresu rolnictwa na okoliczność, że na działkach nr [...] rolnik dokonał siewu koniczyny czerwonej, jej uprawy jako rośliny będącej w plonie głównym, prawidłowości i racjonalności prowadzonej na tych działkach gospodarki rolnej, c. z ponownego wykonania pomiarów działek, co do których kontrolujący przypisano KOD DR 13 przy wykorzystaniu innej metody niż wykorzystana przy kontroli na miejscu, gdy dowody te miały stwierdzić istotne okoliczności dla sprawy w zakresie powierzchni działek objętych wnioskowaną pomocą, stanu kultury rolnej tych działek i sposobu ich zagospodarowania; 3. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach przez sporządzenia uzasadnienia decyzji, w sposób który nie pozwalał na kontrolę instancyjną, w szczególności dotyczy to braku wnikliwej analizy zasadności odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 7 czerwca 2022 r., III SA/Lu 93/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. 31 maja 2020 r. A. S. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020, deklarując realizację Pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone na powierzchni 30,59 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie przyznał płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w wysokości 8.857,22 złote, wynikającą z pomniejszenia o 5.181,16 złotych ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Ustalono, że obszar gruntów objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym wynosi 28,33 ha. W okresie od 31 sierpnia 2020 r. do 4 września 2020 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu, a jej wyniki przedstawiono w raporcie opisując stwierdzone nieprawidłowości. Ponadto, wniosek poddano kontroli administracyjnej w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Dziatek Rolnych), w której ustalono powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Ustalono, że powierzchnia stwierdzona z tytułu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania: powierzchnia stwierdzona na działce nr 117 wynosi 0,12 ha i jest większa od powierzchni podjętego zobowiązania o 0,01 ha; powierzchnia stwierdzona na działce nr 294 wynosi 0,49 ha i jest większa o 0,01 ha od powierzchni podjętego zobowiązania. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej wynosi 2,26 ha. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Przepisy postępowania, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej to przepisy ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; niektóre przepisy k.p.a. oraz przepisy p.p.s.a. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 1., pkt 2., pkt 3. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji: naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; naruszenie art. 78 k.p.a.; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W ramach omawianej podstawy kasacyjnej kasator nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania zawartych w ustawie z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie spełnia tych wymogów. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do pogląd Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Podniesiony przez kasatora zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. nie został powiązany z przepisami art. 27 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 przez co nie mógł być skuteczny. Artykuł 144 p.p.s.a. (Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku) nie zawiera wskazanej przez kasatora jednostki redakcyjnej § 4. Według art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wadliwie sporządzone uzasadnienie nie zawierające wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku, podobnie kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę na to, że według art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Artykuł 78 k.p.a. składa się z § 1 oraz § 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył nie wskazanego przez kasatora art. 78 § 1 k.p.a. (Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy) wyrażając następującą prawidłową ocenę prawną: "Także odmowa przeprowadzenia zgłoszonego przez stronę dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa nie może być uznana za uchybienie organu. Podkreślić należy, że kontrola na miejscu została przeprowadzona przez dysponujących odpowiednią wiedzą inspektorów Biura Kontroli na Miejscu, które następnie dokonało ponownej weryfikacji wyników kontroli. Akcentowane w orzecznictwie znaczenie i moc dowodowa protokołów kontroli wywodzone są właśnie z faktu, że kontrole są przeprowadzane przez podmioty wyspecjalizowane (...)." Według art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonując oceny legalności decyzji ostatecznej stwierdził, że decyzja ostateczna spełnia te wymogi, ponieważ zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6) oraz konieczne elementy uzasadnienia. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przeprowadził skuteczną kontrolę legalności decyzji ostatecznej, to jej uzasadnienie spełnia wymogi ustawowe. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.