I GSK 607/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 471/23 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 11 maja 2023 r. nr 42/2023 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 471/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M. W. na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 11 maja 2023 r., nr 42/2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Łodzi zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) polegające na niedokonaniu czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności braku ustalenia adresów zamieszkania zgłaszanych przez skarżącego świadków, podczas, gdy wskazani świadkowie posiadali istotne informacje mające znaczenie dla sprawy, tj. uzasadniające wznowienie postępowania; b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez arbitralne i bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do oddalenia skargi, w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy oraz okoliczności podniesione na gruncie dotychczasowych środków zaskarżenia ukazują stan odmienny, w szczególności organ błędnie przyznał walor wiarygodności oświadczeniu W. W., iż nie zna miejsca zamieszkania R. W.; c) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji mylne ustalenie, iż skarga M. W. nie podlegała uwzględnieniu, podczas, gdy z materiału dowodowego akt sprawy jednoznacznie wynika, że zostały spełnione wszystkie przesłanki stawiane przez ustawodawcę w zakresie wznowienia postępowania; d) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas, gdy w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie zezwalał na wydanie przedmiotowego orzeczenia w takim zakresie. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz nie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Jednocześnie nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem strony skarżącej, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony w formułowaniu, czy precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 29 października 2004 r., sygn. akt FSK 1193/04; z 14 lutego 2012 r. , sygn. akt II FSK 1540/10; z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12; z 13 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 4692/16; publik. CBOSA). Zarzuty muszą być skonstruowane na tyle precyzyjnie, aby Naczelny Sąd Administracyjny nie musiał się domyślać jaki w istocie przepis prawa skarżący powołał w skardze kasacyjnej. Zatem to na skarżącym kasacyjnie spoczywa obowiązek wskazania zarzuconego przepisu prawa, zaś Naczelny Sąd Administracyjny tym wskazaniem jest związany. Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie nie w pełni odpowiada ww. standardom, jednakże dostrzeżone błędy konstrukcyjne zarzutów kasacyjnych nie uzasadniały odrzucenia skargi kasacyjnej jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. Dostrzeżone mankamenty jednak znacznie ograniczyły zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez NSA kontroli, gdyż sąd kasacyjny nie może samodzielnie uzupełniać czy konkretyzować zarzutów kasacyjnych, domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Przechodząc do kolejnych zarzutów procesowych, wskazanych w pkt a-c skargi kasacyjnej wskazać przede wszystkim należy, że skarżący kasacyjnie formułując zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 nie powiązał ich z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., nie sprecyzowano zatem wyraźnie na czym – zdaniem skarżącego – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji. Wzorcami kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały NSA I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie. Normy odniesienia zostały w tej sprawie przez skarżącego kasacyjnie zupełnie pominięte. Powyższe mankamenty podniesionych zarzutów nie uniemożliwiały jednak NSA ustosunkowaniu się do nich (zob. szerzej uchwała Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, CBOSA). Zarzuty te nie są uzasadnione, bo podnosząc błąd zastosowania skarżący nie zakwestionował jednocześnie żadnego z poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń. Nie mogło temu celowi służyć przywołanie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. i ogólnikowe twierdzenie o wadach gromadzenia i oceny dowodów. Skarżący nie wskazał bowiem, jakich dowodów w tej sprawie zabrakło, bądź który fragment materiału dowodowego został nieprawidłowo oceniony przez organ, co miałoby zostać wadliwie zweryfikowane przez Sąd pierwszej instancji. Nie powiązała też podnoszonego naruszenia z wpływem na wynik sprawy, do czego obliguje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Za niezasadny a częściowo za nieskuteczny należało uznać zarzut wskazany w pkt d petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 151 p.p.s.a. Należy przede wszystkim wskazać, że zarówno art. 151 p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. są przepisami wynikowymi, pierwszy stanowi o tym, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Natomiast drugi oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów regulujących postępowanie, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10 i z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12, CBOSA). Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Skarżący w ogóle nie uzasadnił powyższego zarzutu, nie wskazał naruszenia jakich konkretnie norm prawnych nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji ani jakich środków nie podjął celem usunięcia ewentualnego naruszenia prawa. Tym samym zarzut oparty na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. polegający na jego zastosowaniu należało uznać za nieusprawiedliwiony. Nie ulega wątpliwości, że wniesiona skarga kasacyjna pozbawiona jest podstaw, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie. Kluczową kwestię stanowi bowiem to, czy w świetle art. 148 § 2 k.p.a. został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro za początek terminu uznaje się datę powzięcia informacji o zdarzeniu, a nie fakt jej opisania na piśmie, a skarżący wniosek o wznowienie postępowania złożył w dniu 14 czerwca 2022 r., choć o okolicznościach stanowiących, w jego ocenie podstawę wznowienia wiedział znacznie wcześniej (przedstawione okoliczności zostały już choćby wskazane przez skarżącego w piśmie z dnia 16 stycznia 2020 r., w którym w odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania wniosku o wznowienie postępowania z dnia 27 listopada 2019 r. sam skarżący wskazał, że syn cały czas mieszka razem z matką), to termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie został dochowany. Tym samym organ prawidłowo, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W konsekwencji należało przyjąć, że wszystkie zarzuty kasacyjne są pozbawione podstaw prawnych, zwłaszcza wobec jednoznacznej treści art. 148 k.p.a. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).