I OSK 1044/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 383/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 8 grudnia 2020 r. nr DLI-VI.7615.337.2020.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: zawiesza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 383/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi K. K. (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister") z 8 grudnia 2020 r. nr DLI-VI.7615.337.2020.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 22 czerwca 2020 r. nr GN-II.7570.10.308.2019.WK (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego K. K. kwotę 7400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku). Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji a za nim Minister dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i bezzasadnie przyjął, że w sytuacji, w której nieruchomość ma przeznaczenie w studium rolne, może być wyceniona w oparciu o § 36 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2901, ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Rzeczoznawca majątkowy, w oparciu o pozyskane dane zastosował zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz. 1990, ze zm.; dalej: "u.g.n."). Zgodnie z założeniami tej zasady, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem dokonanego wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Podkreślenia jednakże wymaga, że wskazana reguła ma zastosowanie tylko w takiej sytuacji, gdy nieruchomość w planie miejscowym zagospodarowania lub studium jest przeznaczona pod drogę w części lub w całości. Jeżeli natomiast, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nieruchomość w studium nie jest przeznaczona pod drogę, zastosowanie znajduje § 36 ust. 3 rozporządzenia. W takim przypadku wycena powinna nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne, a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany, przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%, a więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 rozporządzenia. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ma ta powinna zostać zwiększona, podlega ustaleniu na podstawie danych dotyczących transakcji nieruchomościami drogowymi. Skoro stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony został wbrew wskazanym wyżej założeniom, to uznać należy, że organy rozpoznające sprawę naruszyły art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie tych przepisów było z kolei wynikiem wadliwej oceny dowodu, jakim jest operat, i naruszenia tym samym art. 80 oraz art. 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister oraz Skarżący. Minister w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. W skardze kasacyjnej Skarżącego zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego tj.: a) art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 1 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wówczas Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm., dalej: "specustawa drogowa") powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową, to zasada korzyści wynikającą z art. 134 ust. 4 u.g.n. ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości według zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia; b) art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że reguła szacowania nieruchomości wynikająca z § 36 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie studium uwarunkować i kierunków zagospodarowania przestrzennego. II. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 134 § 2 p.p.s.a poprzez naruszenie zakazu wydania orzeczenia na niekorzyść Skarżącego i zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie decyzji pogarszającego sytuację materialnoprawną Skarżącego w porównaniu z sytuacją obecną; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne ustalenia faktyczne oraz niepełne uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku, sporządzone z pominięciem odniesienia się do zarzutów skargi, a także poprzez brak rozważenia całego materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia zasadność bądź niezasadności zarzutów podnoszonych przez Skarżącego. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, czy w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 134 ust. 4 u.g.n., czy też przepisy § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Na tak postawione pytanie odpowiedzi można oczekiwać po rozstrzygnięciu wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2024 r., złożonego w trybie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm. dalej: "p.u.s.a.") i art. 264 § 2 p.p.s.a., zarejestrowanego pod sygn. akt I OPS 1/24. Zagadnienie to wywołuje bowiem rozbieżności w orzecznictwie. Treść wniosku Prezesa NSA jest następująca: "Czy ustalenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową powinno nastąpić na zasadach określonych w § 49 ust. 4 rozporządzenia Rozwoju i Technologii z 23 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) – przed zmianą stanu prawnego: w § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 ze zm.) – czy też uwzględniać zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)?". W świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. "Dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona jednak wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. (...) Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu" (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 269). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, do czasu rozpoznania zagadnienia prawnego przedstawionego w sprawie o sygn. akt I OPS 1/24.