II GSK 2474/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1293/20 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 18 września 2020 r. nr SKO.UP/4121/76/2020 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia 13 sierpnia 2020 r., nr KT-KP.5430.12.254.2020.NR; 3. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz J.G. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1293/20 oddalił skargę J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 18 września 2020 r., nr SKO.UP/4121/76/2020 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Sąd rozstrzygał w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 26 lipca 2020 r. Komenda Powiatowa Policji w Bochni zwróciła się do Starosty Bocheńskiego (dalej jako: "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, które 26 lipca 2020 r. zostało zatrzymane skarżącemu za przekroczenie dozwolonej prędkości o 61 km/h w obszarze zabudowanym. Do wniosku dołączono notatkę urzędową, w której wskazano, że 26 lipca 2020 r. o godz. 05:36 w mieście B. ul. W., podczas pełnienia służby statycznej z użyciem laserowego przyrządu do pomiaru prędkości TRUCAM TC 005515, zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki A. [...], nr rej. [...], który poruszał się z prędkością 101 km/h w obszarze zabudowanym na odcinku, gdzie obowiązuje znak pionowy B-33 ograniczający prędkość do 40 km/h, przekraczając dozwoloną prędkość o 61 km/h. Pojazdem kierował skarżący. Za powyższe wykroczenie zatrzymano prawo jazdy skarżącego. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2020 r. Starosta Bocheński orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy kategorii A i B, wydanego przez Starostę Bocheńskiego na okres trzech miesięcy, tj. od 26 lipca 2020 r. do 26 października 2020 r. włącznie, nadaniu decyzji natychmiastowej wykonalności oraz wskazał, że odwołanie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej jako: "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji", "SKO"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.; dalej jako: "u.k.p.") ma charakter związany, bowiem na skutek zawiadomienia właściwego organu o stwierdzonym naruszeniu przepisów, starosta jest zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ drugiej instancji podniósł również, że starosta nie jest uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym oraz nie może także prowadzić postępowania dowodowego w zakresie potwierdzenia czy weryfikacji okoliczności wskazanych w informacji. SKO wskazało, że informacja ma charakter dokumentu urzędowego, stanowiąc dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W niniejszej sprawie, z informacji pochodzącej od Komendy Powiatowej Policji w Bochni skarżący poruszał się po terenie zabudowanym przekraczając dozwoloną prędkość o 61 km/h, w rezultacie, w ocenie organu Starosta Bocheński zasadnie wydał decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Skarżący złożył skargę do WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, natomiast zgodnie z art. 102 ust. 1 c u.k.p. starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd wskazał, że art. 135 ust. 1 pkt 1 a lit a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.; dalej jako: "u.p.r.d.") stanowi, że policjant zatrzyma wydane w kraju prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że uchwałą z dnia 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 3/18) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym (punkt 1). WSA wskazał, że w uzasadnieniu uchwały NSA zaznaczył, że zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym oraz wyjaśnił, że zatrzymanie prawa jazdy, w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym, realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. W ocenie WSA, organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie miał podstaw do prowadzenia własnych ustaleń, a swoje rozstrzygnięcie oparł na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 a lit a p.r.d. Sąd podkreślił, że informacja ta jest bowiem dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r., I OSK 2860/18, CBOSA). Zgodnie natomiast z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zdaniem WSA, istotą sankcji administracyjnej zatrzymania prawa jazdy, w jej kształcie wynikającym z ww. przepisów, było zapewnienie skutecznej realizacji celu prewencyjno - ochronnego i zabezpieczającego dla zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczynienie się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził również postępowania dowodowego na podstawie art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), bowiem organ orzekał w oparciu o dokument urzędowy w postaci notatki policyjnej, nie mogąc prowadzić innego postępowania dowodowego w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. poprzez błędną wykładnię treści tego przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis nie pozwala organowi administracyjnemu na prowadzenie postępowania administracyjnego i organ administracyjny wydaje decyzję wyłącznie w oparciu o informację otrzymaną od organu kontroli ruchu drogowego w sytuacji, gdy w rzeczywistości organ administracyjny może i powinien prowadzić postępowanie administracyjne oparte o wszelkie inne dokumenty i dowody na zasadach ogólnych; 2. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.; dalej jako: "k.k.") poprzez błędną wykładnię treści tego przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ administracyjny jest związany informacją Policji o przekroczeniu prędkości i nie może we własnym zakresie prowadzić postępowania administracyjnego opartego na innych dokumentach i dowodach w sytuacji, gdy w rzeczywistości organ administracyjny może i powinien prowadzić postępowanie administracyjne oparte o wszelkie inne dokumenty i dowody na zasadach ogólnych; 3. art. 135 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 2 pkt 15 u.p.r.d. poprzez dokonanie błędnej wykładni treści tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, ze naruszenie znaku ograniczenia prędkości było wystarczającą przesłanką zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, w sytuacji, gdy w rzeczywistości do kontroli prędkości doszło poza obszarem zabudowanym; 4. art. 2 pkt 15 i art. 5 ust. 1 u.p.r.d. w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 2a tej ustawy i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej jako: "u.d.p.") poprzez dokonanie błędnej wykładni treści tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że podstawą zatrzymania prawa jazdy może naruszenie znaku drogowego ograniczającego prędkość ustawionego nawet nielegalnie w sytuacji, gdy w rzeczywistości zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych tylko zarządca drogi jest uprawniony do ustawiania znaków drogowych i tylko prawidłowo ustawione znaki drogowe mogą być podstawą zatrzymania prawa jazdy. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.; dalej jako: "p.u.s.a.") w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1a i 1c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") poprzez naruszenie przy wydawaniu orzeczenia zasady prawdy obiektywnej polegające na oparciu orzeczenia wyłącznie na informacji organu kontroli ruchu drogowego o przekroczeniu przez skarżącego prędkości drogowej, bez uwzględnienia szeregu innych dokumentów i dowodów zebranych w sprawie co wprost doprowadziło do wydania zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy rozpoznanie całego zgromadzonego materiału dowodowego mogło doprowadzić do zupełnie innego wyniku sprawy. 2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodów z załączonych do pisma skarżącego dokumentów i uznanie, że skoro organ administracyjny orzekł w oparciu o notatkę policyjną, nie mogąc prowadzić innego postępowania dowodowego, to zatem brak było podstaw do prowadzenia takiego postępowania przed sądem - w sytuacji, gdy zarówno organy administracyjne jak i sąd administracyjne winny w tej sprawie prowadzić pełne postępowanie dowodowe. Organ drugiej instancji nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Sposób ich sformułowania oraz argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniono) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne jest ich łączne rozpoznanie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2477/20 oraz wyrok NSA z 19 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1102/22, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych powyżej rozstrzygnięć. Spór w tej sprawie koncentruje się na wadliwej wykładni i w konsekwencji wadliwym postępowaniu z powodu uznania, że wystarczającą przesłanką do wydania decyzji była niezweryfikowana informacja (zawiadomienie) od policji o kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość dopuszczalną o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, a zatem "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest podniesiony w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i powiązany z nim zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego sformułowany w punkcie II petitum skargi kasacyjnej, kwestionujący możliwość oparcia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy wyłącznie na niezweryfikowanej informacji od policji. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną decyzji organów administracji obu instancji, i w konsekwencji tego przedmiotem wykładni zawartej w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, był art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.). W wyroku z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt K 4/21, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, rozumiany w ten sposób, że podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212, ze zm.), stanowi wyłącznie informacja organu kontroli ruchu drogowego o ujawnieniu popełnienia czynu opisanego w art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, ze zm.), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 19 grudnia 2022 r., poz. 2659. Sąd jest związany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa i nie może się uchylić od tego związania. Z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP wynika bowiem, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, przy czym Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który według ustawy nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy. Ponadto z art. 190 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP wynika zasada, że z dniem opublikowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego we właściwym organie urzędowym przepis prawa - uznany w tym orzeczeniu za niezgodny m.in. z Konstytucją RP - traci domniemanie konstytucyjności. Z tym dniem - co do zasady - przepis ten traci również moc obowiązującą, chyba że Trybunał określił inny termin w tym zakresie. Z kolei art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wskazanie przez ustrojodawcę w powołanym przepisie na wzruszanie m.in. prawomocnego orzeczenia sądowego wydanego na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP powoduje, że po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Oznacza to, że powołany art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej nie może być już stosowany w kształcie normatywnym uznanym przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją RP co najmniej od 19 grudnia 2022 r., co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz decyzji organów administracji obu instancji, jako wydanych na podstawie przepisu prawa w kształcie normatywnym uznanym za niekonstytucyjny. Uwzględnienie stanowiska zawartego we wskazanym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że wyrok Sądu pierwszej instancji, aprobujący stanowisko organu o istnieniu w tej sprawie podstawy do nałożenia na skarżącego sankcji w postaci zatrzymania prawa jazdy, nie mógł się ostać. Niezgodne z prawem bowiem było stanowisko przyjęte w tej sprawie przez organy, zaakceptowane następnie przez Sąd pierwszej instancji, że podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 u.k.p. może stanowić wyłącznie informacja organu kontroli ruchu drogowego o ujawnieniu popełnienia czynu opisanego w art. 135 ust. 1 pkt 2 p.r.d. Z tego powodu, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a., rozpoznał skargę poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji obu instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy właściwy organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt K 4/21. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. 2015, poz.1800). Na koszty postępowania poniesione przez skarżącego składają się koszty zastępstwa procesowego w II instancji (360 zł), wpis (200 zł) i wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji (100 zł).