II GW 143/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia 5 grudnia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bielsko-Biała a Prezydentem Miasta Wodzisław Śląski w zakresie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Wodzisław Śląski jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 5 grudnia 2024 r. Prezydent Miasta Bielsko-Biała, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 w związku z § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Bielsko-Biała a Prezydentem Miasta Wodzisław Śląski, w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla K.U. poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Wodzisław Śląski jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu 29 października 2024 r. K.U. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku-Białej z wnioskiem o pomoc m.in. w formie potwierdzenia prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W toku postępowania ustalono, że K.U. jest bezdomny i ma zameldowanie na pobyt stały w Wodzisławiu Śląskim przy "[...]". Aktualnie przebywa w placówce dla osób bezdomnych prowadzonej przez C. mieszczącej się przy "[...]" w Bielsku-Białej. K.U. oświadczył, że wcześniej także przebywał w placówkach dla osób bezdomnych na terenie Wodzisławia Śląskiego oraz Cieszyna. Ustalono również, że nigdy wcześniej nie korzystał z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku-Białej, nie był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Bielsku-Białej, jak również nigdy nie był zameldowany na terenie Gminy Bielsko-Biała. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bielsku-Białej 31 października 2024 r. przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wodzisławiu Śląskim wniosek K.U. wraz z wywiadem środowiskowym oraz kompletem dokumentów, celem rozpatrzenia sprawy. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Wodzisławiu Śląskim 21 listopada 2024 r. zwrócił Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Bielsku-Białej komplet dokumentów, celem rozpatrzenia jako organowi właściwemu z uwagi na to, że miejscem pobytu K.U. i miejscem zdarzenia jest Miasto Bielsko-Biała. Z tym stanowiskiem Prezydent Miasta Bielsko-Biała nie zgodził się wskazując, że w myśl art. 54 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm.), organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest organ gminy według miejsca zamieszkania strony. W tej sprawie nie sposób jednak ustalić miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego, z uwagi na fakt, że K.U. jest osobą bezdomną, a jego ostatnim udokumentowanym miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały było Miasto Wodzisław Śląski, zatem organem właściwym do rozpoznania sprawy powinien być Prezydent Wodzisławia Śląskiego. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Wodzisław Śląski, zwrócił uwagę, że K.U. nie posiada stałego miejsca zamieszkania. Nie przebywa pod wskazanym adresem zameldowania, przebywał natomiast w placówce dla osób bezdomnych prowadzonej przez C. mieszczącej się przy "[...]" w Bielsku-Białej. W związku z powyższym nie sposób także ustalić jego miejsca zamieszkania na podstawie art. 25 kodeksu cywilnego, ponieważ z zebranych informacji nie wynikają żadne okoliczności, które pozwalają na połączenie centrum jego spraw życiowych z gminą Wodzisław Śląski. Jednocześnie fakt zameldowania K.U. w Wodzisławiu Śląskim nie stanowi o jego zamieszkiwaniu w tym miejscu. Podsumowując, Prezydent Miasta Wodzisław Śląski stwierdził, że w związku z tym, że w dniu złożenia wniosku, miejscem pobytu K.U. był teren gminy Bielsko-Biała, organem właściwym do rozpoznania jego wniosku jest Prezydent Miasta Bielsko-Biała. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa uprawnionej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Z akt sprawy wynika, że K.U., jest osobą bezdomną, którego miejsce zamieszkania nie jest znane, a miejscem pobytu jest placówka dla osób bezdomnych w Bielsku-Białej. Jednocześnie ustalono (co wynika z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego sporządzonego przez MOPS w Bielsku-Białej 29 października 2024 r.), że jego ostatnim znanym miejscem zameldowania na pobyt stały był Wodzisław Śląski ("[...]"). Nie negując tezy, że sam fakt formalnego zameldowania na pobyt stały nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 59/21; postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17), należy mieć na uwadze, że również w Wodzisławiu Śląskim korzystał on z pomocy udzielanej przez tamtejszy ośrodek pomocy społecznej, a także tam był ostatnio zarejestrowany w przychodni w ramach zapewnienia podstawowej opieki zdrowotnej, co świadczy o tym, że co najmniej w pewnym okresie jego życie było zogniskowane w Wodzisławiu Śląskim z zamiarem pozostania w tym mieście. Jest to zatem ostatnie znane miejsce zamieszkania K.U. Mając na uwadze powyższe ustalenia i argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym do potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Wodzisław Śląski jako organ gminy właściwej ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania K.U. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.