II GW 144/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 grudnia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Burmistrzem Koronowa w zakresie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z dnia 16 grudnia 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Łódź a Burmistrzem Koronowa, w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla M.G zamieszkałego w miejscowości "[...]", przy "[...]", "[...]" Koronowo, o które występuje Wojewódzkie Wielospecjalistyczne Centrum Onkologii i Traumatologii im. M. Kopernika w Łodzi, poprzez wskazanie Burmistrza Koronowa jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu 19 listopada 2024 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi wpłynęło zawiadomienie Burmistrza Koronowa o uznaniu się niewłaściwym do rozpoznania wniosku Wojewódzkiego Wielospecjalistycznego Centrum Onkologii i Traumatologii im. M. Kopernika w Łodzi złożonego w dniu 10 czerwca 2024 r. w Urzędzie Miejskim w Koronowie w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym finansowanym ze środków publicznych M.G. zameldowanego: "[...]", "[...]". Do zawiadomienia dołączono dokumentację z treści której wynika m.in., że M.G. nie zamieszkuje pod wskazanym adresem i zgodnie z wiedzą rodziny ostatnio przebywał w Łodzi. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że M.G. nie jest klientem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi, zgodnie z systemem POMOST nie pobiera świadczeń z tego Ośrodka, ponadto według systemu "Źródło'' od dnia 29 stycznia 2020 r. jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości "[...]" przy ul. "[...]", "[...]" Koronowo. W ocenie Prezydenta Miasta Łodzi miejscem zamieszkania M.G. jest gmina Koronowo. Oznacza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa M.G. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Burmistrz Koronowa - jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie jego ostatnie miejsce zamieszkania (jak też i zameldowania). W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Koronowa oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie. M.G. nie zamieszkuje w miejscu, w którym jest zameldowany, co zostało ustalone podczas próby przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz późniejszego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Koronowie, a także potwierdzone przez członków najbliższej rodziny, którzy jako miejsce zamieszkania ww. wskazali Miasto Łódź, nie podając jednak dokładnego adresu, którego nie znają. To, że ostatnie udokumentowane świadczenie zdrowotne M.G. otrzymał w dniu 26 maja 2024 r. w Wojewódzkim Wielospecjalistycznym Centrum Onkologii i Traumatologii im. Kopernika w Łodzi, świadczy o tym, że faktycznie przebywał w tym mieście. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa uprawnionej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że z akt sprawy wynika, że Wojewódzkie Wielospecjalistyczne Centrum Onkologii i Traumatologii im. M. Kopernika w Łodzi, wniosło o potwierdzenie prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej przez M.G., z uwagi na jego przyjęcie w trybie nagłym. Jako adres zamieszkania wnioskodawca podał "[...]", który to adres zainteresowany podał w placówce medycznej. Jednocześnie MOPS w Koronowie w piśmie z dnia 6 września 2024 r. poinformował Urząd Miejski w Koronowie, że pracownik socjalny nie uzyskał informacji o aktualnym miejscu zamieszkania świadczeniobiorcy, jego rodzina podała bowiem, że pod wskazanym przez niego adresem w Koronowie nie mieszka. Rodzina nie zna jego adresu, ale wie, że świadczeniobiorca przebywa w Łodzi – pod nieznanym adresem. Jednocześnie Prezydent Miasta Łodzi, jak twierdzi, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, z którego wynika, że M.G. nie jest klientem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi i zgodnie z systemem POMOST nie pobiera świadczeń z tego Ośrodka. Podkreślenia wymaga, że wnioskodawca powinien, przed złożeniem wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, podjąć starania w celu ustalenia, gdzie zamieszkuje M.G., a następnie uwzględnić tę okoliczność przy ustalaniu, jaki organ powinien wydać decyzję o potwierdzeniu jego prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej. Z załączonych do wniosku dokumentów i oświadczeń nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, gdzie świadczeniobiorca zamieszkiwał lub czy jest osobą bezdomną. Za przesądzającą wobec braku kluczowych ustaleń nie można uznać ani okoliczności zameldowania w Koronowie, ani też uzyskania świadczenia opieki zdrowotnej w Łodzi. Powyższe spowodowało, że nie można ustalić ani aktualnego ani ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Z tego też względu wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Burmistrzem Koronowa podlegał oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 64 § 3, art. 151 i art. 193 p.p.s.a.