II GW 87/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Klonowa z dnia 7 kwietnia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Klonowa a Burmistrzem Gminy Opatówek w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy Klonowa jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2025 r. Wójt Gminy Klonowa wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Burmistrzem Gminy Opatówek w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez wskazanie Burmistrza Gminy Opatówek jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Wójt Gminy Klonowa wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 19 lutego 2025 r. Wojewódzki Szpital Zespolony im. Ludwika Perzyny w Kaliszu (dalej: Szpital) zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "GOPS") w Opatówku z prośbą o wydanie decyzji w zakresie prawa korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla G. Ł. (dalej: uprawniony, świadczeniobiorca) – hospitalizowanego w dniach 7 lutego 2025 r. oraz 12 - 13 lutego 2025 r. i nieposiadającego prawa do świadczeń zdrowotnych, ostatnio zamieszkałego w Opatówku ul. [...]. GOPS w Opatówku podjął czynności w kierunku ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, w tym w dniach: 26 lutego 2025 r., 27 lutego 2025 r., 4 marca 2025 r., 6 marca 2025 r., 13 marca 2025 r., 19 marca 2025 r., 24 marca 2025 r. pracownik socjalny udał się pod wskazany w dokumentacji szpitalnej adres, pod którym nikogo nie zastano. Pod wskazany adres dwukrotnie skierowano pismo do świadczeniobiorcy z prośbą o stawienie się w GOPS w Opatówku celem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, natomiast korespondencja ta nie została odebrana. Ustalono również, że G. Ł. zameldowany był na pobyt stały w miejscowości Lary [...] Klonowa. Jednocześnie GOPS w Opatówku w rozmowie telefonicznej z G. Ł. ustalił, że świadczeniobiorca nie przebywa i nie mieszka w Opatówku przy ul. [...], ponieważ zdał mieszkanie właścicielowi, natomiast nadal był zameldowany pod adresem Lary [...] Gmina Klonowa i "zawsze może tam wrócić". Zainteresowany poinformował również, że lekarza rodzinnego ma w Klonowej i zadeklarował, że nawiąże kontakt z GOPS w Klonowej w sprawie wniosku Szpitala. GOPS w Opatówku ustalił ponadto, że G. Ł. figurował w ewidencji podatników Urzędu Skarbowego w Sieradzu, z adresem zamieszkania i do korespondencji: [...] Klonowa, Lary [...] i nie deklarował dochodów za 2024 r. Na podstawie art. 19 i art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), art. 7 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 146 ze zm.; dalej: u.ś.o.z.) GOPS w Opatówku przekazał wniosek Szpitala dotyczący potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – zgodnie z właściwością – do Wójta Gminy Klonowa wskazując, że G. Ł. zameldowany jest na pobyt stały w miejscowości Lary [...] gm. Klonowa i z tego względu zgodnie z art. 54 ust. 5 u.ś.o.z. właściwym do rozpoznania sprawy jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Klonowej. W związku z powyższym, wskazanym na wstępie wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2025 r. Wójt Gminy Klonowa wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim, a Burmistrzem Gminy Opatówek w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazując m.in., że przeprowadzona przez pracownika socjalnego GOPS w Klonowej rozmowa z matką G. Ł., zamieszkałą w Larach [...] S. Ł., pozwoliła ustalić, że wymieniony od kilku lat nie zamieszkuje pod tym adresem. Z tych przyczyn, mając na uwadze treść art. 54 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który jako przesłankę właściwości wskazuje miejsce zamieszkania – zgodnie z art. 25 ustawy Kodeks cywilny, a nie adres stałego zameldowania - Wójt Gminy Klonowa uznał, że również nie jest organem właściwym do załatwienia tej sprawy. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz Gminy Opatówek wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest jednak Wójt Gminy Klonowa, jako organ właściwy dla ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy potwierdzonego meldunkiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – jest to, że działający z upoważnienia Burmistrza Gminy Opatówek Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Opatówku uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazując załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – organowi. Organ ten, a mianowicie Wójt Gminy Klonowa również uznał się za niewłaściwy do załatwienia wymienionej sprawy i w związku z tym wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2025 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami. W odpowiedzi na wymieniony wniosek, Burmistrz Gminy Opatówek podniósł, że nie jest organem właściwym w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, albowiem według jego ustaleń adres zameldowania i jednocześnie zamieszkania oraz adres do korespondencji świadczeniobiorcy, to Lary [...] gmina Klonowa [...]. Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii w punkcie wyjścia wymaga podkreślenia, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 15 lipca 2017 r., sygn. akt II GW 63/25; 15 lutego 2024 r., sygn. akt II GW 138/23; 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 20/22; 28 lipca 2022 r., sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, a mianowicie, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się, między innymi, po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak przepis ten nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jego konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niego wynikają. Innymi słowy, przywołany przepis prawa nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc zaś pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy Kodeks cywilny, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jakkolwiek tak rozumiane miejsce zamieszkania nie sprowadza się do miejsca zameldowania, to jednak – co istotne – w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W świetle powyższego trzeba więc stwierdzić, że okoliczności faktyczne przedstawione przez organy administracji oraz znajdujące się w aktach dowody uzasadniają przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Wójt Gminy Klonowa. W ich świetle nie jest bowiem sporne, że ostatnim znanym adresem zameldowania świadczeniobiorcy jest adres Lary [...], Klonowa [...]. Nie jest to bez znaczenia, gdy odwołując się do przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "miejsca zamieszkania" ponownie podkreślić w tym kontekście, że w praktyce, fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. To zaś w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy prowadzi siłą rzeczy do wniosku, że wymieniony adres był ostatnim znanym miejscem zamieszkania G. Ł., który okoliczności te – co nie mniej istotne – potwierdził w rozmowie z pracownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Opatówku wyjaśniając jednocześnie, że nie mieszka w Opatówku, a ponadto, że zawsze może mieszkać pod wskazanym adresem zameldowania (zob. notatka urzędowa z dnia 27 maja 2025 r.). Co więcej, wskazane we wniosku informacje korespondują również z treścią pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sieradzu z dnia 30 maja 2025 r., z którego wynika, że adresem zamieszkania i adresem do korespondencji świadczeniobiorcy jest Klonowa [...], Lary [...]. Za organ właściwy do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, należało więc uznać Wójta Gminy Klonowa. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.