II OSK 1595/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku B.W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w sprawie ze skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 439/24 w sprawie ze skarg R.M. i B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO.450.17.2024 w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 439/24 oddalił skargi R.M. i B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 marca 2024 r., nr SKO.450.17.2024 w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie części działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. B.W. (dalej: "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, działając za pośrednictwem pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wśród wniosków skargi kasacyjnej znalazł się także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, złożony na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, że po oddaleniu skargi przez sąd pierwszej instancji skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77). Uwzględnienie takiego wniosku przez sąd jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest udzielenie ochrony tymczasowej przed negatywnymi i trudnymi do odwrócenia skutkami w razie wykonania takiego aktu zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod względem jego legalności (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1129/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Uprawdopodobnienie istnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo powstania skutków, o których mowa w powołanym przepisie, nie wyłączając dołączenia dowodu potwierdzającego zgłoszone żądanie. Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia "znaczna szkoda" i "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie przedstawionych okolicznościach, zobrazowanych przez zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. W interesie zgłaszającego wniosek leży więc takie uzasadnienie żądania, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie ograniczył się do zgłoszenia wniosku, nie powołał w nim okoliczności, które ze względu na negatywne dla niego skutki, mogłyby powodować realne i rzeczywiste niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., nie przedstawił też jakiejkolwiek argumentacji wspierającej zgłoszone żądanie. Wniosku nie może zaś usprawiedliwiać sam fakt zaskarżenia wyroku oddalającego skargę względnie przekonanie skarżącego kasacyjnie, że decyzja stanowiąca przedmiot kontroli sądowej nie odpowiada prawu. Tym niemniej przyjdzie zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) w przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka decyzja ma charakter deklaratoryjny, nie nakłada obowiązków, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 powołanej ustawy). Wskazuje się także, że decyzja ustalająca warunki zabudowy terenu ma charakter "promesy" uprawniającej do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie w niej wskazanym (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OZ 68/22; publ. CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2025 r. poz. 418). Oznacza to zatem, że ewentualne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia szkody w związku z wykonywaniem konkretnych robót budowlanych można rozpatrywać dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, po uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (por. postanowienia NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OZ 68/22 i 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OZ 244/22; publ. CBOSA). Brak właściwego umotywowania wniosku nie miał zatem kluczowego znaczenia dla załatwienia go w sposób odmowny. O nieuwzględnieniu wniosku zadecydował, jak już wskazano, charakter deklaratoryjny decyzji o warunkach zabudowy, która ze swej istoty nie podlega wykonaniu. To zaś wykluczało wywołanie przez zaskarżoną decyzję skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.