II OSK 2442/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski, sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 131/22 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 grudnia 2021 r. nr WI-I.7840.29.11.2021.AN w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 maja 2022 r., II SA/Kr 131/22 oddalił skargę S. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 1 grudnia 2021 r., nr WI-I.7840.29.11.2021.AN, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Nowosądeckiego z 5 marca 2021 r., nr 385/2021, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), dalej: z.p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniosku B. G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawczyni jako inwestorowi pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce budynku gospodarczego i częściowej rozbiórce budynku mieszkalno-usługowego wraz z jego przebudową, rozbudową i nadbudową na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...] w [...]. S. K. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. c i d, pkt 3 lit. a, c, d i e, ust. 4 i art. 36 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dalej: r.w.t., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję zatwierdzającą projekt, którego realizacja spowoduje niebezpieczeństwo dla sąsiedniego budynku i przebywających w nim ludzi, która nie została poprzedzona odpowiednią ekspertyzą, konieczną z uwagi na oddziaływanie inwestycji na sąsiedni budynek oraz zaakceptowała wadliwe założenia projektu w zakresie jego konstrukcji oraz w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie w realiach sprawy, że nie zachodziła potrzeba zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego rozgraniczenia nieruchomości; 2) art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skarżącego zawartych w piśmie procesowym z 15 kwietnia 2022 r., nierozpoznaniu wniosku dowodowego i braku oceny dowodu z dokumentu w postaci opinii konstruktora załączonej do wymienionego pisma, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ponieważ uwzględnienie treści przedstawionej opinii prywatnej skutkowałoby przyjęciem możliwości wad projektu w zakresie jego konstrukcji, skutkujących niebezpieczeństwem dla sąsiedniego budynku i uchyleniem zaskarżonej decyzji w celu uzupełnienia postępowania administracyjnego i przeprowadzenia koniecznych ekspertyz. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie procesowym z 22 maja 2022 r. uczestniczka postępowania B. G. wskazała na niezasadność zarzutów podnoszonych przez skarżącego, co uzasadniać powinno przyjęcie, że udzielone pozwolenie na budowę odpowiada prawu. Pismami z 14 czerwca 2024 r. A. K., E. K. oraz P. K. jako następcy prawni zmarłego S. K. oświadczyli, że popierają wszystkie zarzuty powołane w złożonej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Nie jest usprawiedliwiony zarzut wskazujący na uchybienie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Wydając zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z 1 grudnia 2021 r., Sąd I instancji orzekał prawidłowo na podstawie akt sprawy. Powinność orzekania "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji powinien brać pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw aktu objętego skargą. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tak rozumiany obowiązek został przez Sąd I instancji dopełniony w toku kontroli legalności udzielonego B. G. pozwolenia na budowę, albowiem Sąd ocenę uznającą decyzję Wojewody Małopolskiego za odpowiadającą prawu oparł o przeprowadzoną analizę akt postępowania, w tym rozważenie treści przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego pod kątem jego kompletności, a także zgodności z wymaganiami prawnymi, od których uzależniona jest możliwość jego zatwierdzenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jakkolwiek Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się odrębnie do pisma skarżącego z 15 kwietnia 2022 r. (k. 76-80 akt sąd.), tym niemniej motywy przyjętej w wyroku oceny prawnej wskazują, jakie kwestie faktyczne i prawne miały, zdaniem Sądu, charakter przesądzający dla wyniku sprawy, co kwestionowane orzeczenie pozwala uznać za spełniające wymagania art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom sformułowanym w złożonej skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. W kontekście podniesionego przez skarżącego zarzutu kasacyjnego przypomnieć trzeba, że przepis ten nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu ustaleń faktycznych, przy czym działania tego nie należy traktować jako obowiązku sądu (por. wyrok NSA z 22 maja 2023 r., II OSK 203/23; wyrok NSA z 15 marca 2023 r., II OSK 189/22; wyrok NSA z 5 października 2022 r., II OSK 3188/19). Skarżący nie może w tych warunkach nieprzeprowadzenia przez Sąd wnioskowanego dowodu z opinii technicznej mgr. inż. P. L. (k. 107 akt sąd.) skutecznie łączyć z zaistnieniem w toku postępowania sądowego błędu rzutującego na wynik sprawy, tym bardziej, gdy wnioski mające wypływać z omawianego opracowania wskazywać mają, jak zauważył skarżący kasacyjnie, na wadliwość przyjętych w projekcie budowlanym założeń konstrukcyjnych podczas, gdy za ich poprawność, jako mieszczących się w obrębie materii objętej zasadami wiedzy technicznej, wyłączną odpowiedzialność w procesie budowlanym ponosi projektant. W odniesieniu do postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. c i d, pkt 3 lit. a, c, d i e, ust. 4 i art. 36 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 i 2 r.w.t. zauważyć trzeba, że jego forma wskazuje, iż skarżący kasacyjnie wadliwie określił ramy prawne, które stanowiły podstawę rozpatrzenia przez orzekające organy wniosku B. G. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji kształtowały ocenę Sądu weryfikującą prawidłowość wydania aktu kończącego postępowanie przed tymi organami. Z akt sprawy wynika, że B. G., składając wniosek z 9 grudnia 2020 r., skorzystała z przewidzianego w art. 26 z.p.b. uprawnienia w zakresie możliwości przedłożenia projektu budowlanego sporządzonego na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 z.p.b. w brzmieniu dotychczasowym, co skutkowało obowiązkiem stosowania przez organy do zamierzenia budowlanego realizowanego w oparciu o tenże projekt budowlany przepisów w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. (art. 27 ust. 1 pkt 1 z.p.b.). Powyższe uniemożliwiało uznanie za element regulacji prawnej, która została naruszona przez Sąd w toku kontroli zaskarżonej decyzji, art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. c i d, pkt 3 lit. a, c, d i e p.b. z uwagi na niestosowanie tego przepisu w sprawie załatwionej ww. aktem. Mając na uwadze znaczenie normatywne art. 20 ust. 1 pkt 1 p.b., przyjmującego, że do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, art. 33 ust. 1 p.b., wskazującego, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego (w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., dla całego zamierzenia budowlanego), art. 34 ust. 4 p.b., stwierdzającego, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, a także art. 36 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodnie z którym w decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie potrzeby, powinien zawrzeć konieczne wymagania (określić szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych; określić czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych; określić terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, a także tymczasowych obiektów budowlanych; określić szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie; zamieścić informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55 p.b.), trudno jest powiązać naruszenie ww. przepisów z sytuacją, jaka wystąpiła w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu. Dyspozycja § 206 ust. 1 i 2 w zw. z § 204 ust. 5 i r.w.t. nakazywała organowi administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zbadanie kwestii związanej z bezpieczeństwem konstrukcji budynków mieszkalno-usługowych zlokalizowanych przy ul. [...] w [...], sąsiadujących bezpośrednio z projektowaną inwestycją. Z § 206 ust. 1 r.w.t. wynika, że w przypadku zamiaru wzniesienia budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego (§ 206 ust. 2 r.w.t.). W niniejszej sprawie zaprojektowana rozbudowa (nabudowa/przebudowa) budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] została poprzedzona wymaganą ekspertyzą techniczną potwierdzającą możliwość bezpiecznego wykonania tychże robót budowlanych. Projektant stwierdzając konieczność sporządzenia opracowania odnoszącego się do budynków zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i [...], sporządził również ekspertyzę techniczną, w której analizie poddany został stan techniczny wskazanych obiektów w odniesieniu do ich fundamentów oraz ścian (Projekt budowlany. Projekt konstrukcyjny. Ekspertyza techniczna, s. 77). Wniosek, że wszystkie elementy konstrukcyjne objęte ekspertyzą są w średnim/dobrym stanie technicznym (brak jest stwierdzenia przekroczenia stanów granicznych ich nośności oraz użytkowalności) wraz z uznaniem, iż budynki te są obiektami konstrukcyjnie niezależnymi, nakazywał projektantowi stwierdzić, że planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na istniejącą konstrukcję, nie spowoduje zwiększenia obciążeń oraz zmiany schematów statycznych tychże obiektów. Projekt rozbiórki budynku mieszkalno-usługowego i budynku gospodarczego swoim omówieniem obejmował sposób zapewnienia bezpieczeństwa obiektów sąsiednich (Projekt rozbiórki – Opis techniczny. V, s. 79), podobnie opracowanie dotyczące konstrukcji projektowanego budynku odnosiło się do zabezpieczenia zabudowy sąsiedniej (Projekt budowlany, s. 85), co pozwalało Wojewodzie Małopolskiemu w zaskarżonej decyzji potwierdzić spełnienie przez inwestora wymagań techniczno-budowlanych umożliwiających udzielenie wnioskowanego pozwolenia na budowę. Kwestionowanie przez stronę "odpowiedniości" tejże ekspertyzy technicznej, za którą odpowiedzialność ponosi sporządzający ją projektant, nie mogło w tej sytuacji prowadzić do uwzględnienia przez Sąd I instancji wniesionej przez skarżącego skargi. Również argumentacja skarżącego przypisująca Sądowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pozostaje nieusprawiedliwiona. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazany przepis nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zawiesić je wtedy, gdy wydanie przez właściwy organ orzeczenia kończącego to postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd, przy czym pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem tejże kwestii występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji kończącej postępowanie jest w ogóle niemożliwe. Obowiązek rozważenia przez organ prowadzący postępowanie, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i przepisów obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, należy odróżnić od stwierdzenia, że toczące się inne postępowanie w razie jego zakończenia może prowadzić do zmiany oceny określonych okoliczności kształtujących wynik załatwianej sprawy, co może wiązać się z wydaniem decyzji odmiennej treści (korzystnej/niekorzystnej dla strony). Takie rozumienie zakresu zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest jednolicie przyjmowane w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 101), jak też jest aprobowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r., II OSK 2288/23; wyrok NSA z 25 października 2023 r., II OSK 1318/22; wyrok NSA z 29 czerwca 2023 r., II OSK 595/22; wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3172/18; wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 1283/19; wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 3011/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1757/19). Jeżeli odnieść wskazane rozumienie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do uwarunkowań rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawy, to niewątpliwie Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazywana przez skarżącego sporność przebiegu granic nieruchomości stanowiących działki nr ew. [...] i [...] zasadniczo nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu. Organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadzące postępowanie nie badały zgodności ze stanem faktycznym przebiegu granicy uwidocznionej na mapie dla celów projektowych istniejącej pomiędzy działką inwestora a działką sąsiednią, której współwłaścicielem pozostawał skarżący kasacyjnie. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podkreśla się, że ustalenie przebiegu granic na gruncie jest możliwe w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym zgodnie z przepisami rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.), ewentualnie w trybie postępowania nieprocesowego przez sąd. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do ingerowania w istniejący w tym zakresie między stronami spór (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2021 r., II OSK 2074/20). Skoro jednym z wymogów wniosku jest złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest to w zakresie wykazania takiego prawa wymóg wystarczający, to dopóki takie oświadczenie nie zostanie skutecznie zakwestionowane, korzysta ono z domniemania jego zgodności ze stanem prawnym (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 1540/21). W wyroku z 21 października 2021 r., II OSK 3070/18 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że zatwierdzenie projektu budowlanego ustawodawca uzależnił między innymi od przedłożenia przez inwestora projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych (art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b.). To właśnie aktualne dane ewidencyjne, w tym przebieg granicy, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, powinny stanowić dla organu administracji architektoniczno-budowlanej punkt odniesienia w ocenie zgodności projektu z warunkami techniczno-budowlanymi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.