II OSK 560/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 555/22 w sprawie ze skargi M. P. i P. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2022 r. nr 503/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki kontenera piętrowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 555/22, oddalił skargę M. P. i P. P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2022 r. nr 495/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki kontenera piętrowego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Na podstawie ustaleń dokonanych przez PINB w Radomiu (dalej PINB) podczas oględzin w dniu 21 sierpnia 2020 r. działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...] organ ten wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy "kontenera piętrowego" wykonanego z nadwozi samochodowych, o funkcji biurowo-socjalnej, o wymiarach ok. 2,50 m x 13.30 m i wysokości ok. 6,0 m, posadowionego bezpośrednio na gruncie, w warunkach samowoli budowlanej. Według oświadczenia P. P. obiekt ten został wykonany w latach 2012-2019 r. Organ na podstawie pisma Starostwa Powiatowego w Radomiu ustalił też, że G. P. 31 października 2011 r. zgłosił budowę ogrodzenia na działkach nr ew. [...] i [...]. Postanowieniem z 17 września 2020 r. Nr 274/2020 PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 tj., dalej: p.b.), wstrzymał prowadzenie powyższych robót budowlanych przy ww. "kontenerze piętrowym" oraz zobowiązał skarżących do przedłożenia, w terminie do 31 marca 2021 r.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zaświadczenia Wójta Gminy Jedlińsk o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na mocy postanowienia MWINB z 7 grudnia 2020 r. Nr 1935/20 powyższe postanowienie stało się ostateczne. Niniejsze postępowanie postanowieniem PINB z 24 maja 2021 r. zostało zawieszone zgodnie z wnioskiem inwestorów. Organ na podstawie przekazanych mu przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii z siedzibą w Warszawie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci fotogrametrycznych zdjęć lotniczych dla działek nr [...], [...], obr. [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...] obejmujących okres 1999 – 2021 r. ustalił, że przedmiotowy "kontener piętrowy" powstał pomiędzy 21.04.2011 r., a 20.10.2012 r. (decyzja PINB). Następnie organ uzyskał informację o toczącym się przed Wójtem Gminy Jedlińsk postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla działek inwestorów tj. działek nr ew. [...], [...] położonych w miejscowości [...] oraz działek nr ew. [...], [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...], podczas, którego inwestor został wezwany do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. Częściowo zostały one uzupełnione przez inwestora pismem z 10 maja 2021 r. Wezwano też inwestora do doprecyzowania złożonego wniosku. W odpowiedzi na kolejne swoje pismo odnośnie zakończenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy PINB pismem z 13 stycznia 2022 r. został poinformowany, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczące ww. działek pismami z dnia 12.07.2021 r. zostały pozostawione bez rozpatrzenia na skutek nie uzupełnienia braków formalnych. PINB podjął zawieszone postępowanie a następnie decyzją z 2 marca 2022 r. Nr 38/2022 nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego "kontenera piętrowego". Powodem takiego rozstrzygnięcia był brak przedłożenia przez inwestora dokumentów umożliwiających jego legalizację co odpowiadało treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust 1", tzn. "Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Po rozpoznaniu odwołania skarżących Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 10 maja 2022 r. nr 503/22 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. MWINB uznał, że postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte przez PINB na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane prawidłowo i zasadnie stwierdzono samowolę budowlaną. Organ przywołał swój pogląd wyrażony wcześniej z postanowieniu z 7 grudnia 2020 r. nr 1935/20, że na podstawie art. 29 -31 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane polegające na ustawieniu kontenera piętrowego wymagają uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bowiem w okolicznościach sprawy utracił on charakter tymczasowego obiektu budowlanego, co oznacza, że wybudowany kontener piętrowy stanowi samowolę budowlaną. W cytowanym postanowieniu stwierdzono, że budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem przewidzianych do rozbiórki bądź przeniesienia w inne miejsce, ale nie później niż 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy wymaga zgłoszenia zamiaru budowy tego rodzaju obiektu. Natomiast lokalizacja takiego obiektu na czas dłuższy niż 180 dni wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ powołując się na oświadczenie P. P. złożone do protokołu czynności kontrolnych w dniu 21 sierpnia 2020 r., stwierdził, że sporny obiekt został wykonany w latach 2012 - 2019., a zatem na dzień wydania postanowienia – jest usytuowany na nieruchomości powyżej 180 dni. WINB uznał za prawidłowe działania organu I instancji wobec nie złożenia przez skarżących dokumentacji w przewidzianym terminie, co skutkowało wydaniem decyzji o rozbiórce. Według WINB strona dopuściła się samowoli budowlanej, na budowę której należało uzyskać pozwolenie na budowę. Skarżący nie przedstawili dokumentacji, do złożenia której zobowiązał ich PINB, zatem organ I instancji zasadnie orzekł nakaz rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów odwołania MWINB wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż wniosek z dnia 1 kwietnia 2021 r. o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został pozostawiony bez rozpoznania, stąd nie można uznać aby skarżący dążyli do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wykonanej inwestycji. W wyniku rozpoznania skargi skarżących na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji i jej podstawę prawną Sąd wyjaśnił, że przepis art. 48 ust. 1, o charakterze sankcyjnym, stosuje się w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wypełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowi on, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd przypomniał, że z bezspornych ustaleń organu nadzoru budowlanego wynika, iż w sprawie mamy do czynienia z obiektem "kontener piętrowy" z nadwozi samochodowych o wymiarach ok. 2,5 m x 13.3 m oraz wysokości ok. 6,0 m, wraz z schodami wejściowymi na pierwsze piętro konstrukcji stalowej oraz spocznikiem. Skarżący nie posiada dokumentacji projektowej ani żadnych innych dokumentów dotyczących obiektu "kontener piętrowy". Usytuowanie obiektu "kontener piętrowy" na działce skarżących stwierdzono podczas czynności kontrolnych inspektorów nadzoru budowlanego przeprowadzonych w dniu 21 sierpnia 2020 r., a także potwierdzono w oparciu o zdjęcia lotnicze zawarte w aktach administracyjnych. Sąd mając na uwadze definicję obiektu tymczasowego z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że przedmiotowy kontener niewątpliwie odpowiada tej definicji. Obiekt ten istotnie nie jest związany z gruntem w sposób trwały, w dowolnym momencie może zostać przeniesiony w inne miejsce, a do jego posadowienia nie potrzeba przeprowadzenia robót budowlanych. Ustawodawca w art. 3 pkt 5 p.b. wymienia przykładowe obiekty tymczasowe wskazując przy tym bezpośrednio obiekty kontenerowe. Nie ma zatem wątpliwości, że obiekt należący do skarżących jest tymczasowym obiektem budowlanym, jeśli chodzi o kategorię budowlaną. Sąd zauważył, że nie było to okolicznością sporną. W rozpoznawanej sprawie skarżący P. P. oświadczył, że kontener piętrowy (na zdjęciach lotniczych – obiekt z nr 9, k.18 akt administracyjnych) usytuowany jest od lat 2012 r. – 2019 r. (oświadczenie złożone do protokołu oględzin w dniu 21 sierpnia 2020 r.). Ustalenia organów nadzoru budowlanego wskazują, że obiekt kontener piętrowy – powstał co najmniej w 2012 r. (figuruje na zdjęciu z 2012 r., k. 18 akt administracyjnych), zatem przestał pełnić funkcje czasowości. Skarżący nigdy nie dokonali zgłoszenia usytuowania wskazanego kontenera piętrowego, na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Za słuszne Sąd uznał stanowisko organów budowlanych, stwierdzające, że budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem przewidzianych do rozbiórki bądź przeniesienia w inne miejsce, ale nie później niż 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy wymaga zgłoszenia zamiaru budowy tego rodzaju obiektu. Natomiast lokalizacja takiego obiektu na czas dłuższy niż 180 dni wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z analizy zdjęć lotniczych wynika, że sporny obiekt (na zdjęciu sporny obiekt ma nr 9) został usytuowany na nieruchomości co najmniej w 2012 r. zatem znajduje się w tej lokalizacji powyżej 180 dni. Sąd zauważył, że powyższa konstatacja organów nie została zakwestionowana na etapie prowadzonego przez organy postępowania. PINB wszczął procedurę legalizacyjną (na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), skutkującą wydaniem postanowienia w dniu 17 września 2020 r., Nr 274/2020, którym organ I instancji nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 marca 2021 r., następujących dokumentów: – 4 egzemplarzy projektu budowlanego kontenera piętrowego wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz należącą do izby samorządu zawodowego, – zaświadczenia Wójta Gminy Jedlińsk o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie Mazowieckiego WINB z 7 grudnia 2020 r. Nr 1935/20 utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 17 września 2020 r., Nr 274/2020, nie zostało zaskarżone do Sądu. Sąd wskazał, że z ustaleń organów (oraz innych spraw przed sądem VIII SA/Wa 551/22 do VIII SA/Wa 555/22, VIII SA/Wa 566/22) wynika, że skarżący podjął próbę wykonania postanowienia PINB i złożył w dniu 1 kwietnia 2021 r. wnioski o ustalenie warunków zabudowy, przy czym z pisma Urzędu Gminy w Jedlińsku z 13 stycznia 2022 r. (k.16 akt administracyjnych) wynika, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy złożone 1 kwietnia 2021 r., dotyczące działek nr ew. [...] i [...] – pismami z dnia 12 lipca 2021 r. zostały pozostawione bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia braków formalnych wniosku zgodnie z wezwaniami z dnia 19 kwietnia 2021 r. wydanymi w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Sąd nie miał wątpliwości, że przedmiotowa dokumentacja nie została przedłożona organowi PINB w Radomiu do dnia wydania decyzji o nakazie rozbiórki przez PINB, co miało miejsce w dniu 2 marca 2022 r., a więc po upływie zakreślonego terminu przez organ I instancji, ani na etapie postępowania odwoławczego. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym, skarżący nie złożyli nie tylko żadnych dokumentów, ale także nie wnosili o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, nie informowali organu o okolicznościach złożenia wniosku o warunki zabudowy. W ocenie Sądu, złożone odwołanie z załącznikami (mało czytelnymi) nie mogło odnieść oczekiwanego rezultatu w kontekście ustalenia braku złożenia wymaganych dokumentów. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora ale jego uprawnieniem. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, iż skarżący nie dokonali zgłoszenia kontenera piętrowego, nie uzyskali pozwolenia na jego budowę, nie podjęli skutecznie wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z 17 września 2020 r., Nr 274/2020. Sąd potwierdził ustalenia organów, iż cechy i właściwości przedmiotowego obiektu, choć o charakterze tymczasowym, nakazywały w świetle art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 i 30 Prawa budowlanego uznać, że nie został on zwolniony przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z tej przyczyny zasadnym było umożliwienie skarżącym przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się bezpośrednio do podniesionych w skardze zarzutów, Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Według Sądu, organy nadzoru budowlanego na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych (w dniu 21 sierpnia 2020 r.) i dołączonych zdjęć lotniczych poczyniły prawidłowe ustalenia. Sąd zauważył, że nie jest rzeczą organu nadzoru budowlanego tzw. weryfikacja czy skarżący prowadzi procedurę legalizacyjną i na jakim jest ona etapie. Niewątpliwie wniosek o warunki zabudowy został pozostawiony bez rozpoznania pismem z 12 lipca 2021 r. wobec nie usunięcia braków formalnych. O powyższym fakcie skarżący nie powiadomili organu nadzoru budowlanego. Skarżący w postępowaniu administracyjnym reprezentowani byli przez profesjonalnego pełnomocnika, który winien zawiadomić organ na jakim etapie postępowania znajduje się złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy. Sąd zwrócił uwagę, że nie złożono także innych dokumentów do których skarżący byli zobowiązani postanowieniem PINB. Okoliczność, że na etapie wydania warunków zabudowy pojawiły się przeszkody – np. powodujące przedłużeniem trwającej procedury powinno skutkować podjęciem stosownego działania np. wniosku o przedłużenie terminu. Tymczasem nie złożenie takiego wniosku i nie powiadomienie PINB, przy informacji Urzędu Gminy o pozostawieniu wniosku o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania, zasadnie skutkować musiało wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Sąd uznał, że dołączona w postępowaniu sądowym decyzja z 1 lipca 2022 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań (ksero) nie mogła stanowić skutecznego dowodu mającego na celu zanegowanie dotychczasowych ustaleń organów nadzoru budowlanego. Skarżący zostali zobowiązani do wykonania obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym, których nie wykonali w zakreślonym terminie, nadto nie podejmowali żadnych czynności mających na celu przedłużenie terminu, nie zawiadamiali organu I instancji o ewentualnych trudnościach w uzyskaniu dokumentów. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2017 r. II OSK 874/17 ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 p.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 p.b., czyli nakaz rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r. II OSK 1757/10). Sąd wyjaśnił, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji takiej przepisy obligują organ do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W jego ocenie, samo rozpoczęcie procedury legalizacyjnej przed upływem zakreślonego terminu, nie powoduje oczekiwania organu do czasu, aż strona wykona nałożony obowiązek. To w interesie skarżących było zawiadamianie organu o podjętych czynnościach, ewentualne składanie wniosku o przedłużenie terminu, tymczasem skarżący nie współpracowali z organem. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucają naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) PPSA w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: KPA) w zw. z art. 7b KPA w zw. z art. 8 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez przyjęcie, że w zakresie postępowania dowodowego prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji nie należy do obowiązku organu nadzoru budowlanego weryfikacja, czy inwestor prowadzi procedurę legalizacji obiektu budowlanego, podczas gdy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji PINB w Radomiu w toku pozostawały postępowania toczące się przed Wójtem Gminy Jedlińsk zarówno w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak i w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a organy administracji przy należytym współdziałaniu ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy powinny były ustalić, że brak przedłożenia żądanych przez organ nadzoru budowlanego decyzji wynika z okoliczności, że postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy nie zakończyły się do momentu orzeczenia o nakazie rozbiórki; b) art. 106 § 3 PPSA w zw. z art. 106 § 5 PPSA w zw. z art. 248 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: KPC) poprzez: zaniechanie zwrócenia się do Wójta Gminy Jedlińsk o przesłanie akt sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania oraz akt sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów w tym zakresie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z okolicznościami dotyczącymi pozostawienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania, nie powodując przy tym nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej; c) art 125 § 1 pkt 1) PPSA poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego pomimo wniosku skarżących, podczas gdy w toku pozostaje postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji dotyczącej obiektu budowlanego o którym orzeczono w zaskarżonej decyzji, a decyzją z dnia 1 lipca 2022 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Jedlińsk z dnia 5 maja 2022 roku i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, a jednocześnie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi prejudykat dla uzyskania przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy dotyczących obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano w zaskarżonej decyzji; d) art. 141 § 4 PPSA poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny, czy brak odniesienia się w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi naruszenie art. 107 § 3, co było przedmiotem zarzutu z pkt 5 skargi, co w konsekwencji czyni niemożliwym przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie; e) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) PPSA w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji administracyjnej, podczas gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z pominięciem ustosunkowania się do zarzutów stawianych przez skarżących w odwołaniu. Natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatrują w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) PPSA w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu tekstu jednolitego opublikowanego w Dzienniku Ustaw: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 t.j. - dalej również "PrBud") w zw. z art. 48 ust. 1 PrBud poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie przedłożył dokumentów umożliwiających legalizację obiektu w zakreślonym terminie, a w konsekwencji uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy przedłożenie wymaganych dokumentów było niemożliwe na chwilę wydawania decyzji, gdyż w toku pozostawały wszczęte znacznie wcześniej postępowania administracyjne zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o ustaleniu warunków zabudowy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, która w ocenie skarżących kasacyjnie czyni podniesione względem wyroku zarzuty uzasadnionymi. Jak wynika z notatki urzędowej z 1 lipca 2025 r. sporządzonej w niniejszym postępowaniu sądowym Urząd Gminy Jedlińsk prowadząc postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej na potrzeby prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, na której znajduje się inwestycja skarżących, zawiesił to postępowanie środowiskowe z uwagi na nałożenie na skarżących obowiązku przedłożenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Termin ten biegnie od lutego 2023 r. i upływa po 3 latach od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania tj. w styczniu 2026 r. Jeśli w tym terminie wnioskodawcy nie przedłożą raportu postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej stanie się bezprzedmiotowe. Po otrzymaniu raportu organ wystąpi o niezbędne uzgodnienia i opinie a w konsekwencji ich wyda lub odmówi wydania decyzji środowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna M. P. i P. P. nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez skarżących nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało stwierdzenie czy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego mógł uznać, że skarżący w terminie do tego określonym w wydanym w toku postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru postanowieniu o wstrzymaniu budowy i zobowiązaniu ich do przedłożenia określonych dokumentów nie wykonali tego obowiązku, a zatem wystąpiła przesłanka z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane tj. brak przedłożenia dokumentów koniecznych do legalizacji obiektu budowlanego skutkujący orzeczeniem o jego rozbiórce. Słusznie zauważa Sąd I instancji, że nie jest rzeczą organu nadzoru budowlanego weryfikacja w postępowaniu legalizacyjnym czy skarżący prowadzi procedurę legalizacyjną i na jakim jest ona etapie. Skoro prowadzenie legalizacji jest prawem a nie obowiązkiem i inwestor nie musi z tego prawa korzystać, to jeśli istotnie zależy mu na zalegalizowaniu samowoli budowlanej i skorzysta ze swego prawa, to z racji tego, że wywodzi skutki prawne ze swojego prawa po jego stronie leży obowiązek wykazania, że podejmuje takie działania aby prawo to urzeczywistnić. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że skarżący wykazali się wolą by wypełnić w terminie zobowiązanie nałożone postanowieniem PINB z 17 września 2020 r. Nr 274/2020 o wstrzymaniu robót i konieczności przedłożenia określonej dokumentacji warunkującej legalizację, w tym decyzję o warunkach zabudowy. Organ nadzoru wykazał się w postępowaniu legalizacyjnym zrozumieniem dla skarżących i wiedząc, że zostało przez nich wszczęte postępowanie o warunki zabudowy zawiesił swoje postępowanie a tym samym bieg terminu na przedłożenie dokumentów został zatrzymany. Wobec tego skarżący powinni sami zawiadomić organ nadzoru o okolicznościach związanych z postępowaniem o wydanie warunków zabudowy. Tego jednak nie uczynili. Wniosek o warunki zabudowy został złożony 1 kwietnia 2021 r. skarżących wezwano do uzupełnienia braków formalnych wniosku 19 kwietnia 2021 r. W odpowiedzi z 10 maja 2021 r. część braków została przez nich uzupełniona. Zatem mając na uwadze przeszkodę w postaci przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji przy uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy należało organ nadzoru poinformować o takich okolicznościach bowiem miało to wpływ na rozpatrzenie ich wniosku o warunki zabudowy. Tego jednak nie uczyniono i organ nadzoru sam ustalił prowadząc korespondencję z Urzędem Gminy, że ich wniosek o warunki zabudowy został w piśmie z 12 lipca 2021 r. pozostawiony bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków formalnych. Wobec takiej informacji organ słusznie podjął zawieszone postępowanie gdyż ustała przyczyna zawieszenia - postępowanie o warunki zabudowy zostało od strony formalnej zakończone. W efekcie tego należało przyjąć, jak słusznie zrobiły organy, że skarżący nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy i nałożone w tym zakresie zobowiązanie w celu legalizacji nie zostało wypełnione. W takiej sytuacji stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane należało orzec nakaz rozbiórki. Okoliczność wadliwego zakwalifikowania przez Gminę wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako wymogu formalnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie ma znaczenia dla sprawy albowiem już wówczas organ mógł z uwagi na brak takiej decyzji odmówić wydania warunków zabudowy, czyli wydać decyzję merytoryczną kończącą postępowanie. Skutek prawny pozostawienia bez rozpoznania lub odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ten sam dla postępowania legalizacyjnego bowiem obie sytuacje świadczą o tym, że skarżący nie przedłożą wymaganej do legalizacji decyzji o warunkach zabudowy. Nie było zatem przeszkód by z tego powodu wydać decyzję rozbiórkową. Skarżący nie wykazali się zapobiegliwością bowiem wiedząc o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie skarżyli tej czynności organu do sądu (skarga na bezczynność), nie złożyli też wniosku o przedłużenie terminu do wykonania zobowiązania dostarczenia dokumentów. Obecnie skarżący także w zainicjowanym przez nich postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej pomimo zawieszenia tego postępowania z racji konieczności przedłożenia przez nich raportu o oddziaływaniu obiektu na środowisko w lutym 2023 r. do chwili wydania wyroku przez NSA nie złożyli tego raportu. Zauważyć należy, że po upływie 3 lat od zawieszenia postępowania organ z urzędu umorzy postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej. Na podstawie analizy działań skarżących w zainicjowanych przez nich postępowaniach będących obecnie w toku NSA uznał, że nie zależy im na szybkiej legalizacji. Przygotowanie raportu o oddziaływaniu inwestycji skarżących na środowisko, z uwagi na jej charakter i niewielki stopień skomplikowania. a także jasny do oceny jej wpływ na środowisko, nie jest czynnością czasochłonną i nadmiernie skomplikowaną, której wykonanie zajmuje lata. Od lutego 2023 r. do chwili orzekania przez NSA upłynęło już 28 miesięcy a raportu nadal nie przekazano organowi Gminy. W ocenie NSA, takie postępowanie skarżących niewątpliwie wskazuje, że nie jest ich celem legalizacja samowoli budowlanej lecz przedłużanie obecnego stanu i trwanie w nim, gdzie w obiektach budowlanych wzniesionych samowolnie nadal prowadzona jest w działalność gospodarcza. Słusznie zauważa Sąd I instancji, że skarżący poza decyzją o warunkach zabudowy nie dostarczyli również innych dokumentów określonych w postanowieniu z 17 września 2020 r. Zdaniem NSA, zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej nie było uzasadnione bowiem bez zakończenia tego postępowania można było wypowiedzieć się o legalności wydania przez organy decyzji o nakazie rozbiórki w niniejszej sprawie. W ocenie NSA, brak wyrzeczenia się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie wady uzasadnienia decyzji polegającego zdaniem skarżących na powoływaniu się przez organ odwoławczy na stanowisko organu I instancji nie stanowił o zasadności skargi. Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich zarzutów skargi a jedynie do tych, które mogą mieć wpływ na ocenę czy decyzja została wydana zgodnie z prawem. Skoro Sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania mówiąc, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo to należy co najmniej przyjąć, że o ile mogło dojść do naruszenia przepisów o uzasadnieniu decyzji, to nie miała ona wpływy na rozstrzygnięcie i jej legalność. Ponadto organ odwoławczy może podzielać stanowisko organu I instancji i przytaczać to jego stanowisko, z którym się zgadza. Z powyższych powodów za niezasadne NSA uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie przyjął, że nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W istocie skarżący do wydania decyzji rozbiórkowej przez organ nie przedłożyli decyzji o warunkach zabudowy. Sami potwierdzają, że postępowanie to trwa z uwagi na powiązanie go z obowiązkiem przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei postępowanie zmierzające do wydania tej ostatniej decyzji zostało zawieszone gdyż skarżącym wyznaczono obowiązek przedłożenia raportu środowiskowego i od lutego 2023 r. do chwili obecnej nie został on przedłożony. Wynika z powyższego, że skarżący podejmują te tylko działania prawne, które zapobiegną rozbiórce obiektów budowlanych. Uzyskanie warunków zabudowy było i jest nadal niemożliwe bowiem skarżący nie wykazują woli aby zakończyć zainicjowaną legalizację. Informacja o formalnym zakończeniu postępowania o udzielenia warunków zabudowy tj. pozostawienie wniosku bez rozpoznania mogła stanowić i stanowiła wystarczającą podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji prawidłowo Sąd uznał, że organ miał uzasadnione podstawy aby wydać zaskarżoną decyzję o nakazie rozbiórki stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.