II OZ 1128/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2387/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi S. H. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr KG-CU-VIII.4224.39.2024 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 7 listopada 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2387/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi S.H. (dalej: skarżąca) na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z 2 sierpnia 2024 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca bardzo ogólnikowo uzasadniła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Stwierdziła, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia spowoduje jej deportację do Indonezji, co może wiązać się z ryzykiem zagrożenia życia lub co najmniej zdrowia. Argumentacja, że odmowa zastosowania ochrony tymczasowej w przedmiotowym postępowaniu będzie się wiązać z zagrożeniem zdrowia i życia skarżącej nie została jednak w żaden sposób skonkretyzowana i uzasadniona. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści tego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Okoliczności wystąpienia ryzyka poniesienia "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków" powinny być wykazane przez wnioskodawcę. Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał, że w doktrynie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja, albowiem zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania do powrotu nie ma przymiotu wykonalności. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny rozstrzygający określone kwestie proceduralne w toku postępowania administracyjnego, a więc nie przyznające uprawnień i nie nakładające obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381 oraz postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06 (publ. OSP 2007, nr 6, poz. 76)]. W związku z powyższym zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego nie ma cech wykonalności, bowiem nie nakazuje stronie wykonania obowiązku. Nie powoduje ono powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony, nie nakłada na stronę skarżącą nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., to nie może do niego mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w omówionym przepisie. Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca domagając się uwzględnienia zażalenia i zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, ewentualnie uchylenie postanowienia Sądu pierwszej instancji. Cudzoziemka wskazała, że naruszone zostały przepisy art. 61 § 1, 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącej nieprawidłowo uznano, że w sprawie nie istnieją przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Błędnie przyjęto również, że brak wstrzymania tej decyzji nie wpłynie w sposób negatywny i nieodwracalny w skutkach dla skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. 2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w zażaleniu błędnie oznaczono wydane przez Komendanta Głównego Straży Granicznej postanowienie z 2 sierpnia 2024 r. jako decyzję tego organu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 2 sierpnia 2024 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Nieprawidłowe oznaczenie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest błędem natury technicznej, który pozostaje bez wpływu na wydane przez Sąd pierwszej instancji orzeczenie. 3. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że o możliwości przyznania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie decyduje wyłącznie rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi. Istotne jest to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona interesu prawnego strony. Wstrzymanie wykonania decyzji odmownej polega zatem na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w uzasadnieniu wniosku nie przedstawiła argumentacji wykazującej lub choć uprawdopodabniającej, że zaskarżone postanowienie wywołuje takie skutki, które mogą być trudne do odwrócenia lub mogą wyrządzić jej znaczną szkodę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego nie wymaga wstrzymania jego wykonania. Zaskarżone postanowienie nie narusza żadnych praw skarżącej, nie stanowi również źródła uprawnień ani obowiązków dla innych podmiotów. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania nie nakłada na adresata jakiegokolwiek obowiązku działania lub powstrzymania się od działania. Zobowiązanie cudzoziemki do powrotu nie wynika z zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania ale z faktu, że ostateczna decyzja Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej w Nowym Sączu z 7 grudnia 2023 r. nie została dotychczas podważona w przewidzianym do tego trybie. Skarżąca z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tej decyzji mogła wystąpić w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 152 § 1 i § 2 k.p.a.). W żadnej mierze sygnalizowanych przez skarżącą skutków w postaci zagrożenia dla zdrowia lub życia z powodu deportacji nie można wiązać bezpośrednio z orzeczeniem o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o zobowiązaniu cudzoziemki do powrotu. Postanowienie to jest jedynie rozstrzygnięciem procesowym, którym właściwy organ administracji odmawia zainicjowania procedury zmierzającej do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie wraz z zaprezentowaną w nim argumentacją należy uznać za prawidłowe. 4. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.