II SA/Sz 1132/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej powoływane jako: Kolegium lub organ odwoławczy), orzekło utrzymaniu w mocy zaskarżonej odwołaniem przez V. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw wraz z niezbędnymi urządzeniami i niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb [...] przy ul. W. w K.. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji po stwierdzeniu, iż w dniu [...] grudnia 2020 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. dla terenu nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...] położonych w obrębie [...] Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu [...] lutego 2021 r. pod pozycją [...] i weszła w życie w dniu [...] lutego 2021 r. Organ uznał, iż postępowanie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej: K.p.a.). Kolegium ustaliło, iż Spółka złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy [...] maja 2019 r. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw wraz z niezbędnymi urządzeniami i niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...]. W wyniku postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło ww. rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] października 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W okresie ponownego postępowania przed organem I instancji, w dniu [...] grudnia 2020 r., Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K.. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu [...] lutego 2021 r. pod pozycją [...] i weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. w dniu [...] lutego 2021 r. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obowiązuje od [...] lutego 2021 r. plan miejscowy. Zatem z mocy prawa zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z wniosku skarżącej Spółki w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje bowiem wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Tym samym, uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego skutkuje koniecznością stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, bowiem brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło natomiast, iż wprawdzie postępowanie organu I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jednakże nie miało to istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Przewlekłe prowadzenie postępowania i naruszanie innych zasad postępowania, takich jak zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), (art. 12 K.p.a.), zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.) a także zaniechanie umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.), co podnosi Spółka, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem naruszenia te pozostają bez wpływu na rozstrzygniecie, a ponowne rozpatrzenie sprawy skutkowałoby wydaniem tożsamej decyzji. W odniesieniu do podnoszonego zarzutu wadliwego doręczenia decyzji poprzez doręczenie jej pełnomocnikowi Spółki zaskarżonej decyzji w wersji "papierowej", pomimo wniosku pełnomocnika o doręczanie dokumentów w formie elektronicznej Kolegium uznało, iż takie naruszenie nie skutkuje w niniejszej sprawie tym, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Wprawdzie doręczenie decyzji w formie papierowej stanowi naruszenie art. 391§1 K.p.a. jednak, że skoro nie spowodowało to dla strony żadnych ujemnych skutków, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, należy doręczenie uznać za skuteczne. Jeśli chodzi zaś o zarzut wadliwego ustalenia stron postępowania Kolegium przyjęło, iż umorzenie postępowania kończy sprawę bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia, nie ma zatem potrzeby - na tym etapie – dodatkowego weryfikowania statusu stron postępowania. Końcowo Kolegium wskazało, iż organ I instancji wprawdzie nie ustrzegł się naruszeń o charakterze procesowym, jednakże nie nastąpiło to w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie. W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie zaskarżonej decyzji. Ponowne rozpatrzenie sprawy, czego domaga się skarżący, nie poskutkuje konwalidacją, usunięciem już dokonanych naruszeń w zakresie ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 14 października 2021 r. pełnomocnik Spółki wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając jej przepisów o postępowaniu: a) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 105 § 1 oraz art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego przez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, pomimo stwierdzenia przez SKO, że została wydana w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta z naruszeniem zasady praworządności, zasady budowania zaufania do organów oraz zasady informowania, po to, aby nie uwzględnić wniosku Spółki, wskutek czego doszło do naruszenia słusznego interesu strony; b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 41 ust. 2 lit. a) Karty Praw Podstawowych przez nieuchylenie przez SKO decyzji I instancji, pomimo stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału w postępowaniu przez niewyznaczenie przez Prezydenta Spółce terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego i uznanie, że naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy; c) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, pomimo stwierdzenia przez SKO, że została wydana w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta z naruszeniem zasady szybkości postępowania oraz w taki sposób, aby wniosek Spółki z dnia 14 maja 2019 r. nie został rozpoznany przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się działka, której dotyczył wniosek Spółki, bowiem w ocenie SKO naruszenie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy; d) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 14 § 1 i art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 391 § 1 k.p.a. przez uznanie, że doręczenie decyzji w formie tradycyjnej, pomimo wniosku pełnomocnika Spółki o doręczanie dokumentów w formie elektronicznej, tj. doręczenie jej pocztą poleconą za potwierdzeniem odbioru, stanowiło uporczywe naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących doręczeń, jednak takie doręczenie należało uznać za skuteczne, a decyzja I instancji weszła do obrotu prawnego, bowiem błędne doręczenie nie skutkowało pozbawieniem Spółki możliwości obrony jej praw, skoro odwołanie od decyzji I instancji zostało wniesione w terminie; e) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. przez uzasadnienie decyzji SKO w sposób pozorny, powierzchowny i niebudzący zaufania Spółki do organu. Wskazując na powyższe pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2021 r. a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania od podmiotu, którego decyzji dotyczy skarga, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. W badanej sprawie organu administracji umorzyły prowadzone z wniosku Spółki postępowanie mające za przedmiot ustalenie warunków zabudowy. Powyższe nastąpiło po stwierdzeniu w toku postępowania, iż wszedł w życie uchwalony przez właściwą radę gminy plan miejscowy dla obszaru objętego wnioskiem inwestora. Jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej: u.p.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem prawa miejscowego, o czym stanowi wyraźnie art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Jako akt prawa miejscowego jest on zatem prawnym aktem normatywnym, a jego wejście w życie (do systemu prawa) jest uzależnione od prawidłowego spełnienia warunków wymaganych w zakresie procedury przygotowania projektu, uchwalania i ogłoszenia. Plan ten po wprowadzeniu do systemu prawa obowiązuje na obszarze objętym tym planem w granicach tego obszaru. Natomiast w myśl art. 4. ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, a zatem staje się bezprzedmiotowe. Organy obu instancji z chwilą tą tracą kompetencję do rozstrzygania sprawy ustalenia warunków zabudowy w ramach postępowania administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2019 r. II SA/Kr 415/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1693/19). W badanej sprawie jest bezspornym, iż dla nieruchomości objętej wnioskiem Spółki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w dacie jego wniesienia (tj. [...] maja 2019 r.) nie obowiązał plan miejscowy. W okresie rozpatrywania powyższego wniosku, Rada Miasta K. najpierw w dniu [...] maja 2019 r. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie, w dniu grudnia 2020 r., Rada Miasta K. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. dla terenu działek nr [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...] [...] oraz części działek nr [...] położonych w obrębie [...]. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu [...] lutego 2021 r. pod pozycją [...] i weszła w życie w dniu [...] lutego 2021 r. Wobec powyższego w dacie orzekania przez organ I instancji ([...] marca 2021 r.) oraz organ odwoławczy ([...] sierpnia 2021 r.) obowiązywał dla obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy plan miejscowy. Wobec powyższego organy administracji trafnie uznały, iż po [...] lutego 2021 r. brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości objętej wnioskiem Spółki. Były tym samym zobowiązane do wydania decyzji na podstawie art. 105 K.p.a. stanowiącego, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania Sąd wskazuje, iż naruszenie wskazanych w skardze przepisów K.p.a. mogłoby stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie w sytuacji, gdyby naruszenie przepisów postępowania mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób uznać, aby wywodzone w skardze niewyznaczenie przez Prezydenta Spółce terminu do wypowiedzenia się w sprawie miało znaczenie dla zapadłej decyzji, skoro dla dopuszczalnego rozstrzygnięcia kluczowym jest stwierdzenie obowiązywanie w dacie orzekania przez organy administracji planu miejscowego. Stąd naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie miało niewątpliwie znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. W szczególności Spółka nie przedstawia ani żadnej argumentacji ani żadnych dowodów uzasadniających wniosek, iż plan miejscowy nie wszedł w życie, względnie został skutecznie eliminowany z obrotu pranego. Tymczasem tylko powyższe uzasadniałoby dalsze prowadzenie sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości objętej wnioskiem Spółki. Dostrzeżenie opisanej wyżej, fundamentalnej dla dopuszczalności merytorycznego rozstrzygania sprawy okoliczności, uzasadniało też ograniczenie merytorycznych rozważań organu administracji. W sytuacji bezprzedmiotowości postępowania pozostawały one bowiem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Powyższe czyni niezasadnymi zarzuty co do treści skarżonej decyzji. Jeśli chodzi natomiast o zarzuty dotyczące wadliwego i przewlekłego prowadzenia postępowania, w tym dotyczące jego sprawności i ukierunkowania na niewydawanie decyzji o warunkach zawodowcy należy dostrzegać, iż ustawodawca wyraźnie zastrzegł na rady gminy prawo podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) a następnie jej uchwalenia. Prezydent Miasta jako organ wykonawczy gminy był zobowiązany do respektowania tych działań organu stanowiącego gminy. Co więcej warto też zauważać, iż uchwalenie planu miejscowego obliguje organ wykonawczy do stwierdzenia wygaśnięcia wydanych decyzji o warunkach zabudowy, chyba, że została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę art. 54 u.p.z.p. Stąd zarzuty powyższe nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wreszcie, w zakresie nieprawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji w formie tradycyjnej, pomimo wniosku pełnomocnika Spółki o doręczanie dokumentów w formie elektronicznej Kolegium trafnie dostrzegło, iż jakkolwiek powyższe winno zostać uznane za naruszenie zasad postępowania (art. 391 § 1 K.p.a.), to, skoro jednak doręczenie orzeczenia nastąpiło do rąk adresata (pełnomocnika strony), choćby w formie papierowej, nie można powiedzieć, że nie doszło do skutecznego doręczenia. Nie można przy tym pomijać, iż przyjęty prze organ I instancji sposób doręczania decyzji nie stanowił przeszkody w skorzystaniu przez pełnomocnika Spółki z prawa wniesienia odwołania. Nie sposób też stwierdzić, aby w jakikolwiek sposób powyższe uchybienie organu I instancji wpłynęło na wynik sprawy. Również pełnomocnik Spółki ani w odwołaniu, ani w skardze, nie wskazuje w jaki sposób przyjęty przez Prezydenta Miasta sposób doręczenia decyzji wpłynął na wynik sprawy. Warto mieć też na względzie, iż warunkiem zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i na tej podstawie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, byłoby możliwe w razie stwierdzenia, że zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zarzuty skargi są nieuzasadnione i o na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) orzekł o oddaleniu skargi. Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane powyżej są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.