III OSK 2887/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 299/23 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 1 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.W. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 9 grudnia 2022 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę działalności skarżącego tj. instalacji do chowu drobiu, składającej się z trzech budynków inwentarskich o obsadzie większej niż 40 000 stanowisk, położonych na działkach o nr ew. [...]. Kontrola była prowadzona od 18 czerwca do 2 sierpnia 2021 r. W wyniku kontroli ustalono, że skarżący eksploatuje instalację do chowu drobiu, w skład której wchodzą trzy kurniki (oznaczone K1, K2 i K3, o różnej powierzchni i obsadzie). Instalacja tego rodzaju jest uwzględniona w ust. 6 pkt 8 lit a) załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r. poz. 1169) i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 201 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Po wszczęciu postępowania w sprawie skarżący poinformował organ I instancji o postępowaniu toczącym się przed Marszałkiem Województwa Mazowieckiego, dotyczącym wydania pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji. Jednocześnie skarżący poinformował, że z uwagi na zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, złożył do Marszałka Województwa Mazowieckiego wniosek o zawieszenia postępowania do czasu wydania przez Wójta Gminy Gostynin zmienionej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji zwrócił się do Marszałka Województwa Mazowieckiego o udzielenie informacji w zakresie wniosku skarżącego o udzielenie pozwolenia zintegrowanego. W odpowiedzi Marszałek Województwa Mazowieckiego poinformował, że wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia zintegrowanego został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na brak uzupełnienia brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie. Wnioskiem z 13 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Postanowieniem z 17 lutego 2022 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania. W dniu 16 lutego 2022 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem skarżącego. Podczas rozprawy skarżący oświadczył, że ma świadomość obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji, dlatego złożył wniosek z 17 maja 2021 r. w tym przedmiocie. Wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Z kolejnym wnioskiem skarżący wystąpił 12 lutego 2022 r. Sprawa jest w toku. Decyzją z 9 marca 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wstrzymał użytkowanie przedmiotowej instalacji do chowu drobiu. Jako podstawę decyzji powołał art. 365 ust. 1 oraz art. 366 ust. 3 p.o.ś. Organ ustalił termin wstrzymania użytkowania instalacji na 16 kwietnia 2022 r., uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia jej prowadzenia. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 9 grudnia 2022 r. uchylił decyzję organu I instancji z 9 marca 2022 r. w części dotyczącej terminu wstrzymania użytkowania instalacji i wyznaczył nowy termin jej wstrzymania (do 17 lutego 2023 r.), a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 9 grudnia 2022 r. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że kwestia wydania pozwolenia zintegrowanego nie stanowiła w tej sprawie zagadnienia wstępnego dla wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji. Uzyskania pozwolenia zintegrowanego nie jest euzależnione od wydanie decyzji w zakresie wstrzymania prowadzonej instalacji, tym bardziej, jeśli jest prowadzona wbrew obowiązującej regulacji prawnej. Prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie uniemożliwia wydania rozstrzygnięcia w sprawie o wstrzymanie użytkowania instalacji. Pomiędzy prowadzeniem obu postępowań nie ma bowiem bezpośredniej zależności ani związku przyczynowego. W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 364 p.o.ś. zamiast zastosowania art. 365 ust. 1 p.o.ś. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. w związku z art. 76 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 8 § 1 k.p.a. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 101 § 3 k.p.a. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Wójta Gminy Gostynin z 14 marca 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., I OSK 2355/11, LEX nr 1328094). Zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżący prawidłowo wskazuje, że Sąd I Instancji nie odniósł się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zarzut ten koncentruje się bowiem na stwierdzeniu, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, organ poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Jednocześnie jednak pismo to zawierało informacje o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 18 marca 2022 r. Skarżący był zatem przekonany, że dowody i wyjaśnienia może składać właśnie do tej daty, a decyzja organu I instancji została wydana 9 marca 2022 r. Należy mieć jednak na uwadze, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6, poz. 157). Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Natomiast w tej sprawie skarżący miał możliwość dokonania czynności procesowych przed wydaniem decyzji organu I instancji, został zawiadomiony o takiej możliwości i w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, nie wykazał, jakiego rodzaju wniosków lub dowodów istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, nie udało mi się złożyć w związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem zawiadomienia z art. 10 § 1 k.p.a. Oznacza to, że zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. także nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w związku z art. 8 § 1 k.p.a., a także w związku z art. 101 § 3 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w tej sprawie brak jest zagadnienia wstępnego w postaci toczącego się postępowania z wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji tego organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wydania pozwolenia zintegrowanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygniecie sprawy, w której toczy się postępowanie główne, ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). Toczące się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego z wniosku skarżącego, nie jest kwestią prawną, która ujawniła się w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. Ponadto z przepisów prawa materialnego nie wynika konieczność rozstrzygnięcia tej kwestii prawnej. Pomiędzy sprawą wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, a kwestią toczącego się postępowania o udzielenie pozwolenia zintegrowanego nie istnieje taki związek normatywny, o jakim stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem w sprawie wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś., a ewentualnym uzyskaniem pozwolenia zintegrowanego przez skarżacego. Wskazać również należy, że gdy w sprawie “wyłania się" zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia, nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2023 r. III OSK 2088/21, LEX nr 3568842). W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że złożenie przez skarżącego wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, nie jest przesłanką do uznania postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego za zagadnienie wstępne w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie uzyskał wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w postępowaniu wyjaśniającym opartym na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś., organ ma obowiązek ustalić, czy użytkowanie instalacji miało miejsce bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Stwierdzenie takiego stanu powoduje powstanie po stronie organu obowiązku wydania decyzji na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. Tego rodzaju decyzja ma charakter prewencyjno-interwencyjny i realizuje założenia zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Z treści zasady prewencji wynika nakaz podejmowania działań, żeby nie dopuścić do pogorszenia istniejącego stanu środowiska. Zasada prewencji w prawie ochrony środowiska zakłada obowiązek podejmowania pewnych czynności dla zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, zanim jeszcze ono powstanie. Celem tych czynności jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Zasada prewencji w prawie ochrony środowiska funkcjonuje poprzez system instytucji oraz instrumentów prawnych, których celem jest ograniczenie możliwości podejmowania działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Jednym z takich instrumentów prawnych przewidzianych w prawie ochrony środowiska jest wstrzymanie w drodze decyzji, użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. W tej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowa instalacja jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W doktrynie wyrażono prawidłowy pogląd, zgodnie z którym przyjęta konstrukcja obligatoryjnego wstrzymania użytkowania instalacji: “(...) oznacza, że w razie stwierdzenia przez inspektora zaistnienia okoliczności wskazanych w przepisach nie ma on pola manewru, musi wydać decyzję o wstrzymaniu użytkowania instalacji. Podkreślić tu trzeba bardzo wyraźnie - obowiązujące przepisy nie dają żadnych możliwości odejścia od wydania takiej decyzji, jej niewydanie jest naruszeniem prawa. (...) Stwierdzenie przez wojewódzkiego inspektora faktu funkcjonowania instalacji bez pozwolenia zintegrowanego wymusza wydanie decyzji o wstrzymaniu użytkowania, a także złożenie wniosku o ukaranie do sądu (...), jest to bowiem równocześnie wykroczenie z art. 351 ust. 1 p.o.ś. Użytkowanie bez pozwolenia będzie miało miejsce również wówczas, gdy dla funkcjonującej instalacji stare pozwolenie straciło moc, a nie uzyskano przed tą chwilą właściwej nowej decyzji. Dotyczy to także sytuacji, w której instalacja funkcjonująca dotychczas na podstawie pozwoleń sektorowych przechodzi do kategorii instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego - pozwolenie takie musi być uzyskane przed dniem, w którym ten obowiązek jest wymagany na podstawie odpowiedniego przepisu" (M. Górski, Odpowiedzialność administracyjna w ochronie środowiska, Warszawa 2008 s. 88-89.). Jedyną przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. jest zatem użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Ustawodawca nie przewidział badania i uwzględniania innych okoliczności i przesłanek (czyli innych niż wymienione w art. 365 ust. 1 p.o.ś.), które powinien uwzględnić wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydając decyzję na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. Badanie przesłanek, na które wskazuje skarżący w skardze kasacyjnej i zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wydania pozwolenia zintegrowanego oznaczałoby niemożność podjęcia obowiązkowych działań przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. Jak wynika z tezy 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola, Dz.U.UE. L. 2010. 334. 17 z 2010.12.17), w celu zapewnienia zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, każda z instalacji powinna być eksploatowana wyłącznie wtedy, gdy posiada pozwolenie lub, w przypadku pewnych instalacji i czynności, w których wykorzystuje się rozpuszczalniki organiczne, wyłącznie wtedy, gdy posiada pozwolenie lub jest zarejestrowana. Pozwolenie emisyjne ma charakter instrumentu prewencyjnego w takim znaczeniu, że musi być uzyskane przed podjęciem eksploatacji instalacji skutkującej powstaniem emisji. Jeżeli ustawa dla określonego rodzaju instalacji wymaga uzyskania pozwolenia, nie można rozpocząć jej eksploatacji nie uzyskując wcześniej takiego pozwolenia (zob. M. Górski, (w:) Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 551). Pozwolenie zintegrowane niewątpliwie jest rodzajem pozwolenia emisyjnego. Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 9 maja 2023 r. III OSK 2088/21 oraz w wyroku z 23 stycznia 2024 r. III OSK 3107/21. Zarzuty naruszenia art. 364 p.o.ś. oraz art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. w związku z art. 76 ust. 2 p.o.ś. nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ przepisy te nie stanowiły podstawy wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji. Dotyczą one innych stanów faktycznych i prawnych. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił natomiast art. 365 ust. 1 p.o.ś. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.