K 3/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 16 listopada 2022 r. Pozycja 65 WYROK z dnia 7 października 2021 r. Sygn. akt K 3/21 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Mariusz Muszyński Krystyna Pawłowicz Stanisław Piotrowicz Justyn Piskorski Piotr Pszczółkowski Bartłomiej Sochański – sprawozdawca Michał Warciński Rafał Wojciechowski Jarosław Wyrembak Andrzej Zielonacki, protokolant: Grażyna Szałygo, Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Sej- mu, Ministra Spraw Zagranicznych, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatel- skich, na rozprawie w dniach 13 lipca, 31 sierpnia, 22 i 30 wrześni a oraz 7 października 2021 r., wniosku Prezesa Rady Ministrów o zbadanie zgodności: 1) art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Euro- pejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że uprawnia lub zobowiązuje organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub nakazuje stosować przepisy prawa w spo- sób niezgodny z Konstytucją RP, z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji Rze- czypospolitej Polskiej, 2) art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 3 traktatu powołanego w punkcie 1, rozumianego w ten sposób, że ze względu na zapewnienie sku- tecznej ochrony prawnej organ stosujący prawo j est uprawniony lub zobo- wiązany stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w tym * Sentencja została ogłoszona dnia 7 października 2021 r. w Dz. U. poz. 1852. OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 2 stosować przepis, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą jako niezgodny z ustawą zasadniczą, z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 91 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 178 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 3) art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 traktatu powołanego w punkcie 1, rozumianego jako uprawniający sąd do przeprowadzenia kontroli niezawi- słości sędziów powołanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz kontroli uchwały Krajowej Rady Sądownictwa dotyczącej wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta RP o mianowanie sędziego, z art. 8 ust. 1 w związku z art . 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2, art. 144 ust. 3 pkt 17 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o r z e k a: 1. Art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Euro- pejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.) w zakresie, w jakim Unia Europejska ustanowiona przez równe i suwerenne państwa, tworząca „coraz ściślejszy związek mię- dzy narodami Europy”, których integracja – odbywająca się na podstawie prawa unij- nego oraz poprzez jego wykładnię dokonywaną przez Trybunał S prawiedliwości Unii Europejskiej – osiąga „nowy etap”, w którym: a) organy Unii Europejskiej działają poza granicami kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską w traktatach , b) Konstytucja nie jest najwyższy m prawem Rzeczy pospolitej Polskiej, mającym pierwszeństwo obowiązywania i stosowania , c) Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i de- mokratyczne – jest niezgodny z art. 2, art. 8 i art. 90 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Pol- skiej. 2. Art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim – w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii – przyznaje sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i Sądowi Najwyższemu) kompetencje do: a) pomijania w procesie orzekania przepisów Konstytucji, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji, b) orzekania na podstawie przepisów nieobowiązujących, uchylonych przez Sejm lub uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji. 3. Art. 19 ust. 1 akapit drugi i art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim – w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych pra- wem Unii oraz zapewnienia niezawisłości sędziowskiej – przyznają sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i Sądowi Najwyż- szemu) kompetencje do: a) kontroli legalności procedury powołania sędziego, w tym badania zgodności z prawem aktu powołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, są nie- zgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 3 b) kontroli legalności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa zawierającej wnio- sek do Prezydenta o powołanie sędziego, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, c) stwierdzania przez sąd krajowy wadliwości procesu nominacji sędziego i w je- go efekcie odmowy uznania za sędziego osoby powołanej na urząd sędziowski zgodnie z art. 179 Konstytucji, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 179 w związ- ku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło większością głosów . UZASADNIENIE I 1. W piśmie z 29 marca 2021 r. Prezes Rady Ministrów (dalej: wnioskodawca) wniósł o zbadanie zgodności: a) art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.; dalej: TUE), rozumianego w ten sposób, że uprawnia lub zobowiązuje organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Kon stytucji lub nakazuje stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytu- cji, b) art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, rozumianego w ten sposób, że ze względu na zapewnienie skutecznej ochrony prawnej organ stosujący prawo jest upraw- niony lub zobowiązany stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w tym stosować przepis, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowią- zującą jako niezgodny z ustawą zasadniczą, z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 91 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 178 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji, c) art. 19 ust. 1 akapit d rugi w związku z art. 2 TUE, rozumianego jako uprawniający sąd do przeprowadzenia kontroli niezawisłości sędziów powołanych przez Prezydenta Rze- czypospolitej Polskiej oraz kontroli uchwały Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS) doty- czącej wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta RP o mianowanie sędziego, z art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2, art. 144 ust. 3 pkt 17 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji. 1.1. Wnioskodawca podniósł, że do tej pory zaskarżone normy nie były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, zarówno podczas oceny Traktatu dotyczącego przystąpie- nia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864; dalej: Traktat akcesyjny) jak i Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzony w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569; dalej: Traktat z Lizbony). Wskazał, że rozumienie wykreowanych norm objętych wnioskiem, zostało ukształtowane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), m.in. w orzeczeniach z: 24 czerwca 2019 r. w sprawie C - 573/17, OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 4 Popławski (ECLI:EU:C:2019:530, pkt 54) i przywołanym tam orzecznictwie; 2 marca 2021 r. w sprawie C - 824/18, A.B. i inni (ECLI:EU:C:2021:153, pkt 148, 167); 19 listopada 2019 r. w sprawie C - 585/18, C - 624/18 i C - 625/18, A.K. i inni (ECLI:EU:C:2019:982, pkt 75 i 171); 27 lutego 2018 r. w sprawie C - 64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (ECLI:EU:C:2018:117, pkt 35) i przywołanym tam orzecznictwie; 15 stycznia 2013 r. w sprawie C - 416/10, Jozef Križan i in. (ECLI:EU:C:2013:8, pkt 70); 28 marca 2017 r. w sprawie C - 72/15, PJSC Rosneft Oil Company (ECLI: EU:C:2017:236, pkt 73) i przywoła- nym tam orzecznictwie; 24 czerwca 2019 r. w sprawie C - 619/18 Komisja Europejska p. Rze- czypospolitej Polskiej (ECLI:EU:C:2019:531, pkt 58); 16 maja 2017 r. w sprawie C - 682/15, Berlioz Investment Fund S.A. (ECLI:EU:C:2017:373, pkt 44); 14 czerwca 2017 r. w sprawie C - 685/15, Online Games Handels GmbH i in., (ECLI:EU:C:2017:452, pkt 54); 5 listopada 2019 r. w sprawie C - 192/18, Komisja Europejska p. Rzeczypospolitej Polskiej (ECLI:EU:C:2019:924, pkt 102); 26 lutego 2013 r. w sprawie C - 617/10, Åklagaren (ECLI:EU:C:2013:105, pkt 19 - 23, 44 - 46); 26 lutego 2013 r. w sprawie C - 399/11, Stefano Melloni (ECLI:EU:C:2013:107, pkt 58 - 64). Tym samym w ocenie wnioskodawcy istnieje konieczność weryfikacji przez Trybunał Konstytucyjny tak wykreowanych norm, w celu potwierdzenia lub wykluczenia ich zgodności z ustawą zasadniczą. 1.2. Wnioskodawca w pierwszej kolejności stwierdził, że przedmiot kontroli odnosi się do art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE. Zauważył, że przepis ten, jak wskazuje się w dok- trynie, w związku ze swoim umiejscowieniem, na czele przepisów zamieszczonych w Tyt ule I „Postanowienia wspólne”, otwiera porządek prawny Unii Europejskiej (dalej także: UE, Unia) na pojęcie zasad, a więc norm prawnych traktowanych nie jako zero - jedynkowe reguły, lecz wybory optymalizacyjne wskazujące kierunki rozstrzygnięć, które mogą być urzeczy- wistnione w większym lub mniejszym stopniu. W związku z tym wywiódł, że art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE, który konstytuuje UE, będącą unią prawną, wskazując wspólne cele, których osiągnięciu służyć ma przekazanie odpowiednich kompetencji na rzecz UE, staje się podstawową kotwicą normatywną wszelkich zasad prawa unijnego. Wnioskodawca podniósł, że norma wyprowadzana z art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, wyrażona w punkcie 1 petitum wniosku, tj. zasada pierwszeń- stwa prawa UE przed całym prawem jej państw członkowskich, w ustalonym przez TSUE znaczeniu, wraz z zasadą lojalnej współpracy, uprawnia lub zobowiązuje organy państw członkowskich UE do odstępowania od zastosowania przepisów krajowych, w tym Konstytu- cji. Wnioskodawca wskazał, że przyjęcie szerokiego rozumienia zasady pierwszeństwa prawa europejskiego i zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE budzi wątpliwo- ści, ze względu na brak jednoznacznego określenia granic kompetencji podmiotów stosują- cych prawo do podejmowania rozstrzygnięć w materii wykładni przepisów krajowych o ran- dze konstytucyjnej. Uznał, że braku jednoznacznego określenia granic kompetencji podmio- tów stosujących prawo do rozstrzygania w zakresie wykładni przepisów konstytucyjnych nie da się pogodzić z art. 7 Konstytucji. Wnioskodawca zaznaczył, że art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji stanowi wyjątek od określonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji zasady związania sędziego usta- wą. Według wnioskodawcy, stosowanie zasady pierwszeństwa prawa europejskiego i za- sady lojalnej współpracy jest możliwe w sytuacjach, w których ustaw nie da się pogodzić z prawem pierwotnym lub wtórnym UE. Art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji nie pozwala na jego rozszerzającą wykładnię, a tym samym intencją ustawodawcy konstytucyjnego było jedno- znaczne wykluczenie stosowania pierwszeństwa prawa UE względem norm konstytucyjnych. Dlatego, w ocenie wnioskodawcy, przyznanie sądom uprawnienia bądź nałożenie obowiązku OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 5 odstąpienia od stosowania Konstytucji narusza jej art. 178 ust. 1, który stanowi, że sędziowie podlegają Konstytucji oraz ustawom. W ocenie wnioskodawcy, art. 91 ust. 2 Konstytucji wyznacza granicę stosowania za- sady pierwszeństwa prawa pierwotnego UE, adekwatnej tylko w przypadkach jego kolizji z ustawami. W świetle wskazanego przez wnioskodawcę orzecznictwa Trybunału, z art. 90 ust. 1 Konstytucji wynika, że istnieje obszar kompetencji, które nie mogą zostać przekazane organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu. Należy do nich upoważnie- nie do stanowienia aktów normatywnych lub decyzji sprzecznych z Konstytucją (por. wyrok TK z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49). Zakres kompetencji, które nie mogą podlegać przekazaniu wyznaczają wartości, na których opiera się Konstytucja oraz jej naczelne za sady, czyli tożsamość konstytucyjna (por. wyrok TK z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 108). Następnie wnioskodawca podkreślił, że w oparciu o przedstawiony standard konstytucyjny, nie jest dopuszczalne wprowadzenie wyjątku od zasady nadrzędności Konstytucji również wtedy, gdy dokonuje się próby poszu- kiwania jego uzasadnienia w prawie międzynarodowym. Zdaniem wnioskodawcy powyższe powody uzasadniają stwierdzenie, że przyznanie pierwszeństwa prawu UE w razie kolizji z normami rang i konstytucyjnej, byłoby niezgodne z art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji. 1.3. W punkcie 2 petitum wniosku wnioskodawca wskazał problem konstytucyjny, ja- kim jest wyprowadzona przez TSUE z art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE dyrektywa zapewnienia przez organy władzy skutecznej ochrony sądowej (prawnej), która w znaczeniu nadanym przez TSUE pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą legali- zmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji. Zwracając uwagę na dorobek orzeczniczy TSUE podkre- ślił, że kreuje on normę, według której organy władzy państwowej mogą: po pierwsze zasto- sować przepis ustawy, który utracił moc obowiązującą w wyniku wyroku Trybunału Konsty- tucyjnego, po drugie, odstąpić od stosowania obowiązujących przepisów ustaw i zastosować przepisy uchylone przez ustawodawcę, po trzecie, podjąć działania, które pozostają w sprze - czności z ustawą zasadniczą. Wnioskodawca zaznaczył, że w świetle zasady wyrażonej w art. 8 ust. 1 Konstytucji, powyższa wykładnia nie może oznaczać pierwszeństwa umowy międzynarodowej przed Kon- stytucją. Reguła ta dotyczy zarówno traktatów ustanawiających i regulujących funkcjonowa- nie UE, jak też norm prawnych wyinterpretowanych z ich treści przez TSUE. W ocenie wnio- skodawcy , „przepis art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 4 ust. 3 TUE należy odczytywać z poszanowaniem norm konstytucyjnych, a więc stosując wykładnię prokonstytucyjną. Zasa- da bezpośredniego stosowania Konstytucji nie może zostać uznana za zrealizowaną, gdy – ta[k] jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku – norma prawna wprost nakazuje sto- sować prawo w sposób niezgodny z Konstytucją RP”. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że prawotwórcza wykładnia art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE narusza wynikającą z art. 90 ust. 1 Konstytucji zasadę przeka- zywania organizacji międzynarodowej, w tym ponadnarodowej, jaką jest UE, kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Stwierdził, że TSUE, orzekając ultra vires , wykroczył poza zakres kompetencji przekazanych UE przez Rzeczpospolitą Polską w oparciu o art. 90 ust. 1 Konstytucji. Utworzył zupełnie nowe kompetencje niektórym orga- nom władzy państwowej, w tym zwłaszcza sądom, zarówno w aspekcie formalnoprawnym, poprzez wykreowanie zaskarżonej normy prawnej, jak i w ujęciu materialnym, odnoszącym się do treści normatywnej wyinterpretowanej z zaskarżonych przepisów TUE. Wnioskodawca przytoczył fragment wyroku TK o sygn. K 32/09, zgodnie z którym „[ p]rzekazanie kompetencji jest podstawową konsekw encją procesu integracji europejskiej, mającą oparcie (…) w postanowieniach ustawy zasadniczej i w sposób bezpośrednio wyrażo- OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 6 nej woli Narodu ”. Zauważył, że konsekwencją takiego stanowiska jest art. 5 ust. 2 TUE, wy- rażający zasadę przyznania, zgodnie z któr ą UE działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Pozostałe kompetencje należą natomiast do państw członkowskich. Zakres powierze- nia wykonywania UE kompetencji w n iektórych sprawach wyznacza treść traktatów oraz wzorzec konstytucyjny określający granice cedowania na organizację międzynarodową nie- których kompetencji organów władzy państwowej (przede wszystkim art. 90 ust. 1 Konstytu- cji). Analizując treść zasady zach owania suwerenności w procesie integracji europejskiej, wnioskodawca doszedł do przekonania, że zakazuje ona samodzielnego rozszerzania kompe- tencji przez organizację lub organ, któremu powierzono wykonywanie kompetencji organów władzy państwowej w niektóry ch sprawach. W związku z powyższym, stwierdził, że „[ a]na - liza zakresu umocowania traktatowego TSUE (…) w kontekście art. 90 ust. 1 Konstytucji i zasady zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej, prowadzi do wniosku, że umocowanie to nie może obejmować «kompetencji prawotwórczych» – i to zarówno w zakresie prawa UE, jak i prawa Państw Członkowskich – rozumianych jako uprawnienie do takiej interpretacji postanowień Traktatów, która prowadzi do rozszerzenia zakresu kompe- tencji przyznanych Unii przez Państwo Członkowskie i modyfikowania determinowanych konstytucyjnie kompetencji poszczególnych organów Państw Członkowskich. Pozbawione podstaw prawnych pozostaje zatem stosowanie przez TSUE wykładni prawotwórczej, której rezultatem jest w istocie rzeczy wykreowanie nowych norm prawnych podważających pod- stawy porządku konstytucyjnego Państwa Członkowskiego, zwłaszcza w sposób, który ogra- nicza jego suwerenność”. Wnioskodawca stwierdził, że TSUE nie ma także kompetencji derogacyjnych wzglę- dem aktów normatywnych państw członkowskich. Ponadto wskazał, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie podlega bezpośredniemu stosowaniu, nie stanowi źródła kompetencji UE i nie zawiera upoważnienia dla TSUE do kształtowania środków ochrony prawnej w poszczegól- nych pa ństwach członkowskich – ani bezpośredniego, ani pośredniego, przez powierzenie kompetencji organom stosującym prawo. Według wnioskodawcy, TSUE wykreował dla siebie „kompetencję do tworzenia kompetencji”, skutkującą przyznawaniem organom państw człon- kowskich UE nowych kompetencji, których realizacja wiąże się z naruszeniem porządku kon- stytucyjnego, w tym kompetencji w zakresie kontroli konstytucyjności prawa. Zdaniem wnioskodawcy, niezgodność zakwestionowanej normy prawnej z art. 90 ust. 1 Konstytucji przej awia się również w jej treści. Powierzenie nowych kompetencji nieuprawnionym konsty- tucyjnie organom władzy państwowej stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę, w której w sposób szczególny manifestuje się suwerenność państwa. „Kompetencje te dotyczą bowiem bezpośrednio stanowienia reguł konstytucyjnych i kontroli ich przestrzegania”. Wskazany proces skutkuje zakwestionowaniem naczelnych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej: nadrzędności Konstytucji i praworządności. Wprowadza reguły o mocy prawnej de facto wyższej niż przepisy Konstytucji oraz podważa skuteczność instytucji kontroli kon- stytucyjności prawa. W ocenie wnioskodawcy, zakwestionowana norma „przyznaje organom władz państwowych Rzeczypospolitej Polskiej – przede wszystkim sądom – kompetencje, do dysponowania którymi Unia Europejska nie jest uprawniona, ponieważ znajdują się one poza zakresem skutecznego przekazania zgodnie z art. 90 ust. 1 Konstytucji RP”. Wnioskodawca utrzymuje, że norma prawna ukształtowana przez TSUE, która zwal- nia organy stosujące prawo z obowiązku respektowania mocy powszechnie obowiązującej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, stoi w oczywistej sprzeczności z art. 190 ust. 1 Konsty- tucji. Analizując wyrok TSUE w sprawie C - 824/18, wnioskodawca wskazał wynikającą z niego konieczność pominięcia skutków wyroku TK z 25 marca 2019 r., sygn. K 12/18 ( OTK ZU A/2019, poz. 17 ), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 44 ust. 1a usta- OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 7 wy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 84) jest niezgodny z art. 184 Konstytucji. Wnioskodawca zaznaczył, że wykładnia dokonana przez TSUE, zobowiązująca organ władzy państwowej do stosowania przepisów, które utraci ły moc obowiązującą w skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w sposób rażący narusza wyrażoną w art. 7 Konsty- tucji zasadę legalizmu, gdyż zmusza organy krajowe do podejmowania czynności bez żadnej obowiązującej podstawy prawnej oraz nadaje sądowi upr awnienie, którego nie zna Konstytu- cja, w postaci badania niezawisłości i niezależności KRS. Jego zdaniem, zasada legalizmu wymaga istnienia jednoznacznych i precyzyjnych przepisów prawa powszechnie obowiązują- cego w każdym wypadku, gdy organ podejmuje okreś loną aktywność. Podsumowując argu- mentację uzasadniającą niezgodność kwestionowanej normy z art. 7 Konstytucji, wniosko- dawca doszedł do przekonania, że w wyroku w sprawie C - 824/18 TSUE: po pierwsze, zobo- wiązał NSA do prowadzenia postępowania na podstawie przepisu uchylonego wcześniej przez TK, po drugie, de facto, nadał kompetencję NSA do przeprowadzenia postępowania w zakresie badania niezależności i niezawisłości KRS, bez żadnego umocowania w przepi- sach prawa i po trzecie, zobowiązał NSA do dokonania arbitralnej oceny niezawisłości i nie- zależności konstytucyjnego organu państwa, jakim jest KRS. Wnioskodawca zauważył, że zakwestionowana norma w zakresie, w jakim odnosi się do sądów krajowych, powinna być rozpatrywana również w kontekście wzorca kontroli zre- k onstruowanego z art. 178 ust. 1 Konstytucji, tj. z zasady podległości sędziów tylko Konsty- tucji oraz ustawom, z której sędziów nie może „ zwolnić ” norma prawa UE. Zdaniem wnio- skodawcy, istnieje również konieczność skonfrontowania zakwestionowanej normy z za sadą pewności prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. W jego ocenie, „ hierarchiczny porządek systemu prawa powszechnie obowiązującego, oparty na zasadzie nadrzędności Konstytucji, stanowi jedną z gwarancji bezpieczeństwa prawnego jednostki. Z jednej bowiem strony, stwa- rza – z uwzględnieniem roli Trybunału Konstytucyjnego w procesie hierarchicznej kontroli norm – przestrzeń dla stosowania reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori , a z drugiej zapewnia poszanowanie wolności i praw zagwarantowanych w ustawie zasadni- czej. Tymczasem zakwestionowana norma prawa Unii Europejskiej, która uzurpując sobie pierwszeństwo stosowania (a konsekwentnie więc i obowiązywania) przed regulacjami kon- stytucyjnymi, prowadzi do destabilizacji – swego rodzaju «rozchwiania» – hierarchii źródeł prawa, godzi wprost w bezpieczeństwo prawne i zasadę pewności prawa. Stwarza bowiem stan niepewności po stronie jednostek co do obowiązywania określonych przepisów (norm) oraz zasad ich stosowania przez właściwe organy”. W ocenie wnioskodawcy, kwestionowana norma narusza także zasadę pewności prawa również wskutek braku precyzji i niedookreślo- ności jej treści. Wskazał, że przepisy prawa UE nie precyzują szczegółowych, konkretnych rozwiązań prawnych, które należy wdrożyć, aby ochronę prawną można było uznać za sku- teczną. 1.4. W punkcie 3 petitum wniosku wnioskodawca zakwestionował art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE. Wskazał, że norma wynikająca z zestawienia powyższych przepisów narusza art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2, art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, poprzez nadanie sądowi, w drodze działalności orzeczniczej TSUE, uprawnienia, nieznanego polskiej Konstytucji, które wkracza w zakres kompetencji KRS i Prezydenta. Przy czym, w ocenie wnioskodawcy, pierwszoplanowe zna- czenie związane jest z naruszeniem art. 144 ust. 3 pkt 17 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawca podkreślił, że formalny sposób wydawania aktów urzędowych przez Prezydenta jest wewnętrznym aspektem funkcjonowania systemu najwyższych organów wła- dzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, do którego prawo UE nie odnosi się w żaden spo- sób. Zwrócił uwagę, na treść art. 4 ust. 2 TUE, z którego wynika zasada poszanowania tożsa- OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 8 mości narodowej państw członkowskich wraz z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi. Wywiódł, że jedynym ograniczeniem dla wykonywania prerogatyw przez Prezydenta są przepisy samej Konstytucji. Ponadto stwierdził, że w związku z brakiem zobo- wiązania Prezydenta do uzasadniania decyzji podejmowanych w ramach wydawania aktów urzędowych wymienionych w art. 144 ust. 3 Konstytucji, praktycznie niemożliwe jest prze- prowadzenie ich materialnej kontroli, której nie można by postawić zarzutu arbitralności. Wnioskodawca wsk azał, że nadanie uprawnienia NSA i pozostałym sądom do badania nieza- leżności i niezawisłości innych sędziów, na podstawie „normy (treści normatywnej)” wykre- owanej w wyniku wykładni przepisów prawa pierwotnego UE, de facto przenosi konstytucyj- ną kompetencję KRS na sądy, co pozostaje, w jego ocenie, w sprzeczności z art. 186 ust. 1 Konstytucji, regulującym pozycję ustrojową KRS, zwłaszcza z konstytucyjną zasadą jej nie- zależności. Część uzasadnienia wniosku została poświęcona niezgodności powołanej normy z ar t. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, w związku z art. 90 ust. 1 i w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji. Wnioskodawca stanął na stanowisku, że kwestionowana norma jest sprzeczna z zasadą nadrzędności Konstytucji, rozpatrywaną w kontekście konstytucyjnyc h zasad: bez- pośredniości stosowania ustawy zasadniczej, przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych spra- wach a także prymatu niektórych umów międzynarodowych przed ustawami. Wywiódł, że Konstytucja nie przewiduje kontroli wykonywania prerogatyw Prezydenta przez żaden pod- miot. Akt prawny umiejscowiony poniżej Konstytucji w hierarchii źródeł prawa, który prze- widuje inne rozwiązanie w zakresie weryfikacji prawidłowości powołania do sp rawowania urzędu sędziego, narusza więc przepisy Konstytucji, wkraczając w kompetencje Prezydenta i KRS (art. 144 ust. 3 pkt 17 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji). Wnioskodawca podkreślił, że zasada nadrzędności Konstytucji obejmuje również filar systemu prawa, na który składa się pierwotne i pochodne prawo UE, zaś umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą wyra- żoną w ustawie, lub referendum ogólnokrajowym, mają – w świetle art. 91 ust. 2 Konstytucji – pierwszeństwo przed ustawami, ale nie przed Konstytucją. „W żadnym zatem wypadku treści normatywne wynikające z umowy międzynarodowej, zwłaszcza wyinterpretowane przez instytucję międzynarodową działającą ultra vires lub wykładane w sposób prowadzący do rezultatu sprzecznego z rzeczywistą treścią traktatu, nie mogą naruszać przepisów Konsty- tucji. Wkroczenie organu lub organizacji międzynarodowej w kompetencje organów pań- stwowych w niektórych sprawach, w tym wynikające z ustawy zasadniczej, jest wprawdzie konstytucyjnie dopuszczalne, lecz (…) nie dotyczy wszystkich spraw [lecz spraw wyraźnie przekazanych]. Przepis art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, wyznaczający granice przekazania Unii Europejskiej kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, nie daje pod- staw do tworzenia przez TSUE – poprzez prawotwór czą wykładnię Traktatów – norm praw- nych, które modyfikowałyby przyjęte w Konstytucji RP rozwiązania ustrojowe dotyczące wymiaru sprawiedliwości”. Wreszcie wnioskodawca zauważył, że żadna z umów międzyna- rodowych, które ratyfikowała Rzeczpospolita Polska, ni e przewiduje takiego rodzaju transferu kompetencji. Organizacja wymiaru sprawiedliwości oraz procedura powoływania sędziów nie należą do kompetencji, które na mocy traktatów zostały przekazane UE. Na koniec wskazał, że przepisy regulujące konstytucyjny zespół kompetencji i wzajemnych relacji między Prezy- dentem a KRS w procesie mianowania sędziów podlegają bezpośredniemu stosowaniu. Zatem ingerencja w konstytucyjnie zdeterminowany proces powoływania sędziów prowadzi do uszczuplenia zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji, naruszając tym samym art. 8 ust. 2 Konstytucji. 2. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO lub Rzecznik) pismem z 17 maja 2021 r. zgłosił udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, wnosząc, na podstawie OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 9 art. 59 ust. 1 p kt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), o jego umorzenie z uwagi na zbędność orzekania. W ocenie RPO, Trybunał Konstytucyjny, jako sąd krajowy w rozumieniu art. 267 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2; dalej: TFUE), którego orzeczenia nie podlegają zaskarże- niu według prawa wewnętrznego (polskiego), jest zobowiązany do skierowania do TS UE pytania prejudycjalnego odnoszącego się do przedstawionych przez wnioskodawcę zarzutów. Rzecznik poinformował, że uzasadnienie stanowiska w sprawie zostanie przesłane do Trybunału Konstytucyjnego w późniejszym terminie. 3. Prokurator Generalny (dalej: PG) 21 czerwca 2021 r. przedstawił stanowisko w sprawie , wnosząc o uznanie, że: a) art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, rozumiane w ten sposób, że uprawniają lub zobowiązują organ stosujący prawo do od- stąpienia od stosowania Konstytucji lub nakazują stosować przepisy prawa w sposób nie- zgodny z Konstytucją, są niezgodne z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 oraz z art. 178 ust. 1 Konstytucji; b) art. 19 ust. 1 akapit drugi w zwi ązku z art. 4 ust. 3 TUE, rozumiane w ten sposób, że ze względu na zapewnienie sku- tecznej ochrony prawnej organ stosujący prawo jest uprawniony lub zobowiązany stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w tym stosować przepis, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą jako niezgodny z ustawą zasadniczą, są niezgodne z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 91 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 178 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji; c) art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE, rozumiane w ten sposób, że uprawniają sąd do przeprowadzenia kon- troli niezawisłości sędziów powołanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz kon- troli uchwały KRS dotyczącej wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta RP o mianowanie sę- dziego, są niezgodne z art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2, art. 144 ust. 3 pkt 17 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji. 3.1. Powołując art. 5 TUE, PG stwierdził, że UE i jej organy mają tylko takie kompe- tencje, które zostały im wyraźnie przyznane w traktatach założycielskich, w wersji aktualnie obowiązującej. Państwa członkowskie pozostają gospodarzami traktatów, zachowując tzw. kompetencje kompetencji, czyli kompetencje do ustalania now ych kompetencji wyłącznie w drodze zmiany traktatów. Dokonując oceny realizacji przez państwo członkowskie obo- wiązku zapewnienia skutecznej ochrony sądowej, organy UE muszą baczyć, aby obowiązek ten nie oznaczał faktycznego rozszerzenia kompetencji Unii. W ocenie PG, kluczem do możliwości oceny działalności orzeczniczej TSUE, jako ak- tów ultra vires , jest wykazanie arbitralności (obiektywnej samowolności) tego organu w wy- kładni postanowień traktatów. Zastrzegł, że argumenty warunkujące ocenę działań organów UE, jako podejmowanych z przekroczeniem kompetencji wyznaczonych przez TUE i TFUE, w szczególności odmiennej niż ocena dokonana przez TSUE, muszą być odpowiednio donio- słe, gdyż powinny to być sytuacje absolutnie wyjątkowe. Istnieje bowiem konieczność prze- strzegania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązującego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji) oraz zapewnienia bezpośredniej skuteczności prawa UE, w jednolitym rozumie- niu, we wszystkich państwach członkowskich. Jego zdaniem, przedmiotowy wniosek zawiera wspomnianą wyjątkową sytuację, wynikającą z najnowszego orzecznictwa TSUE. 3.2. PG podniósł argumenty świadczące o dowolności, z jaką – w jego ocenie – TSUE podchodzi do przypisywania obowiązków państwom członkowskim, które miałyby na nich ciążyć na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, wskazując, że dotyczy ona zarówno ich szczegółowości jak i materialnego zakresu stosowania tego przepisu. Swoją analizę rozpoczął OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 10 od wyroku TSUE z 27 lutego 2018 r. w sprawie C - 64/16, wskazując, że w polskiej wersji ję- zykowej, punkt 29 jego uzasadnienia stanowi: „[t]ytułem wstępu należy zauważyć – odnośnie do materialnego zakresu zastosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE – że postanowienie to dotyczy dziedzin (…) objętych prawem Unii, niezależnie od tego, w jakiej sytuacji państwa członkowskie stosują to prawo, w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty” (s. 40 stanowiska PG). Natomiast w angielskiej wersji językowej tożsamy fragment uzasadnienia wyroku TSUE w sprawie C - 64/16 ma następującą treść: „ First of all, the Court of Justice points out that as regards the material scope of the second subparagraph of Article 19(1) TEU, that provision relates to «the fields covered by Union law», irrespective of whether the Member States are implementing Union law, within the meaning of Article 51(1) of the Charter” (s. 40 - 41 stan- owiska PG). PG stwierdził, że dosłowne tłumaczenie fragmentu zaprezentowanej powyżej części wyroku w języku angielskim powinno wyglądać następująco: „(…) niezależnie od te- go, czy państwa członkowskie wdrażają prawo unijne (…)”, natomiast z języka portugalskie- go: „(…) niezależnie od sytuacji, w której Państwa członkowskie stosują to prawo (…)”. Na- stępnie wskazał na przekład tego wyroku z języka niemieckiego i francuskiego, który jego zdaniem prowadzi do rezultat ów zbliżonych do przekładu z języka portugalskiego i wersji w języku polskim, przy czym tekst wyroku TSUE jest jednak autentyczny tylko w języku postę- powania (portugalskim). Zauważył, że powstała niespójność translacyjna przeniknęła do póź- niejszego orzeczn ictwa TSUE, co doprowadziło go do wniosku, iż dla możliwości oceny wy- wiązania się przez państwo członkowskie z zobowiązania przewidzianego w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie jest konieczne, aby poddawany ocenie sąd faktycznie zajmował się dziedziną obję tą prawem UE, lecz wystarczające jest, że sąd ten – w ramach swojej kognicji – mógł rozstrzygnąć kwestie poddawane prawu UE. Zdaniem PG swoboda, z jaką TSUE wyznacza materialny zakres stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE widoczna jest zwłaszcza w kształtowaniu przesłanek oceny zapew- nienia skutecznej ochrony sądowej, w kontekście poszanowania prawa państw członkowskich do decydowania o ustroju sądów zgodnie z ich konstytucjami. Zdaniem PG, TSUE niesłusz- nie przypisał sobie status „negatywnego prawodawcy” w obszarze organizacji wymiaru spra- wiedliwości w państwach członkowskich, w tym ustanawianie środków i procedur zapewnia- jących skuteczną kontrolę sądową w dziedzinach objętych prawem UE. Stwierdził, że „[k]ompetencja ta, w odniesieniu do obszaru organizacji wymiaru sprawiedliwości, nie zosta- ła przewidziana w traktatach i jest to wystarczający, a zarazem najważniejszy powód dla któ- rego przynajmniej niektóre z ostatnich orzeczeń TSUE wydają się być aktami ultra vires ”. Następnie PG zwrócił uwagę na sprzeczność jaka zachodzi pomiędzy dotychczasowym do- robkiem orzeczniczym TSUE a twierdzeniem, że „wymagając od państw członkowskich, by dotrzymywały tych zobowiązań (z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE – przyp. aut.), Unia w ża- den sposób nie usiłuje sama wykonywać wspomnianej kompetencji ani – w rezultacie i wbrew temu, co utrzymuje Rzeczpospolita Polska – przypisać jej sobie”. Uznał, że w istocie nie ma różnicy między pozytywnym określaniem kształtu rozwiązań z zakresu organizacji wymiaru sprawiedliwości, a eliminowaniem rozwiązań uznanych za niepożądane. 3.3. Powołując się na wyrok TSUE w sprawie C - 619/18, PG przyznał, że problem ten zasadniczo nie występował, dopóki TSUE ograniczał się do wyznaczania ogólnych kryteriów, których spełnienie warunkowało danemu państwu skuteczną ochronę sądową. Szczegółowe rozwiązania krajowe są, w ocenie PG, rozstrzygane przez TSUE „przez pryzmat niemających normatywnego umocowania postulatów, rekomendacji czy zaleceń, a jednocześnie oceny te abstrahują od postanowień narodowych konstytucji i komparatystyki ustrojowej”. Mają one charakter normotwórczy i zmierzają do „wykreowania w państwach członkowskich nowego stanu prawnego, poprzez zasadę pierwszeństwa prawa Unii (...)”. OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 11 PG stwierdził, że „[n]ajbardziej jaskrawym zobrazowaniem powyższego problemu jest dokonana w postanowieniu tymczasowym TSUE z dnia 8 kwietnia 2020 r. [w sprawie C - 791/19 Komisja p. Rzeczypospolitej Polskiej] ocena zmian w ustawie z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa. Trybunał w Luksemburgu stanął bowiem na stano- wisku, że «jakkolwiek interwencja KRS w ramach procesu powoływania sędziów może przy- czynić się do obiektywizacji tego procesu poprzez zakreślenie marginesu swobody, jakim dysponuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej przy wykonywaniu powierzonej mu preroga- tywy, to jednak może być tak wyłącznie pod warunkiem, że sama KRS będzie wystarczająco niezależna od władzy ustawodawczej i wykonawczej (…), a także od Prezydenta Rzeczypo- spolitej Polskiej»”. Zdaniem PG, pytanie, które należy postawić, dotyczy źródła konieczności takiego ukształtowania rad sądownictwa, które czyni zadość wymogowi sformułowanemu przez TSUE. Obowiązek taki, w ocenie PG, nie znajduje oparcia w normach prawa pierwot- nego UE lub konwencji międzynarodowych, a przegląd rozwiązań w innych państwach członkowskich UE wskazuje, że istnieje daleko idąca swoboda regulacyjna w tym zakresie i różnorodność rozwiązań. PG ocenia, że TSUE – stwierdzając, iż KRS nie spełnia powyższych kryteriów – do- prowadził, de facto, do sytuacji, w której kompetencję uregulowaną w art. 188 pkt 1 Konsty- tucji wykonał samodzielnie organ międzynarodowy lub powierzył tę kompetencję sądom kra- jowym wykonującym jego orzeczenie prejudycjalne. 3.4. PG podniósł, że najnowsze orzecznictwo TSUE w zakresie prawa pierwotnego UE znacząco odbiega od tego, co było przedmiotem powszechnej zgody państw członkow- skich. Dokonanie oceny przez TSUE, czy dana regulacja prawa krajowego w obrębie wymia- ru sprawiedliwości jest niezgodna z pierwotnym prawem UE, jest równoważne z normatyw- nym wyznaczeniem państwu członkowskiemu granic, w jakich może uregulować tę dziedzi- nę. Uznał, że „[k]onsekwencje takiego podejścia są przecież takie same jak gdyby instytucja Unii Europejskiej przyjęła akt prawny w tym przedmiocie”. Według PG, organy UE przypisały sobie (negatywną) kompetencję prawodawczą od- noszącą się do organizacji wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, a nawet organizacji konstytucyjnych organów władzy sądowniczej. „Doszło bowiem w tym wypadku do tej wyjątkowej sytuacji, w której prawodawca unijny dokonał arbitralnej wykładni przepi- su prawa pierwotnego Unii, rozszerzając kompetencje tej organizacji w sposób ignorujący wolę Państw Członkowskich wyrażoną w odnośnych procedurach ratyfikacyjnych. (…) W tym stanie rzeczy zastosowanie musi znaleźć przede wszystkim gwarancyjna funkcja art. 90 ust. 1 Konstytucji, który Trybunał Konstytucyjny nazwał «kotwicą normatywną» słu- żącą ochronie suwerenności RP”, wskazaną w wyroku o sygn. K 32/09. Trybunał Konstytu- cyjny dostrzegł w nim również związek między koniecznością dochowania trybu określonego w art. 90 ust. 1 Konstytucji a: po pierwsze, spełnieniem wymogów demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji, oraz po drugie, poszanowaniem zasady nad- rzędności Konstytucji, o której stanowi art. 8 ust. 1 Konstytucji. W przekonaniu PG, w analizowanym przypadku doszło do „bezprecedensowego naru- szenia zasady kompetencji przyznanych”, w postaci ukształtowania rozumienia przepisów stanowiących przedmiot kontroli, które nie było objęte procedurą przewidzianą w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Dlatego zakres normowania przyjęty na ich podstawie przez organy UE nie ma „rzeczywistej podstawy prawnej”, jak tego wymaga art. 7 Konstytucji. „[N]ie może [za- tem], w myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji, służyć do pominięcia regulacji ustawowej lub konsty- tucyjnej, gdyż dodatkowo podważałoby to zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konsty- tucji)”. OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 12 Konkludując, PG stwierdził, że wykładnia przyjazna prawu UE nie może skutkować utratą kontroli przez Rzeczpospolitą Polską nad zakresem przekazanych kompetencji, „orga- nizacjom międzynarodowym (...), nawet w odniesieniu do tak zaawansowanego i unikalnego pod względem integracji podmiotu jakim jest Unia Europejska. Z kolei suwerenność narodu, której wspomniane zasady służą, nie jest wartością podlegającą relatywizacji w zależności od niekwestionowanych korzyści, które dla Rzeczpospolitej Polskiej wynikają z członkostwa Unii”. 4. Prezy dent Rzeczypospolitej Polskiej zajął stanowisko w sprawie pismem z 2 lipca 2021 r. Przywołując stanowisko doktryny oraz wybrane orzecznictwo Trybunału Konstytu- cyjnego dotyczące jego kognicji do kontroli prawa pierwotnego UE, podzielił stanowisko wnioskodawcy, że wniosek mieści się w kognicji Trybunału Konstytucyjnego, określonej przez art. 188 pkt 1 Konstytucji, ze względu na to, że orzecznictwo TSUE determinuje norma- tywną treść przepisów TFUE. Prezydent stwierdził, że przystąpienie Polski do UE i związane z tym przekazanie kompetencji nie może oznaczać wyzbycia się suwerenności na rzecz UE, „a granicę transferu kompetencji wyznacza wskazana w preambule do ustawy zasadniczej suwerenność państwa jako wartość narodowa”. Badając kontekst normatywny art. 19 ust. 1 TUE, Prezydent dokonał analizy zasadni- czych ustaleń wynikających z orzeczeń TSUE. Stwierdził, że art. 19 ust. 1 TUE posłużył do wyprowadzenia przez TSUE kompetencji sądu krajowego do oceny, na podstawie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, czy „organ państwa uczestniczący w procesie nomina- cyjnym sędziów daje wystarczające gwarancje niezależności od organów władzy ustawodaw- czej i wykonawczej, zaś jego członkowie (sędziowie) z uwagi na sposób nominowania dają gwarancje niezawisłościˮ. Według Prezydenta, ani prawo pierwotne UE, ani orzecznictwo TSUE nie mogą przyznawać sądom państw członkowskich kompetencji w zakresie tworzenia norm prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym. Stąd też nowy stan prawny ma- jący swoje umocowanie prawne w orzeczeniach TSUE zmierza do zmiany (modyfikacji) tre- ści konstytucyjnej kompetencji Prezydenta poprzez pozbawienie mianowanego sędziego pra- wa jurysdykcji. Ponadto Prezydent wskazał na brak jasności i precyzji norm ukształtowanych wskutek takiej wykładni przepisów przeprowadzanej przez TSUE. Prezydent odniósł się do procedury poprzedzającej powoływanie sędziów SN a obo- wiązującej w okresie od 1 maja 2004 r. do 2 kwietnia 2018 r. Wskazał, że miała ona charakter arbitralny i była sprzeczna z art. 45 i art. 60 Konstytucji, gdyż decyzja o tym, czy dany kan- dydat na sędziego SN mógł być przedstawiony KRS, uzależniona była od akceptacji urzędu- jących sędziów SN. Zdaniem Prezydenta, wnioskodawca trafnie zrekonstruował konstytucyj- ny wzorzec kontrolni w zakresie doty czącym kompetencji Prezydenta przewidzianej w art. 179 Konstytucji, wskazując „iż art. 144 ust. 3 Konstytucji, zawierający katalog preroga- tyw, stanowi jeden z kluczowych przepisów kreujących pozycję ustrojową Prezydenta RP”. W ocenie Prezydenta brak jest możliwości wzruszenia czy weryfikowania aktu powo- łania, będącego efektem realizacji wyłącznej prerogatywy Prezydenta, do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego w toku jakiegokolwiek postępowania. Prezydent uznał, że wnioskodawca w sposób przekonujący uzasadnił zarzut niezgod- ności normy prawnej wywiedzionej przez TSUE z art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE z zasadą nadrzędności Konstytucji. Prezydent podkreślił, że postanowienia o powołaniu do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego są akta mi stosowania norm konsty- tucyjnych, a w ich drodze Prezydent wykonuje konstytucyjne uprawnienia. Następstwem umocowania kompetencji Prezydenta bezpośrednio w przepisie Konstytucji jest brak możli- wości weryfikowania aktu powołania do pełnienia urzędu na sta nowisku sędziego w toku jakiegokolwiek postępowania. Dlatego w zakresie kompetencji SN lub innych sądów nie mieszczą się kwestie dotyczące kontroli wykonywania przez Prezydenta konstytucyjnych OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 13 prerogatyw, w szczególności sposobu realizacji i skutków wykonania prerogatywy wynikają- cej z art. 179 Konstytucji. Przyznanie takich uprawnień jakiemukolwiek organowi władzy publicznej mogłoby nastąpić wyłącznie na mocy normy konstytucyjnej. W świetle powyższe- go, zdaniem Prezydenta, poważne wątpliwości konstytucyjne b udzi sposób rozumienia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE jako przepisu stanowiącego źródło kompetencji sądu krajowego w zakresie kontroli niezawisłości sędziów powołanych w trybie przewidzianym w art. 179 Konstytucji. Charakteryzując zasadę nadrzędności zawartą w art. 8 ust. 1 Konstytucji, Prezydent przywołał ustalenia doktryny i dotychczasowy dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyj- nego. Zwrócił uwagę, że „[c]złonkostwo Polski w Unii Europejskiej zmienia perspektywę patrzenia na zasadę najwyższej mocy prawnej Konstytucji (jej nadrzędności, pierwszeństwa), lecz nie powoduje jej odrzucenia. (...) Przymiot nadrzędności prawa UE nie odnosi się w każ- dym razie w brzmieniu przepisów prawa traktatowego UE do stosunku tego prawa do Konsty- tucji. Zasada pierwszeństwa odnosi się do stosowania prawa wspólnotowego, a nie jego obo- wiązywania. Kompetencja usuwania z obrotu prawnego aktów uznanych za niezgodne z pra- wem wspólnotowym pozostawiona jest ustawodawcy krajowemu”. 5. Marszałek Sejmu, w imieniu Sejmu, przedłożył sta nowisko w sprawie pismem z 9 lipca 2021 r. , wnosząc o stwierdzenie, że: a) art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, rozumiany jako upraw- niający lub zobowiązujący polski organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Kon- stytucji l ub nakazujący stosowanie prawa krajowego w sposób sprzeczny z Konstytucją, jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji; b) art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, rozumiany w ten sposób, że ze względu na zapewnienie skutecznej ochrony prawnej organ stosujący prawo jest upraw- niony lub zobowiązany stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w tym stosować przepis, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowią- zującą, jest niezgodny z art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 oraz z art. 190 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 91 us t. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji; c) art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE, rozumiany jako uprawniający sąd do kontroli niezawisłości sędziów powołanych przez Prezydenta oraz kontroli uchwały KRS w przedmiocie przedstawienia Prezydentowi wn iosków w sprawie powołania sędziów, jest niezgodny z art. 8 ust. 1, art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 186 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest nie- zgodny z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji. 5.1. Przedstawiając swoje obszerne stanowisko w sprawie, Sejm stwierdził, że istota stawianych zarzutów dotyczy przede wszystkim naruszenia art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Rezultat wykładni aktów prawa UE dokonanej przez TSUE ma zasadniczo pierwszeń- stwo przed prawem krajowym, jednakże nie może skutkować, jak uczynił to TSUE w wyroku w sprawie C- 824/18, naruszeniem najważniejszego aktu państwa członkowskiego rangi kon- stytucyjnej. W takim wypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady prymatu konstytucji państwa członkowskiego oraz dialogu, który, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy, powinny prowadzić TSUE i krajowe sądy konstytucyjne, zapewniając efektywne wykonywania praw członkowskich państwa wchodzącego w skład UE. Z asada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie została sformułowana w prawie trak- tatowym, „a sformułował ją TSUE (wcześniej jako: ETS) w swoim orzecznictwie, poczynając OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 14 od orzeczeń Van Gend en Loos z 1962 r. i Costa przeciwko ENEL z 1964 r. (wyroki ETS w spra wie 26/62 i w sprawie 6/64)”. Następnie Sejm zwrócił uwagę, że zasada pierwszeństwa dotyczy stosowania prawa wspólnotowego, a nie jego obowiązywania. Zdaniem Sejmu, w przypadku konfliktu norm konstytucyjnych z normami prawa UE, nawet mając na uwadze interpretacyjną przychylność, „otwiera się droga do kwestionowania konstytucyjności normy UE, co w konsekwencji wiąże się z wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny”. Wskazując na status konstytucji państw członkowskich UE, jako suprema lex, uznał, że „prawo unijne wciąż pozostaje pra- wem sui generis, mającym odrębny charakter zarówno wobec prawa krajowego, jak i wobec klasycznego prawa międzynarodowego”. Uzasadniając powyższe założenie, Sejm przyjął kilka tez: 1) prawu unijnemu zapewnia się pierwszeństwo w stosowaniu, egzekwowalności, co nie oznacza, że staje się ono prawem krajowym, 2) Unia Europejska nie jest federacją, a suwerenne państwa będące jej członkami mają niezależne porządki prawne, 3) sądy konsty- tucyjne państw członkowskich i TSUE nie pozostają wobec siebie w stosunku nadrzędności i podporządkowania, 4) państwa członkowskie są „panami traktatów”, określając tempo, kie- runek i zakres integracji, włącznie z przekazaniem kompetencji. 5.2. Sejm zauważył, że już w sprawie o sygn. K 18/04 Trybunał Konstytucyjny do- szedł do wniosku, że „ ETS jest wprawdzie uprawnionym, ale nie jedynym depozytariuszem poprawnego rozumienia traktatów. Wykładnia prawa wspólnotowego dokonywana przez ETS powinna mieścić się w zakresie kompetencji i funkcji przyznanych mu przez państwa człon- kowskie oraz respektować zasadę wzajemnej lojalności instytucji wspólnotowych i instytucji państw członkowskich. Z zasady tej wynika dla ETS powinność przychylności wobec krajo- wych systemów prawnych, a dla państw członkowskich UE − powinność zachowania naj- wyższego standardu respektowania norm wspólnotowychˮ. Ponadto Sejm przytoczył wyrok niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjne- go (dalej: FTK) z 5 maja 2020 r., sygn. akt 2 BvR 859/15 oraz orzeczenie rumuńskiego Try- bunału Konstytucyj nego z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt 390/2021, w których opowiedziano się „za zasadą najwyższej mocy prawnej konstytucji wprost wskazując, że prawo Unii Europej- skiej, w tym prawo pierwotne, ma charakter podporządkowany jeśli idzie o konstytucje krajowe, a pierwszeństwo stosowania prawa unijnego dotyczy wyłącznie poziomu podkonsty- tucyjnegoˮ. Sejm wskazał, że podejmowanie działań pozostających w sprzeczności z dyrek- tywnymi postanowieniami Konstytucji kwalifikować należy nie tylko jako naruszenie zasady nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji), ale także jako działanie bez podstawy prawnej (art. 7 Konstytucji). 5.3. Przechodząc do zarzutu naruszenia zasady pewności prawa, Sejm wyjaśnił, że stanowi ona „nie tylko element formalny porządku ustrojowego państwa, lecz także jest real- nie przestrzegana. Tym samym w działalności organów państwa nie może być kwestionowa- na ani podważana najwyższa moc prawna ustawy zasadniczej w krajowym porządku praw- nym, w szczególności po przez niestosowanie Konstytucji czy podejmowania innych działań, które pozostawał[yby] z nią sprzeczne”. W innym przypadku mielibyśmy do czynienia z rela- tywizacją zarówno zasady nadrzędności Konstytucji, jak i zasady pewności prawa. Podkreślił, że taka sytuacja prowadziłaby do erozji gwarancyjnej funkcji Konstytucji, gdyż w części orzeczeń sądowych przyjmowany byłby prymat obowiązywania polskiej Konstytucji, a w innych np. prawa Unii Europejskiej, choćby pozostawały one w sprzeczności z jej przepi- sami. Se jm stwierdził, że przepisy które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu, i co do których nastąpił skutek deroga- cyjny, nie mogą być przywracane przez orzeczenie organu sądowego o charakterze ponadna- OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 15 rodo wym lub międzynarodowym. Wywiódł, że konsekwencją wykreowanej przez TSUE normy zobowiązującej sądy polskie do stosowania prawa w sposób niezgodny z Konstytucją są dalsze jej naruszenia, co prowadzi do swoistego „rozchwiania” porządku prawnego i godzi w zas adę pewności prawa. 5.4. Odnosząc się do kwestii przekazania przez Rzeczpospolitą Polską na rzecz orga- nizacji międzynarodowej lub też organu międzynarodowego kompetencji organów władzy państwowej w „niektórych sprawach” (art. 90 ust. 1 Konstytucji), Sejm poparł stanowisko, że nie jest możliwe przekazanie kompetencji dotyczących „jądra suwerenności”, czyli kwestii związanych z funkcjonowaniem konstytucyjnych organów państwa. Posługując się tezami zawartymi w orzeczeniach FTK w sprawach o sygn. akt 2 BvR 2134 oraz 2159/92, Sejm zwrócił uwagę na to, że skoro UE nie jest suwerennym państwem, to nie może posiadać kompetencji do określania własnych kompetencji. Na tej podstawie wy- prowadził wniosek, że organy UE działają poza powierzonymi im kompetencjami, tj. ultra vires . Następnie przywołał treść orzeczenia FTK w sprawie o sygn. akt 2 BvE 2/08 w którym wprost stwierdzono, że niemiecki organ orzecznictwa konstytucyjnego może dokonać kontro- li zgodności każdego traktatu europejskiego z konstytucją Niemiec, w tym zwłaszcza z tzw. zasadami niezmiennymi. W efekcie, Sejm doszedł do przekonania, że każda forma zacieśnia- nia integracji musi mieścić się w granicach przekazywania kompetencji i musi być zgodna z krajową regulacją konstytucyjną. W ocenie Sejmu, „Rzeczpospolita Polska, w trybie okre- ślonym w art. 90 ust. 1 Konstytucji, nie wyraziła zgody na takie rozumienie analizowanych postanowień trakta towych, jakie jest dekodowane w najnowszym orzecznictwie TSUE, a więc umożliwiające TSUE przyznanie sądom krajowym prawa do odstąpienia od stosowa- nia niektórych przepisów Konstytucji czy też do działania wbrew postanowieniom Konstytu- cji”. Sejm w pełni podzielił pogląd wnioskodawcy, że „« [s]zczególna, zagwarantowana kon- stytucyjnie, moc wyroku Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutek wobec wszystkich organów władzy, w tym także sądów. (...) Ukształtowana przez TSUE, na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 4 ust. 3 TUE, norma prawna, która zdejmuje z organów stosu- jących prawo obowiązek respektowania mocy powszechnej orzeczeń Trybunału Konstytucyj- nego, stoi zatem w oczywistej sprzeczności z art. 190 ust. 1 Konstytucji»”. 5.5. Analizując zasadę legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji, Sejm doszedł do wnio- sku, że norma wykreowana w ramach prawotwórczej aktywności orzeczniczej TSUE, nie jest znana polskiemu prawu i nie znajduje zakotwiczenia w prawie traktatowym. Uzasadnia to, jego zdaniem, twierdzen ie, że „[n]ie może być uznawana za zgodną z polską Konstytucją podstawę prawną dla działania polskich sądów”. Sejm omówił obowiązujące w polskim porządku prawnym regulacje dotyczące do- puszczalności poddania sądowej kontroli aktów podejmowanych przez KRS or az Prezydenta, w procedurze powołania na stanowisko sędziego. Przywołał dotychczasowe orzecznictwo w tym zakresie, m.in. wyroki TK z: 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/20 (OTK ZU A/2020, poz. 61) oraz 4 marca 2020 r., sygn. P 22/19 (OTK ZU A/2020, poz. 31). Z auważył, że okre- ślona w art. 179 Konstytucji kompetencja Prezydenta do powoływania na stanowisko sędzie- go ma charakter samodzielny. Na tej podstawie wyprowadził wniosek, że sądy nie mogą do- konywać weryfikacji takiej czynności − tak na gruncie prawa polskiego, jak i unijnego − gdyż stanowi to jego wyłączną prerogatywę. 5.6. Badając zarzut naruszenia art. 186 ust. 1 Konstytucji, Sejm wyodrębnił trzy ob- szary, w których, w ocenie Sejmu, zachodzi niezgodność art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE z wymienionym wzorcem konstytucyjnymi: 1) kontrola przez sądy uchwał KRS w przedmiocie wystąpienia do Prezydenta o powołanie na stanowisko sędziego; 2) przekaza- OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 16 nie sądom uprawnienia do kontrolowania niezależności i niezawisłości innych sędziów; 3) kontrola przez sądy składu KRS. Zdaniem Sejmu, ustawodawca wprowadził dwa istotne ograniczenia w możliwości za- skarżenia uchwał KRS, po pierwsze, w przypadku ich sprzeczności z prawem, co oznacza, że „kandydat nie może kwestionować oceny spełnienia przez poszczególnych kandydatów kryte- riów uwzględnianych przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie powołania na stanowisko sędziego” oraz po drugie, wykluczył możliwość odwołania w sprawach indywidualnych dot y- czących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN. Analizując przyjętą prak- tykę SN i NSA w tym zakresie, wskazał że kontrola przez NSA uchwał KRS w przedmiocie powołania sędziów SN jest niekonstytucyjna, zaś przez SN dysfunkcjonalna. Podkreślił, że kompetencja KRS − jak wynika z art. 179 Konstytucji − nie jest w żaden sposób ograniczona. Oceniając zarzut braku możliwości badania przez sądy „niezależności i niezawisłości innych sędziów”, Sejm stwierdził, że pogląd ten jest nietrafny, gdyż Kons tytucja wprost przewiduje właściwość (i zarazem wyłączność) sądów w zakresie orzekania o złożeniu sę- dziego z urzędu, zawieszeniu w urzędowaniu, przeniesieniu do innej siedziby lub na inne sta- nowisko (art. 180 ust. 2 Konstytucji). Jednakże w ocenie Sejmu niezasadna jest wątpliwość podniesiona przez TSUE co do sposobu kreowania składu KRS, który miałby pozbawiać ją niezależności. W tym względzie Sejm wskazał wyrok TK z 25 marca 2019 r., sygn. K 12/18, w którym stwierdzono, zdaniem Sejmu, że „przyjęty w art. 9 a ust. 1 uKRS tryb wyboru członków KRS wywodzących się spośród sędziów jest zgodny ze standardem konstytucyj- nym”. 6. Pismem z 13 lipca 2021 r. Rzecznik przedstawił uzasadnienie stanowiska w spra- wie. Na wstępie RPO uznał, że wnioskodawca nie powinien inicjować sprawy o sygn. K 3/21, a TK nie powinien jej rozpoznawać, gdyż przepisy TUE są zgodne z Konstytucją, a wymogi UE dotyczące sędziów odpowiadają tożsamym wymogom określonym w Konstytucji. W ocenie RPO, Traktat akcesyjny (zob. wyrok TK o sygn. K 18/04) i Traktat z Lizbony (zob. wyrok TK o sygn. K 32/09) pomyślnie przeszły test konstytucyjności, gdzie wzorcem kontroli był art. 8 ust. 1 Konstytucji, a dotychczas w każdym wypadku Trybunał potwierdzał „brak kolizji konstytucyjnej między prawem europejskim a polskim”. Zdaniem RPO, ewentu- alny wyrok TK stwierdzający niezgodność przedmiotu wniosku z wzorcami konstytucyjnymi, nie okazałby się skuteczny i byłby „niestosowalny” w świetle prawa UE. „Wszelkie organy krajowe byłyby nadal zobowiązane zapewnić pełną skuteczność prawu Unii, zaś sądy krajowe byłyby zobowiązane odstąpić od orzeczenia TK niezgodnego z prawem unijnym”. 6.1. Rzecznik poddał analizie zasadę nadrzędności Konstytucji w zestawieniu z zasadą pierwszeństwa prawa międzynarodowego. Stwierdził konieczność łącznego postrzegania art. 8 ust. 1 i art. 9 Konstytucji, kładąc nacisk na obowiązek przestrzegania przez Rzeczpospo- litą Polską prawa międzynarodowego, z którego wynika zasada dobrej wiary i jej konkretyza- cja w zasadzie pacta sunt servanda , a także ust alonego w płaszczyźnie prawa międzynarodo- wego pierwszeństwa prawa międzynarodowego wobec prawa krajowego. RPO stwierdził wprost, że „[n]a gruncie polskiej Konstytucji, kolejność i bezpośrednie sąsiedztwo art. 8 ust. 1 oraz art. 9 należy interpretować jako ustanowienie zasady i wyjątku od niej. Będąc najwyż- szym prawem Rzeczypospolitej Polskiej – w wymiarze (…) [wewnątrzkrajowym], Konstytu- cja RP nie ma jednak pierwszeństwa przed prawem międzynarodowym – w wymiarze ze- wnętrznym”. W ocenie RPO, zasada pierwszeństwa prawa UE prowadzi do dalej idących skutków niż zasada pierwszeństwa prawa międzynarodowego. W odróżnieniu od prawa mię- dzynarodowego, szczególne cechy i autonomia prawa UE wyrażają się w tym, że określa ono szczególne zasady jego stosowania w prawie państw członkowskich. RPO podkreślił znacze- nie zgody Rzeczypospolitej Polskiej na zasadę pierwszeństwa prawa UE, wyrażonej w chwili OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 17 akcesji oraz w trakcie udziału Polski w późniejszym formowaniu prawa wtórnego UE. Pod- niósł, że zasada pierwszeństwa jest podstawową zasadą prawa UE, bazującą na utrwalonym orzecznictwie TSUE, a wcześniej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (dalej: ETS), przytaczając wyroki ETS z: 15 lipca 1964 r. w sprawie C -6/64, Flaminio Costa p. E.N.E.L. i 17 grudnia 1970 r. w sprawie C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH. Zaznaczył, że istnienie i zakres zasady pierwszeństwa znane było władzom polskim w trakcie akcesji do UE. Dodatkowo wyjaśnił różnicę pomiędzy pierwszeństwem stosowania normy a je j nad- rzędnością (hierarchiczną wyższością) w systemie źródeł prawa, podkreślając, że prawo UE nie unieważnia niezgodnego z nim prawa krajowego, tylko przesądza o jego nieskuteczności względem UE. 6.2. Poddając analizie rolę TSUE w procesie zapewnienia po szanowania prawa UE, Rzecznik stwierdził, że wątpliwości objęte wnioskiem Prezesa Rady Ministrów Trybunał Konstytucyjny powinien rozwiązać na drodze dialogu i współpracy z TSUE. Zdaniem Rzecz- nika, w istocie rzeczy, wnioskodawca oczekuje orzeczenia przez TK najpierw o zakresie po- wołanych przepisów, a w drugiej kolejności – odniesienia ich do polskich norm konstytucyj- nych. Skoro dokonywanie wiążącej wykładni prawa UE jest kompetencją TSUE, Trybunał Konstytucyjny powinien wystąpić do TSUE z pytaniem prejudycja lnym. Zdaniem RPO, TK nie jest samodzielnie uprawniony do interpretacji przepisów prawa UE, zwłaszcza w przy- padku, gdy jego interpretacja miałaby odbiegać od już ustalonego znaczenia. „W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny jest o rganem, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego w rozumieniu art. 267 akapit trzeci TFUE. Skoro tak, to organ taki jest zobowiązany wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości, gdy pod- niesiona została przed nim kwestia dotycząca interpretacji traktatu unijnego, aby uniknąć ry- zyka błędnej wykładni prawa Unii”. Przytaczając wyrok TSUE z 4 października 2018 r. w sprawie C-416/17 (błędnie oznaczony w stanowisku jako sprawa C -417/18), Komisja Euro- pejska p. Republice Francuskiej, dotyczący naruszenia przez Francję prawa UE przez zanie- chanie wystąpienia przez Radę Stanu ( Conseil d’État ) z pytaniem prejudycjalnym, RPO przy- pomniał, że jeżeli nie istnieje żaden środek zaskarżenia wyroku sądu krajowego, to sąd ten jest co do zasady zobowiązany wystąpić do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, zgodnie z art. 267 akapit trzeci TFUE, w sytuacji gdy podniesiona została przed nim kwestia dotyczą- ca interpretacji TFUE. Następnie wskazał, że Trybunał Konstytucyjny występował do TSUE z pytaniem prejudycjalnym w sprawie C- 390/15, „uznał się zatem za «organ ostatniej instan- cji» w rozumieniu art. 267 TFUE, zobowiązany do zainicjowania przewidzianego w nim dia- logu sądowego” (s. 9 uzasadnienia stanowiska RPO). 6.3. Rzecznik scharakteryzował kompetencje państw członko wskich i kompetencje UE w sferze wymiaru sprawiedliwości, twierdząc że TSUE nie usiłuje regulować organizacji wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Orzecznictwo TSUE dotyczy natomiast zapewnienia sku- tecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE. Pogląd o wyłącznych kompe- tencjach państwa członkowskiego w odniesieniu do organizacji wymiaru sprawiedliwości, wsparty przez TK w postanowieniu z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20 (OTK ZU A/2020, poz. 60), jest, zdaniem RPO, nie do utrzymania. „Wbrew stanow isku organów polskich, orga- nizacja wymiaru sprawiedliwości państw nie jest zatem, w świetle zobowiązań unijnych, wy- łączną domeną państw członkowskich. Skoro sądy krajowe mają rozstrzygać kwestie doty- czące stosowania lub wykładni prawa Unii, muszą zatem spełniać wymogi instytucjonalnych gwarancji wytyczonych przez unijną zasadę skutecznej ochrony sądowej. Gwarancje te sta- nowią nieodłączny element sądowej ochrony wszelkich praw, które jednostki wywodzą z prawa Unii. Należą także do istoty zasady rządów prawa, stanowiącej fundament europej- OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 18 skiej przestrzeni prawnej, opartej na wzajemnym zaufaniu i wzajemnym uznawaniu orzeczeń sądowych”. 7. Pismem z 21 września 2021 r. Minister Spraw Zagranicznych zajął stanowisko, w którym poinformował, że popiera wniosek Prezesa Rady Ministrów. II 1. Na rozprawie 13 lipca 2021 r. stawili się przedstawiciele : Prezydenta, Sejmu, Preze- sa Rady Ministrów, Prokuratora Generalnego oraz Rzecznik Praw Obywatelskich osobiście wraz z dwoma pełnomocnikami. Uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych. 1.1. Przedstawiciel wnioskodawcy, uzasadniając konieczność kontroli zgodności z Konstytucją norm prawnych wynikających z orzecznictwa TSUE, przywołał in extenso sta- nowisko Krzysztofa Wójtowicza, cytując iż „Trybunał Sprawiedliwości UE jest również związany zasadą przyznania a więc jemu także można postawić zarzut przekroczenia kompe- tencji, np. (…) nadania normom unijnym treści niezgodnych z Traktatami stanowiącymi pod- stawę Unii. W przypadku Trybunału nie ma możliwości zweryfikowania tego rodzaju zarzutu w ramach unijnego systemu sądowego zarówno ze względu na brak stosownych procedur jak [i] w konsekwencji zasady nemo iudex in causa sua ” (K. Wójtowicz, Sądy konstytucyjne wo- bec prawa Unii Europejskiej, War szawa 2012, s. 98; wypowiedź cytowana na podstawie pro- tokołu rozprawy, podobnie kolejne). W ocenie przedstawiciela Prezesa Rady Ministrów, taka aktywność TSUE może skutkować podważeniem demokratycznej legitymizacji UE, wskutek wykroczenia poza granicę kompetencji powierzonych przez Rzeczpospolitą Polską. Zdaniem przedstawiciela wnioskodawcy, dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez sąd w trakcie wydawania orzeczenia stanowi naruszenie zasady nadrzędności wyrażonej w art. 8 ust. 1 Konstytucji, jest art. 8 ust. 2 Konstytucji, który stanowi podstawę stosowania prokonstytucyjnej wykładni pra- wa. Wywiódł, że „[t]o nie Konstytucja ma być w pierwszej kolejności wykładana w zgodzie z prawem Unii Europejskiej, ale w pierwszej kolejności prawo Unii Europejskiej ma być wy- kładane w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej”. Przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że problem prawny w postaci powoływania w orzecznictwie TSUE pierwszeństwa prawa UE przed konstytucją państwa członkowskiego, w kontekście art. 19 TUE, zaistniał po raz pierwszy w wyroku TSUE z 27 lutego 2018 r. w sprawie C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (Stowarzyszenie Zawodowe Sędziów Portugalskich – ASJP) p. Tribunal de Contas (Trybunał Obrachunkowy Portugalii), Lex nr 2447252. „[W] tym orzeczeniu rozpoczęto (…) ścieżkę judykacyjną, orzeczniczą kreu- jącą nowe kompetencje po stronie Trybunału Sprawiedliwości i sądów państw członkow- skich”. Uznał, że taka norma prawna nie była znana Rzeczypospolitej Polskiej w trakcie raty- fikacji kolejnych umów międzynarodowych stanowiących podstawę Unii, co uzasadnia po- trzebę kontroli jej zgodności z Konstytucją. 1.2. Przedstawiciel Prezydenta podniósł, że akt powołania do pełnienia urzędu sędzie- g o oznacza „podzielenie się również możliwością sprawowania władzy w imieniu suwerena”, co de facto sprowadza się do przekazania „legitymacji do wydania rozstrzygnięć i podejmo- wania innych czynności, które są kwintesencją wymiaru sprawiedliwości. Prezydent, który uosabia majestat Rzeczypospolitej Polskiej, w imieniu suwerena, jako jego najwyższy przed- stawiciel, dzieli się władzą z sędzią, który zostaje mianowany” i otrzymuje prawo jurysdykcji. OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 19 W ocenie przedstawiciela Prezydenta, nie istnieje możliwość pełnienia urzędu sędziego, bez możliwości wykonywania władzy, do której sędzia został powołany przez Prezydenta. 1.3. Przedstawiciel Sejmu stwierdził, że przedmiotem wniosku Prezesa Rady Mini- strów nie jest literalne brzmienie traktatów UE, tylko określona ewol ucja rozumienia trakta- tów w kierunku dopuszczalności decydowania przez TSUE o przyznaniu polskim sądom uprawnienia do kwestionowania przepisów Konstytucji lub weryfikowania prawidłowości powoływania sędziów, wbrew temu, co stanowi Konstytucja, a także wbre w orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego. Zaznaczył, że „[w]prawdzie Trybunał Konstytucyjny wypowie- dział się w swym orzecznictwie, co do sposobu rozumienia zasady pierwszeństwa, w szcze- gólności w wyroku z 2005 roku K 18/04 – sprawa traktatu akcesyjnego, ja k również w wyro- ku z 2010 roku K 32/09 w sprawie traktatu z Lizbony, to jednak aktywizm orzecznicy Trybu- nału Sprawiedliwości w Luksemburgu doprowadził do pojawienia się nowego problemu kon- stytucyjnego, który – zdaniem Sejmu – wymaga rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyj- ny. Zmieniło się bowiem rozumienie w orzecznictwie TSUE zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, które nie jest już takie samo, jakie istniało jeszcze w 2005 czy 2010 roku. Jeżeli pewne rozumienie zasad traktatowych ewoluuje na pozi omie interpretacji przez TSUE to tego rodzaju sposób rozumienia prawa pierwotnego w istocie wymyka się spod zakresu kontroli polskich organów państwowych, władzy ustawodawczej, a także władzy wykonaw- czej”. W opinii przedstawiciela Sejmu, „[k]onsekwencją w ykreowanej przez TSUE normy zobowiązującej sądy polskie do stosowania prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w szczególności do stosowania przepisów, które na mocy wyroków Trybunału Konstytucyj- nego utraciły moc obowiązującą, są dalsze naruszenia Konstytucji związane z wydawaniem przez sądy orzeczeń na wykreowanej przez TSUE podstawie, także bowiem działania sądów będą musiały zostać uznane za naruszające zasadę prymatu Konstytucji w hierarchii źródeł prawa oraz zasadę ostateczności i niepodważalności stosowania orzeczeń Trybunału Konsty- tucyjnego. To z kolei prowadzi do swoistego rozchwiania i chaosu porządku prawnego, godzi w zasadę równości i pewności przede wszystkim prawa (…). W ocenie Sejmu niemożliwy do pogodzenia z art. 90 ust. 1 Konstytucji jest stan prawny, w którym interpretacja pierwotnego prawa Unii Europejskiej dokonana przez TSUE w istotny sposób odbiega od tego, co było przedmiotem zgody państwa polskiego w procesie ratyfikacyjnym. Innymi słowy, Rzeczpo- spolita Polska w trybie określonym w art. 90 ust. 1 Konstytucji nie wyraziła, ani nie wyraża zgody na takie rozumienie postanowień traktatowych, jakie jest dekodowane w najnowszym orzecznictwie TSUE, a więc umożliwiający TSUE przyznanie sądom krajowym prawa do odstąpienia od stosowania niektórych przepisów [K]onstytucji czy też do działania wbrew postanowieniom polskiej Konstytucji”. 1.4. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego wskazał, że „zainicjowanie niniejszego postępowania przez [P]rezesa Rady Ministrów odczytywać należy w kontekście najnowszego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a precyzyjniej, z nadawaniem przezeń prawu Unii Europejskiej treści, która odbiega od konsensusu państw członkowskich zawartego w traktatach. Nie chodzi przy tym (…) o zwykłe niezadowolenie z orzeczeń, a o ekstraordynaryjne zjawisko, które w dalszej perspektywie może zagrozić funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Każdy proces rozszerzania (…) uprawnień organizacji międzynarodowej, który nie przybiera formy zmiany traktatów, będącej wynikiem świadomej decyzji suweren- nych państw staje się bowiem w końcu przeciwskuteczny. Egzemplifikacją tego zjawiska jest właśnie wskazane przez wnioskodawcę najnowsze orzecznictwo Trybunału [S]prawiedliwości, które wyszły daleko poza literę ducha traktatów, dają c Unii prawo do in- gerowania w ustrój organów wymiaru sprawiedliwości państw członkowskich. (...) [N]awet OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 20 w obrębie samego Trybunału Sprawiedliwości dostrzega się obecnie, że zasięg art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej wydaje się nieograniczony. (... ) konkluzje zawarte w opinii rzecznika generalnego Michała Bobecka, przedstawione w opinii z 23 września 2020 roku w sprawach połączonych C - 83/19 i następne. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości bez- refleksyjnie przełożyło się na rodzimą adwokaturę za sprawą działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, a ostatnio także Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzekał niejako o wykonaniu wyroku TSUE w sprawie C- 824/18 A.B. i inni. W uzasadnieniu tych orzeczeń potwierdzono zakres zaskarżonych przepisów Trakta tu o Unii Europejskiej, jaki stanowi przedmiot kontroli w niniejszej sprawie. I tak, w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Ad- ministracyjnego z 6 maja 2021 roku, a więc już po skierowaniu wniosku w niniejszej sprawie, odnośnie materialnego zakresu stosowani a art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej wskaza- no, iż z przepisu tego wynika, że «kompetencja kształtowania wymiaru sprawiedliwości przez państwa członkowskie nie jest nieograniczona czy wręcz dowolna, albowiem wyraźnie źródło jej ograniczenia wynika z przyjętych zobowiązań traktatowych», jest wyrok w sprawie II GOK 2/18 i powtórzone w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjne- go. Warto również zauważyć na kanwie tego orzeczenia, że pomimo obszernych rozważań na temat charakteru zasady p ierwszeństwa prawa unijnego i błędnej konstatacji, że zasada ta nie koliduje z zasadą nadrzędności Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny po pierwsze, po- minął normę derogującą przepis z porządku prawnego zrekonstruowaną w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 12/18, po drugie, dokonał samodzielnej i dowolnej oceny regulacji ustawowej z punktu widzenia jej zgodności z art. 45 i art. 78 Konstytucji, po trzecie, przyjął standard oceny Krajowej Rady Sądownictwa wynikający z orzeczeń Trybuna- łu Sprawiedliwości i dokonał oceny niezależności rady, w tym sposobu wyłaniania składu tego organu, dochodząc do nieuprawnionego wniosku o rzekomym naruszeniu art. 186 i 187 Konstytucji również wbrew wiążącemu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego. Uprawnienie do dokonania powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł właśnie z najnowszego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W tym stanie rzeczy nie może już budzić wątpliwości fakt, że wobec szeregu wyroków wy- konujących orzeczenie TSUE, ukształtowano normę w interpretacji, która ma stanowić przedmiot kontroli w niniejszej sprawie”. Przedstawiciel PG powołał najnowsze orzecznictwo FTK, w którym wprost odniesio- no się do art. 19 ust. 1 zdanie drugie TUE wskazując, że swoboda działania, która wiąże się z przydzielaniem zadań na mocy tego przepisu, „kończy się jednak tam, gdzie wykładnia trak- tatów nie jest już zrozumiała, a zatem jest obiektywnie samowolna. Gdyby TSUE przekroczył te granice, jego działanie nie byłoby uzasadnione w art. 19 ust. 1 zdanie drugie TUE, a jego decyzji w odniesieniu do Niemiec brakowałoby minimum stopnia legitymacji demokratycz- nej”. Następnie Przedstawiciel PG zauważył, że FTK bazując na swym dotychczasowym orzecznictwie samodzielnie stwierd ził niezgodność decyzji Europejskiego Banku Centralnego z prawem pierwotnym Unii i dokonał oceny skutków tej niezgodności na gruncie niemieckie- go porządku konstytucyjnego, odmawiając skuteczności tej decyzji w Republice Federalnej Niemiec. Podkreślił, że „[s]ąd konstytucyjny w Karlsruhe podtrzymał stanowisko, że pozosta- je właściwym w zakresie oceny czy organy Unii nie wykraczają poza przyznane kompeten- cje”. Nadmienił, że w sprawie tej FTK odmówił uwzględnienia wyroku TSUE zapadłego na skutek skierowania prz ez FTK pytania prejudycjalnego, uznając ten wyrok za arbitralny. Oceniając przedmiot wniosku Prezesa Rady Ministrów, przedstawiciel Prokuratora General- nego podkreślił konieczność wykazania arbitralności wykładni dokonanej przez TSUE, w przypadku uznania je go orzeczeń jako aktów ultra vires . Zauważył, że organ ten w sposób dowolny „podchodzi do przypisywania obowiązków państwom członkowskim na mocy art. 19 [TUE] (...)ˮ. OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 21 Zdaniem przedstawiciela PG, wyrok TSUE z 20 kwietnia 2021 r. w sprawie C-896/19, Re- publika Malty p. Premierowi (Repubblika v. Il- Prim Ministru), „zgodność z prawem UE przepisów konstytucyjnych Malty przyznających premierowi rozstrzygające uprawnienia w procesie powoływania sędziów” (Lex nr 3163088) , w którym został złagodzony „wymóg niezależności komisji do spraw powołania sędziów, nie wskazując aby niezależność ta była wyłącznym warunkiem obiektywizacji procesu powołania sędziów”. Zwrócił uwagę, że w wyroku z 9 lipca 2020 r. w sprawie C- 272/19, VQ p. Krajowi Związkowemu Hesja (Lex nr 3027775 ), TSUE ocenił okoliczność kształtowania składu komisji do spraw powołania sędziów pod względem zapewnienia niezawisłości sędziowskiej, stwierdzając, że „ani prze- waga liczebna członków komisji wybieranych przez władzę ustawodawczą, ani fakt, że wła- dze usta wodawcze lub wykonawcze uczestniczą w procesie mianowania sędziów, nie generu- je wątpliwości co do niezależności sędziego, jeśli po mianowaniu nie podlega żadnej presji i nie otrzymuje instrukcji w ramach wykonywania obowiązków”. Zauważył, że bywały spra- wy w orzecznictwie TSUE, w których uznawał za wystarczające, że dla przyjęcia braku wąt- pliwości co do niezależności sądu od innych władz, wystarczające były zapisy samej konsty- tucji. Przykładowo podał wyrok z 27 maja 2019 r. w sprawie C -509/18, Minister Sprawiedli- wości i Równości (Irlandia) p. PF, „europejski nakaz aresztowania: pojęcie «wydającego nakaz organu sądowego»” (Lex nr 2671254 ). W odniesieniu do KRS, przedstawiciel PG zarzucił TSUE nie tylko brak oceny, ale przede wszystkim brak uwzględnienia takich okoliczności jak: 1) niekonstytucyjność – jako przyczyna zakończenia kadencji składu KRS; 2) fakt, że wybrani przez parlament członkowie sędziowskiej części KRS w dalszym ciągu pozostają sędziami z przysługującymi im gwaran- cjami konstytucyjnymi; 3) fakt, że „wybrani przez parlament członkowie sędziowskiej części [R]ady [(KRS)] zostali powołani na urząd sędziego przez różne osoby, które piastowały w różnym czasie urząd [P]rezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem wywodziły się z róż- nych środowisk politycznych”. Przedstawiciel PG wskazał również, że „w najnowszym orzecznictwie wydobyto z pierwotnego prawa Unii treść, która daleko odbiega od tego co było przedmiotem po- wszechnej zgody państw członkowskich. Unia przypisała sobie negatywną kompetencję pra- woda wczą, odnosząc się do organizacji wymiaru sprawiedliwości w tym do organizacji kon- stytucyjnych organów władzy sądowniczej jak np.: w Polsce w odniesieniu do Sądu Najwyż- szego. Kompetencja ta rodzi zaś kompetencje pochodną, polegającą na przyznaniu [przez] T SUE, organom państwa członkowskiego stosującym prawo, możliwości odstąpienia od sto- sowania jego uregulowań ustawowych i konstytucyjnych odnoszących się do kształtu i ustro- ju funkcjonowania konstytucyjnych organów”. 2. Na rozprawie 31 sierpnia 2021 r. sta wili się przedstawiciele : Prezydenta, Sejmu, Prezesa Rady Ministrów, Prokuratora Generalnego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. W trakcie rozprawy przedstawiciel Rzecznika złożył wniosek o wyłączenie sędziego Trybu- nału Konstytucyjnego Stanisława Piotrowicza z udziału w rozpoznawaniu sprawy o sygn. K 3/21. W związku z powyższym zarządzono przerwę w rozprawie do 22 września 2021 r., a uczestnicy nie składali żadnych oświadczeń. 3. Na rozprawie 22 września 2021 r. stawili się przedstawiciele : Prezydenta, Sejmu, Prezesa Rady Ministrów, Prokuratora Generalnego, Ministra Spraw Zagranicznych oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. 3.1. Odpowiadając na pytania sędziów przedstawiciel Rzecznika stwierdził, że „zgod- nie z art. 188 [T]rybunał orzeka o zgodności umów między narodowych z Konstytucją, a nie norm prawnych jakoby wykreowanych w orzecznictwie sądów międzynarodowych”. Podniósł OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 22 również, że nieprawdziwy jest argument, jakoby TSUE działał ultra vires , z przekroczeniem swoich kompetencji, wskazując iż: „Unia nie może przyjmować aktów legislacyjnych regulu- jących organizację sądownictwa. To jest oczywiste. Ale Unia i Trybunał Sprawiedliwości tego nie robią. Wskazują natomiast na pewne elementy, jakie powinny towarzyszyć zapew- nieniu zasady skutecznej ochrony sądowej we wszystkich państwach członkowskich, nie tyl- ko w Polsce”. Przedstawiciel Rzecznika wskazał, że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed całym krajowym porządkiem prawnym została ukształtowana w latach sześćdziesią- tych, a zatem była znana w chwili wyrażenia przez Polskę zgody na związanie się całością acquis communautaire w Traktacie akcesyjnym. Ponadto podkreślił, że „zdecydowana więk- szość przykładów powoływanych w orzecznictwie innych sądów konstytucyjnych innych państw członkowskich dotyczyła spraw pojawiających się w związku z konkretnymi proble- mami rozpatrywanych spraw, podczas gdy tutaj mamy do czynienia z wnioskiem o charakte- rze abstrakcyjnym, zakwestionowaniem (...) całego korpusu traktatowego w zakresie ujętym we wniosku i orzecznictwa [T]rybunału w tym zakresie. 3.2. Przedstawiciel Prezydenta zakwestionował argumentację przedstawioną w pisem- nym stanowisku Rzecznika, jakoby art. 9 Konstytucji stanowił wyjątek od zasady najwyższej mocy prawnej Konstytucji (art. 8 ust. 1). Argumentem przesądzającym dla przedstawionej konkluzji jest, zdaniem przedstawiciela Prezydenta, systematyka przepisów Konstytucji. Po- nadto stwierdził, że przykładem progresywnego uzupełniania treści TUE przez wydane ultra vires orzecznictwo TSUE jest skierowanie zalecenia dokonani a przez polskie sądy faktycznej derogacji przepisów Konstytucji oraz „restytuowanie, przywracanie przepisów nieobowiązu- jących”. 3.3. Przedstawiciel Ministra Spraw Zagranicznych, w świetle treści art. 4 i art. 5 TUE, zaakcentował, że „Unia działa wyłącznie w zakresie kompetencji przyznanych, a wszystkie kompetencje w traktatach nieprzyznane Unii przynależą do państw członkowskich. A jedną z tych kompetencji jest m.in. organizacja wymiaru sprawiedliwości”. 4. Na rozprawie 30 września 2021 r. stawili się prz edstawiciele: Prezydenta, Sejmu, Prezesa Rady Ministrów, Prokuratora Generalnego, Ministra Spraw Zagranicznych oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego formułowali pytania do przedstawicieli uczestników postępowania. 4.1. Prz edstawiciel Prezesa Rady Ministrów stwierdził, że zasada pierwszeństwa pra- wa UE przed prawem krajowym nie jest wprost zapisana w art. 1 TUE. Ma rodowód orzecz- niczy i wynika – w ujęciu TSUE – z konieczności realizacji celów traktatu i zapewnienia efektywności realizacji celów traktatu w krajowych porządkach prawnych. Art. 1 TUE stano- wi o tych celach, precyzując, że umawiające się strony tworzą Unię Europejską dla realizacji wspólnych celów. Kontynuując, przyznał, że TSUE uznaje, iż realizacja wspólnych celów byłaby niemożliwa w jednolitym stopniu przez wszystkie państwa członkowskie, gdyby zasa- da pierwszeństwa nie była zapewniona. Natomiast oczywiście istnieje napięcie między ewo- luującą zasadą pierwszeństwa tak, jak ją rozumie TSUE, a jak ją rozumieją najwyższe sądy krajowe, czy konstytucyjne państw członkowskich. To znaczy, o ile TSUE nadaje tej zasadzie prymat raczej bezwarunkowy, choć zdarzało mu się odstępować od swoich własnych założeń, o tyle sądy konstytucyjne państw członkowskich uznają warun kowy, wycinkowy charakter tej zasady. Zatem, w ocenie przedstawiciela Prezesa Rady Ministrów, zasadę pierwszeństwa pra- wa Unii można wywodzić z art. 1 TUE w zakresie, w jakim wskazany przepis stanowi o rea- OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 23 lizacji wspólnych celów. Przedstawiciel wnioskodawcy przyznał, że nie jest mu znane żadne orzeczenie TSUE wyraźnie wskazujące art. 1 TUE jako podstawę zasady pierwszeństwa pra- wa UE. Wprost orzecznictwo TSUE wskazuje tę podstawę w treści zasady lojalnej współpra- cy UE i państw członkowskich (art. 4 ust. 3 TUE). Jednak oprócz wyraźnego wskazania pod- stawy w art. 4 ust. 3 TUE, TSUE wskazuje jako uzasadnienie zasady pierwszeństwa koniecz- ność zapewnienia wspólnych celów Unii. Właśnie to, w ocenie przedstawiciela Prezesa Rady Ministrów, stanowi iunctim pomiędzy art. 1 TUE a orzecznictwem TSUE, w którym Trybunał akcentuje okoliczność realizacji wspólnych celów, jako legitymizację zasady pierwszeństwa, a ta okoliczność wynika wprost z art. 1 TUE. 4.2. Przedstawiciel RPO oświadczył, że zasada przekazania znajduje zastosowanie w obszarze oddziaływania prawa UE. Z orzecznictwa TSUE wynika ponadto, że państwa członkowskie nie mogą również wykonywać swoich kompetencji wyłącznych w sposób, któ- ry naruszałby skuteczność prawa unijnego właśnie przekazanego w ramach kompetencji trak- tatowych. W wyroku o sygn. K 18/04 Trybunał Konstytucyjny analizował relacje zasady pierwszeństwa w kontekście zarówno art. 90 Konstytucji, dotyczącego zasady przekazania organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych spra- wach, także w kontekście zapewnienia efektywności art. 8 ust. 1 Konstytucji, czyli zasady nadrzędności Konstytucji. Nie podzielił zastrzeżeń, że zasada pierwszeństwa sama w sobie narusza przepisy Konstytucji, w szczególności narusza zasadę nadrzędności. Trybunał Kon- stytucyjny rozwijał to stanowisko w kolejnych orzeczeniach: w sprawie Traktatu z Lizbony oraz w sprawie o sygn. SK 45/09, twierdząc że w istocie Rzeczpospolita Polska nie przekazu- je suwerenności w niektórych sprawach, ale przekazuje wykonywanie suwerenności w tym zakresie. Oczywiście organizacja międzynarodowa, której powierzone jest wykonywanie ta- kiej suwerenności, może wykonywać ją wyłącznie w granicach przyznania. Odpowiadając na pytanie o instytucjonalne gwarancje niezawisłości sędziów TSUE, p rzedstawiciel RPO przyznał, że w TSUE zasiadają sędziowie, którzy pełnią urząd trzecią kadencję, na przykład Prezes TSUE, a samych sędziów TSUE wybierają przedstawiciele rzą- dów państw członkowskich, organów władzy wykonawczej, a nie oni sami. Stwierdził po nad- to, że zasady skutecznej ochrony sądowej nie stosuje się do TSUE. Na pytanie, czy sędziowie TSUE, w którym zasiadają osoby, które zajmują już trzecią kadencję z rzędu i zostały powo- łane przez takie czy inne ciała polityczne, są sędziami, którym przysług uje, w ocenie Rzecz- nika, przymiot niezawisłości, przedstawiciel RPO odpowiedział, że nie ma żadnych podstaw, w świetle traktatów unijnych oraz zasad rządzących funkcjonowaniem TSUE, aby podważać ich niezależność. 4.3. Przedstawiciel PG, odpowiadając na pytanie o relację między sędziowską nieza- wisłością a modelem powoływania sędziów, stwierdził, że w świetle dotychczasowych orze- czeń zarówno Europejski Trybunał Praw Człowieka, jak i TSUE, dużą wagę przykładało się przede wszystkim do gwarancji przysługujących sędziemu po jego powołaniu. To był stan- dard, który obowiązywał w orzecznictwie TSUE do dnia wydania wyroku z 19 listopada 2019 r. w połączonych sprawach C - 585/18, C - 624/18 i C - 625/18 (A.K. p. Krajowej Radzie Sądownictwa, w sprawie C - 585/18); CP w sprawie C - 624/18 i DO w sprawie C - 625/18 p. Sądowi Najwyższemu, Lex nr 2741129), czy wyroku TSUE z 2 marca 2021 r. w sprawie C - 824/18, A.B. i in. p. Krajowej Radzie Sądownictwa (Lex nr 3125108). Zwracano uwagę na to, że przede wszystkim sędzia ma nie podlegać żadnym presjom, ani faktycznym, ani praw- nym już po powołaniu. W wyroku z 9 lipca 2020 r. w sprawie C - 272/19, VQ p. Landowi He- sja (Land Hessen) TSUE zaakcentował, że trzeba przede wszystkim przywiązywać uwagę do wszystkich okoliczności, które mają miejsce już po powołaniu sędziego. Przeszłość sędziego, także przeszłość polityczna, nie ma tutaj żadnego znaczenia. I stąd właśnie dziwi, jak ten OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 24 standard fluktuował w orzeczeniach skierowanych w sprawach polskich, gdzie w pkt. 127 wyroku z 2 marca 2021 r. w sprawie C - 824/18 jest wprost napisane, że w tym kontekście sto- pień niezależności KRS może mieć znaczenie przy dokonywaniu oceny, czy wyłonieni przez nią sędziowie będą w stanie spełnić wymogi niezawisłości i bezstronności. Właśnie to ocze- kiwanie jest zupełnie niezrozumiałe. W jaki sposób stopień niezależność KRS, pomijając już faktory oceny tego stopnia niezależności, ma wpływ następnie na niezawisłość sędziowską, skoro te przymioty w polskich warunkach ustrojowych wynikają wprost z ustawy zasadniczej i obwarowań dotyczących tego, jak sędzia może być złożony z urzędu, pod jakimi warunkami i dlaczego jest niezawisły. Te wszystkie okoliczności wynikają z prerogatywy Prezydenta jako głowy państwa. 4.4. Przedstawiciel Ministra Spraw Zagranicznych stwierdził, że w świ etle art. 4 TUE, Unia szanuje tożsamość narodową, szczególnie w aspekcie politycznym i konstytucyjnym. W świetle art. 4 TUE, to do swobodnej oceny państw członkowskich należy, co jest ich toż- samością konstytucyjną. Stwierdził, że zgodnie z polskim prawem i Konstytucją, jedynym organem do tego uprawnionym jest Trybunał Konstytucyjny. Uznał, że między TSUE a pol- skim Trybunałem Konstytucyjnym występuje jedna różnica – polski sędzia Trybunału Kon- stytucyjnego nie ma prawa do reelekcji, w przeciwieństwie do sędzi ów TSUE. W takim wy- padku nie muszą zabiegać, potencjalnie, o przychylność swojego państwa albo polityków, w konsekwencji, nawet jednego polityka, w trakcie swojej działalności orzeczniczej. Tym bardziej Trybunał Konstytucyjny jest właściwy do określania treści polskiej tożsamości kon- stytucyjnej. 5. Na rozprawie 7 października 2021 r. stawili się przedstawiciele : Prezydenta, Sejmu, Prezesa Rady Ministrów, Prokuratora Generalnego, Ministra Spraw Zagranicznych oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Kolejni sędziowie Trybunału Konstytucyjnego formułowali pytania w sprawie. 5.1. Przedstawiciel wnioskodawcy potwierdził, że warstwa tekstowa TUE nie budzi żadnych wątpliwości i nie jest w żaden sposób kontestowana, gdyż są to postanowienia obo- wiązujące często wiele dziesięcioleci. „Natomiast ekspansywne orzecznictwo TSUE dopro- wadziło do nadawania im takiej treści, która jest po prostu (...) nieakceptowalna w świetle polskiego porządku konstytucyjnego”. Stwierdził, że problem przedstawiony we wniosku obejmuje kwest ię normatywną oraz związaną z praktyką stosowania prawa. Na pytanie, czy niezawisłość sędziów i KRS oraz sposób jej ukształtowania jest problemem konstytucyjnym, przedstawiciel wnioskodawcy zgodził się z tym, dodając, że został on „wykreowany orzecz- nictwem TSUE, które podważa te rudymentarne zasady, do których wcześniej doszedł w swo- im orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, mówiąc chociażby powoływaniu sędziów, o za- kresie ich nieusuwalności”. Powziął wątpliwość co do sposobu na przeprowadzenie kontroli nieza leżności i niezawisłości KRS jako całości czy też poszczególnych jej członków. Przy- znał, że Konstytucja takowych środków wprost nie przewiduje, mówi tylko, że organizację i sposób działania KRS określa ustawa. 5.2. Przedstawiciel Rzecznika na pytanie czy art. 9 Konstytucji absolutyzuje zasadę pacta sunt servanda , stwierdził, że polska Konstytucja jest nadrzędna na terytorium Rzeczy- pospolitej Polskiej, będąc najwyższym aktem prawnym. Powołując się na orzecznictwo TSUE zapoczątkowane w latach sześćdziesiątych ubiegłego stulecia, zauważył, że „nie moż- na przeciwstawić aktom prawa unijnego jednostronnych czynności działań państw – jedno- stronne działania państwa typu ustawa, konstytucja, inne akty prawne, które godziłyby w po- rządek unijny, a to dlatego, że jest t o wspólnota ponadnarodowa i prawo unijne we wszyst- OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 25 kich państwach musi być w taki sam sposób interpretowane, jednolicie i stosowane”. W jego ocenie, UE nie jest związkiem państw, tylko organizacją międzynarodową o charakterze po- nadnarodowym. Stąd wyprowadził wniosek, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego obej- mująca również konstytucję państwa członkowskiego, jest urzeczywistnieniem zasad prawa międzynarodowego (art. 26 i art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów). Dlatego zdaniem przedstawiciela Rzec znika, istota problemu tkwi w „wyznaczeniu pewnej rozsądnej granicy w sytuacji, w której te dwa porządki prawne się zderzają. Wnioskodawca i przedsta- wiciel MSZ próbują zrobić to, czego właśnie Trybunał Sprawiedliwości i państwa członkow- skie chciały uniknąć na początku lat sześćdziesiątych, a mianowicie rozszczepia zobowiąza- nia międzynarodowe państwa członkowskiego w płaszczyźnie międzynarodowej z zobowią- zaniami wewnątrz państwa członkowskiego”. Jego zdaniem rozstrzygnięcie tego problemu powinno się odbywać za pomocą reguł kolizyjnych, podobnie jak to miało miejsce w posta- nowieniu TK o sygn. P 37/05 (OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 177). 5.3. Na koniec rozprawy uczestnicy postępowania zaprezentowali zwięzłe ustne wnio- ski końcowe, podtrzymując swoje dotychczasowe pisemne stanowiska. 5.3.1. Przedstawiciel wnioskodawcy, odnosząc się pokrótce do zarzutów jakie sformu- łowano względem treści wniosku, ponownie wskazał: 1) prawidłowe, zdaniem wnioskodaw- cy, rozumienie art. 19 TUE oraz 2) adresata tego przepisu, którym są, z daniem wnioskodaw- cy, państwa członkowskie, nie są nimi natomiast bezpośrednio osoby fizyczne ani osoby prawne. „To do państw członkowskich należy ustanowienie systemu środków prawnych za- pewniających skuteczną ochronę sądową i już choćby to jest jednym z argumentów, który by mógł przemawiać przeciwko nadawaniu bezpośredniej skuteczności temu przepisowi”. Od- niósł się do twierdzenia Rzecznika w zakresie braku potencjalnej sprzeczności między literal- nym brzmieniem art. 19 TUE a polską Konstytucją. Podkreślił, że sprzeczność zachodzi mię- dzy „ekspansywną wykładnią tego przepisu, [dokonaną] przez TSUE a Konstytucją”. 5.3.2. Przedstawiciel Prezydenta stwierdził, że TUE interpretowany jest w sposób pro- gresywny i prawotwórczy przez TSUE. Zarzucił, że jego interpretacj a, skutkuje wyprowadze- niem norm niezgodnych z Konstytucją. Wskazał na treść art. 4 ust. 2 i 3 TUE. Następnie przywołał art. 31 ust. 3 Konstytucji podkreślając, że wymiar sprawiedliwości mieści się w ładzie konstytucyjnym. Postulował rozważenie przez Trybunał możliwości skorzystania z art. 35 u.o.t.p.TK w zakresie wydania postanowienia sygnalizacyjnego odnośnie luki praw- nej, która mogłaby być samoistnym przedmiotem zaskarżenia jako swoiste pominięcie praw- ne dotyczące zaskarżania negatywnych uchwał KRS w odni esieniu do kandydatów na sędzie- go przy większej liczbie niż jeden kandydat. 5.3.3. Przedstawiciel Sejmu zrekonstruował hipotetyczne brzmienie norm prawa trak- tatowego w oparciu o zakwestionowane orzecznictwo TSUE. „Jeżeli chodzi o art. 4 ust. 3 zdanie (…) drugie: państwa członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczy- wistnieniu celów Unii – i tutaj ten eksces prawotwórczy Trybunału Sprawiedliwości – a w szczególności poprzez umocowanie krajowego organu stosującego prawo do odstąpienia od stosowania konstytucji lub nakazanie stosowania prawa krajowego w sposób sprzeczny z konstytucją. (…) A art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej zdanie drugie: państwa człon- kowsk ie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dzie- dzinach objętych prawem – i znowu ten eksces prawotwórczy TSUE – w szczególności po- przez umocowanie krajowych organów stosujących prawo do stosowania przepisów prawa w sposób n iezgodny z konstytucją, w tym stosowania przepisów, które na mocy orzeczeń TK utraciły moc obowiązującą”. 5.3.4. Przedstawiciel Ministra Spraw Zagranicznych zwrócił uwagę na istotę proble- mu, który sprowadza się do pytania, czy istnieje jednolity standard o chrony w zakresie kreo- OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 26 wania, funkcjonowania struktury systemu sądownictwa w całej UE? Powołał przykład immu- nitetu prawnokarnego polskich sędziów, który jest znacznie wyższy w Polsce niż choćby w Niemczech. W jego ocenie zmiana w sposobie wyboru członków KRS nie doprowadziła do jego obniżenia. Stałoby się tak gdyby interpretować przepisy TUE według oczekiwań TSUE. 5.3.5. Przedstawiciel PG, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, podniósł dodat- kowo, że w momencie wejścia Polski do struktur UE krajowa legislacja także nie przewidy- wała prawa do odwołania się od uchwał KRS w sprawach indywidualnych rekomendacji na stanowiska sędziów, co nie przeszkadzało przyjęciu Polski do UE. 5.3.6. Przedstawiciel Rzecznika wyraził stanowisko, że „Trybunał Sprawiedliwości tak naprawdę zagwarantował istniejące w polskiej Konstytucji prawo do sądu i w żadnym wypadku nie zrobił niczego, co by było z aksjologią naszej Konstytucji sprzeczne w tej spra- wie. (…) Skoro należy zapewnić skuteczną ochronę sądową w dziedzinach objętych praw em UE, które to dziedziny zostały wskazane w artykułach 3 do art. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”, to według Rzecznika „nie da się tych dziedzin wskazanych odizolować od art. 19 i twierdzić, że Polska w tym zakresie nie ma żadnych obowiązków wynikających z traktatu i że nie wzięła na siebie tych obowiązków”. Zwrócił uwagę, że granica ultra vires w kontekście prawa unijnego, musi być wyznaczona w sposób rozsądny. Zdaniem Rzecznika dokonując oceny wniosku, nie można powoływać się na orzecznictwo sądów konstytucyjnych innych państw członkowskich, ponieważ przedmiotowe postępowanie „ma nieporównywalne z nimi intencje, przedmiot i potencjalne skutki”. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zagadnienia wstępne. 1.1. Dwa przedmioty kontroli. Prezes Rady Ministrów (dalej także: wnioskodawca) poddał kontroli Trybunału Kon- stytucyjnego normy wywodzone z przepisów Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.; dalej: TUE) stanowiące zasadniczo dwa różne jakości owo przed- mioty kontroli. Przedmiotem zaskarżenia nie są wprost konkretne przepisy prawa pierwotne- go Unii Europejskiej (dalej także: UE, Unia), lecz ich rozumienie, wyznaczone wykładnią wskazaną przez wnioskodawcę. Pierwszy przedmiot kontroli dotyczy art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE – stanowiące- go, że: 1) Unia Europejska tworzona jest przez suwerenne państwa, które przekazują na rzecz Unii kompetencje dla osiągnięcia wspólnych celów, 2) TUE wyznacza nowy etap coraz ści- ślejszego związku między narodami Europy, 3) decyzje w UE podejmowane są przejrzyście i subsydiarnie. Zgodnie z tak ujętą klauzulą integracyjną, podstawą Unii są traktaty, a ich twórcami – konstruktorami UE są suwerenne i równe państwa członkowskie. Integracja euro- pejska odbywa się na warunka ch traktatowych w oparciu o powierzenie Unii przez państwa członkowskie niektórych kompetencji państwowych dla osiągania wspólnych celów. Sam proces integracji ma przy tym charakter dynamiczny i otwarty. Sformułowanie, że Traktat „wyznacza nowy etap w proc esie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Eu- ropy” ( marks a new stage in the process of creating an ever closer union ) oznacza, że proces integracyjny ma charakter postępujący i otwarty. Takie rozumienie „nowego etapu” ( new sta- ge ) oraz „coraz ściślejszego związku” ( ever closer union ) potwierdza również brzmienie pre- ambuły do TUE (motyw czternasty) oraz preambuły do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Eu- ropejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.; dalej: TFUE – motyw drugi). OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 27 Normy wyprowadzane z art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE zostały zaskarżone w związku z rezultatem wykładni art. 4 ust. 3 TUE. Zgodnie z treścią ostatniego ze wskaza- nych przepisów – wyrażającą zasadę lojalnej (szczerej), wzajemnej współpracy ( sincere cooperation ), w wykonywaniu zadań traktatowych Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i wspomagają, a państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki dla zapew- nienia wykonania obowiązków wynikających z traktatów oraz z aktów instytucji UE ( appro- priate measure, general or particular, to ensure fulfilment of the obligations arising out of the Treaties or resulting from the acts of the institutions of the Union ), a także ułatwiają wypeł- nianie zadań przez Unię i powstrzymują się od działań zagrażających celom Unii. W przypadku pierwszej grupy norm, stanowiących przedmiot kontroli, problem kon- stytucyjny dotyczy kwestii, czy stale zacieśniający się związek będący polem lojalnej (szcze- rej) wzajemnej współpracy w ramach UE może prowadzić do odstąpienia od stosowania Kon- stytucji albo do stosowania przepisów prawa niezgodnie z Konstytucją. Konieczność odpo- wiedzi na tak sformułowane pytanie wynikała z uzasadnienia wniosku, w którym obszernie omówiono normy odkrywane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Euro pejskiej (dalej: TSUE), rozszerzające zasady pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania prawa Unii względem ustroju polskiego wymiaru sprawiedliwości, dopuszczając w tej dziedzinie stoso- wanie prawa UE przed Konstytucją, lub w sposób niezgodny z Konstytucją. Druga grupa norm poddanych kontroli przez Trybunał Konstytucyjny odkrywana jest przez TSUE oraz sądy polskie w treści art. 19 ust. 1 akapit drugi oraz art. 2 TUE. Skutkuje ona przyznaniem polskim sądom (powszechnym, administracyjnym, wojskowym i Sądowi N ajwyższemu) szeregu nieznanych wcześniej kompetencji, w szczególności do stosowania prawa z pominięciem przepisów konstytucyjnych i orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz do przeprowadzania kontroli postanowień Prezydenta o powołaniu do pełnienia urzędu n a stanowisku sędziego, li tylko z tego względu, że sędzia został nominowany do pełnienia urzę- du na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (dalej także: KRS). Drugim skutkiem powyż- szych norm jest stwierdzenie kompetencji polskich sądów do kontroli uchwał KRS rekomen- dujących nominacje sędziów Sądu Najwyższego (dalej także: SN), a nawet do stwierdzenia przez sąd krajowy wadliwości procesu nominacji sędziego i w efekcie – kwestionowania sta- tusu sędziego. W uzasadnieniu zarzutu niezgodności wskazanych norm z Konstytucją, Prezes Rady Ministrów wskazał szereg orzeczeń TSUE wydawanych w trybie prejudycjalnym ( pre- liminary ruling ) na podstawie art. 267 TFUE, w związku z pytaniami polskich sądów, w sprawach inicjowanych przez polskich sędziów, a dotyczących ich wieku emerytalnego, przeniesienia służbowego sędziów, aktów i trybu nominacji sędziowskich, postępowań dys- cyplinarnych wobec sędziów, zasad wyboru KRS oraz zarzucanej wadliwości jej uchwał re- komendujących kandydatów na sędziów SN. Punktem wyjścia analizy wniosku Prezesa Rady Ministrów były dotychczasowe orze- czenia TK dotyczące relacji traktatów UE i Konstytucji. W wyroku z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04 (OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49), w sprawie zgodności z wzorcami konstytucyjnymi Traktatu dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cy- pryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Mal- ty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europej- skiej, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864; dalej: Traktat akcesyjny), Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie uznał, że przekazanie UE kompetencji organów władzy państwowej w zakresie, który skutkowałbym tym, iż Rzeczpospolita P olska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne, stanowiłoby przekroczenie granicy integracji europejskiej. W wyroku z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09 (OTK ZU nr 9/A/2010 r., poz. 108), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „[k]ompetencje prawodawcze są atrybutem suwerennego państwa. Ta okoliczność, w powią- zaniu z dynamicznym charakterem integracji europejskiej, czego skutkiem są zmiany prawa OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 28 unijnego, zwłaszcza obejmujące zmiany sposobu tworzenia tego prawa, jest źródłem obaw, czy sy stem gwarancji określony i uznany w Państwie Członkowskim za efektywny w danym momencie (np. w momencie przystąpienia do Unii) jest dostatecznie wydolny, aby zabezpie- czyć na przyszłość krajowy porządek prawny przed przekroczeniem granic i miary zagrażają- cy ch suwerenności”, oraz – że „suwerenność Rzeczypospolitej wyraża się w nieprzekazywal- nych kompetencjach organów władzy państwowej, stanowiących o tożsamości konstytucyjnej państwa”. Do kompetencji niepodlegających przekazaniu należy w szczególności kształt owa- nie ustroju Państwa w tym ustroju sądownictwa. W obydwu tych orzeczeniach, potwierdzają- cych konstytucyjność Traktatu akcesyjnego oraz Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzoneg o w Lizbo- nie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569; dalej: Traktat z Lizbony), Trybunał Konstytucyjny stanął zatem na stanowisku, że granicą ścisłego związku państw członkowskich UE, zachodzącego w ramach istniejących traktatów, jest zachowanie przez Rzeczpospolitą Polską suwerenności. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podzielił w pełni powyższe stanowisko, obecne w uzasadnieniach wcześniejszych orzeczeń, dając temu wyraz po raz pierwszy w sentencji wyroku. Stwierdzając zgodność Traktatu akcesyjnego z Konstytucją w wyroku o sygn. K 18/04 i przewidując możliwość zmian treści prawa UE obowiązującego w momencie akcesji Polski do Unii, w tym ewolucji jej zasad i zakresu funkcjonowania, Trybunał Konstytucyjny zauwa- żył, że kompetencje przekazane przez państwa członkowskie zapewniają wpływ tych państw na działania i decyzje podejmowane w ramach całego systemu instytucjonalnego UE, w opar- ciu o jakąkolwiek normę jej systemu prawnego. W ówczesnej ocenie TK, granice kompeten- cji przekazanych miały stanowić „istotną gwarancję prawidłowości i akceptowalności syste- mu prawa Unii Europejskiej” na podstawie założenia, że „zmiany w rozważanym zakresie nie będą mogły nastąpić mimo sprzeciwu któregokolwiek z państw” (wyrok TK o sygn. K 18/04). W wyrok u o sygn. K 32/09, Trybunał uznając zgodność Traktatu z Lizbony z wzor- cami konstytucyjnymi antycypował uznanie w przyszłości swojej właściwości do oceny zgodności z wzorcami konstytucyjnymi norm traktatów stanowiących podstawę działania UE. W tym samym wyr oku TK stwierdził, że „każdorazowa zmiana mechanizmu unijnego wyma- ga (…) sprawdzenia pozostającego z nim w korelacji sytemu mechanizmów i gwarancji w prawie krajowym. Kontrola konstytucyjności zapewnia taką właśnie weryfikację, co po- twierdza praktyka europ ejskich trybunałów i sądów konstytucyjnych”. Przyczyną, dla której Trybunał Konstytucyjny zmuszony był po raz kolejny orzekać w sprawie zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej, jest nowo zaistniały stan rzeczy, mający miejsce w rezultacie ekspansji normotwórczej wykładni przepisów trakta- tów dokonywanej przez TSUE, wkraczającej w obszar ustroju polskiego sądownictwa. Taka sytuacja nie miała miejsca przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Konieczne stało się zatem potwierdzenie przez TK aktualności jego wcześniejszych orzeczeń dotyczących kon- stytucyjnych granic udziału Rzeczypospolitej Polskiej w coraz ściślejszym związku państw członkowskich UE, o którym stanowi art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE, w rozumieniu ukształtowanym przez orzecznictwo TSUE z ostatnich lat. Orzekając w sprawach o sygn. K 18/04 oraz K 32/09, Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając dynamiczną ewolucję prawa UE, nie mógł bowiem przewidywać, że normotwórcze orzecznictwo TSUE obejmie kwestie ustroju polskiego sądownictwa, w szczególności zagadnienie inwestytury polskich sędziów. W nawiązaniu do powyższego, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie zdecydował o ogólnym charakterze treści wyrażonej w punkcie 1 sentencji wyroku, w celu rozstrzygnięcia – w granicach wyznaczony ch materią wniosku – o zasadniczej relacji zachodzącej między normami wyprowadzanymi z prawa UE a normami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w punkcie drugim i trzecim sentencji Trybunał orzekł o niezgodności z konstytu- OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 29 cyjnymi wzorcami kontro li norm o większym stopniu szczegółowości, odkrywanych przez TSUE, a dotyczących szeroko pojętej oceny procedury powoływania polskich sędziów i jej skutków prawnych. 1.2. Kognicja Trybunału Konstytucyjnego w zakresie kontroli prawa pierwotnego Unii Europejskiej. TUE jest umową międzynarodową, stanowiącą część prawa międzynarodowego wią- żącego Rzeczpospolitą Polską. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji, TK orzeka w sprawach zgodności umów międzynarodowych z Konstytucją, a przyznana Trybunałowi kompetencja do orzekania w tych sprawach nie różnicuje wskazanych uprawnień TK w zależności od trybu wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej. TUE został ratyfikowany i opubli- kowany w Dzienniku Ustaw wraz z Traktatem akcesyjnym. W wyroku o sygn. K 18/04 Try- bunał Konstytucyjny wskazał, że „[w]ażność referendum w sprawie Traktatu akcesyjnego została stwierdzona przez Sąd Najwyższy uchwałą z 16 lipca 2003 r. Dochowane zostały wa- runki, przewidziane w art. 90 ust. 3 Konstytucji, do ratyfikacji Traktatu jako umowy między- narodowej, w wyniku której nastąpiło przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach Wspólnotom Europejskim i Unii Europejskiej. Dotyczy to także integralnych części Traktatu akcesyjnego, tj. Aktu dotyczącego warunków p rzystąpienia Rze- czypospolitej Polskiej [zob. Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Re- publiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864; dalej: Akt dotyczący warunków przystąpienia), stanowiący integralną część Traktatu akcesyjnego] oraz dostos owań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, Aktu końcowego konferencji w Atenach z 16 kwietnia 2003 r., nadto zaś – unormowań traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej” . Po wydaniu wyroku w sprawie Traktat u akcesyjnego (sygn. K 18/04), Trybunał Kon- stytucyjny ogłosił szereg orzeczeń potwierdzających swoją kognicję do kontroli prawa pier- wotnego UE (por. wyroki z: 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09; 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97; 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/20, OTK ZU A/2020, poz. 61; 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20, OTK ZU A/2021, poz. 49 oraz postanowienie z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20, OTK ZU A/2020, poz. 60). Dodatkowo Trybunał pod- kreślił, że Traktat z Lizbony, zmieniający przepisy TUE, podlegający ratyfikacji w trybie określonym w art. 90 Konstytucji, stanowił już po części przedmiot kontroli Trybunału Kon- stytucyjnego (zob. wyrok o sygn. K 32/09). Tym bardziej więc nie budzi wątpliwości kogni- cja Trybunału Konst ytucyjnego do orzekania w sprawach zgodności przepisów TUE, aktu zmienianego przez Traktat z Lizbony, z Konstytucją ani status TUE jako ratyfikowanej umo- wy międzynarodowej. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, TUE może zatem stanowić nie tylko przedmiot, ale również kryterium kontroli dokonywanej przez TK. W wyroku z 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/20 – stosując art. 188 pkt 3 Konstytucji („Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach: […] zgodności przepisów prawa, wydawa- nych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzyna- rodowymi i ustawami”), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uchwała składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 23 stycz- nia 2020 r. (sygn. akt BSA I-4110-1/20, OSNKW nr 2/2020, poz. 7) jest niezgodna m.in. z: art. 2 i art. 4 ust. 3 TUE, po raz kolejny potwierdzając tym samym status TUE jako ratyfiko- wanej umowy międzynarodowej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji, system źródeł prawa powszechnie obowiązujące- go w Rzeczypospolitej Polskiej charakteryzuje struktura hierarchiczna. Umowy międzynaro- dowe ratyfikowane za zgodą wyrażoną w ustawie, takie jak TUE, zostały umiejscowione OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 30 poniżej Konstytucji w hierarchii konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Konstytucja jest bo- wiem, co oczywiste, najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, hie- rarchiczna struktura systemu źródeł prawa implikuje wymóg zgodności z Konstytucją rów- nież względem treści ratyfikowanej umowy międzynarodowej, stanowiącej część polskiego systemu źródeł prawa od momentu ratyfikacji i ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Skoro TUE, jak każda umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie, stał się czę- ścią polskiego systemu prawnego, z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw i wskutek jego ratyfikacji, a w konsekwencji został umiejscowiony w hierarchii źródeł prawa Rzeczypospoli- tej Polskiej poniżej Konstytucji, oczywista jest konkluzja, że tak samo jak każda ratyfikowana umowa międzynarodowa, i szerzej – wszystkie części składowe polskiego systemu prawnego, każdy przepis TUE musi spełniać kryterium zgodności z treścią Konstytucji . 1.3. Kontrola prawa Unii Europejskiej przez sądy konstytucyjne państw członkow- skich. Członkostwo państwa w UE skutkuje koniecznością rozwiązywania problemów kon- stytucyjnych w obszarze relacji między prawem krajowym a prawem unijnym. Kwestia ta wiąże się z granicami otwarcia porządku krajowego na prawo UE, ściśle powiązanymi z po- trzebą gwarancji suwerenności Państwa i Narodu. Wskazane zagadnienie stanowiło przedmiot rozważań w uzasadnieniach wyroków TK o sygn. K 32/09 i SK 45/09, w których Trybunał Konst ytucyjny dokonał przeglądu orzeczeń europejskich sądów konstytucyjnych w tym za- kresie. Powierzenie UE kompetencji do stanowienia norm prawnych obowiązujących bezpo- średnio w państwach członkowskich prowadzi do permanentnej sytuacji kolizyjnej, w której wyma gany jest szczególnie przyjazny, wzajemny dialog i respekt. Jest oczywiste, że UE dys- ponuje wyłącznie kompetencjami przyznanymi przez państwa członkowskie działające na podstawie swoich konstytucji (ustaw zasadniczych). Stąd też UE dokonuje aktywności ultra vires , jeżeli przekracza granice kompetencji przekazanych w traktatach. Naruszenie takie mo- że mieć nie tylko formę prawną rozporządzeń, dyrektyw i decyzji, ale także przyjmować po- stać orzeczeń TSUE (zob. P. Craig, The ECJ and ultra vires action: a conceptual analysis , Common Market Law Review 2011, nr 48; K. Wójtowicz, Sądy konstytucyjne wobec prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2012; M. Bainczyk, Polski i niemiecki Trybunał Konstytucyjny wobec członkostwa państwa w Unii Europejskiej , Wrocław 2017). System prawno- instytucjonalny UE wyklucza następczą weryfikację orzeczenia TSUE, w sytuacji, w której, w wyniku przekroczenia swoich kompetencji, TSUE nadał normom prawa UE treść niezgodną z traktatami określającymi funkcjonowanie Unii Europejskiej. Nota bene , z perspektywy euro- pejskiej kultury prawnej, potencjalną weryfikację takiego orzeczenia, przeprowadzaną w ra- mach systemu instytucjonalnego UE, należy wykluczyć również z uwagi na treść zasady nemo iudex in causa sua . Z powyższych powodów, aktywność orzecznicza europejskich są- dów konstytucyjnych w scharakteryzowanym obszarze jest naturalna i zrozumiała (por. wy- rok TK z 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20, podobnie w postanowieniu niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, dalej: FTK, z 23 czerwca 2021 r., 2 BvR 2216/20, 2 BvR 2217/20). Zasadniczo w orzeczeniach sądów konstytucyjnych państw członkowskich dominuje stanowisko, że konstytucja stanowi hierarchicznie najwyższe prawo w państwie. Stanowisko takie jest oczywiste, albowiem tylko taki może być sens i cel szczególnego aktu, jakim jest konstytucja każdego suwerennego państwa. Według większości orzeczeń, zasada bezpośred- niego skutku oraz zasada pierwszeństwa prawa UE nie mogą naruszać zasady suwerenności państw członkowskich. Suwerenność zaś jest rozumiana jako zachowanie tożsamości konsty- tucyjnej, zwłaszcza ustroju państwa. Sądy konstytucyjne państw członkowskich uznają za OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 31 bezskuteczne działanie organów UE ultra vires (istotnie wykraczające poza zakres kompeten- cji przekazanych oraz zasad subsydiarności i proporcjonalności). Według FTK ( Bundesverfassungsgericht ), „[t]raktat o Unii Europejskiej ustanawia związek państw, którego celem jest urzeczywistnianie coraz ściślejszej unii narodów Europy zorganizowanych w państwa, nie ustanawia natomiast jednego państwa, opartego na jakimś jednym – europejskim narodzie państwowym (…). RFN pozostaje członkiem związku pań- stw, którego władza wywodzi się od państw członkowskich (…). Obowiązywanie i stosowa- nie europejskiego prawa wspólnotowego w Niemczech opiera się na nakaz ie stosowania za- wartym w niemieckiej ustawie wyrażającej zgodę na ratyfikację Traktatu. Niemcy są jednym z «panów traktatów» ( Herren der Verträge ), swoje związanie z Traktatem zawartym na czas nieokreślony opierają na woli długofalowego członkostwa, które w ostateczności mogłoby jednak zostać zniesione przez akt przeciwny ( durch einen gegenläufigen Akt aufheben ). Tym samym RFN zachowuje charakter państwa suwerennego z mocy własnego prawa oraz status suwerennej równości z innymi państwami” (wyrok drugiego Se natu FTK z 12 października 1993 r., 2 BvR 2134/92, 2 BvR 2159/92). W wyroku dotyczącym Traktatu z Lizbony, z 30 czerwca 2009 r. (2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08, 2 BvR 1259/08, 2 BvR 182/09) niemiecki FTK stwierdził, że Unia Europejsk a nie ewoluuje w kie- runku jakiegoś tworu quasi - państwowego, lecz pozostaje organizacją międzynarodową, po- siadającą, co prawda, podmiotowość prawną, ale o charakterze wtórnym, nadaną przez pań- stwa członkowskie oraz posiadającą kompetencje jedynie w zakresie przyznanym jej przez państwa członkowskie (zasada kompetencji powierzonych). Granica przyzwolenia na rozwój Unii leży tam, gdzie państwa członkowskie zaczęłyby tracić swoją państwowość (suweren- ność – tożsamość konstytucyjną). Upoważnienie do wykonywania k ompetencji ponadnaro- dowych przez organizację międzynarodową pochodzi od państw członkowskich. To one nieprzerwanie pozostają „panami traktatów”. Pierwszeństwo stosowania (lecz nie obowiązy- wania) prawa unijnego wywodzone jest z ogólnych zasad prawa i z ustawy zasadniczej ( Grundgesetz ). FTK rozwinął całą doktrynę kontroli ultra vires wykładni prawa stosowanej w orzecznictwie TSUE. Zarówno kontrola ultra vires , jak również kontrola poszanowania przez organy UE niemieckiej tożsamości konstytucyjnej mogą prowadzić do tego, że prawo unijne zostanie przez FTK uznane za niemające zastosowania na terytorium Republiki Fede- ralnej Niemiec, co miało miejsce w wyroku z 5 maja 2020 r. (2 BvR 859/15 i in.). Francuska Rada Konstytucyjna w orzeczeniu z 20 grudnia 2007 r. (2008-560 DC), całkowicie potwierdzając najwyższą moc prawną konstytucji w wewnętrznym porządku prawnym, stwierdziła, że „normy konstytucyjne pozwalają Francji na uczestniczenie w two- rzeniu i rozwoju stałej organizacji europejskiej (…). Jeśli zobowiązania mię dzynarodowe zaciągnięte w tym celu zawierają postanowienie sprzeczne z konstytucją (…) lub naruszają podstawowe warunki wykonywania suwerenności narodowej, upoważnienie do ich ratyfikacji wymaga uprzedniej zmiany konstytucji”. Również według hiszpańskiego Sądu Konstytucyjnego (orzeczenie z 13 grudnia 2004 r., DTC 1/2004), „zasada pierwszeństwa unijnego prawa nie oznacza nadrzędności hie- rarchicznej i ogranicza się wyraźnie do kompetencji przyznanych Unii Europejskiej. Nie po- siada więc ono zasięgu ogólnego, lecz odnosi się jedynie do wyłącznych kompetencji Unii. Ich granice wyznacza zasada przyznania. Pierwszeństwo odnosi się zatem jedynie do kompe- tencji przekazanych Unii z woli suwerennej państwa”. Sąd Konstytucyjny Republiki Czeskiej, w uzasadnieniu wyroku z 8 marca 2006 r. (Pl US 50/04), stwierdził podobnie, że „powierzenie wspólnocie części kompetencji organów państwa ma charakter warunkowy. Właściwym podmiotem suwerenności i wynikających z niej kompetencji pozostaje Republika Czeska (…) Gdyby rozwój UE zagrażał istocie suwe- renności Republiki Czeskiej albo realizacji istotnych wymagań demokratycznego państwa OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 32 prawnego, należałoby doprowadzić do tego, aby czeskie organy państwowe mogły znów wy- konywać kompetencje przekazane organom wspólnotowymˮ. W orzeczeniu z 12 lipca 2010 r., 143/2010, Sąd Konstytucyjny Republiki Węgierskiej stwierdził, że postanowienia węgierskiej konstytucji dotyczące członkostwa w Unii Europej- skiej nie mogą być interpretowane w sposób pozbawiający znaczenia zasady suwerenności państwowej i demokratycznego państwa prawnego. Zasad tych nie mogą naruszać także ewentualne zmiany postanowień traktatowych. W identycznym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy Królestwa Danii (wyrok z 6 kwietnia 1998 r., I 361/1997) uznając, że duńska konstytucja nie upoważnia do przekazy- wania przez Danię organizacji międzynarodowej kompetencji do stanowienia aktów praw- nych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z konstytucją. W szczególności, kon- stytucja zakazuje przekazywania kompetencji w takim zakres ie, który oznaczałby, że Dania nie może być uważana za państwo suwerenne i demokratyczne. 1.4. Stosowanie art. 267 TFUE przez TK. W rozpatrzonej sprawie Trybunał Konstytucyjny nie dostrzegł podstaw do skierowa- nia pytania prejudycjalnego do TSUE, w trybie art. 267 TFUE. Dotychczas Trybunał Konstytucyjny zdecydował o przedstawieniu takiego pytania tylko raz, postanowieniem z 7 lipca 2015 r., sygn. K 61/13 (OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 103), w sprawie dotyczącej wspólnego systemu podatkowego od wartości dodanej, która niewąt- pliwie odnosiła się do materii należącej do dziedziny prawa Unii ( field covered by union law ). W wyroku z 20 kwietnia 2020 r. o sygn. U 2/20, Trybunał Konstytucyjny wyraził sta- nowisko, zgodnie z którym sąd krajowy zwraca się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym tyl- ko wtedy, gdy jest to niezbędne do rozstrzygnięcia o istocie sprawy objętej prawem Unii Eu- ropejskiej. „Jak wynika z samego brzmienia art. 267 TFUE, orzeczenie w trybie prejudycjal- nym musi być «niezbędne», aby umożliwić sądowi odsyłającemu «wydanie wyroku» w zawi- słej przed nim sprawie (zob. podobnie wyrok z dnia 17 lutego 2011 r., Weryński, C - 283/09, EU:C:2011:85, pkt 35). (…) W ramach takiej procedury konieczne jest zatem zaistnienie między owym sporem a przepisami prawa Unii, o których wykładnię się zwrócono, łącznika przejawiającego się w tym, że owa wykładnia jest obiektywnie niezbędna z punktu widzenia orzeczenia, jakie ma wydać sąd odsyłający (zob. podobnie postanowienie z dnia 25 maja 1998 r., Nour, C - 361/97, EU:C:1998:250, pkt 15 i przytoczone tam orzecznictwo, wyrok TSUE z 26 marca 2020 r., w połączonych sprawach C - 558/18 i C - 563/18, pkt 45 i 48, Lex nr 2859536)”. Trybunał stwierdził, że w niniejszej sprawie znaczenie przepisów ukształtowanych przez TSUE w wyrokach przytoczonych przez wnioskodawcę nie wzbudza wątpliwości. Po- nadto, żaden z uczestników postępowania, mimo wyraźnego zaproszenia ze strony Trybunału w trakcie rozprawy odbywającej się w różnych dniach, nie przedłożył jakiejkolwiek konkret- nej propozycji treści pytania prejudycjalnego w trybie art. 267 TFUE. Już w wyroku o sygn. K 18/04 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że unor- mowanie dotyczące pytań prejudycjalnych zawarte w art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (wersja archiwalna Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2; tekst skonsoli- dowany Dz. Urz. WE C 325 z 24.12.2002, s. 1 - 184; dalej: TWE) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy z uregulowań konstytucyjnych lub z ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Pol- ską umów międzynarodowych wynika powinność stosowania przez sądy Rzeczypospolitej Polskiej aktów (przepisów) prawa wspólnotowego. W sprawie rozpatrzonej uzasadnianym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny nie zastosował prawa UE. Istotą wyroku TK jest zgodność norm wskazanych przez wnioskodawcę z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny nie dostrzegł zatem podstaw ani potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w rozpatrzonej sprawie. OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 33 1.5. Relacja orzecznictwa TSUE i TK. Art. 4 ust. 3 TUE dotyczący wzajemnej szczerej współpra cy ( mutual sincere coopera- tion ) odnosi się również do działalności orzeczniczej TSUE i TK. W szeregu orzeczeń (por. wyroki TK z: 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42; 16 mar- ca 2010 r., sygn. K 24/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 22; 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134; 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04; 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09; 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09; 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/20; 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20; postanowienia TK z: 19 grudnia 2006 r., sygn. P 37/05, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 177 i 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20) Trybunał Konstytucyjny dostrzegał konieczność dokonywania przyjaznej prawu UE wykładni przepisów prawa krajo- wego, w szczególności Konstytucji, wyprowadzając ten obowiązek nie tylko z art. 4 ust. 3 TUE, ale również z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stoi na stanowisku obopólnie przyjaznej (wzajemnej) wykładni prawa UE i Konsty- tucji, co implikuje obowiąz ki zarówno po stronie TK jak i po stronie TSUE. Wszelkie przypadki kolizji pomiędzy orzecznictwem obydwu organów należy rozwiązywać przy zasto- sowaniu „wykładni respektującej względną autonomie prawa europejskiego i prawa krajowe- go”, co wynika z wyraźnego wymogu wzajemności dodanego do zasady lojalności w Trakta- cie z Lizbony. Stosowaniu takiej obopólnie przyjaznej wykładni powinna sprzyjać zbieżność podstaw aksjologicznych wyrażonych w traktatach i Konstytucji (tak również w sprawie o sygn. K 18/04). W dot ychczasowych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, że wykładnia Konstytucji przyjazna względem prawa europejskiego ma swoje granice. Nie może ona prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisów konstytucyj- nych, a w prz ypadku wystąpienia nieusuwalnej sprzeczności należy uwzględnić zasadę nad- rzędności Konstytucji (tak w sprawach o sygn.: K 18/04, SK 45/09, P 7/20). W wyroku o sygn. SK 45/09, TK stwierdził, że Konstytucja zachowuje pierwszeństwo i nadrzędność nad wszystkim i aktami prawnymi obowiązującymi w polskim porządku konstytucyjnym, w tym także nad prawem UE. Taka pozycja Konstytucji wynika z art. 8 ust. 1 Konstytucji i została potwierdzona w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego: „Mając na uwadze pow yższe, należy stwierdzić, że także ze względu na treść art. 8 ust. 1 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany do takiego pojmowania swej pozycji, że w spra- wach zasadniczych, o wymiarze ustrojowym zachowa pozycję «sądu ostatniego słowa» w odniesieniu do polskiej Konstytucji. Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał Konstytucyjny nie mogą być ustawiane w stosunku do siebie jako sądy konkurujące. Chodzi nie tylko o wye- liminowanie zjawiska dublowania się obu trybunałów czy dwutorowości w zakresie orzekani a o tych samych problemach prawnych, ale i dysfunkcjonalności w relacjach unijnego oraz pol- skiego ładu prawnego. Istotne jest uwzględnianie wskazanej odmienności ról obu Trybuna- łów”. W postanowieniu o sygn. P 37/05, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „s tan praw- ny, w którym w odniesieniu do takich samych sytuacji prawnych uznana byłaby właściwość zarówno ETS [obecnie TSUE], jak i TK, rodziłby zagrożenie dwutorowości w zakresie orze- kania o treści tych samych przepisów prawa. (...) ETS stoi na straży prawa wspólnotowego i przy swych rozstrzygnięciach nie musi brać pod uwagę standardów wynikających z ładu prawnego poszczególnych państw, w tym też miejsca konstytucji w systemie źródeł prawa wewnętrznego państw członkowskich. Inaczej TK, który ma strzec Konstytucji, będącej, we- dle jej art. 8 ust. 1, najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiejˮ. W postanowieniu o sygn. P 37/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił też uwagę na konieczność rozróżnienia, z jednej strony, badania zgodności aktów prawa pochodnego UE z trakt atami, czyli prawem pierwotnym Unii Europejskiej, a z drugiej strony, badania ich zgodności z Konstytucją. Or- OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 34 ganem, który decyduje ostatecznie o zgodności rozporządzeń i dyrektyw europejskich z trak- tatami, jest TSUE, a o ich zgodności z Konstytucją – TK. Zadaniem TSUE wyznaczonym w traktatach jest zapewnienie poszanowania prawa w procesie wykładni i stosowaniu traktatów, a także – na wniosek sądów państw członkow- skich, wykładnia prawa UE oraz ustalanie ważności aktów jej prawa. Natomiast zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest kontrola zgodności norm obowiązujących w polskim po- rządku prawnym z Konstytucją. TSUE nie ma kompetencji do przeprowadzania wykładni konstytucji ani ustaw państw członkowskich (por. J. Schwarze, EU-Kommentar , Freiburg, Monachium, Hambu rg, Luksemburg 2018, s. 300). W niektórych sprawach TSUE i TK mogą jednak zajmować się wykładnią podobnych zasad prawnych wynikających z traktatów i Kon- stytucji, tak jak ma to miejsce w przypadku zasad pierwszeństwa oraz bezpośredniego skutku prawa Unii w zderzeniu z zasadami nadrzędności Konstytucji i suwerenności państwa człon- kowskiego UE. Wówczas szczególnie istotna okazuje się reguła wzajemności, o której stano- wi art. 4 ust. 3 TUE, oznaczająca przede wszystkim obowiązek wzajemnego respektowania wyznaczo nej właściwości obydwu organów oraz stosowania obopólnie przyjaznej wykładni prawa UE i Konstytucji. 1.6. Normy prawne jako przedmiot kontroli. Przedmiotem wniosku Prezesa Rady Ministrów są normy prawne zrekonstruowane z przepisów traktatów UE. Trybunał Konstytucyjny przypomniał zatem, że każdy akt prawny składa się z norm, czyli wypowiedzi wyznaczających adresatowi sposób zachowania się w określonych okolicznościach, niezależnie od postaci słownej, w której prawodawca wyraził normy w przepisach. Według zasadniczego założenia teorii wykładni derywacyjnej Macieja Zielińskiego, kreatywnie rozwijającej wcześniejszą koncepcję Zygmunta Ziembińskiego, normy prawne, w odróżnieniu od przepisów prawa stanowiących jednostkę redakcyjną tekstu prawnego, są wyprowadzan e ( derivatio, derivation ) z przepisu prawnego, stanowiąc efekt wykładni przepisów prawa, a każdy z przepisów, nawet prima facie niekontrowersyjny na gruncie lingwistycznym, podlega wykładni ( omnia sunt interpretanda – por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki , Warszawa 2012). Na podobnym założeniu opierają się również inne teorie wykładni, w szczególności koncepcja wykładni operacyjnej (por. L. Leszczyński, Wykładnia operatywna (podstawowe właściwości) , „Państwo i Prawo” nr 6/2009, s. 11). W nauce prawa wskazano szczególną postać norm, tzn. zasady, wyróżniając je w sensie opisowym (definicyjnym) oraz dyrektywalnym (zob. M. Zieliński, Wykładnia , op. cit .), rozróżniono normy - reguły ( rules ) oraz normy-zasady ( principles ), a nawet normy- polityki (por. R. Dworkin, Biorąc prawa poważnie , Warszawa 2021). Zarówno reguły prawne jak i zasady prawne są normami prawnymi (por. R. Alexy, Theorie der juristischen Argumen- tation , Frankfurt nad Menem 1978). Normy wskazane przez wnioskodawcę, stanowiące prze dmiot kontroli TK, powstały w rezultacie orzecznictwa TSUE i nie były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, ani w sprawie dotyczącej Traktatu akcesyjnego, ani Traktatu z Lizbony. W sprawie rozstrzygniętej niniejszym wyrokiem TK, nie zaistniała więc przesłanka obligatoryjnego umorzenia postępowania wyrażona w łacińskiej paremii ne bis in idem . Ustanowiona w art. 188 Konstytucji (zob. cz. III, pkt 1.2 niniejszego uzasadnienia) kompetencja do kontroli zgodności umów międzynarodowych z Konstytucją nie ogranicza się do kontroli przepisów prawa, czyli podstawowej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego. Try- bunał Konstytucyjny jest umocowany również do kontroli norm prawnych, czyli rezultatu wykładni, jeśli ustalone znaczenie przepisu – norma prawna jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym (por. wyroki TK z: 28 października 2003 r. sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82; 27 października 2010 r., sygn. K 10/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81; 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22; 6 grudnia 2011 r., sygn. OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 35 SK 3/11, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 113; 14 lutego 2012 r., sygn. P 17/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 14 oraz postanowienia TK z: 28 czerwca 2017 r., sygn. SK 20/16, OTK ZU A/2017, poz. 52 i przywołane tam orzecznictwo; 27 marca 2018 r., sygn. P 1/16, OTK ZU A/2018, poz. 15 oraz 9 lutego 2021 r., sygn. P 15/19, OTK ZU A/2021, poz. 7). W szczególnych przypadkach, ze względu na wagę sprawy oraz pozycję ustrojową są- du, skutkującą znaczeniem ostatecznych orzeczeń TSUE, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Sądu Najwyższego czy Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej także: NSA), przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym może być norma prawna, powstała – nawet de facto – w rezultacie pojedynczej wypowiedzi orzeczniczej. De- cydujące znaczenie przypisać należy skutkowi takiego ostatecznego orzeczenia sądu najwyż- szej rangi, a nie ilości wypowiedzi orzeczniczych o normie prawnej stanowiącej następnie przedmiot kontroli TK. 1.7. Kontrola konstytucyjności norm tworzonych przez TSUE w procesie wykładni traktatów. Kontrola zgodności z Konstytucją norm odpowiednio rekonstruowanych lub tworzo- nych przez TSUE, w oparciu o przepisy traktatów, lub takich których istnienie zostało jedy nie uzasadnione przez TSUE określonymi przepisami traktatów i w przypadku których nie sposób stwierdzić, że są rezultatem wykładni przepisów w tradycyjnym rozumieniu, nie stanowi, sama w sobie, procesu wykładni prawa UE dokonywanej przez Trybunał Konstytuc yjny. Sprowadza się ona wyłącznie do ustalenia i odtworzenia wykładni, lub procesu myślowego nazwanego wykładnią w orzeczeniu, przeprowadzonej przez TSUE, tego w jaki sposób i w jakich granicach wykładnia została dokonana, następnie – do ustalenia, czy rezultat wy- kładni ma charakter i znaczenie normotwórcze, a jeśli tak, to czy pozostaje on w zgodzie z Konstytucją. Co oczywiste, częścią kontroli przeprowadzanej przez TK jest analiza orzecz- nictwa TSUE, która jednak nie ma na celu jego wartościowania czy też kwestionowania, lecz służy ustaleniu treści relewantnego orzecznictwa TSUE, nawet jeżeli jest ona kontrowersyjna. Trybunał Konstytucyjny uznaje i szanuje wyjątkową rolę TSUE polegającą na zapewnieniu poszanowania prawa w procesie wykładni traktatów oraz przeprowadzaniu wyłącznej wy- kładni prawa UE, w ramach procedur uregulowanych w traktacie. Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny poddał kontroli poszczególne przepisy TUE każdorazowo w okre- ślonym zakresie, odpowiadającym treści normy zrekonstruowanej l ub stworzonej w orzecz- nictwie TSUE (tzw. wyrok zakresowy), nie podzielając stanowiska wnioskodawcy o potrze- bie kontroli każdego z zaskarżonych przepisów TUE rozumianego w określony sposób (tzw. wyrok interpretacyjny). Dostrzegając konwencjonalną granicę, między kontrolą przepi- su prawa w określonym rozumieniu i w określonym zakresie, Trybunał Konstytucyjny pod- kreślił raz jeszcze, że w sprawie zakończonej niniejszym wyrokiem przedmiotem kontroli zgodności z Konstytucją nie jest dowolny rezultat wykładni prze pisów TUE przeprowadzonej przez TSUE, lecz wyłącznie rezultat skutkujący rekonstrukcją lub stworzeniem norm praw- nych wynikających, zdaniem TSUE, z przepisów TUE lub norm, których istnienie zostało w ten sposób uzasadnione w jego orzecznictwie; przedmiot ko ntroli stanowiły normy prawne a nie wykładnia przepisów prawnych. Jeżeli dokonywana przez TSUE wykładnia wskazuje powinność określonego działania lub zaniechania, tworząc generalne i abstrakcyjne nakazy lub zakazy odnoszące się do obo- wiązywania i stosowania w Rzeczypospolitej Polskiej przepisów rangi konstytucyjnej, rozu- miane przez niektóre polskie sądy jako uchylenie zasady nadrzędności Konstytucji, lub jako przyzwolenie do odstąpienia od stosowania norm konstytucyjnych na rzecz stosowania norm wynikających z orzecznictwa TSUE, wówczas aktualizującym się każdorazowo obowiązkiem Trybunału Konstytucyjnego, wynikającym wprost z art. 8 ust. 1 Konstytucji, jest rekonstruk- cja takiej wykładni i w przypadku stwierdzenia, że wykazuje ona, de facto , skutek normo- OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 36 twórczy – orzekanie w przepisanym trybie o zgodności lub niezgodności rezultatu takiej wy- kładni (normy prawnej) z Konstytucją. W wyroku o sygn. K 18/04 TK stwierdził, że „[w]ykładnia prawa wspólnotowego, do- konywana przez ETS, winna mieścić się w zakresie funk cji i kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie na rzecz Wspólnot. Powinna też korelować z zasadą subsydiarności, determinującą działania instytucji wspólnotowo - unijnych. Wykładnia ta winna być ponadto oparta na założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami wspólnotowo -unijnymi a państwami członkowskimi. Założenie to generuje – po stronie ETS – powinność przychyl- ności dla krajowych systemów prawnych, po stronie zaś państw członkowskich – powinność najwyższego standardu respektowania norm wspólnotowych”. W wyroku o sygn. K 18/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe (unijne), wydając określony akt (przepis prawa), działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie z zasadami subsydiarności i proporcjonalności. Przekroczenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy lub normy) nie są objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego (podob- nie w wyroku o sygn. P 7/20). 1. 8. Wykładnia prawa UE przeprowadzana przez TSUE. 1.8.1. Status TSUE. Unia Europejska nie jest państwem, nie istnieje również suweren w postaci narodu eu- ropejskiego, a w relacjach między jej instytucjami nie znajduje zastosowania tradycyjna kon- strukcja tr ójpodziału władzy. TSUE jest jedną z instytucji wymienionych w części szóstej tytuł pierwszy w rozdziale pierwszym TFUE (sekcja piąta art. 251 TFUE i n.) obok takich instytucji jak Parlament Europejski, Rada Europejska, Trybunał Obrachunkowy, Europejski Ba nk Centralny. Sędziowie oraz rzecznicy generalni TSUE, jako osoby o niekwestionowanej niezależności, są mianowani przez rządy państw członkowskich na okres 6 lat i mogą być mianowani ponownie, co jest częstą praktyką. TSUE posiada kompetencję do kształtowa nia w znacznym zakresie procedury postępowania z wpływającymi do tego organu pismami pro- cesowymi oraz ustalania własnej struktury wewnętrznej, w konsekwencji trybu uchwalania zmian jego statutu i regulaminu, natomiast ustala w praktyce samodzielnie procedurę przeka- zywania sądom krajowym wykładni prawa UE w ramach art. 267 TFUE. Szczególną rolę w postępowaniu przed TSUE pełnią rzecznicy generalni, których zadaniem jest przedkładanie propozycji orzeczeń „przy zachowaniu całkowitej bezstronności oraz niezależności”. Nieo- graniczona ilość kadencji oraz sposób powoływania sędziów i rzeczników generalnych TSUE przy decydującej roli organów władzy wykonawczej państw członkowskich, wyjątkowa rola i sposób powoływania rzeczników generalnych, istotny wpływ TSUE na kształtowanie wła- snej procedury, mogą wzbudzać wątpliwości dotyczące niezawisłości jego sędziów i nieza- leżności TSUE jako sądu w klasycznym rozumieniu, według którego TSUE ocenia sądy kra- jowe. Dla porównania polska Konstytucja w art. 179 przewiduje powo ływanie sędziów na czas nieoznaczony przez Prezydenta jako organ wybierany bezpośrednio, łączący funkcje wykonawcze i prawodawcze, spośród odpowiednio wykwalifikowanych prawników wskazy- wanych przez organ składający się w większości z sędziów, natomiast art . 180 ust. 1 Konsty- tucji gwarantuje nieusuwalność sędziów. Z kolei sędziowie Trybunału Konstytucyjnego mogą być powoływani w oparciu o art. 194 ust. 1 Konstytucji tylko na jedną, dziewięcioletnią ka- dencję. Sędziowie podlegają jednak Konstytucji i ustawom u chwalanym przez władzę usta- wodawczą wybieraną przez suwerena, jakim jest Naród. Taka konstrukcja prawna zapewnia, że sędziowie polscy po uzyskaniu nominacji sędziowskich nie muszą zabiegać o względy organów władzy wykonawczej, celem uzyskania ponownej nominacji, zaś dystans wobec władzy ustawodawczej i wykonawczej należy do podstawowych zasad etycznych polskich sędziów. OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 37 W wyroku o sygn. K 18/04 Trybunał Konstytucyjny uznał, że ETS jest sądem mię- dzynarodowym. W związku z tym, Trybunał pozostawił poza uzasadnieniem niniejszego wyroku kwestię, w jakim zakresie TSUE wypełnia klasyczne funkcje niezależnego sądu skła- dającego się z niezawisłych sędziów, a w jakim zakresie funkcje jednej z instytucji UE . Nie- wątpliwie, TSUE powinien wypełniać jednocześnie obie te funkcje, jednak weryfikacja po- wyższego nie ma znaczenia dla niniejszego wyroku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że TSUE został ustanowiony w traktatach jako organ zobowiązany i uprawniony między in nymi do stania na straży poszanowania prawa w procesie wykładni traktatów oraz do ustalania wy- kładni prawa UE w postępowaniu prejudycjalnym. Zatem istoty zagadnienia nie tworzy kwe- stia, czy TSUE jest niezależnym sądem złożonym z niezawisłych sędziów, lecz to, czy i w jakim zakresie działa on w granicach powierzonych zadań oraz w granicach kompetencji przekazanych UE przez państwa członkowskie. 1.8.2. Charakter wykładni prawa dokonywanej przez TSUE. W swoim orzecznictwie TSUE łączy zasady i elementy civil law z common law, za- równo w zakresie wykładni prawa, jak i w zakresie stosowanych procedur (N. Fennelly, Legal Interpretation at the European Court of Justice , „Fordham International Law Journal”, t. 20, Nowy York 1996 s. 656 i n.). Podstawowym traktatowym zadaniem TSUE (art. 19 ust. 1 aka- pit pierwszy zdanie drugie TUE) jest poszanowanie prawa w procesie wykładni i stosowaniu traktatów ( ensuring that in the interpretation and application of the Treaties the law is obse- rved ). Zgodnie z art. 19 ust. 3 TUE, do zadań TSUE należy również wykładnia prawa UE ( interpretation of union law ) przeprowadzana w procedurze pytań prejudycjalnych ( prelimi- nary ruling ) określonej w art. 267 TFUE (dawny art. 234 TWE). Kompetencje europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (dalej: ETS) zostały uregulowane podobnie również w poprzed- nich wersjach traktatu. Przepisy prawa pierwotnego UE nie określają reguł ich wykładni, stąd też TSUE każdorazowo decyduje samodzielnie o sposobie jej przeprowadzenia, tworząc przez dziesięciolecia aktywności orzeczniczej swoistą hermeneutykę, odwołującą się wprawdzie do dorobku nauk prawnych, ale opartą na założeniu, że prawo UE, czy szerzej – europejskiej organizacji integracyjnej, jest sui generis odrębnym systemem prawnym, różnym od prawa międzynarodowego publicznego i prawa państw członkowskich, jego fundamentem są orygi- nalne zasady swoiste tylko dla systemu prawa UE, a wcześniej Wspólnoty Europejskiej (dalej także: WE) i jej poprzedniczki – Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (dalej także: EWG); w konsekwencji, również reguły wykładni prawa UE mają charakter oryginalny, różny od zasad uznanych w pozostałych systemach prawnych, scharakteryzowanych w piśmiennictwie prawniczym, zwłaszcza z zakresu teorii i filozofii prawa, czy jurysprudencji generalnej. W orzecznictwie TSUE wykładnia językowa nie odgrywa roli pierwszoplanowej, nie znajduje więc zastosowania reguła interpretatio cessat in claris . W piśmiennictwie wskazano, że powyższa zasada wykładni prawa UE wynika z następujących swoistych cech integracji europejskiej: 1) narody europejskie posługują się różnymi językami, 2) występują różne tra- dycje konstytucyjne, 3) same traktaty regulują bardzo obszerny zakres zagadnień w sposób skondensowany. A zatem TSUE, orzekając w ramach hybrydowego systemu prawnego, wy- kazującego cechy civil law oraz common law , przeprowadza wykładnię traktatów z uwzględ- nieniem różnych tożsamości narodowych i konstytucyjnych państw członkowskich oraz re- spektując mozaikę pojęć wyrażonych leksykalnie niejednorodnie w różnych językach euro- pejskich. Wykładnia celowościowo - funkcjonalna (teleologiczna) została wyraźnie wyekspo- nowana przez ETS, a później TSUE, jako podstawowa metoda wykładni prawa UE (por. A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy , Warszawa 2010, s. 344, Wykład- nia prawa Unii Europejskiej. System Prawa Unii Europejskiej , t. 3, red. L. Leszczyński, War- szawa 2019; J. Helios, W. Jedlecka, Wykładnia prawa Unii Europejskiej ze stanowiska teorii prawa , Wrocław 2018). ETS stwierdził, że „jeżeli przepis wspólnotowy może być interpreto- wany na kilka sposobów, pierwszeństwo winien mieć taki sposób, który najlepiej służy za- OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 38 pewnieniu jego efektywności” (wyrok ETS z 24 lutego 2000 r. w sprawie C - 434/97, Komisja Europejska p. Republice Francuskiej, EU:C:2000:98; identycznie w wyrokach ETS z: 9 marca 2000 r. w sprawie C - 437/97, EKW Wiedeń p. Podatkowej Komisji Odwoławczej w Wiedniu oraz Wein & Co HandelsgmbH (sp. z o.o.) p. Rządowi Górnej Austrii, EU:C:2000:110 oraz 20 czerwca 2002 r. w sprawie C - 401/99 , Thomsen p. Urzędowi do spraw Obszarów Wiejskich w Husum, EU:C:2002:387). W rezultacie wykładni traktatów, w orzecznictwie TSUE występują również tezy, któ- re nie odnoszą się do tekstu prawa UE, lecz stanowią, de facto , jego uzupełnienie lub korektę rekonstruującą cel traktatu, któr y jest odczytywany przez TSUE m.in. w oparciu o zasady ogólne ustanawiane również w orzecznictwie TSUE a wcześniej – ETS. Trybunał luksembur- ski przyznaje sędziom kompetencje do działalności prawotwórczej również tam, gdzie za da- nym rozstrzygnięciem przemawiają czynniki wyłącznie prawnopolityczne (por. S. Vogenauer, Die Auslegung von Gesetzen in England und auf dem Kontinent , t. II, Tybinga 2001, s. 1281). Rzecznik generalny G. F. Mancini w opinii w sprawie C- 294/83, Parti écologiste „Les Verts” (Zieloni) p. Parlamentowi Europejskiemu (EU:C:1985:483), stwierdził, że obowiązek ETS polegający na zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni traktatów implikuje działa- nie ETS ponad językowym brzmieniem traktatów, a nawet kompetencję do poprawiania zasad określających jego uprawnienia w imię powierzonej mu misji. Natomiast według rzecznika generalnego M. P. Maduro, teleologiczna wykładnia prawa UE nie ogranicza się wyłącznie do celów wywodzonych z określonych przepisów traktatowych, lecz dotyczy szczególnego sys- temowe go rozumienia porządku prawnego UE, w którym przenika się wykładnia wielu zasad. Stąd Trybunał w Luksemburgu nie jest związany określeniem celu konkretnego przepisu trak- tatowego, lecz interpretacją zasad w szerszym kontekście porządku prawnego UE oraz jego celu konstytucyjnego ( constitutional telos ) – (M. P. Maduro, Interpreting European Law: Judicial Adjudication in a Context of Constitutional Pluralism , „European Journal of Legal Studies” 2007, nr 1, 2). Stosowanie przez TSUE tak szerokiego rozumienia „wykładni” uza- sadniane jest potrzebą wypełnienia luk w prawie unijnym oraz wyjątkowością procesu inte- gracji europejskiej. TSUE przyjmuje, że „mechanizmy, które są niezbędne do osiągnięcia celów traktatu, nie muszą mieć w nich wyraźnej podstawy prawnej. Wystarczy, że zostaną uznane za konieczne do osiągnięcia celów UE (…)”. Zasada efektywności sama w sobie „za- bezpiecza istotę unijnego porządku prawnego i podstawowe cele integracji (zasada efektyw- ności lub skuteczności systemowej)” – (M. Taborowski, Orzecznictwo Trybunału Sprawie- dliwości Unii Europejskiej dotyczące skuteczności systemu prawa unijnego jako podstawy prawnej dla rozstrzygnięć sądów krajowych , [w:] Rola orzecznictwa w systemie prawa , red. T. Giaro, Warszawa 2016, s. 336). Podkreśla się przy tym, że „ jedynym sposobem adaptacji zapisów traktatowych do stale zmieniającej się rzeczywistości jest właśnie interpretacja dy- namiczna tych zapisów przez Trybunał [TSUE] (…). Czasami lepiej jest zaakceptować zmia- ny płynące z orzecznictwa aniżeli przedsiębrać żmudn y i długotrwały proces formalnej zmia- ny Traktatu” (T. Koncewicz, [w:] Wykładnia prawa Unii Europejskiej. System Prawa Unii Europejskiej , t. 3, red. L. Leszczyński, Warszawa 2019, s. 437). To z ducha traktatów ETS wywiódł pierwszeństwo prawa wspólnotowego przed pra- wem państwa członkowskiego: ze względu zarówno na brzmienie, jak i „ducha” traktatu, państwa nie mogą uznawać pierwszeństwa przed porządkiem prawnym, jaki przyjęły ( „the terms and the spirit of the Treaty, make it impossible for the States, as a corollary, to accord precedence to a unilateral and subsequent measure over a legal system accepted by them” ) – (wyrok z 15 lipca 1964 r. w sprawie C-6/64, Flaminio Costa p. E.N.E.L, EU:C:1964:66). W innym kluczowym dla późniejszego orzecznictwa wyroku ETS potwierdził, że od- krywa znaczenie zasad traktatowych, zarówno z tekstu, jak i z „ducha” traktatu ( „deducing the meaning of the Community rules from the wording and spirit of the Treaty” ) – (wyrok OTK ZU A/2022 K 3/21 poz. 65 39 z 27 marca 1963 r. w sprawie C-28/62, Da Costa en Schaake NV, Jacob Meijer NV, Hoechst- Holland NV p. Holenderskiemu urzędowi skarbowemu, EU:C:1963:6). Jednym z pierwszych i najdonioślejszych orzeczeń, w którym ETS wskazał wprost na „ducha” przepisów trak