K 4/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 11 sierpnia 2020 r. Pozycja 33 WYROK z dnia 22 lipca 2020 r. Sygn. akt K 4 /19 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Ju styn P iskorski – przewodnicząc y Stanisław Piotrowicz Ju lia Przyłębsk a Bartł omiej Sochański Wojciech Sych – sprawoz da wca, po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r . poz. 2393 ), na posiedzeniu niejawn ym w dn iu 22 lipca 20 20 r., połączonych wniosków : 1) Rady Gminy Świecie nad Osą o zbadanie zgodnoś ci art. 17 p kt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 20 18 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1276 ) w zakresie, w jakim przewi- duje wejście w życie z mocą wsteczn ą od 1 stycznia 2018 r. art. 2 pkt 1 i 6 oraz art . 3 pkt 1 te j ust awy , nadających nowe brzmi enie art. 3 pkt 3 i zał ącz- nikowi do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.) oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 201 6 r. o inwesty- cjach w zakre sie elektrowni wiatrow ych (Dz. U. poz . 961 , ze zm.) , z art. 2 w z wiązku z art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) R ady Gminy Kobylnica o zbadanie zgodności art. 17 pkt 2 ustawy z 7 czerw- ca 2018 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przewiduje wejście w życie art . 2 pkt 1 i 6 ora z art. 3 pkt 1 tej usta wy z mocą wsteczną, tj. od 1 sty - cznia 2018 r., z art. 2 Konstytucji, w szczególności z zasadą demokra- tycznego państwa prawnego i zasadą nieretroaktywności prawa wy w odzony- mi z tego przepisu, o r z e k a: I Art. 17 pkt 2 ustawy z dn ia 7 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1276) w zakresie, w jakim * Sentencja została ogłoszona dnia 4 sierpnia 2020 r. w Dz. U. poz. 13 36 . OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 2 wprowadził z mocą wsteczną art. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 3 pkt 1 tej ustawy, jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Kon stytu cji Rzeczypospolitej Po lskiej zasadą nieretroaktywności prawa (zasadą lex retro non agit ). II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązu- jącą po upływ i e 1 8 ( osiemnastu ) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku U s taw R zeczypospolitej Polski ej. Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć po s tępo wanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło większością głosów. U Z A S A D N I E N I E I 1. Do T rybunał u Ko n s tytucyjnego z ostał y wniesion e wniosk i : Rady Gminy Świecie nad Osą z 20 sierpnia 2018 r. oraz Rady Gminy Kobylnica z 31 maja 2019 r. (d ale j: wniosko- dawcy) o zbadanie zgodności z Konstytucją regulacji przewidującej wejście w życie z mocą wsteczn ą przep isów n adających nowe brzmienie definicj om „ budowli ” i „ elektrowni wiatro- wej ” . Rada Gminy Świecie nad Osą wnosiła o zbadanie , czy art. 17 pk t 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2018 r. o zmia nie ustawy o odnawialny ch źródłach energii oraz niektórych innych u staw (D z. U . poz. 1276; dalej: ustawa nowelizująca ) w zakresie, w jakim przewiduje wejście w życi e z mocą wsteczną od 1 stycznia 20 1 8 r. art. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 3 pkt 1 ustawy now eli- z u j ą cej , nadających nowe brzmienie ar t. 3 pkt 3 i załącznikowi do ustaw y z dni a 7 l i pca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm. ; dalej: prawo budo wlane ) oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 201 6 r . o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. poz. 961, ze zm. ; dalej: ustawa o inwestycjach ), jest z godn y z art. 2 w związku z art. 167 Konstytucji . Rada Gminy Kobylnica wnosiła o zbadanie, czy art. 17 pkt 2 ustawy nowelizuj ącej w zakre s ie, w jakim przewiduje wejście w życie art. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 3 pkt 1 ust awy nowe- lizującej z mocą wsteczną, tj. od 1 styc znia 2018 r., jest zgodny z art. 2 Konstytucji, w szcze- gólności z zasadą demokratycz nego państwa prawnego i zasadą nie retroaktywno ści pra w a wy wodzonymi z tego przepisu. Na mocy zarządze nia Prezes a Trybunału Konstytucyjnego wymienione wnioski – ze względu n a tożsamość przedmiotową – zostały połączone do rozpoznania pod wspólną sygnatu- rą K 4/19. Ponieważ opiera ją się na bar dzo podobnej lub id entyc znej argumen tacji w odniesie- niu do niekonstytucy jności zaskarżonego przepisu , zostan ą przedstawion e łącznie . W nios kodawc y wskazali, że art. 17 pkt 2 ustawy nowelizującej wprowadził w życie z mocą ws teczną od 1 sty cznia 2018 r. przep isy nadające now e b rz mie nie definicj om bu dowli i elektrown i wiatrowej , k tóre mają istotne znaczenie dla gmin jako jednostek samorządu tery- torialnego, albowiem bezpośrednio determinują wysokość ich dochodów uzyskanych z po- d atku od nieruchomości. Wnioskodaw cy podnieśli , że z g o d nie z art. 2 ust . 1 pkt 3 ustawy z dn ia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 201 7 r. poz. 1 7 85 , ze zm. ; dalej: ustawa OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 3 o podatkach i opłatach lokalnych ) opodatkowani u podatkiem od nieruchomości podlegają nieruc homości lub obie kty b udowalne , t akie jak budowle lub i ch c zęści związane z prowa- dzeniem działalności gospodarczej. Dla potrzeb podatku od nieruchomości za budowlę uznaje się obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa bu dowlanego niebędący budynkiem lub obiektem mał ej a rch i tektury, a t akże urząd zeni e budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które z apewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 1 a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatac h lokalnych ) . K a żda zatem zmiana defi nicji budowl i w prawi e budowlanym powoduje zmianę w zakresie opodatkowania budowli podatkiem od nieru chomości, który stanowi wyłączny dochód gmin. W następstwie wprowadzenia z mocą wste czną zmian w definicjach budowli i elektrowni wia t row e j opodatkowa niu p odlega część budowlan a elektrowni wiatrowe j bez urządzeń technicznyc h, natomiast p rzed wprowadzoną zm ianą opodatkowaniu podlegała cała elektrownia wiatrowa , tzn. c zęść budowlana wraz z częścią techniczną. Z mian a definic ji bu- dowli i de f ini c ji elektrown i wia trowej z mocą wsteczn ą spowodowała, że gminy został y po- zbawion e części swoich dochodów (swojej samodz ielności finansowej), a ponadto , na mocy wstecznego obowiązywania art. 17 pkt 2 u sta wy nowelizującej , zobowiązan e są d o zwrotu pob ran e go j uż podatku o d nie ruchomoś ci od elektro wni wiatrowych posadowionych na ich terenie. Wnioskodawcy wskazali , że zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urze czywistniającym zasady sprawiedliw ości społecz- nej. Za s ada państwa prawn ego mieści w sobie wi ele zasad szczegó łowych, wśród których wymienić należy zasadę bezpieczeństwa pra wnego jednostki, zasadę ochrony interesów w toku, nakaz zachowania odpowiedniej vaca tio legis i przede wszy stkim zasad ę lex retro non agi t oraz zakaz zmian y prawa podatkowego w ciągu roku podatkowego. Wszystkie zmie- rzają do blokowania tworzenia prawa złej jakości i w ten sposób chroni ą wolności i prawa podmiotowe. Zasada niedziałania praw a wstecz jest dyrektywą p ostępowan ia organów p ra- wo daw c zych, polega jącą na za kazie stanowieni a norm prawnych nakazują cych stosować no- wo ustanowione normy do zdarzeń, które m iały miejsce przed ich wejściem w życie. Z asad a lex retro non agit wyznacza konstytu cyjną sytuację prawną nie tylko os ób fizycznyc h, l ecz także jednos t ek s amorządu terytorialne go. Zdaniem wnioskodawców z akaz zmiany prawa podatkowego w ciągu roku podatko- we go jest bezwzględny, a swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest ograniczona przez art . 2 Konstytucji. Swoboda ustawodaw cy w zakresi e ks zta ł towania treś ci us taw podatkowych ogran iczona jest obowiązkiem przestrzegania reguł dotyczących wym ogów drogi ustawodaw- czej, procedury uchwalania ustaw podatkowych oraz wymogu szczególnej dbałości legisl a- cyjnej podczas stanowienia przepi sów prawnych , ab y u m ożliwiały on e kon struowanie precy- zyjny ch norm podatkowych. Swoboda ta jest ograniczona również nak azem respektowania z asady vacatio legis i zakazem nadawania mocy wstecznej oraz dokonywania zmian w ciąg u roku podatkowego. W ocenie wnios kodawców kwe stio now a ny przepis w prowa dza zmiany z mocą wst eczną, co jest sprzec zne z zasadą lex retro non agit , a ponadto w sposób bezpośr edni zmienia zasady opod atkowania elektrowni wiatrowych w trakcie roku podatkowego. Brak jest przy tym w uzasadnieniu projektu ust awy now e lizującej wa rtośc i kon stytucyjnej, uza sadnia- jącej naruszenie zasady lex retro non agit . Mimo że dopuszczalne są wyjątk i od tej zasady , to bezwzględnie niedopuszczalne jest stanowienie z mocą wsteczną pr awa surowszego – lex sever ior retr o non agit . Zasa da ta znana prz ede w szystkim prawu karnemu , obejmuje również prawo podatkowe. Zdaniem wnioskodawców art. 17 pkt 2 ustawy n owelizującej narusza również wyra- żoną w art. 167 Konstytucji zasadę samodzielności s amorządu terytorialnego, której je dnym z eleme ntów sk ładowych je st za sada samodzielności fin ansowej. Powyższa zasad a, wyrażona OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 4 w art. 16 ust. 2 Konstytucji, a następnie już expressis verbis w art. 165 ust. 2 i art. 167 Kon- stytucji , pozostaje jednym z funda mentów istnienia samorządu terytor ialnego. Ist otą sam o- dzielności finan sowej jest zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego dochodów po- zwalających na realizowanie zada ń publicznych tym jednostkom przypisanych, p ozostawienie im swobody kształtowania sw oich wydatków (z uwzględnieniem je dnak zastrze żeń ust a wo- wych) ora z stw orzenie odpowiednich g warancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie. Kwintesencją samodzielności finansowej jednostek samor ządu terytorialnego (w tym gmin jako beneficjentów podatk u od nieruchomości) jest art. 167 ust. 3 Konst ytuc ji s twierdzając y, że źródła dochodów jedno stek samorządu teryto rialnego są okr eślone w ustawie. Przepis ten, zgodnie z orz ecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, należy rozumieć dwojako. Po pierw- sze, jako prz epis gwarantujący gminom odpowiedn i poziom doc hodó w, p ozwalający im na realizację konstytucy jnie wyznaczonych zad ań oraz zastrze gający formę ustawy dla określa- nia źródeł ty ch dochodów. Po drug ie, pełni on rolę instrumentalną wobec celu podstawowego, jakim jest zapewnienie jednostce samorzą du terytoria lneg o o d powiednich środk ów fi nanso- wych na real izację jej zadań. Wnioskodawcy wskaz ali, że działali w pełni racjonalnie , uchwal ając swoje budżety w terminie ustawowym i w zgodzie z obowiązującym wówczas prawem ; uwzględni li docho- dy z tytułu podat ku od nieruc homo ści , których w ysoko ść decydowała o skali p lanowanych przedsięwzięć. Dochody z tytułu podatku od nieruchomości na rok 2018 nie zostały określone w budżecie wnioskodawcó w jako rezerwa lub lokata. Na ich podst awie zostały zaplanowane konkretne wydatki, w prze waż ającej mier ze in westycyjne, znajdujące odzwierciedlenie w w ieloletniej p ro gnozie f inansowej. Wpływają one także na usta lenie indywidualnego wskaźnika zadłużenia gmin, mającego kapitalne znaczenie dla ich kondycji finansowej. Skoro zasadą jest, że bu dżet y j ednostek sa morzą du te rytorialnego nie p rzewidują nadw yżki budże- towej, a gr omadzone dochody nie stanowią rezerwy ani lok aty, to braki w zakresie dochodów powodują niemożliwoś ć pokrycia przewidywanych wyda tków , przede wszystkim związanych z realizacją zad ań własnych. W kons ekwencji, zwłaszcza w p rzypadku małych gmin, n a tere- ni e których zlokalizowane są elektrownie wiatrowe, prowadzi to do pogorszenia jakości życia ich mies zkańców. W ocenie wnioskodawców p ow ołane zasady konstytucyjne , w tym w szczególno ści zas ada demokra tyczn ego państwa praw nego , z akaz zmiany przepisów prawa podatkowego w trakcie trwania roku podatkowego, jak i zasada samodzielności finansowej jednostek samo- rządu terytorialnego, nakazywały gm inom podejmowanie działań w zaufan iu do obowią zują- ceg o stanu pr awneg o i w żaden sposób nie p ozwalały na przewid ywanie , że władza ustawo- dawcza w trakcie roku budżetowego poz bawi gminy znacznej części ich dochodów. O ile więc w granicach określonych ustawą, zgod nie z art. 167 ust. 3 Konstytu cji, ustawod awca mo że kształt ować wysok ość dochodów własny ch gmin, w tym z ty tułu podatku od nierucho- mości, o tyle powinien mieć na uwadze również zasadę adekwatności wyrażoną w ust. 1 tego przepisu. Udział w dochodach pub licz nych powinien być odpowiedni d o przypadają cych je d- nostkom s amorz ądu terytorialnego zadań . Jeżeli zatem następuje obniżenie tych dochodów bez zmniejszenia zadań oraz bez właściwej rekompensaty utr aconych dochodów, to zasada ta jest zachwiana ze szkodą d la s połeczności lokalnej, wobec kt órej samorzą d pe łni funkcję s łu- żeb ną. 2. Rzecznik Praw Ob ywatelskich, w pisma ch z 10 maja 2019 r. (znak: V.511.240.2019.EG) , 20 sierpnia 2019 r. (znak: V.511.439.2019.EG) poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu. 3 . Minister Energii , w pi ś m i e z 16 wrz eśni a 2019 r., zajął stanowisko, że art . 17 pkt 2 ustawy nowelizującej jest zgodny z art. 2 w związku z art. 167 Konsty tucji. OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 5 Minister Energii wskazał, że wraz z wejściem w życie ustawy o inwesty cjach op o dat- kowanie podatkiem od nieruchom ości elektro wni wia trow ych od 1 stycznia 2017 r. uległo zm ianie w taki sposób, iż do us talenia wysokości podatku uwzględnieniu podlegała w artość całości urządzenia, łącznie z elementami tec hnicznym i, tj. turbiną. Zmiana ta spowodowała znaczący (trzy - , czte rokrotny) wz rost po datk u od nieruchomości, który negatywni e wpływał na opłacaln ość prow adzonej działalności gospodarczej, a ponadto narusz ał chronione konsty- tucyjnie wartości , takie jak swoboda działalności gospodarczej cz y równość podmiotów wo- bec prawa. N ierówność ta dot ycz yła jedynie wytwórców energii ze źródeł odnawialnych , prowadząc ych d ziała lność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu en ergii elektrycznej z od- nawialnego źródła energii, jakim jest wiatr. Minister Ener g ii zauważy ł , że gminy, w ramach przy sługujących im u pra wnie ń mogły wprowadzać preferencje w op odatkowaniu b udowli, aż do je go całkowitego zniesienia. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przy okr eślaniu stawki podat- ku od nieruchomo ś ci od budowli rada gminy mogła ró żnicować jej wys oko ść d la poszczegól- nych rodzajów przedmio tów opodatkowania, uw zgl ędnia jąc w szczególności rodzaj prowa- dzonej działalności , natomiast na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokal- nych mogła także, w drodze uchwały, wprowadz ić inne niż usta wow e zw olnienia przedmio- towe z podatku od nieruchomości. Gminy w p rzewa żającej większości nie zastosowały tych instrumentó w, lecz skorzystały z możli wości obłożenia elektrowni wiatrowych kilkukrotnie wyższy m niż dotychczas podatkiem od nier uchomości. W kon sek wencji to decyzje gmin wymogły na ustaw odawcy podjęcie działań leg islac yjnych celem uzdrowienia sytuacji elek- trowni wia trowych , a przy tym doprowa dziły do przedstawianych we wnioskach ograniczeń ich przy chod ów . Zdaniem Ministra Energii w prowadzone u staw ą n owe l izującą zmiany opodatkowania elektr owni wiatrowyc h miały na celu rozstrzyg nięcie liczn ych wątpliwości podnoszon ych przez jednostki samorząd u terytorialnego od czasu rozpoczęcia prac nad poselskim pro jektem ustawy o inwestycjach w zak resie elektr owni wi atro wych. Ustawa nowelizująca związana jest również z wykonanie m zob owiązań wobec Unii Europejskiej. Zgodnie z treścią decyzji Ko- misji Europejs kiej w sprawie State aid SA.43697 (2015/N) – Poland – Polish support scheme for RES and relief for energy - inte nsi ve u sers z 13 grudnia 2017 r. (dal ej: d ecyzja z 13 grudnia 2017 r.), w motywie 152, władze polskie zobowiązał y się, że polski r ząd dołoży wszelkich starań, aby zapewnić wejście w życie ustawy nowelizując ej, w tym zmiany podatk u od nieru- c homości, nie póź nie j niż 1 stycznia 2018 r., na zasad ach o bowiązujących przed 1 stycznia 2017 r. Ponadto, w toku postępowa nia przed Dyrekc ją Generalną do spraw Konkurencji Ko- misji Europejskiej w sprawie aukcyjnego mechaniz mu wsparcia odnaw ialnych źródeł en ergii, zakoń czon ego wydaniem wskazanej de c yzji z 13 grudni a 2017 r., Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przek azał Ministrowi Energii formalną skargę złożoną przez inwestorów, dotyczącą w szczególności niezgodn ej z rynkiem wewn ętrznym pomocy pu- blicznej zwi ązan ej z e zróżnicowanym trakt o wanie m farm wiat rowych na gruncie przepisów dotyczących podatku od nieruchomości (pismo DG COMP z 24 maja 2017 r. B2/AB/MGA/ad D *2017/050536 w sprawie SA.48045 (2017/FC) – Complain t concerning cert ain elements of t he Polish su ppor t t o RES producers ). Skarg a ta miała istot ny wpływ na prze bieg postępowania notyfikacyjnego w sprawie SA.43697, znacznie j e wydłużając, przez co zachodziła poważna obawa, że nowelizacji nie u da się uchwalić w 2017 r. Minist er Energii wyjaśn ił, że dosto sowa nie poziomu cen refer encyj nych dla farm wi a- trowych pozwoliłoby na ograniczenie ne gatywnych konsekwenc ji na gruncie prawa p omocy publicznej związanych ze zróżnicowanym podatkowym traktowaniem farm wiatrowych , je- dynie w zakre sie związanym ści śle z aukcyj nym mec hanizmem wsparcia odnaw ialnych źró- deł e nergii , lecz nie elimin owałoby ryzyka zainicjowania przez K omisję Europejską for malnej OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 6 procedury doch odzeniowej w odniesieniu do samych zasad opodatkowania podatkie m od nieruchomośc i operatorów inst alacji wytwa rzaj ący ch energię elektry czną. Otwa rcie formal nej procedury dochodzeniowej, która, z dużym prawdopodobień stwem, mogłaby zostać zakoń- czona wydaniem decyzji nakazującej zwrot pomocy publicznej przez innych wytwór ców niż operatorz y farm wiatrowych , przyniosło by n ega tywne skutki dla w ielu wytwórców energi i z odnawialnych źródeł energii. W ocenie Ministra Energii ustawa nowelizująca d oprowadziła do zmniej szenia obcią- żeń podatkowych, które były nieadekwatne, niesprawi edliwe i szkodliw e. Jednakże nie b ył to cel sa m w sob ie tej ustawy , a j edyni e narzędzie do o chrony ważniejsz ych wartości: swobody prowadzenia działalno ści gospodarczej, rów ności podmiotów (w ty m przypadku przedsię- biorców) wobec prawa oraz bezpieczeństwa pr awnego jednostki. Odnosząc się do zarzutów pod nies ion ych przez wnioskod awców , Minister Energ ii wskazał, że interes publiczny dostatecznie uzasadniał wprowadzenie kwestionow anych zmian. Bezpieczeństwo prawne jednostek samorządu terytorialnego znajdowało się w tym przypadku w kolizji z bezpi eczeństwem p rawn ym przedsiębiorców – podat n ików podatku od nieruchomości w zakresie opodatkowania elektrowni wiatrowych. Podatnicy ci, w p rzeci- wieństwie do gmin, które miały wpływ na wysokość podatku, nie mieli żadnego „po la ma- newru” pozwa lającego na uchro nienie swoje j dz iał aln ości przed kryt yczny m i dla nich skut- kami zbyt wysokiego opodatkowania nałożonego w wyniku zmian wprowadzonych ustawą o inwestycjach . Kompetencja ustalenia podatku lokalnego w określonej wysokości, któ ra po- nadto nie zo stała wyrażona w prze pisie wp rost , a le wynika pośrednio ze zmian dokonanych w innych przepisach prawa, nie powi nna zostać uznana za prawo nabyte. Nakładają c podatki lokalne , gmina działa w sferze imperium jako podmiot publiczny, wątpliwe j est zatem, czy prz ysługujące jej w dany m mom e n cie kom petencje można uznać za prawo nabyte po dlegają- ce konstytucyjnej ochronie. Ustawa nowe lizująca w zakresie zmiany opodatk owania elek- trowni wiatrowych miała na celu ochronę swobody działalności gospodarczej właścicieli elekt rowni wiatrowych , któ rzy w w ynik u z miany definicji budowli uiszczali nawet cztero- krotnie wyższy podatek od nieruchomości. Zwiększenie obciążeń podatkowych jedynie wobec wytwórców energii z wiatru, stanowiło ponadto narus zenie konstytucyjn ej zasady równości . Ustawa noweliz ująca miał a pona dto na celu ochronę interesu publicznego p aństwa, ponieważ Polska zobowiązana jest do osiągn ięcia 15 - procentowego udział u energii z odna- wialnych źródeł energii w ogólnym zużyciu energii brutto do 2020 r. Br ak wypełnienia po- w yższego zobowiąz ania spowo do wać moż e z nacząc e koszt y związan e z transferem staty- stycznym energii z odnawialnych źródeł energii z państw członkowskich Uni i Europejskiej. Odnosząc się do zarzutu wejścia w życie niektórych przepisów ustawy nowelizującej z mo cą wsteczną , Min ister Ener gi i za uwa żył, że było ono podyktowane koniecznoś cią ochro- ny ważniejszych dóbr, tj. praw podatn ików podatku od nieruchomości – w ł a ścicieli elektrow- ni wiatrowych. Ustawa nowelizująca w tym zakresie spełniła przesła nki dopuszczalnośc i re- troaktywnego dzia łania p raw a . Z akaz retroaktywności nie ma bowiem char akteru absolutne- go. Co istotne, przepisy us tawy nowelizującej były niez będne dl a realizacji ważniejszych war- tości konstytucyjnych, takich jak: równoś ć wobec prawa, swobod a działalno ści gospodarczej oraz inte res pub lic zn y . Zdaniem Ministra Energii n ie można zgod zić się z twierdzeniem wnioskodawców, że wejście w życie niektórych pr zepis ów ustawy nowelizującej z mocą wsteczną było niedopuszczalne, ponieważ są to przepis y surowsze, co wyłącza zastosowani e wyją tku o d ret roa ktywności w myśl zasady lex severior re tro non agit . W opinii Ministra Energii przepisy wchodzące w życie z mocą w stecz ną są przepisami o skutkach łagodniej- szych niż dotychczasowe. Skutki przepisów i kwe stię „surowośc i” należy bowiem roz p atry- w ać w k onte kś c ie oddziaływania na adresatów końcowych – podatników. W ty m przypadku będą to podatnicy podatku od nieruch omości – prze dsiębiorcy, a nie gminy, które działając władczo, pobierają podatek. OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 7 Odnosząc się do zarzutu dotyc zącego bezpośredniej zmian y opod atko wan ia podatkiem od nieruchomości w trakcie roku podatkowego , Minister Energii wskazał, że zmiana bezpo- średnia polegał aby n a dokonaniu nowelizacji przepisów ustaw podatkowych , a tymczasem a ni kwestionowany p rzepis, ani us tawa nowelizująca ni e wpro wadzał a ta ki c h zmian. W szcze - gólności nie doszło do bezpośredniej zmiany żadnego elementu konstrukcji podatku, tj. pod- miotu, pr zedmi otu, podstawy opodatkowania ani stawki. Zdaniem Ministra Energii zarzut naruszenia a rt. 167 Konsty tucji jest nietraf ny , poni e- waż r egul ac j a dotycząca podatku od elektrowni wiatr owych została kompleksowo uregulo- wana w akcie ustawowym. Ponadto, ustawa no weliz ująca nie nakłada na jednostki samorządu terytorialnego żadnych nowych zadań, z któr ymi wiązałaby się konieczność poni e sieni a wy- da tków pr zez jednostki samorządu terytorialnego. Nowych zadań nie nakładała na jednostki samorządu terytorialnego r ównież u stawa o inwestycjach , zatem trudno zgodzić się z wnio- skodawcami, że przywracając niejako st an pr awny w zakresie podatków sp rzed ustawy o in- wes tycjach , ustawodawca naruszył zasadę ad e kwatnośc i wynikającą z art. 167 Konstytucji. Ustawa nowelizująca nie uniemożliw ia również kształtowania podatku od nieruchomości, ni e zmi enia bowiem samej struktur y tego podatku , a jedynie pośredni o i w ograni czon ym stopniu wpływa na jego wy sokość. Ponadt o wprowa dzenie art. 17 pkt 2 ustawy nowelizującej nie stanowiło dla gmin zupełne go zaskoczenia, ponieważ mogły one śledzić prace ust awoda wcze. Racjonalne planowanie budżetu wyma gałoby zatem uwzględn ienia w plan owan iu budżeto- wym zarówno toczących się prac n ad ustaw ą i ich kierunku, jak i licznych wątpliwości wobec obowiązującej wówczas wersji przepisu. 4. Pismem z 30 stycznia 2020 r., na po dstawie art. 65 ust. 1 usta wy z dnia 30 listopada 2016 r. o o rganizacji i try bie postępowania przed Trybunałem Konstytu cyjnym ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2 393 ), Prezes TK zwrócił się do Prezesa Rady Minis trów o przedstawienie opi- n ii, czy orzeczenie Trybunał u Kon stytucyjnego może wywołać skutki wiążąc e się z nakłada- mi fin ansowymi nie pr ze wid zianymi w ustawie budżetowej. W odpowie dzi z 30 marca 2020 r., Minister Finansów, działając z upoważnienia Pre- zesa Rady Ministrów, poinformował, że ewentualne orzeczeni e o nie zg odności z K onstytuc ją art. 17 pkt 2 ust awy nowelizującej „ bę dz ie m i ało f inan s ow y i ekonomiczny wpływ zarówno na gminy, będące beneficjentami podatku od nieruchomości, jak i na podatników tego podat- k u. Jednakże na podstawie dostępnych danych nie można oszac o wać rozmiarów tych skutkó w finansowych ”. Minister Finansów wskazał, że „[ w] 20 18 r. wpływy z podatku od nieruchomości wy- niosły 22,6 mld zł . Z danych pozyskanych ze sprawozdania podatkowego SP - 1 czę ść B za 2018 r. wynika, że wpływy z opodatkowania bud owli stanowią 35,08% we wpływac h z podatku o d nieruchomości ogółe m. Można zat em s zac ować, że wpływy z opodatkowania budowli ogółem w 2018 r. wyniosły 7,9 mld zł . Minister Finansów nie pozyskuje i nie gro- madzi szczegółowych danych dotyczących pojedynczych r odzaj ów obiektów będących przed miotem opodat kowania podatkiem od nieruchomośc i. I stn iejąc a sprawozdawczość po- datkowa i budż etow a w zakresie podatku od nieruchomości nie pozwala na ustalenie wpły- wów z pod atku od nieruchomości od budowli elektrowni wiatrowy c h. Te go typu dane są do- stępne j edynie w posz czególnych gminach , n a terenie kt óryc h z lokalizowane są te budowle. W konsekwen cji nie można przedstawić wiarygodnych danych dotyczących wpływu orzecze- nia w sp rawie o sygn. akt K 4/19 na dochody własne gmin”. Po n adto w ocenie Ministr a Finansów ewentualne s twierdzenie nie zgodno ści z K onsty- tuc j ą z askarżonych przepisów „ będzie miało bez pośredni wpływ na gminy osiągające docho- dy z podatku od nieruchomości od elektro wni wiatrowych, które uzyskają dodatkowe wpływy podat kowe. Jednocześnie dochody poda tkowe tych gm in będą miały wpływ n a poziom do- c hodó w p odatkowych wszystkich gmin w kraju, w p rzeliczeniu na mieszkańca kraju, który OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 8 stanowi punkt odniesienia przy wyliczeniu części wyrównawczej subwencji ogólnej dl a gmin i wpł at do budżetu państwa ” . 5. Pro kurator Generalny , w piśmie z 10 czerwc a 2020 r. ( zna k : PK VIII TK 34.2019) , które wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego 15 czer w ca 2020 r., wniósł o umorzenie postepowania ze względu na niedopuszczalność orzekania . Po obszernym przedst awieniu stanowisk wn ioskodawców , kwestionowanych przepi- s ó w i orzecznic twa Trybu nału Konsty t ucyjnego , P rokurator Generalny ws kazał , że wniosko- dawcy uchybili obowi ązkowi powołania przekonujących argumentów wskazujących na nie- zgodność kwestionowan ych przepisów z Konsty t ucją i z tego powodu zachodzi konieczność umorzenia postępo wan ia . Prokurator Gene ralny zastrzegł jednak , że g dyby Trybunał Konstytucyjny nie podzielił argumentacji przemawiającej za umorzeniem postę powania w niniejszej spra wie , to jego z da- niem : 1) art. 17 pkt 2 ust awy nowel izuj ącej w zakre s ie, w jakim przewiduje w ejś cie w życie – z mocą wsteczną – od 1 stycznia 20 18 r. jej art. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 3 pkt 1 , nadających no- we brzmienie art. 3 pkt 3 i załącznikowi do praw a budowlane go, a także art. 2 pkt 1 ustawy o inw estycjach jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konsty t uc ji zasadą lex retro non agit w związku z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji ; 2) w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalnoś ć wydani a orzecze nia. W ocenie Prokuratora G eneralnego kwestionowanie zgodności art. 17 pkt 2 us tawy nowelizu j ącej w zakre s ie, w jakim przewiduje wejście w życie z mocą wsteczną jej art. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 3 pkt 1 z zasadą ochrony zaufan ia obywateli do państwa i stan owionego przez nie prawa oraz z zasadą ochrony praw słusznie nabytych, leży poz a z akresem działania wn ioskoda wc ów i z teg o powodu zachodzi konieczność umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczal noś ć wydania orzeczenia. Prokurato r Gene ralny w skaz ał , ż e s koro o podatkowanie elektr owni wiatrowych po- datkiem od nieruchomości nie „ob cią ża” jednostek samorz ądu terytorialnego, to zakaz zmian obciążeń podatkowych w ciągu roku podatkowego jest w ninie jszej sprawie nieadekwatnym wzorcem kontrol i, co skutkuje koni ecznoś ci ą umorzenia postępow ania w sprawie kont roli zgodności kwestion ow anej r egu lacji z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą niezmieniania przepisów poda tkowych w trakcie trwania roku podatkowego z e względu na niedopuszczal- noś ć wydania wyroku . Zdaniem Prok uratora G eneralnego u morz eniu podlega też kontr ola zgodności kwe- stionowanej re gulacji z art . 167 ust. 2 i 3 Konsty t ucji , ponieważ wnioskodawcy nie wskazal i argumentó w lub dowod ów na poparcie t ych z arzut ów . Prokurato r Gene ralny w skaz ał , ż e k westionow a na r egulacja, choć potencjaln ie ograni- cza wpływy wnioskodawców przez wyłączenie z datą ws teczną z przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości elementów technicznych elektrowni wiatrowych, to za razem brak danych wskazujących na to, aby sytuacja ta uniem ożliwiała wykonywanie pow ierzonych im zadań. Ustawa nowelizująca odnosi się bo wiem tylko do konstrukcji podatku od nieru- chomości od elektro wni wiatrowych i nie nakłada nowych zadań na jednostki sam orządu tery- torialnego. W konsekwencji kwestionow a na r e gulac ja nie narusz a również za sady lex retro non agit . Ponadto Prokurator Genera lny podniósł , że zasada niedział ania prawa wstecz nie jest zasadą absolutną i przepisy działające wstecz wyjątkowo mogą by ć uznane za zgodne z zasa- dą demokratycznego państwa pr awneg o. Kwestionowana regulacj a zmniej szył a wysokość wymaganego podatku, p oniewa ż p ods tawa opodat kowania uległa ogranicz eniu. Zmniejszeniu mogły ulec jedynie wpływy z tego podatku uzyskiwane przez te je dnostki samorządu teryto- rialnego, na których obszarze elekt rownie wiatrowe dzia łają. Jednocześnie, w kontekście wstecznego działania p raw a, nasuwa się wątpliwość czy tworzenie norm adresowanych do OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 9 jednostek samorządu terytorialnego skutkujących zmniejszeni em wpływów do budżetów tych jednostek może podlegać ta kim s amym ocenom (rygorom) jak tworzenie prawa daninowego, którego adresatami są os oby fizyczne i osoby prawne prawa prywatneg o. J ednostka samorzą- du terytorialnego jako osoba prawna prawa publicznego, s prawująca władzę publiczną w za- kresie powierzonych jej zada ń publicznych, nie korzys ta z zagwarantowanych oso bie fizycz- nej, a także w ogr aniczon ym zakr esie innemu podmiotowi, w tym osobie prawnej prawa pry- watnego, praw i wolności konstytucyjnych określonyc h w rozdziale dr ugim Konstytucji. Sko- ro j ednostki samo rządu terytorialnego są sytuow ane w obrębie władzy publicznej a daniną jest przy mus owe, bezzwrotn e, powszechne świadczenie pieniężn e o charakterze publiczno- prawnym, stanowiące dochód państwa lub innego podmiotu publicznego, nakładane jedno- stronnie (władczo ) prz ez organ publicznoprawny, to adresowane do jednostek samorządu te- rytorialne go zmniejszenie p odstawy opodatkowania podatkiem od nieruchomości elektrowni wiatrowych nie jest w tym kontekście „daniną” , a zatem nie p odlega konstytuc yjnym zasa- dom zmiany pr awa d aninowego. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego nie jest to świ adc zenie przym usowe, lecz dochód budżetowy. Poza tym same jednostki samorzą- du terytorialnego s tanowią o wysokości podat ku od nieruchomości od el ektrowni wiatrowych, czyli st anowi ą o jednym z elementów st osunku daninowego . Zdaniem Prokuratora G eneralnego na wet gdyby wszy stkie, wypracowane w orzecz- nictwie Trybunału Konstytucyjnego, przesłanki dopuszczające retroaktywność pra wa miały się odnosić także d o kwestionowanej regulacji , to ich rygoryzm (poza oczywi stym wymogiem zawarcia przepisów działających wste cz w ustawie) nie powinien być wykorzystywany w celu określenia relacji między poszczególnymi podmiotami władzy publicznej . 6. Marszałek Sejmu, w piśmie z 16 czerwca 2020 r. ( znak: BAS - WAK - 831/19), w imien iu Sejmu, wniósł o stwierdzenie, że art. 17 pkt 2 ust awy nowelizującej jest zgodny z zasadami: nieretroakcji prawa, ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie pra wa oraz niezmienności prawa podatkowego w trakcie roku podatkowego, wywodzonymi z ar t. 2 Konstytucji, w związku z art. 167 ust. 3 Kons tyt ucji. Ponadto Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postę powania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wy dania wyroku , ponieważ wnioskodawc y nie uzasadni li zar zutu niezgodności kwestionowan ej regulacji z zasadą ochrony praw nabytych, zasad ą o chr ony interesów w toku oraz art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu e lektrownie wiatrowe stanowią istotny komponent źródła tzw. zielonej ene rgii, a redukcja liczby elektrowni wiatrow ych czy ograniczenie inwestyc ji w ich rozwój z cał ą p ewn ością nie przyczyni się do uzyskania pożądanego udziału energii ze źródeł odnawialnych i może skutkować znaczącymi k osztami zwią zanymi z transferem staty- stycz nym energii z odnawialnych źródeł energii z państw czł onkowskich, które mają jej nad- wyżkę . Z mia na prawa w czerwcu 2018 r. ze skutkiem od 1 stycznia 2018 r. miała na celu ochronę Skarbu Państwa przed koniecznością w ypłaty odszkodowań w przypadku uznania ros zczeń ze strony inwestorów (właścicieli fa rm wiatrowych) z racji na ich nierówne trakto- wani e po d k ątem podatkowym względem producentów pozostałych odnawialnych źródeł energii (biogaz, fotowoltaika, hydroenergetyka) . Żaden z wytwórców wskazanych źródeł en ergii nie był bowiem zobowiązany do płacenia podatków od nieruchomości za urząd zenia techniczn e s łuż ące prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych. Niezależnie od powy ższego, troska o ko ndycję i utrzymanie o dnawialnych źródeł energii wynika także z za dania płynącego względem władz publicznych z art. 5 K ons tytucji , który przewiduje , że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 10 Marszałek Sejm u podnió sł , że tr udno uznać, i ż rację ma Rada Gminy Kobylnica , twierdząc, że celem kwestionowanej regulacji był a n ie ochrona jakichkolwiek wartości, ale zmniejszenie obciążeń publicznoprawnych pewnej grupy przedsiębiorców. Jakkolwiek nowe- lizacja miała n a celu zmniejszenie konkretnego rodzaju obciążeń podatkowych, do których doszło w sposób nieprzewidziany , i które nig dy nie były celem ustawodawcy, to efekt ten nie stanowił celu samego w sobie. Należy go postrzegać raczej jako cel pośr edni, narzędzie ochr ony ważniejszych war tości – swobody prowadzenia działalności gos podarczej, równości podmiotów wobec p rawa (w tym p rzy padku przedsiębiorców prowadzących elektrownie wia- trowe, którzy zostali obciążeni podatkiem nieproporcjonalnie większym niż pozostali produ- cenci energii ze źró deł odnawialnych) cz y bezpieczeństwa prawneg o jednostki. Wprowadzone ustawą nowelizującą unorm owa nia skutkujące zmianą definicji budow- li przywróciły zasady opodatkowania podatkiem od nieruchomości, które obowiązywały przed 1 stycznia 20 17 r., rozstrzygając tym samym liczne wą tpliwości podnoszone prz ez jed- nostki samorządu t erytorialnego w postępowan iac h przed sądami administ racyjnymi. Z tych względów Marszałek Sejmu uznał , że wbrew twierdzeniom wnioskodawców , okoliczn ości uzasadniające o dstąpienie od zasady lex retro non agit w niniejszej sprawie mo- t ywowane są wartościami aprobowanymi konstytucyjnie . Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady ochrony zaufania do państwa i stanowio- nego przez nie prawa, Marszałek Sejm u w skazał, że prace nad projektem ustawy no welizują- cej , który trafił pod obrady parlame ntu z przedłożenia rządowego popr zedzone były szer oko zakrojonymi konsultacjami społecznymi, których początek datowany jest na czerwiec 2017 r. K westionowana regulacja z pr zyczyn technicznych nie m o gł a istnieć na etapie kon sultacji publicznych, te bowiem b yły prowadzone w 2017 r., kiedy wciąż istniały rea lne szanse na wejście w życie ustawy do końca 2017 r. Skutek retroaktywny nie był zatem wówczas rozwa- żany jako potrzebny. N ie można jednak uznać, że wprowadzenie art. 17 pkt 2 ustawy noweli- zującej było dla gmin zask oczeniem. Przepis ten pojawił się na etap ie rządowych prac legisla- cyjnych . Ok reślenie daty wstecznej stosowania nowych definicji było środkiem do osiągnię- cia zamie rzonych celów w sytuacji, kiedy wejście w życie całego aktu opóźniało się z uwagi na skomplikowany proces legislacyjny, w tym proces u zgo d nień. Jednostki samorządu teryto- rialnego, śledząc przebieg prac nad projektem ustawy nowelizującej , mogły uwzględnić w swoich założeniac h planów budżetowych e wentualne zmiany , jakie zakładał ów projekt w zakresie zmiany przedmiot u opodatkowania podatki em od nieruchomości. W ocenie Marszałka Sejmu odstąpienie od zasady ochrony zaufania do państwa i sta- nowionego przez nie p rawa było uzasadnione tymi samymi wartoś ciami konstytucyjnymi, które u sprawiedliwiał y odstąpienie od zakazu retroaktywności. Ponadto M ars zał ek Sejmu zauważył, że przyjęcie kwestionowane j regulacji nie ozna- czało automatycznie obowiązku zwrotu inwestorom nad płaconego podatku od nieruchomości za ok res od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. Nadpłata , powstała na skutek zapłacenia jednos tce sa morządu terytorialnego przez pierwsze miesiące 2018 r . rat uwzględniających opodatkowanie części technicznych elektr owni, mogła zostać przeksięgowana na poc zet ko- lejnych rat podatku za rok 2018, a naw et przyszłych zobowiązań podatkowych inwestora z t ytu łu podatku od nieruchomości w kolejnych latach. W ten sposób jednostki samorządu terytorialnego mogły zachować uzyskane środki w swojej dyspozycji, planując na kolejny rok podatkowy (2019) niższe wydatki , bez konieczności poszukiwania środków na z wrot p oda tku inwestorom. Jednostki samorządu terytorialnego, które w wyniku kwestionowanej regulacji utraciły część swoich docho dów planowanych na 2018 r., z uwagi na z mniejszenie wpływów z tytułu podatku od nier uchomości (od elektrowni wiatrowych), mogły skorzy sta ć z instru- mentu korekty do informacji finansowej w perspektywie danych o podstawowych dochodach podatkowych, mających w pływ na wysokość subwencji z budżetu pań stwa. OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 11 II Art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn ia 30 list opada 2016 r. o organizacji i trybie pos tęp o- wa nia przed Trybunałem Konsty tucyjny m (D z. U. z 2 019 r. p oz. 2393 ) do puszcza możliwość rozpoznania wniosku na p osiedze niu niejawnym, jeżeli pi semne stanowiska wszystk ich uczestników postępowania oraz po zostałe do wody zgromadzone w sprawie stanowią wyst ar- c zającą podsta wę do wydania orz eczenia . Tr ybunał uznał, że w niniej szej sprawie spełniona została powyższa przesł anka. II I Trybunał Konsty tucyjny zważ ył, co n astępuje : 1. Legitymacja wnioskodawcó w do z łożenia wn iosku do Trybunału Konstytucyjneg o i prz edm iot kontroli. 1.1. Postępowanie w sprawie o zbadanie zgodności art. 17 pk t 2 u stawy z dnia 7 czer - wca 2018 r. o zmiani e ustawy o odnawialny ch źródłach energii oraz niektórych innych us taw (Dz. U. p oz. 12 76; dalej: usta wa nowelizująca) z Konstytuc ją , zos tał o w szczęte na podstawie połączonych wniosków, sporządzonych zgodnie z treś cią o dpowi ednich uchwał organów sta- nowiących jednostek samorządu terytorialne g o: r ad gmin . Kwest ionowany przepis ma nastę- pu jące b rzmien ie: „Ust awa wchodzi w życie po upływ ie 14 d ni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem : ( … ) art. 2 pkt 1 i 6 oraz art . 3 p kt 1, które wchodzą w ży cie z dniem następującym po dniu ogło- szenia, z m ocą od dnia 1 styczn ia 2018 r.”. 1.2 . Zgodnie z art. 191 ust. 2 w związku z ar t. 191 ust. 1 pkt 3 K onstytu cji, or gan sta- nowiący jednostki samorządu terytor ialnego może wystąpić z wnios kiem do Trybunału Kon- st ytucyjnego, jeżeli akt norma tywny dotyczy spraw o bjętych jego zakres em działani a. Tr ybunał Konstytucyjny wielok rotnie dok onywa ł wykładni sformułowania „sp rawy ob jęt e z akresem działan ia”, przyjmując, że chodzi tu o sprawy wchodz ące w zakr es działania okreś lonego wnioskodawc y (w tym w ypadku organów stanow iących jedno stek sa morząd u terytoria lnego), rozpatrywane w zwią zku z jego komp etencjami. Ponadto da ny prze pis pow i- ni en dotyczyć działalności stanowiącej re alizację konstytucyjnie lub u stawowo określonych zad ań jednostki samorządu teryt orialnego (por. posta nowienia TK z: 22 s ierpnia 200 1 r., sygn. T 25/01, OTK ZU nr 1/ B/2002, po z. 40 ; 9 października 2002 r., sy gn. Tw 33/ 02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233; 18 stycznia 2005 r., sygn. Tw 34/0 3, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 2; 8 lipca 2008 r., syg n. K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, p oz. 113 ). W wyroku z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/ 09 (OTK ZU nr 6 /A/2011, poz. 56), wyda- nym w pełnym sk ładzie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „ sprawy objęte za krese m działania gminy, o kt órych mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, są wyzn aczone przed e wszys tkim przez kompet encje gminy do podejm owania określony ch dz iałań, ale również przez zad ania, k tór e mają być przez gminę realizowane. (…) Mając jednak na względz ie wy- rażone w Konstytuc ji za sady dotyczące samodzielnośc i jednostek samorządu terytorialn ego, tr udno jest zaaprob ować stanowisko, że p rzepis y oddziału jące w sposób bezpośredni na wy- so kość do cho dów warunkującyc h sposób wykonywania przez gminę jej zadań nie dotyc zą spraw objętych zakre sem działania gminy. Gm ina s tanowi utworzoną z mo cy prawa wsp ólno- tę mieszka ńców , powo łaną do realizowania zadań public znyc h (ar t. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji ). Jedn ost ki samorządu terytorialnego samodzielnie kształtują swoje budże ty, p rzy czym wyso- OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 12 kość dostę pnych środków finansowych be zpośrednio determinuj e możliwość realiza cji przez te jedn ostki spoczywających na nic h zadań pu blicz nych ” . Organy stanowiące jed nostek sam orządu tery torialnego mają zatem legitymację do inicjowania pos tępow ania przed Trybunałem K onstytucyjnym w sp rawie kont roli zgodności z Kons tytucją, rat yfiko wa nymi umowami międ zynarodowymi lub usta wami p rzepisów p raw- ny ch normujących ich kompetenc je, zad ani a lub wysokość dochodów warunkujących s posób wykonywania tych k ompet encji i zadań. Zakwest ionowany art. 17 pkt 2 ustaw y nowelizującej przew iduje wejści e w życ ie z mocą wsteczną od 1 stycznia 2018 r. prz episów nad ający ch nowe b rzmienie definicjom le- galn ym budowli i elektrowni wiatrowej. Zmian y tych definicji bezpośred nio d eterminują wy- s okość doc hodów gmi n uzyskanych z poda tku od nieruchom ości. Zgod nie bow iem z a rt. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dni a 13 l istopada 2 003 r . o dochodach jednostek samo rządu t ery to- ri alnego (Dz. U. z 20 20 r. poz. 2 3 , ze zm.) źródłami dochod ów wł asnyc h gminy są wpływy z podatku od nieruchom ości. Z kolei w myśl a rt. 2 u st. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opł atach loka lnych (Dz. U. z 2019 r. po z. 1170 , ze zm . ; dalej: ustawa o podatkach i opłatach lokalnych ) opodatkowanie m pod atkiem od nieruchomości p odlegają budowl e lub ich czę ści związane z prowad zeniem dział alności gospod arcze j. Jednocześnie ustawa o p odatka ch i opłat ach l okalnych stanowi, że budowla to obi ekt budowlany w rozu- mieniu przepisów prawa budowlanego niebędący budy nkiem lub obiektem mał ej architektu- ry, a także urządz enie budowlane w rozu mieniu przep isów pr awa budowlanego związane z obiektem bu dowlan ym, które zapew nia możliwość użytk owania ob iektu z god nie z jego przeznaczeniem (art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o poda tkach i opłatach lokalnych). U stawa o po- datkach i opłatach lokalnych odsyła zat e m do przepi sów ust awy z dnia 7 lipca 1994 r. – Pra- wo bud owlane (Dz. U. z 2019 r. poz . 118 6, ze zm.; dalej : prawo bu dowla ne) , w któr ych za- w arta jest definicj a legaln a budowli . Zgodnie z art. 3 pkt 3 praw a bu dowla ne go , w brzmieniu nadan ym przez art. 2 pkt 1 ustawy nowe lizując ej, budowlą jest każdy obiekt budowlan y nie- b ędący budy nkiem lub obiektem małej architek tury, j ak m.in. części budow lane elektrowni . Ponadto art. 2 pkt 6 ustawy nowe lizuj ącej do kategorii o biektów budo wlanych w załącz niku do praw a budowla ne go dodał c zęści b u dowlane elektrowni wiatrowych (Katego ria XX IX załączn ika d o prawa budow lanego ). Z kole i art. 3 p kt 1 ustawy nowelizującej wprowadził nowe brzmienie definicji legal- nej elektrowni wiatrowej w art. 2 pkt 1 ustawy z dni a 20 maja 2016 r. o i nwestycjach w za- kre sie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 20 20 r. poz. 981 ; dalej : ustawa o inwestycjach). W myśl ar t. 2 pk t 1 ustawy o inwestycjach elektrownia wiatrowa to instalacja odna wia lnego źródła energi i, składająca się z części b udowlane j stanowiącej budowlę w r ozumien iu prawa budowlanego oraz urządzeń tec hniczn ych, w tym elem entów technicznych, w kt órej energi a e lektryczna jest wytwarzana z energii wiatru, o mocy większej niż moc mik roinstalacji w ro- zu mieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 20 20 r. poz . 26 1 , ze zm.). W uza sadnieni u pro jektu ustawy no welizuj ące j w skazano, że „[i]ntegralną częścią opisywanej zmiany w ob szarze podatku od nieruchomości dla elek- trowni wiatrowych są zmiany przewidziane w art. 2 pkt 1 i 6 projektu, w zakresie zmian defi- nicji b udowli i załączn ika d o ust awy – Pr awo budowlane” (druk s ejm owy nr 2412 / VII I ka- dencja, s. 24). Zmiana defin icji legalny ch budowli i elektrowni wiatrowe j, w prowadzon a w życie z moc ą wsteczną od 1 stycznia 2018 r. na mocy art. 17 pkt 2 ustawy nowelizującej, j est zi nte- growaną kons truk cją l egi slacyjną powoduj ącą zmi anę w z akresie opo datkowania budowli podatkiem od nieruchomośc i, który sta nowi wyłączny dochód gmin. Kwestionowany przepis ma zatem wpływ na wysokość dochodów gmi n warunkujących sposób wykonywania ich kompe tencji i z adań. Z t ego p owo du Trybunał Kons tytucyj ny stwier dził, że kwestionowany przepis, wyznaczaj ący wejśc ie w życie z mocą wsteczną od 1 sty cznia 2018 r. przepisów na- OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 13 da jących nowe brzmienie definicjom legalny m budowli i elektrowni wiatrowej, doty czy „s praw objęt ych z akre sem d ziałania” Rady Gmin y Świec ie nad Osą oraz Ra dy Gminy Kobyl- nica (dalej: wnios ko dawcy) i p odlega kontroli zgodności z Kons tytucją. 2. Wzorce kon troli . 2.1. Rad a Gminy Świecie nad Osą wnio sł a o stwierdzenie, że kwestionowany p rzepis jest niez godny z a rt. 2 w związku z art. 1 67 Kons tyt ucji. W uzasadn ieni u wniosk u powołano jednak je szcze inne w zorce konstytucyjne. Z kolei Rad a Gminy Kobylnica żąda kontr oli kwestionowanego przepisu z art. 2 Ko n- stytucji , w szczególności z zasad ą de mokrat ycznego pa ństwa pra wnego i zasad ą nieretroa k- tywnoś ci prawa , zaś w uz asadnieniu wskazuj e argumenty ty lko na popar cie zarzu tu narusze- nia za sady ni eretroak tywności prawa . 2. 2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że na wniosek (skargę konstytucyjną, pyt a- nie prawne) skł ada s ię ca ła wy rażaj ąca go treść, natomi ast w petitum nastę puje j edynie usys- tematyzowanie w ątpliwości o raz wskazanie głównych w tym wz ględzie w zorców kontroli. Za sada ta znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do przedmiotu kontroli, le cz także do wz orców kont roli , wobec czego Trybu nał, ustalając wzorce kont roli, ma obowiązek wziąć pod uwa gę nie tylko petitum pisma rozpoczynającego postępowanie, l e cz także tr eści norma- tywne, które podmiot inicjując y postępowanie wiąże z tymi przepisami . Zgodnie z art. 47 u st . 2 ustaw y z dnia 30 listo pada 2016 r. o organizacji i trybie postę- powania przed Try bunałem Kons tytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. po z. 2 393 ; dalej: dalej: u.o.t .p.TK ) uzasadnienie wniosku skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego powinno zawie rać przywoł anie treści k westi onowanego wnios kiem przepisu wraz z jego wykładnią, przywołanie treści wz orców kontro li wraz z ich wykładnią, określ enie problemu konstytucyj- neg o i zarzutu niekonstytucyjności oraz wsk azanie argumentów lub dowodów na popar cie t ego zarzutu . Wyn ikający z prz ywołanego przep isu obowiązek właściwego u zasadnienia przez wnios kodawcę z arzutu ni e zg od ności z Konstytucją kwestiono wanych przepisów wy- znacza ro zkład ciężaru dowodu w procedurze kontro li norm przed Trybunałem Konstytucyj- ny m. Do póki podmio t ini cjujący kontr olę nie powoła konk retnych i przekonujący ch argumen- tów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontro- lowane prz episy za zgodne z K onstytuc ją . Trybun ał p odczas orzekani a jest związany zak resem za skarżenia wskaza nym we w niosk u, pytaniu p rawnym albo skardze konstytuc yjnej (art. 67 ust. 1 u.o.t.p .TK) . Zakres zaskarżenia obejmuje wskazanie kwestionowanego aktu normat ywnego lub jego części (okre- ślenie przed miotu kontroli) oraz sformułowanie zar zutu nie zgodności z Konstytucją, raty fi- kowaną umo wą międ zynarodową lub ustawą (wskazanie wzorca kont roli) – ( art. 67 us t. 2 u.o.t.p.TK) . W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny nie może ani samodzielnie określić przedmio tu kontroli, ani zastąpić podmiot u ini cjując eg o kontrolę w obowiązku uzasad nieni a posta wionego zarzutu niezgodności z K onstytucją, ratyfikowaną u mową międzyn arodową lub ustawą kwestion owanego aktu normatywnego. Dotyc zy to także sytuacji, w której wniosko- da wca ogranicza się do wskazania i zacyt owania t reści przepisu Konstytucji, n ie pr ecyzują c jednakże argumentów na potwier dzenie post awionych we wni osku zarzutó w. Ustalając warunki właściwego wywiązania się przez podmio t inicjujący kontrolę kon- stytucyjności p rawa z wymogu uzasad nienia postawioneg o zarzut u niekonstytucyjności, Try- bun ał Ko nstyt uc yjny wielokrotnie wskazywał, że nie czyni z adość rozważane j powinności samo wskaza nie przepisu stanowiącego przedmiot kontroli i przepisu będącego wzorcem tej kontroli ( nawet wraz z podanie m sposobu rozumien ia obu w ymienionych przepisów), bez p rzeds tawieni a chociażby jednego argumentu ws kazującego na niezgodność tych regulac j i OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 14 prawnych. Co więcej, nie realizują rozpatrywanego wymaga nia również uwagi nazbyt ogólne, niejasn e czy też czynione j edynie na margines ie innyc h rozważań (zob. wyrok i TK z : 5 cz er - wca 2 014 r., sygn. K 35/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 61; 31 lip ca 2015 r., sygn. K 41/12, OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 102; 4 listopada 20 15 r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10/A/2015 , poz. 163 ; 13 grudnia 2017 r., sygn. SK 48/15 , OTK ZU A/2018, poz. 2 oraz postanowieni a z : 13 stycznia 2015 r., sygn. K 44/13, OTK ZU nr 1/A/201 5, poz. 4; 1 2 maja 2015 r., sygn. K 7/14, OTK ZU nr 5/A/2 015, poz. 67; 15 lipca 2015 r., sygn. S K 69/ 13, OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 110; 4 listopada 20 15 r., s ygn. K 9/14, OTK ZU nr 10/A/2 015, poz. 17 0; 4 listopada 2015 r., sygn. P 45/13, OTK ZU nr 10/A/2015 , poz. 171; 4 listopada 2015 r., sygn. P 102/15, OTK ZU nr 10/A/2015, p oz. 172; 26 kwiet nia 2016 r., sygn. K 4/ 15, OTK ZU A/2016, poz. 19; 1 marca 20 17 r., s ygn. K 13/14, OTK ZU A/2017, poz. 10 ) . Ni edochowanie wymogów formalnych w niosku, określonych w art. 47 u st. 2 u .o.t.p.TK, pociąga za sobą umorzenie postępowani a ze względ u na niedo puszczalność wy- dania orzeczeni a na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u. o.t.p.TK (zob. np. postanowienia TK z : 21 stycz ni a 2015 r., sygn. K 13/13, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 8 oraz z 13 styczni a 2015 r., sygn. K 44/13 ). We wniosk u Rady Gminy Świecie n ad Osą można odnaleźć argumenty uzasadni ające zarzut niezgodności kwestionowan ego prze pisu z zasa d ą lex retro non a git i zakaz e m zmiany prawa podatkowego w tra kci e roku podatkowego wywo dzonych z ar t. 2 Konstytucji . Nie ma natomiast argumentów uzasadniający ch nie z godność kwestionowanego przepisu z wymienio- nymi tylko na końcu wniosk u , bardzie j ogólnymi , zasadami wywodzon ymi z art. 2 Konstytu- cji: zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie p rawa (pewności pra wa), ochro- ny praw nabytych i przyzwoitej legislacji. Nie można też uznać , że zost ał uzasadniony zarzut niezgodności kwe stionowa nego przepi su z wyrażoną w art . 167 Konst y t ucji zasadą samo- dzielności finansow ej jednostek samorządu teryto rialnego. Wnioskodawc a ograniczy ł si ę bo- wiem tylko do stwierdz e nia, że „ [s] koro więc następuje obniżeni e tych dochodów bez zmniej- szenia za dań oraz bez właściwej rekompensaty utracon ych docho dó w, to za sada ta je st za- chwiana ze szkodą dla społeczności lokalnej, wobec której samorząd pełni funk cję służebną”. Wnioskodawc a jednak nie przedstawi ł żadnych dowodów potwierdzających to twierdzenie. Wn ios e k Rady Gminy Świecie nad Osą inicjując y niniejsz e postępow anie nie o dpo- wiada zatem wymaganiom wynikającym z art. 47 ust. 2 pkt 4 u.o.t.p.TK w zakresie zarzutu niezgodności kwes t ionowanego przepisu z zasadami wywodzony mi z art. 2 Konstytucji: zau- fani a o byw atela do państwa i stanowionego przez ni e prawa ( pe wności p rawa), och rony praw nabytych i przyzwoitej legislacji , oraz z wyrażoną w art . 167 Konsty t ucji zasadą samodziel- ności fin ansow ej jednostek samorządu teryto rialne go. Z kol ei Rada Gminy Kobylnica uzasa dnił a szczegółowo zarzut n aru szenia za sady nie- ret roak tywności prawa , nie przedstawi ając argume ntów po pierających zarzut niezgodności kwestionowanego przepisu z bardziej ogólną za sadą demokratycznego państwa prawn ego. 2.3. Pods umowując , Trybunał Konstytucy jny uznał, że może przepro wad zi ć kontrolę kwestio nowanego przepisu z wyw odzon ymi z a rt. 2 Konst ytucji za sadą nieretroak tywności prawa (zasad ą lex retro non agit ) i zakaz em zmiany praw a podatkowego w trakcie roku p o- datk owego. W pozostałym zakresie Trybunał Konstytucyjny postanowił u mor zyć postępowa- nie ze względu na niedopus zcza lność wydani a wyroku na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u. o.t.p.TK . 3. Zagadnienie zgodności kwestionowane go przepisu z wywodzon ą z art. 2 Konstytu- cji z a sadą nieretroak tywności prawa (zas adą lex r etro non agit ) . OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 15 3.1. Treść zarzu tów. Uzasadniając zarz ut niezgodności kwestionowanego przepisu z wyw odzo ną z ar t. 2 Konsty tucji z a sadą nieretroak tywności prawa (zasa dą lex retro non agit ), wnioskodawcy wskazali, że wprowadzona z mocą wstecz ną zmi ana w spo sób bezpośredni rzutuje na zasady opo datkowania elektro wni wiatrowych w trakcie roku podatkowego. Bra k jest przy tym w uzas adnieni u projektu ustawy nowelizującej wart ości konstytucyjnej uzasadniającej narusze- nie zasady lex retro non agit . S woboda ustawodaw cy w zakresie kształtowania treśc i us taw podatkowych og ran i- czona jest obowiązkiem przestrzegania regu ł dotyczący ch wymogów drogi u stawodawczej, procedury uchwalania u staw podatkowych oraz wymogu szczególnej dbało ści legislacyjnej podczas s t anowien ia przepi sów prawnych, aby umożliwiały one kon struowanie precyzy jny ch norm podatkowych. Swoboda ta jest ograni czona równi eż nakazem respekt owania zasady vacatio legis , zakazem nadawania mocy wstecznej oraz dokonywania zmi an w ciągu roku podatkowego . Wniosk odawcy ws kazali, że działali w pełni racjo naln ie , uchwalając swo je budżety w terminie ustawowym i w zgodzie z obowiązując ym wówczas prawem . Uwzględniali przy tym dochody z tyt ułu podatku od nieruchomości . Jednocześnie d oc hody z tytułu tego podatku n a rok 2 018 nie z ostały określone w ich budże tach jako rezerwa lub lokat a. Na ich podstawie zostały zaplanowane konkre tne wydatki , w przeważ ającej mierze inwestycyjne , co ma wpływ na indywidualn y wskaźnik zadłużenia gmin, istotn y dla ich k ondycji finansowej. Braki w zakres ie dochodów gmin powodu ją niemożl iwoś ć pokrycia przewid ywa nych wydatków , przede wszystkim związanych z r ealizacj ą zadań własnych, ponieważ zasadą jest, że budżety jed nostek samorządu terytorialnego nie przewidują nadwyżki budżetowej, a gromadzone do- chody n ie stanowią rezerwy ani lokaty. O bniż enie dochodów z ty tuł u podatku od n ierucho- mości, zwłaszcza w prz ypa dku mały ch gmin, na tereni e których zlokalizowane są elektrown ie wiatrowe, doprowadziło do pogorszenia jakoś ci życia i ch mieszkańców. 3.2. Za s ada niere troaktywności prawa (zasada lex r etro non agit ). Odnosz ąc się do zarzutu naruszenia przez kwestionowa ny przepis za sady nieretroak- t ywności prawa (zasady lex retro non agit ) wywodzone j z art. 2 Konstytucji, Trybuna ł Kon- styt ucyjny uznał za zasadne pr zypomnieć dotychczasowe stanowisko odnoszą ce s ię do tego wzorca kon troli. Treść zasady lex retro non agit jak o wzorca k ontroli zgod ności z Konstytucją , a także wskazania kryt eriów dopuszczalności ustanowienia od niej wyj ątków , by ła wielokrotnie przedmiote m analizy Trybunału Konstytucyjnego, jeszc ze p rzed wejściem w ży cie Konsty tu- cji z 1997 r., począwszy od orzecz en ia z 28 maja 1986 r. o sygn . U 1/86 (OTK w 1986 r., poz. 2). W wyroku z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08 ( OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 157) , Tryb unał Kons tytucyjny, w pełnym składzie, zre kapi tulował najważniej s ze ustalenia dotych- czasowego orzecznic twa, kt óre mają z naczenie również w niniejszej sprawie. Istotę zasady ni edziałania prawa wstecz można sprowadzić do tw ierdzenia, że prawo powinno co do z asady dzi ałać „na przyszłość”, wobec tego nie należy stanowić no r m praw- nych, które miałyby być stosowan e do zd arz eń zasz łych i zakończonych przed ich wejściem w życie. Innymi słowy, następstwa prawne zdarzeń mających miej sce pod rządami dawnych norm, należ y oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chw ili dokonywania te j o ceny obo- wiązują już nowe przepisy (p or. np. wy rok TK z 10 grudnia 2007 r ., sygn. P 43/07, OTK ZU nr 11/A/200 7, poz. 155). Retroaktywność należy odróżnić o d r etrospektywności, polegającej na nakazie zastosowania nowego prawa do stos unkó w prawnych (stosun ków procesowych), które wprawdzie zostały nawi ąza ne pod rządami dawnych prz episów, ale wówczas nie zosta- ły jesz cze zrealizowane wszystkie istotne elementy ty ch stosunków (por. np. wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r., sygn. K 11/04, OTK ZU n r 4/ A/2006, poz. 40). W w y padku retrospek- OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 16 tywności nowo ustanowio ne n orm y nie s ą bowiem stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich we jściem w życie, a tylko – w sposób prospektywn y – modyfikują sytuację podmiotów, wprowadza jąc zmianę na przyszłość (por. wy roki TK z: 3 listopada 19 99 r ., sygn. K 13/99, OTK ZU nr 7/1999, p oz . 1 55 ; 20 stycznia 2009 r., s ygn. P 40/07, OTK ZU nr 1/A/2009, po z. 4). W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybu nału Konstytucyjnego, przepisy dzia- łają ce wstecz można wyjątkowo uznać z a zg odne z zasadą demo kra tyc znego państwa praw- nego, jeżeli łącznie s peł niają n astępujące warunki : – nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jed- nostk i państwu (np. prawo dani n owe) ; – mają one rangę ustawową; – ich wprowad zeni e jest konieczne ( nie zbędne) dla realizacji lub ochrony innych , waż niejszy ch i konkretnie wsk a zanych wartości konstytucyjnych ; – spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające z a retroak tywnością równoważą jej negatywne sku tki; – nie powoduj ą o ne ograniczenia praw lub zwiększenia zobo wi ąza ń adres atów norm prawnych, lecz przeciwnie – poprawiają sytuac ję prawną niektórych adresatów danej normy pra wnej , al e nie kosztem pozostałych a dresatów tej normy; – problem rozwiązywany prz ez te regulacje ni e b ył znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł b y ć roz wiąz any z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających w stecz (por. szerzej powołany wyrok o sygn. Kp 2/08). Z asada lex retro non agit , b ędąca obecnie istotnym elementem kultury p rawn ej współ- czesnych państw cywilizowanych, a także fundamentem państwa prawnego w porządk ach konstytucyjn ych państw kultu ry euroatla ntyckiej , ma swoje korzenie w prawie rzymskim. M ożna znaleźć ją w Kodeksie Teodoz jańskim (księga 1, tytuł 1 , lex 3 ) oraz Ko deks ie Justy- niana (księga 1, tytuł 14, lex 7 oraz księga 6, tytuł 5, lex 12) . W średniowieczu obecna była także w prawie kanonicznym (np. Clementinae z 1317 r.). W polskim porządku prawnym zasada lex retro non agit pojawi ł a się już w XIV wieku wraz z ustan owie niem statutów Ka- zimierza Wielkiego ( Cum omnes consti tut iones et statuta legem imponant rebus et negoti i s pr a e sentibus et futuris et non pr a eteritis ). Zasada lex retro non agit zalicz a na jest do postulatów wyznaczając y ch poj ęcie prawa i warunkujących j ego skuteczność . Nie zapewnia on a materialnej sprawiedliwości prawa , ale utrudn ia jego wykorzystyw a nie jak o instrumentu realizowa nia arbitralnych decyzji politycz- nych (zob. L.L. Fuller , Moralność prawa , Warszawa 2004 , s. 4 3 - 53 ). 3. 3 . Ocena zgodności kwest i ono wanego przepisu z wywodzon ą z art. 2 Konstytucji za sadą niere tro ak tywności prawa (zasadą lex retro non agit ) . 3. 3.1. Zarzut retr oaktywn ości jest stawiany przez wnioskodawców bezpośrednio w związku z brzmieniem art. 1 7 pkt 2 u stawy nowelizującej , który sta nowi, że „Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia og łos zenia, z wyjątkiem : ( … ) art. 2 pkt 1 i 6 or az art . 3 pkt 1, które wchodz ą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2018 r.”. Wyjątkowo możliwość wprowadza n ia przepi sów prawa w życie z mocą wsteczną przewiduje art. 5 ust awy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów norma t ywn ych i n iektó- rych in nych aktów prawnych ( Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z nim istnieje możliwoś ć nadania aktow i normatywnemu wstec z nej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratyczne- go państwa pr awn ego nie stoją temu na przeszkodzie. Z kolei § 51 u st. 1 załą cznik a do ro zpo- rządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad te c hniki pra- wodaw czej” ( Dz. U. z 2016 r. poz. 2 83) stanowi, że „ Przepisowi o wejściu ustawy w życie, k tór y nadaje moc wsteczną ustawie albo jej posz czegól n ym przepis om, m ożna na dać brzmie- OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 17 nie: « Ustawa wchodzi w życie ..., z mocą od dnia ... » albo « Ustawa wch o dzi w życie .. ., z tym że art. ... z m ocą od dnia ... » , albo « Ustawa wchodzi w życie ..., z wyjątk iem art. ..., który wchodzi w życie z dniem .. ., z m o cą od dnia ... » ”. Kwe stionowany art. 17 pkt 2 ustawy nowelizującej przewiduje wejście w życie z mo- cą w s teczną od 1 st ycznia 2018 r. przep i sów nadaj ących nowe brzmienie definicjom legalnym budowli i elek tro wni wiatrowej, co bezpośrednio wpływa na wy sokość doc hodów g min u zy- skany ch z podatku od nieruchomości. Następstwem wprowadzonej w ten sposób zmiany de- fin i cji legalnych budowli i elektrowni wia trowej była bowiem zmiana przedmiotu opodatko- wania podatkiem od nieruchomości , który stanowi wyłączny dochó d gmin . Rz ądowy proces legisl acyjny nad ustawą nowelizującą rozpoczął się 28 czerwca 2017 r. Pierwotnie projek t ustawy noweli zującej (projekt 2.6 z 1 6 czer wca 2017 r. ) , przygo- towany przez Minist ra Energii, prze wid ywał, że zmiany definicji budowli elektrown i wiatr o- w e j wejdą w ży cie 1 w rześnia 2017 r. Na etapie prac w ramach Stałego Komitetu Rady Ministrów wprowadzo n o poprawki do p rojektu ustawy nowe l izu jącej (projekt 2.7 z 10 stycznia 2018 r. ) zakładające wejście w życie przedmiotowych przepisów na dzień nas tępując y p o dniu ogłos zenia u stawy z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r. Na tym etapie prac przepis końcow y o wejściu w ży cie był oznaczony j a ko art. 1 6. W uzasadnieniu projektu wskazano, że „ Wejście w życi e z mian dotyczących art. 2 pkt 1, art. 3 pk t 1 i 5 pr o je ktu, automat ycznie spowoduje zmianę w zakresie przedmiotu opodatko- wania podatkiem od nieruchomości n a podstawie usta wy o podatkach i op ł ata ch lok alnych. Fakt ten będzie miał wpływ na wysokość opodatko wan ia podatkiem od nieruchomości elek- trowni wi atrowyc h , gdyż podatek ten bę dzie pobierany wyłącznie od ich części budowlanych. Określony termin wejścia w ży c ie art. 16 pkt 2 projektu ustawy, w yni ka z p rzyjętych zobo- wiązań międzynarodowych, w tym treści dec yzj i z dnia 13 grudnia 2017 r., sygnatura S G - G r e ffe (2 0 17 )D/19933” . N a probl em wstecznego wejścia w życie przepisów zwróciło uwagę Rządowe Centrum Legislacji , wskazując, że „ zgodnie z art. 16 p kt 2 proj ektu, art. 3 pkt 1 projektu wchodzi w życie z dniem nas tęp ującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 styczni a 2018 r. Wska zany pr zepis art. 3 pkt 1 projektu dokonuje zmian w definicji budowli zawartej w art. 3 p kt 3 ustawy z dn ia 7 lipca 1994 r. – P rawo b udowlane. Treść tej definicji ma istotny wpływ na sposó b o bliczania podatku od nieruch omości, będąceg o podatk i e m lo- kalnym. Jakkolw iek wskazane rozwiązanie jest korzystne z punktu widzenia podatników (obniża pods t awę opodatkowani a) to niekorzystni e wp ływać będzie na budżety jednostek samorządu terytorialnego (o bow iązek podatkowy w odniesieni u do budowli po wstaje b o w iem co do za sady zg odnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lo k alnych, tj. z dn iem 1 stycznia dan e go roku). W tym więc zakresie w odniesieniu do gmin wskazany prz epi s może być uznany za retroak tywny, a zatem niezgodn y z art. 2 Kon stytucj i RP” (pismo z 8 lutego 2018 r., sygn. RCL.DPG.550.43/2017, s. 5 ) . Ustosunkowując się do tej uwagi , Minister Energi i stw ierdzi ł, że „rozumie zastrzeże- nia, natomiast konieczne jest w pro wadzenie przepisów podatkowyc h dla elektrow ni wiatro- w ych z mocą o d dnia 1 stycznia 2018 r.” (pismo z 9 lutego 2018 r., sygn. DEO.1.4110.30.2017, s. 2 ). P o zakończeniu rząd owego procesu leg i sla cyjneg o Rada Ministrów wniosła 26 marca 2018 r. projekt ustaw y n owelizującej do Sejmu. Projekt ten uznano z a wykonuj ą cy prawo Uni i Europ ejskiej, ponieważ dotyczył zapewnienia „ pełnej zgodności przepisów ustawy z dnia 2 0 lutego 2015 r. o odnawialnych źr ó dła ch ene rgii ( … ) z przepisami dotyczącymi po- mocy publicznej, do cz ego strona polska zobowiązała się wobec Kom isji Euro p ejski ej w pr ocedurz e notyfikacyjnej w sprawie SA. 4 3697 (2015/N) – Polski system wspierania rozwoju O Z E oraz zwolnienia dla użytkowników ene rgochł onnych ” . W uzasadnieniu tego projektu wskazano, że „ [w] ejś cie w życie zmian dotyczących art. 2 pkt 1 i 6 or az a rt . 3 pkt 1 OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 18 projekt u automatycznie spowoduje zmi anę w zakresie przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości na po dstawie ustawy o po datkac h i opłatach lokalnych. Fakt ten będzie miał wpływ na w yso kość opodatkowania podatkiem od nieruchomoś ci ele ktro wn i wiatro- wy ch, gdy ż podatek ten będzie pobieran y wyłącznie od ich części budowlanych. Określony w a r t. 17 pkt 2 projekt u ustawy termin wej ścia w życie wynika z przyjętych zobowiązań mię- dzynarodowych, w tym treści decyzji z dnia 13 grudnia 2017 r ., syg natu ra SG - Grcffe (2017)D /19933” (druk sejmowy nr 2412 / VIII kadencja, s. 32). R etroaktywn y skut e k kwestio n owanego przepisu w projekcie ustaw y no weliz u j ącej był kilkakrotnie podnoszon y w trakcie prac w Sejm ie (zob. np. pismo Związku Gmin Wiej- skich Rzec z y pos poli t e j Polskiej z 23 kw ietnia 2018 r., s tenogram z posiedzenia Komisji do Sp r aw Energii i Skarbu Państwa (nr 103) z 22 maja 2018 r.) i Sena c ie (zob. np. pismo Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Pol skiej z 15 czerwca 2018 r. adresowane do Ma r- szał ka S e n atu Stanisł awa Kar c zewskiego, pismo Wójta Gminy S t upsk z 11 czerwca 2018 r. adresowane do s e natora J ana Marii Jackowskiego, pismo Wójt a Gm iny Ku czbork - Osada z 13 czerwca 2018 r. adresowan e do s enator a J ana Mari i Jackowskiego , pism o Wójt a Gminy W róble w z 1 8 czerwca 20 18 r . a d resowan e do s enatora Michała Seweryńskiego , pismo Bur- mistrz a Miasta i Gmi ny Goła ń cz z 25 czerwca 201 8 r. adresowan e do Marsza łka Senatu Sta- nisława Karczewskiego i opinia Biura Legi sla cy jnego Kancelarii Senatu z 20 czerwca 2018 r.) . Mim o zgłaszanych przez różne podmioty wątpliwości co do zgodności z Kon stytu- cją przepisu przewidującego r etroaktywne wejście w życie defini c ji legaln ych „ budowli ” i „ elektrowni wiatrowej ” , został on uchwa lon y przez parlament , a następnie , po podpisan iu us tawy przez Prezyd enta i jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw , wywołał przewi dziane w nim skutki prawne. 3.3. 2 . W ocenie Trybunału Konstytucyjne g o k westio nowany przepis nie był konieczny (niezbędny) d o realiza cji l ub ochrony ważnych i konkretn ie wskazanyc h war tości konstytu- cyj nych. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, Rad a Ministrów, wyjaśniając ratio le g is kwestionowanego przepisu, wskaz a ła jedyni e, że „ [o] kreślony w art. 17 pkt 2 projektu ustawy term in we jścia w życie wynika z przyję tych zobowią zań m iędzy n arodowych, w tym t reści decyzji z dnia 13 grudnia 2017 r., sygnatu ra SG - Grcffe (2017)D/19933” (druk s ejmowy nr 2412 / VIII kadencja, s. 3 2 ). Powyżs ze prowadzi do wniosku, że c elem planowanych zmian wpro wad z onych kwestionowanym przepisem nie była oc hrona wart o ści konstyt ucyjnyc h, lecz chodziło o zmniejszenie kosztów grupy przedsiębior ców zajmujących się pro d ukcją energii z wykorzystaniem ele k tro wni wi atrowych przez obniżenie podatku od nie ruchomości . Dowo dzi tego decyzj a Komisji Europejskiej w sprawi e State aid SA.43697 ( 2015/N) – Poland – Polish support scheme for RES and relie f for energy - intensive u sers z 13 gru dnia 2017 r. Zgodnie z jej p kt 1 52 „ The Polish authoriti es commi tte d that they intend to amend the defini- tion of « the st r ucture » and that t his amendment will be ad opted in the same act together with the proposed amendme n t s to the RES Act. Pu rsuant t o the p roposed a m endment the defini tion of « the structure » will be brou ght to its previous wording, hence the real pr operty tax with respect to wi nd farms will be asses se d according to the rules in for ce before 1 January 2017. F urthermore, the Poli sh autho rities committed that the Polish go vern ment will take best ef- fo rts to e nsu re the entry into force of the amendments t o the RES A ct – including the amend- ment of the real p roperty tax – no later than 1 J anuary 2018. The Polish a u t horities commit- ted t hat, if for any reason i n dependent from the Pol ish government the provi sions fo r t he real property tax would not be introduce d in the R E S Act in time, the reference prices for wi nd technologies in the auctions to be held in 2018 will b e amended in order to take in to acco unt a hig h er tax burden ” (s. 30 - 31). [Tłumaczenie własne : Władze po lskie zobowiązały się, że zmienią definicję „budowli” i że ta poprawka z ostanie przyjęta w tym samym akcie wraz z 31 proponowan ymi zmianami w ustawie o O Z E. Zgodnie z propono waną zmi aną def inicja „b u- dowli” zostanie pr zywr ócona do poprzedniego br zmienia, st ąd podatek od nieruchomości OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 19 w o dniesieniu d o farm wia t rowych zostanie oc eniony zgodnie z za sad ami obowiązującymi przed 1 styczn ia 2017 r. Ponadto władze p olskie zobowiązały s ię, że p olski r ząd dołoż y wszelkich starań, aby zapewnić wejście w życi e noweli zac ji ustawy o OZE – w tym zmiany podatku od n ieruchomoś c i – nie później ni ż 1 stycznia 2018 r . P olskie władze zobowiązały się, że jeżeli z jakiegokolwiek p o wodu, niezależn ego o d rządu polskie go, przep i sy dotyczące podat ku o d nieruchomości nie zost aną wpro wad zone w ustawie o OZE na czas, ceny referen- c yjne dla t e chnologii wiatrowy ch na aukcjach, któr e mają się odbyć w 2018 r., zostaną zmie- nione w celu uwzględ n i enia wyższych obciąże ń podat kowych ] . Władze polskie zastrzegły zat em, że zmian a podatku od nieruch omo ści w odniesieniu do farm wiatrowych mo że n ie zostać w prowadzon a i w tej sytuacji ceny refer en cyjne dla technologii wiatrowych na aukcjach, które mają s i ę odbyć w 2018 r., zost aną zm ienione w celu u w zględnienia wyższy ch o bciążeń podatkowych . Poza tym de cyz ja notyfikacyjna nie nakładała wiążącego dl a Polski z o bowiązania międzyn arodowego do wprowadze nia do pol- skiego porządku prawnego określonego prawa z moc ą wsteczną. T o Polska zg łosiła Komisj i Europej s kiej zamiar wprowa dzen ia do krajowego porządku p rawneg o p rzepisów, które w związku z tym , ż e wiązały się z okr e ślon ą pomocą publi czną , wymagały notyfik acji na eta- pie prac legislacyjnyc h. Wobec tego Trybunał Ko nstytucyjny stwierdza, że z obo wi ą zania międzynaro dowe czy też wyn ikaj ące z prawa Unii Europ ejskiej co do zasady nie mogą prowadzić do narusze- nia zasady lex retro non agit , która jest fundamentalną z a sadą konsty tucyjną w polskim po- rz ą dku prawnym . Na organ ach pol skich władz cią ży obowiąz ek przestrzegania t ej zasady równie ż w stosunkach międzynarodowych i w ramach ucz e stnictwa w organizacjach między- na rodowych , czego wymaga zasada praworządności . Zmn iejszenie podatku od nieruchomości w odni esieniu do elek trowni wi a trowych z mocą wsteczn ą jest z pewnością korzy stne dla zo bowi ązanych do płacenia tego podat ku , ale p ogorszy ło s ytuację gmin, któr ych budżety ten podatek zasilał. Podatek od nieruchomoś ci jes t podatkiem rocznym ( płatnym w ratach prz ez cały rok), w ramach k t órego elementy zobowią- zania podatkowego s ą kon kretyzow ane pop rzez złożenie deklaracji rocznej w term inie do 31 stycznia każdego r o k u (dla osób prawny ch) czy poprzez wydanie przez organ podat kowy decyzji ustalaj ą cej (dla osób f izycznych). Z miana d efinicji b udowli i definicji ele ktrowni wia- trowej z mocą wsteczn ą s powo dowała, że gminy zostały pozbawione czę śc i swoich docho- dów, a dodatk owo zobowiązane są do zwrotu nadpłaconego podatku od nierucho mości po- branego za p o sadowion e na ic h terenie elektrowni e wiatrow e za okres od stycznia do czerwca 2018 r. Uszczuplenie doc hodó w gmin z podatku od nieruchomości s powo d owało pro b lemy z pokryci em p rzewidywanych wydatków , przede wszystkim związanyc h z realiza cją zadań własnych , a w nioskodawcy w ykazali , że p rowadzi to , zwła s zcza w małych gmin ach , na tere- nie których zlokalizowan e s ą el ektrownie wiatrowe, do pogorszenia jako ści życia i ch miesz- kańców. St an prawny obowiązujący na ko niec 2017 r. i na począ tku 2018 r . determinował gmi- ny , na terenie któ rych zlokalizowane s ą elektro w nie wiatrowe, do podję cia określony ch czy n- ności na pod sta wie prognoz budżetowych zakładających znacz nie większ e wpływy do budże- tu , faktycznie przez pół roku osiągane. Obecnie gminy zostały p ozbawione tychże wpł y wów przy jednoc zesnym zachowaniu pl anowanych wydatków na niezmienio nym poziomie. Jedno c ześnie ustaw a n owel izująca nie zawiera żadnych rozwiązań u możliwiają c ych gminom dostoso wanie się do nowych regulacji, minimalizując w ten sposób neg atywne skutki zmiany prawa. W momenc ie uchwalania budżet ów obowią z ujące prawo jednoznacz nie naka- zywało szac o wać wpływy p oda tkow e na poziomie tych uzyskanych za 2017 r . Ustawa n o we- lizująca nie prz ewiduje też ż a dnego mechanizmu rekompensowan ia dochodów, któr e zostały odebrane g m inom. Wp rowadzony przepis powoduje więc korz y stny efekt ekonomiczny dla tych pod atnikó w, którzy są wła ścic ielami elektrowni wiatrowych , ale uszcz upla budże t y OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 20 gmin, na których terenie znajdują się takie elektrownie, co utrudnia realizac ję przez nie zadań w ł asnych n a dotychczasowym poziomie, a przez t o nega tywnie wpływa na jakość życia ich mi eszkańców. U sta woda wca mógł obniżyć podatek od nieruchomoś ci w odnie s ieniu do elektrown i wiatrowych , chociażby wcześniej uchwalając ustawę nowelizuj ącą albo przewidując dla gmin odpowiedni mechanizm rekom pensat. R z ądowy proces legislacy jny nad ustawą nowe lizującą rozp ocz ął s ię 28 czerwca 2017 r., a zatem prace le gislacyjne w Ministerstwie En ergii nad tą ustawą musiały rozpocząć się na początku 2017 r. Zakładany przez ust a wodawcę c el kwestio- nowanego przepis u mógł by ć zatem osiągnięty bez użycia przepis ów dz iałających ws tec z. Dotyczy to także realizacji tyc h wartoś ci, które w skazywał jako uzas adnienie wstecz- nej mocy obowiązującej kwe stionowanych przepis ów Minister Energii. Swobo da prowadze- nia działalności go spodarcze j , równość przedsiębior ców wobec prawa i b ezpieczeństwo pr awne jednostki mogły zostać osi ągnięte bez naruszenia kardynalnej dla pa ństwa prawnego zasady nieretroaktywności prawa ( lex retro non agit ). Analiza prze b iegu prac legislacyjnych w ramach p rac Rady M inistrów i parlamentu jednoznacz nie potwi erdza, że pro ble m ni ezgod- ności z Konstytucją kw estionowanej regulacji był zgłaszany od 8 lutego 2018 r. i zarówno Minister Energi i jako podmiot odpow iedzialny za przygot o wanie projektu ustawy, jak i Rada M inistrów j ako inicjator postępow ania ustaw odawczego nie potrafil i j edno znacznie uzasadnić potrzeby odstąpienia od zasady nieretroaktywności prawa ( lex retro non agit ). W szczególno- ści ani w postępowan iu legislacyjnym, an i w po stępowaniu przed Trybunałem Mi nister En e r- gii w ogóle nie ustos unkował si ę do możl iwości zrekom pen sowa nia gminom strat poniesio- ny ch w następs twie wprow a dzenia z mocą wste czną regulacji wpływającej na obniżenie i ch dochodów z podatk u od elektrowni wiat r owych . Co więcej, w uzasadnieniu pr ojektu us t awy noweliz ującej wska zano w odniesieniu do jej skutkó w f inan sowych, że „ wejście w życie pro- jektowan ej regulac j i nie będzie bezpo średnio powodować konieczności ponies ienia wydat- ków z budżetu państwa ani budżetu je dnostek samorządu terytorialnego” ( druk se j mowy nr 2412 / VIII kade ncja, s. 32) . Taka ocena okazała si ę bł ędna, gdyż w ogóle nie uwzględniała obn iżenia doc h odów gmin z tytułu podatku od elektrowni wiatrowych . D owodzi to zignoro- wania fu nkcji i wagi samorzą d u terytorialnego, którego podstawy ustrojowe unormowane są w Konsty tucji . W konsekwenc ji ustawodawc a n arus zył Konstyt ucję, ponieważ nie wyważył w szystkich c hronionych wartośc i, które były relewantne w niniejsze j sprawie. Koncentrując s ię na zasadach swobo d y prowadzenia działalności gospodar czej, rów n ości przedsiębiorców w obec prawa i bezpie czeństwie pra wny m je dnostki, po minął w ogóle uczestnictwo s amorzą- du t e rytorialnego z moc y Konstytucji w sprawowaniu władzy p ublicznej, w tym zaspokaj anie potrzeb wspólno t y samorządowej, czyli ogółu mieszka ńców jedn o stek zasadniczego podz iału terytorialnego państwa pols kie go. Przytoczona powyżej treść decyzji Komis ji Europej s kiej z 13 grudnia 2017 r. , na którą powołuj e się ustawodawca , wprowadzając prze pis z mocą wst eczną , przewiduje zobowiąza- nie władz polsk ich (podj ę te jeszcze w 2017 r.), aby zapewnić wejśc ie w życie u s taw y n o weli- zującej , w tym zmiany podatku od ni eruchomośc i , nie później niż 1 stycznia 2018 r. Nie- wpro wadzenie zmian w zakreślonym termin ie nie tłumacz y więc wprowadz e nia przez usta- wodawcę prze pisów ze s kutkiem retroakty wnym. Zgodnie z deklarac ją r ządu p ols kie go, spo- sobem na poprawienie pozycji przedsi ębiorców p r owadzących działal ność w zakresie wytwa- rzani a energii z siły wiatru miała być „ zmiana cen ref erency j nych dla technologii wiatrowych na aukcjach ” , nie zaś doprowadz enie do sytuacji, w któ rej przedsięb ior cy c i będą mieli uprawnienie do ubiegania s ię o zwrot nadpłaconego podat ku. Stan, w którym to na gm iny przerzucony został ciężar fina nsowy związany z bra k iem odpowiednio szybkiego działania ustawoda w cy , nie może być sk ute cznie tłumaczony re alizacją „prz yję tego zobowiązania mię- dzynarodowego”. Poza t ym d eklara c ja r ządu wprost od nosiła się do zmiany cen ref erencyj- nych, a nie do wprowadzani a zmian w prawie z m o c ą wsteczną. Tym samym deklaracja t a nie OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 21 moż e stanowić uzasadnio nej podstawy dokonania odstępstwa o d z asad y lex retro non agit, wy wodzonej z art. 2 Konstyt u cji. Analiza przeb iegu postępowania legisla cyjnego i stanowi- ska Ministra Energi i prowadzi za tem do w niosku, że odstąpi enie od zasady ni eretroakt y wno- ści prawa w k ontrol owanym przypadku ni e było niezbę dne , po nieważ wartości chronion e konstytucyjny mi zasadam i : swobody prowadze nia działalności gospodar czej, równości pod- miotów wobec prawa i bezpieczeń stwa pr a wnego jednostki , mogły zostać zreal izowane w inny sposób niż przez wprowadzenie regula cji prawnej z mo cą w steczną. Z tych względów w rozpatrywane j sprawie n ie zachodzą wyprac owane w dotychcza- sowym or zecznictwie Trybunału Konstytucyjneg o warunki wyj ątkowo u zasadniające zgod- ność z zasadą demo kratyczne g o państwa praw nego wst ecznie działających przepisów praw- n ych . Ustawodawca wprowadził bowie m z mocą wste czną przep i sy ściśle związane z prawem daninowym w syt uacji, gdy nie było to konieczne, nie zachowując przy tym zasady propor- cjonalności i poga rszając sytu a cję finansową gm in, na terenie których zlokalizowane s ą e l ek- trownie wiatrowe. Gmina nie jes t po dat nikiem podatku od nieruchomości , wobec czego nie- właściw e byłoby odnoszenie do niej wprost konstytucyjnych zas ad prawa daninowe g o , j ednakże w świe tle z asady decentralizacji władz y p ubliczn ej , gmina , choć uczestnic zy w sprawowaniu tej os tatniej, jest jednocze ś nie zale żna od ustawoda w cy , który określa źr ódła dochod ów jednostek samorządu terytoria lnego . Unormo w ania u s ta wo we d ochod ów jednostek samorządu t erytorialnego muszą nie tylko być zgodne ze sta nd ardami wyrażonym i w art . 167 Konsty tucji , ale rów nież z innymi przep isami konsty t ucyjnym i , w tym zasadą lex retro non agit , będącą składową za sa d y de mokratycznego państwa p ra w nego wy ra ż oną w art . 2 Kon- sty t uc ji . Ustawodawca zaskoczył gminy zm ianą prawa pociąg ającą za sobą ob ni żenie ich do- chodów z mocą wsteczną . Nie jest trafny argument , że gminy mogły obs erwować proces legi- slacyjny i wówczas nie zostały by zaskoczo ne zm ianą p rawa . Po pi erwsz e , gminy nie mają pr awne go obo wiązku monitorowania p rocesu legislacyjne go . Po drugie , pr z ep is nadający moc wsteczną art. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 3 p kt 1 ustawy nowelizującej pojawił się na końcowym etapie rzą d owego proce su legislac yjnego . Po trzecie , wp rowadzona z mocą wstec z ną zmi a na wp r ost odnosiła się do p rawa budowlanego i ustawy o inwes tycj ach , a ten obszar wymaga planowania . S koro od 1 stycznia 2017 r. obowi ą zyw ała regulacja prawna korzy stna dla gmin w zakr esie doch od ów z poda tku od nie r uchomo ści i do końca roku ni e uległa ona zmian ie , to miały one nie t ylko prawo , ale wrę cz obowiązek p lano wać swoje w ydatk i odpowiednio do zwi ększonych dochodów , zakładają c , że ustawodawca nie zmi eni przepisów , które dopiero co ustanow ił . Po cz wa rte , u stawo dawca mó gł ustanow i ć kwestionowane p r zepisy wc ześniej bez potr zeby w prowadzania ich z m ocą wsteczną. Podm ioty prawa nie mogą ponosić negatyw- nych konse kwencji przedłużająceg o się procesu legislacyjnego . Konkludują c, Trybu nał Konstytucy jny stwierd ził, że art . 17 pkt 2 ustawy noweliz ują- cej w za kresie , w jakim wprowadził z m oc ą wsteczną art. 2 p kt 1 i 6 oraz art. 3 p kt 1 tej u s ta- wy, jest niezgod ny z wywodzon ą z art. 2 K onstytucji za sadą nieretroaktywności prawa (zasa- d ą lex re tro non agit ). O takim wy niku kontro li kwestion owanego przepisu przesądz a naru- szenie zasady nieretroakty wności prawa, które doprowadziło do u szczuplenia z mocą wstecz- ną dochodó w gmin z tytułu podatku od elektrowni wiatrowych i w konsekwencji utrudniło im realizację zada ń własnych, co ostatec znie było n iekorzystne dla mieszkańc ów tych jednostek samorządu tery torialnego . 3.3.3. W dotychc zaso wym orzecznictwie Trybunał Konstytu cyjny wielokrotnie wska- zywał, że w sytuacji , w kt órej stwierdza nie zgodność z K onstytuc ją kwestion owanej regu lacji cho ci ażby z jedn ym ze wskaz any ch wzorców kontroli, postępowanie w zakresi e badania z g odności tej regul acji z p ozostałymi wzorcami kontroli , p owołanymi przez podmiot inicjują- cy postępow anie , może zostać umorzone , na podstawie art . 5 9 ust. 1 pkt 3 u.o. t.p.TK , z e wzglę du na zbędność wy rok owania (zob . np. wyroki TK z: 20 lipca 2006 r., sygn. K 40/05, OTK ZU nr 7/A /200 6, poz. 82; 20 maja 2008 r., sy gn. P 18/07, OTK ZU nr 4/A/2008, OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 22 poz. 61; 1 6 lute go 2010 r., sygn. P 16/09, OTK ZU nr 2 /A / 2010, po z. 12; 30 l ipca 2014 r ., sy gn. K 23/11, OTK ZU nr 7/A/2014 , poz. 80; 3 października 2018 r . , sygn. SK 5/16, O TK ZU A/20 18, poz. 54 ). Stwierdzenie przez Try bunał Konstytucyjny nie z godności kwestiono- wane j regu lacji z jednym z przepisów Konstytucji p r owadzi b owiem do ut rat y m ocy o bowią- zujące j tej regul acj i z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyj n ego we właści- wym dzie nnik u urzędowym. Tym samym zosta je osiągnięty cel dokona nej przez T rybuna ł kon troli prawa , jakim jest eliminacja nie zgodne j z K onstyt uc j ą regula cji z porzą dku p rawne- g o . Z tego p unk tu widzenia dalsza kontrola kwestionowanej regulacji j e st zbęd na. Mając po- wy ższe na uwadze , Trybunał postano wił umorzyć na podstawie art . 5 9 ust. 1 pkt 3 u.o. t.p.TK badanie zgodności art. 17 pkt 2 ustawy nowel izującej z wywodz on y m z art. 2 Konstytu cji za kazem zmia ny pra wa podatkow ego w trakcie roku podatkowego z e wzglę du na zbędność w y rok owania . 3.3.4. Wyrok o niezgodnoś c i z Ko nstytucją zakw estionowanych przepisów wymaga wy jaśnienia , jaki wpływ ma on na skutki materia lnoprawn e wywołane przez ni e zgodne z K onstyt uc j ą przepisy w okresi e poprze dza jącym jego wejście w ż yci e. Art. 17 pkt 2 ustawy nowelizującej jest bowiem przep i sem o wejściu w życi e i jako taki ma szczególny charak ter, ponieważ z a jego pomocą identyf ikuje si ę moment , od którego każdy, kogo to dotyczy, je st obowiązany reali zować no rmy zawa rte w danych prze pis ach, ilekro ć norm y te znajdą zasto- sowanie. Zgodnie z ar t . 17 p kt 2 ustaw y no welizującej „Ustawa wchodzi w życi e po upływie 14 dni od dnia ogłoszen ia, z wy jątkiem : ( … ) art. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 3 pk t 1 , które wchodzą w ż ycie z dnie m nas tępują cym po dniu og łoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2018 r. ” . W niniejs z ej spr awie przed miot em kontroli Trybunału Konstytucyjnego n ie było rozstrz y- gnięcie ustawod awcy, że większo ść przepisów ustawy nowelizującej wc hod zi w życie po upływ ie 14 dni o d dni a ogło szenia. Wni osk odawcy zakw estion owali tylko wejście w życi e z mocą wst e czną a rt. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 3 pkt 1 ustawy nowelizujące j, a Trybunał K onstytu- cyjny po przeprow adzeniu jego kontroli stwie rdził nie zgodność z K onstytuc ją art. 17 pkt 2 usta wy no welizu jącej w zak res ie, w jakim wprow adził z mocą wsteczną art. 2 p kt 1 i 6 oraz a rt. 3 pkt 1 te j ustawy. Nie znacz y to jednak, że art . 2 pkt 1 i 6 o raz art. 3 pkt 1 ustawy n owe- lizu jącej weszły w życie po upływie 14 dn i o d dnia ich ogłoszen ia, tj. 14 l ipca 2018 r., tak jak st anowi art. 17 in principio ustawy nowelizuj ącej. Po pi e rwsze, taki skut ek b yłby ewidentnie sprzeczny z wolą ustaw odawcy, który m a kompetencję do wyznacza nia wej ści a w życie stanowi onych przepisów. Zgo dnie z Konstytu- cją i utrwaloną w ty m zakr esie judyka tur ą i doktryn ą , Try bunał Konstytucyjny nie ma kompe- tencji do sta nowienia p rzep isów prawnych, lecz jedynie do kontroli ich zgodności z Konsty- tucją. T rybunał może orz ec niezgodność z Ko nstytucją przepis u o wejściu w życie, a le nie może z ast ąpić u stawodawcy i z adekretować , kied y określone przepisy prawn e wchodzą w ż ycie. To do komp eten cji Sejmu należy ustalenie, kiedy wchod z ą w życie okre ślone przepi- sy u stawowe , p o uwzględnieniu charakter u ustawy oraz war unk ów społecznych i go spodar- cz ych , w j akich ma ona funk cjo nować. Po drugie , przyjęcie, że w następst wie wyroku T r ybunał u Konstytu cyjn ego art. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 3 p kt 1 ustawy now elizującej weszły w ż ycie po upł ywie 14 dni od dnia ogło sze- nia, a nie z m ocą wsteczną od 1 styc znia 201 8 r . , pr zeczył oby faktom. Pr zepisy te b yły bo- wiem stosowane od 1 styczn ia 2018 r. i wywoła ły już okr eślo ne skutki prawne, tzn. zostały pobr ane podatki od nieruchomości od ele ktrowni wiat rowych w wysokości niżs zej niż przed zmi aną wprowadzaną przez kwestiono wa ne pr zepisy , począwszy od 1 stycznia 2018 r., a do- datkowo budżety gm in doznały u s zczupl enia w nas tęps twie zwrotów nadpłacon ych podatk ów od nieruchomości pobran ych za posad owione n a ich terenie elektrownie w iatrowe za okres od stycznia do czerwca 2018 r. Po trze cie, z aistniałby sta n niepewnoś ci w o dniesieniu do opodatkowani a podatkiem o d nier uchomości elek trowni wiatrowych od 1 stycznia 2018 r. do 13 lipca 2018 r. ze wzglę- OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 23 du na wątp liwoś ci , czy we wskazanym o kresie obowiązywa ły przepisy uchylone p rzez kwe- sti o nowa ne prz episy, czy dos zło do prze jściow ego stanu braku podstaw pr awnych opoda t ko- wani a elektrow ni w iatrowych podatkiem od nieruchomości. Po czwarte, wp rowadzone z mocą wsteczną art. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 3 pkt 1 ustawy n owe lizującej okazały s ię korzystn e dla właśc icieli elek tro wni wiatrow ych, k tórzy zapłacili od nich mn iejszy podat e k, ale uszczupli ły b udżety gmin, ponieważ zmniejszono w te n sposób wpływy do ich budżetów, a dodat kowo b yły one zobowiązane d o zwrotu nadpłaco neg o po- datku od nieruc homości pob r aneg o za p osadowione na ich terenie elekt rownie wiatrowe za okres o d stycznia d o czerw ca 2018 r. Zas ada lex retro non agit adresowana jest nie tylko do o rganów sprawujący ch władz ę usta wodawczą, ale i do Tr ybunału Konstytuc yjn ego, który w roli „ negatywnego usta wodawc y” ma kompe ten cję do pozb awieni a całości lub części aktu normatywnego mocy o bowiązując ej, a tym samym do spowodowania zmiany sta nu prawne- go, kt órej konsekwencją jest ni e tylk o zakaz stosowania pr zepisu uznanego z a n iezgodny z Konstytu cją, ale i m ożli wość p onownego ro zpa trzenia zak ończon ych już spraw. Orzekając w kwestii zgo d ności z Konstytu cją przepisów, które zostały zakwestionowa ne w niniejszej sprawie, Trybuna ł Konsty tucyjn y musi zatem ocenić t akże oddziaływani e w yroku, stwierdza- jąc ego niezgod n ość kwesti onowanych p rze pisów z Kon stytuc ją, na ukształtowane przed ogło- szeniem tego w yroku w Dz ienn iku Ustaw skutki prawne powstałe na mo cy norm prawnyc h w tych przepisa ch wyraż onych. Wsteczne działanie n iniejszego wyroku Tr ybunału Konstytu- cyj nego narusz a łoby zaufa nie do pańs twa i stanowio nego p rzez nie prawa właścicieli elek- trowni w iatrow ych, a jed nocz eśnie wiązałoby się z nakładami finans owymi nieprzewi dzia- nymi w ustawi e budżet owej. Trybunał Konstytucyj ny uznał za uzasa dni one zminimalizowani e oddziaływ a nia wy- dane go w niniej sze j sprawie w yroku na ukształtowane już stosu nki prawne i zdecyd ował, że k onie czne jest odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu niezgo dnego z Kon- sty t ucją , mając jednocze śnie świadomość, że nie jest to instrum ent wystarc zając y do z apew- nienia och rony praw m ają tko wych gmin. Poza odroczenie m Trybunał K o nstytu cyjny nie dys- p onuje jednak w ramach swych kompetencji innym środkiem oddziaływania n a obow ią zujący stan p rawny. Instrum ent ten powoduje, że ustawodawca uzysku je szanse z miany stanu praw- nego m ocą aktu wydan ego w okresie odroczenia. Uchybi enia decyduj ą ce o n ie zgod nośc i z Konstytucją zaskarżonych norm (retroaktywność wprowadzanych zmian) sug erował yb y elim inację t ych norm od s amego początku ic h w ejścia w życie. Jed nak mając n a uwa dze, ż e taka elim ina cja sama w sob ie spowodowałaby dalsze negat ywne konstyt u cyjnie skutki, T ry- bu nał zdecydował skorzystać z możliwości wskazanej w art. 190 ust. 3 Kon stytuc ji . Utr ata moc y obowiązujące j nie zgodnego z K ons tytuc ją art. 17 pkt 2 ustawy n oweli zu- jące j w zakresi e, w jakim wpr owa dzi ł z mocą wsteczną art. 2 p kt 1 i 6 ora z art. 3 pkt 1 te j us tawy , z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w Dzien niku Us t aw Rze- c zypospo litej Polskie j oznaczałaby bow iem , że gminy nie tylk o stracą pr awo d o pobi erania poda tkó w od nieruc homośc i za posadowione na ich te renie elektr o wnie w iatrowe , l e cz t akże będą zobowiązane do zwrotu pobranych podatków za takie bud o wle p o wszczę ciu wła ści- wych postępowań p rze z uprawnione p odm ioty. Z kolei gminy mogłyby wy stąpi ć z ro szcze- niami wob ec Skarbu P aństwa , domagając si ę odszkodowa nia za szkod y wyrzą dzone wyda- niem nie zgodnej z K onstytuc ją regulacji. Z uwagi na wartości chronione Kon stytucją , takie jak pew ność prawa, bez pieczeństwo pr awn e, współdziałanie w ładz i zape wnien ie zas pokaja- nia p otr zeb wspólno ty sam orządowej, Try bunał Konsty tucyjny orze k ł, że art. 17 pk t 2 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim wprowadził z mocą wsteczną ar t. 2 pkt 1 i 6 oraz art . 3 pkt 1 te j u stawy , traci m oc obowiązującą po upł yw i e 1 8 ( os iemna stu ) m iesięcy od dni a ogło- szeni a wyro ku w Dzienniku U staw Rzecz ypospolitej P olskie j. Wskazan e w a rtości , które chroni Konstytucja , w większym stopniu będą realizowane w sytuac ji czaso wego pozo sta- wienia w systemie prawa nie zgodnych z K onstytu c ją regulac ji, a niżeli w następst wie ich eli- OTK ZU A/2020 K 4/19 poz. 33 24 min acji j uż z chwilą ogło szenia wyr oku w Dzienn i ku Ust aw Rzeczyp ospo litej. Z drugiej stro- ny, w okresi e odroczenia terminu utraty mocy obow iązujące j zakwes tionowa nej regula cj i ustawodawca ma obo wiązek doprowadzić do stanu zg odneg o z Ko nstytucją, co w niniejsze j spra wie będzie wymagało usta no wienia odpow i ednich r ozwiązań ust awowych i zrekompen- sowania gminom strat p oniesionych w następstwie wpr owadzeni a z mocą wsteczną regulac ji wpływającej na o bni żenie ich dochodów z podatku o d ele ktrown i wiatrowyc h. Ustawodawc y przys ługuje znaczn y margines sw obod y i może ustano wić takie prze pisy, które w danych okolicznościach będą optymalne z jego punktu widz enia . Je dnakże zawsze muszą one mie ścić się w granic ach wyznaczonych Konst ytucją i po d tym kątem mogą być p rze dmiotem kon troli Trybunału Ko nstytucyjnego . M aksymalny t ermin odroczenia utr aty mocy obowiązującej ma umo żliwić ustawodawc y przygotowanie i wprowa dzen ie r ozwiązań przy wracających st an zgodny z Konst ytu cją . W okresie odr oczenia zak westi onowan a regulacja za chowuje swo ją moc obowiązując ą i jako taka wymaga stoso w ania . Dopiero, g dy w yrok Trybunału Konstytucyjneg o nie zostałby wykonany przez ustawodawcę i n ie zg odna z K onsty tuc ją regulacj a zostałaby derog owa na na mocy niniejsz ego orzecze nia, spełni ony zostałb y w arunek z ar t. 190 ust. 4 Kons tytucji i moż- l iwa byłaby o d powied zialność o dszk odowawcza Skarbu Państwa. Z przedstawionych względów Trybunał Konstyt u cyjny o rzekł jak w sentencji.