Kp 1/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 20 sierpnia 2020 r. Pozycja 36 WYROK z dnia 14 lipca 2020 r. Sygn. akt K p 1 /19 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodniczący Leon Kieres Mariusz Muszyński – II sprawozdawca Krystyna P awło wicz Stanisław Piotr owicz Justyn Piskorski – I sprawozdawca Piotr Pszczółkowski Bart ł omiej Sochański Jakub Stelina Wojciech Sych Michał Warciński Rafał Wojciechowski Jarosław Wyr embak Andrzej Zielonacki, protokolant: Krzysztof Zalecki , po rozpoznaniu, z udziałem w nioskodaw cy ora z Sejmu i Prokuratora Generalnego , na roz - prawie w dniu 14 lipca 2020 r. , wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności : 1) ustawy z dnia 1 3 czerwca 2019 r. o zmia nie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw w całości z art. 7 i art. 112 w związku z art. 119 ust. 1 Konstytu cji , 2) art. 3 , art. 8 pkt 6 i art. 13 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 7, art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i a rt. 121 ust. 2 Konsty tucji przez to, że zakres uchwalonych przez Senat poprawek wykroczył poza materię ustawy uchwalonej przez Sejm, 3) art. 1 pkt 37 lit. c ustawy powołanej w punkcie 1 , w części obejmującej zmie niany art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 19 97 r. – K odeks kar ny * Sentencja została ogłoszona dnia 21 l ipc a 2020 r. w M. P. poz. 6 47 . OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 2 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1600, ze zm . ) , w zakresie dotyczącym pkt 4 lit. b, z art. 32 ust. 1 Konstytucji, 4) art. 1 pkt 37 lit. c ustawy powołanej w punkcie 1 , w części obejmującej zmi eni any art. 11 5 § 19 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodek s kar ny, w zakr esie dotyczącym pkt 4 lit. d, z art. 42 ust. 1 Konstytucji , o r z e k a: U stawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz nie - których innych ustaw jest w całości niezgodna z art. 7 w związku z art. 112 oraz z art. 119 ust . 1 K onstyt ucji Rzeczypospolitej Polskiej. P onadto p o s t a n a w i a : umorzyć postępowan i e w pozostałym zakresie . Orzeczenie zapadło większością głosów. U Z A S A D N I E N I E I 1. We wniosku z 28 czerwca 2019 r. Prezydent Rzeczypospolitej P olskiej (dalej: P re- zydent , W nioskodawca ) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych us taw (dalej: ustawa zmieniająca ) . Ust a wie tej zarzucił w całości nie- zgodnoś ć z art. 7 i art. 112 w związku z art. 119 ust. 1 Konstytucji, niezgodność art. 3, art. 8 pkt 6 i art. 13 z art. 7, art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji prz ez to, że zakres uchwalonych przez S e nat poprawek wykroczył poza materię u stawy uchwalonej przez Sejm, niezgodność art. 1 pkt 37 lit. c, w części obejmującej zmieniany art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny ( D z. U . z 201 8 r. poz. 1 60 0 , ze zm. ; dalej: kodeks karny, k.k.) , w zakresie dotyczącym pkt 4 lit. b, z art. 32 ust. 1 Konstytucji , oraz niezgodność art. 1 pkt 37 lit. c, w części obejmującej zmiany art. 115 § 19 k.k. , w zakresie dotyczącym pkt 4 lit. d, z art. 42 ust. 1 Konstytucji . 1.1. Uzasadniając wniosek, P rezyde n t w pierwszej kolejności ws kazał, że 14 maja 2019 r. Marszałek Sejmu skierował projekt ustawy, zgłoszony przez Radę Ministrów (druk sejmowy nr 3451 /VIII kadencja ) , na posiedzenie Sejmu , z pominięciem czternastodniowego terminu wymaganego od doręczenia pos ł om projektu do pierwszego c zytania w przypadku projektu zmian kodeksu . W ten sposób ostatecznie rozstrzygnął, że projekt ustawy nie będzie roz poznawany w trybie kodeksowym , o którym mowa w art. 87 ust. 1 uchwały Sejmu Rze- czypospolitej Polskiej z dnia 30 l i pca 1992 r. – Regulamin Sej mu Rzeczypospolitej Polskiej ( M. P. z 2019 r. poz. 1028 ; dalej: regulamin Sejmu ). Zaznaczył, że jest to obszerna us tawa, prezentująca nową politykę kar ną , zwiększająca surowość represji karnej, zwłaszcza wobec sprawców przestęps t w przeciwko ż yciu, zdrowiu, wolności seksualnej i własności oraz zmie- niając a dyrektywy wymiaru kary w celu zaznaczenia jej funkcji represyjnej i odstraszającej. Ustawa ta p rzewiduje zmianę 1 08 spośród 363 artykułów kodeksu karnego, 2 artykuł ów ustawy z dn i a 20 maja 197 1 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 20 1 9 r. poz. 82 1 ), 1 artykuł u ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks k arny (Dz. U. N r 88 OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 3 poz. 554, z e zm.), 23 artykuł ów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks ka rn y wykonaw- czy (Dz. U. z 2019 r. poz. 676, z e z m.) i 1 9 artykułów ustawy z dnia 6 czerwca 1 997 r. – Ko- deks postępowania karnego (Dz. U. z 20 1 8 r. poz. 1987, z e zm .), a także przepis ów 13 innych ustaw. W ocenie P rezydenta, „ostateczne rozstrzygnięcie Marszałka Sejmu o tym, że projekt « n ie jest kodeksem » ( … ) abstrahowało od materialnej treści projektu, którą odzwierciedlał jego tytuł”. Prezydent zaznaczył również, że zaskarżona ustawa przeszła przez trzy czytania w Sejmie w ciągu dwóch dni. W jego ocenie, sama okoliczność tak s z ybkiego przeprowadze- nia pro cedu ry nie narusza wprawdzie zasady trzech czytań projektu ustawy, jednakże niedo- chowanie trybu kodeksowego uzasadn ia stwierdzenie niezgodności ustawy z zasadą legali- zmu zobowiązującą Sejm i jeg o organy do działania na podstawie i w granicach wyznaczo- nych prze pisami regulaminu Sejmu, podczas realizacji funkcji ustawodawczej (art. 7 i art. 112 w związku z art. 119 ust. 1 Konstytucji). Prezydent zaznaczył również, że projektowi kodeksu Rada Ministrów nie może nadać klauzuli pilnośc i (stosownie do art. 1 23 ust . 1 Konstytucji), zaś przedmiotowa ustawa była rozpatrywana i uchwalana w czasie jeszcze krótszym niż przewidziany dla trybu pilnego. Ponadto powołana Komisja Nadzwyczajna do spraw zmian w kodyfikacjach nie mogła skorzystać wzgl ę dem projektu z przyznanych jej kompetencji po- legających na wystąpieniu – w każdym czasi e – do Sejmu z wnioskiem o debatę na temat wybranych za gadnień dotyczących projektu ustawy (art. 90 ust. 3 regulaminu Sejmu), utwo- rzeniu podkomisji stałej do szczegółow e go rozpatrzenia projektu or az z espołów roboczych, także w ramach podkomisji (art. 91 ust. 1 regulaminu Sejmu), powołaniu zespołu stałych eks- pe rtów, w 1/3 wskazanych przez wnioskodawcę projektu (art. 92 ust. 1 regulaminu Sejmu), przedstawieniu Sejmowi sp ra w ozdania w formie zestawieni a pr zyjętych przez siebie popra- wek, odnoszących się do projektu wniesionego przez wnioskodawców (art. 93 ust. 1, ze szcze gólnym uwzględnieniem wymagań stawianych wnioskom mniejszości, o których mowa w art. 93 ust. 2 - 4 regulaminu Sejmu). 1.2. Drugi z przeds tawionych zarzutów P rezydent uzasadniał , wskazując, że zakres uchwalonych przez Senat poprawek wykroczył poza mater ię ustawy uchwalonej przez Sejm. Poprawki Senatu mogą mieć wprawdzie charakter zarówno formalno - legislacyjny, jak i mery- toryczny, muszą jedna k dotyczyć wprost materii regulowanej w tekście, który został przeka- zany Senatowi. W wypadku gdyby zaistniała potrz eba wprowadzenia zmian legislacyjnych wykraczających poza materię rozpatryw anej ustawy, komisja senacka wraz ze s p rawozdaniem dotyczącym tej us tawy może przedstawić wniosek o podjęcie inicjatywy ustawodawczej wraz z projektem odpowiedniej ustawy . W ocenie Prezydenta, poprawki Senat u nr 26 (część pierw- sza) oraz 32 i 34 (część druga) obejmujące art. 3, art. 8 pkt 6 i a r t. 13 ustawy zmieniającej w yk raczają poza unormowani a zawarte w pierwotnym projekcie ustawy . Senat , wprowadza- jąc poprawki do ustawy innej niż przekazana przez Marszałka Sejmu, nie zasto sował się do przepisów Konstytucji dotyczących inicjatywy ustawodawcze j (art. 118 ust. 1 ), trzech cz ytań projektu w Sejmie (art. 119 ust. 1 ), a także prawa Senatu do wnoszenia poprawek (art. 121 ust. 2). Zaznaczył ponadto, że działalność ustawodawcza izb musi mieścić się w granicach prawa, toteż należy stwierdzić, że przekro c zenie przez Senat granic po pr awek wnoszonych w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji stanowi naruszenie statuowanej w art. 7 Konstytucji zasa- dy l egalizmu, która wyklucza domniemywanie kompetencji organów konstytucyjnych . Pre- zydent zaznaczył również, że przyj ę cie niedopuszczalnych popra wek senacki ch przez Sejm nie prowadzi do konwalidacji naruszonego trybu postępowania legislacyjnego. 1.3. W zakres ie trzeciego zarzutu, Prezydent wskazał, że projektowany w ustawie zmieniającej a rt. 115 § 19 pkt 4 lit. b k.k. p r zewiduje, że za osobę pełni ąc ą funkcję publiczną uważa się członka zarządu, rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej, prezesa, dyrektora lub jeg o zastępcę, prokurenta, głównego księgowego lub skarbnika w spółce handlowej, w k tórej OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 4 udział Skarbu Państwa, jed n ostki samorządu terytorialn ego lu b państwowej osoby prawnej przekracza łącznie albo w odniesieniu do każdego z tych podmiotów 50% kapitału zak łado- wego lub 50% liczby akcji . W ocenie Prezydenta, tak określone kryterium różni cujące ma charakter arbitralny . N ie można w żadnym razie prz yjąć, że wprowadzenie tego progu prowa- dzi do prawidłowego ograniczeni a zakresu pojęcia „ osoba pełniąca funkcję publ iczną ” w sto- sunku do pierwotnego przedłożenia , szczególnie jeżeli istnieje możliwość wprowadzenia bar- dziej precyz y jnego rozróżnienia, oparteg o na bardziej racjonalnych kryteriach niż procentowy udział Skarbu Państwa. Zdaniem Prezydenta, wskazana regulacja budzi uzasadnione wątpli- wości co do zgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 1.4. W ostatnim z zarzutów Prezydent podniósł, że na skutek przy jętego w z noweli- zowanym art. 115 § 19 pkt 4 lit. d k.k. określenia osoby pełniącej funkcję publiczną mogą występowa ć problemy z dekodow aniem treści normy prawnej przez organy stosujące prawo . Szczególne wątpliwości dotyczyły poj ę cia „organizacji krajowej” , w którego kontekście W nioskodawca dostrzegł daleko idące trudności i nterpretacyjne. Prezydent zaznaczył, że nie is tnieje definicja legalna pojęc ia „ organizacji krajowej ” oraz że nie ma zgodności w doktrynie co do jego znaczenia w kontekście występowania w treści art. 230 i art. 230a k.k. W ocenie P rezydenta, regulacja zawiera pojęcia o ni eokreślonych desygnatach i nar usza w ten sposób zasadę określoności czynu zabronionego wywodzoną z art. 42 ust. 1 Konstytucji. 2. W stanowisku z 24 października 2019 r. P rokurator Generalny wniósł o stwier - dzenie, że ustawa zmieniająca jest zgodna z art. 7 i art. 112 w zw iązku z art. 1 19 ust. 1 Kon - stytucji, art. 3, art. 8 pkt 6 i art. 13 ustawy zmieniającej są niezgodne z art. 7, art. 118 ust. 1 , art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji i nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą, art. 1 pkt 37 lit. c ustawy zmieniającej , w częś ci obejm ującej zmieniany art. 115 § 19 k.k. , w zakresie dotyczącym pkt 4 lit . b tego przepisu, jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz że art. 1 pkt 37 lit. c ustawy zmieniającej , w części obejmującej zmienia ny art. 115 § 19 k.k. , w zakresie dotycząc ym pkt 4 lit. d tegoż przepisu, jest zgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji. 2.1. Uzasadniając swoje stanowisko, Pr o kurator Generalny wskazał, że konstatac ja o procedowaniu projektu niezgodnie z treścią przepisów r eg ulaminu Sejmu, w świetle dotych - czasowego o rzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, nie przesądza jeszcze o naruszeniu ustawy zasadniczej. Zaznaczył, że proje k t był wniesiony przez podmi ot uprawniony, procedowa ny w trzech czytaniach, a decyzja o jego uchwalen iu podjęta została wymaganą większością w obecności, wymaganej Konstytucją, ustawowej liczby posłów. Niezachowanie regulaminowego trybu jego procedowania, w tym terminu możliwości prz eprowadzenia pierwszego czy tania , nie przesądza wszak, że owego czytania w ogóle nie było lub że można je uznać za nieistniejące. Skoro Konstytucja nie przesądza samodzielnie terminu, w jakim może zostać przeprowadzone pierwsze c zytanie, licząc od dnia wpł ynięcia projektu do Sejmu, ani co powinno ono obej mować, pozostawiając tę materię r egulaminowi Sejmu, a jedno - cześni e wszystkie materialne przesłank i składające się na regulaminową zawartość „pierwszego czytania” zostały spełnion e , to nie sposób uznać, że d oszło do uchybienia, które mogłoby skutkować uznaniem procedowania ustawy zmieniającej za niezgodne z ustawą zasadn iczą. W kwestii procedowania projektu przez inną komisję niż Komisja Nadzwyczajna Prokurator Generalny argumentow a ł, że właściwość komisji se jmowych i obowiązek procedo wania projektów ustaw z ich udziałem, oprócz a rt. 119 ust. 3, nie ma wyraźnego umo - co wani a w ustawie zasadniczej. Wskazał, że wskutek niedopatrzeń w przyjętym procedo - waniu nie doszło do sytuacji, w któr e j posłowie nie mieliby możl iwości wypowiedzenia się co do treści głosowanej ustawy , oraz że nie możn a dopatrywać się istnienia łącznika pomięd zy OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 5 uchybieniem przez Sejm przepisów r egulaminu Sejmu a wadliwością treściową przyjętej ustawy. 2.2. Odnosząc się do drugiego z zarz utów wska zanych we wniosku, Prokurator Generalny wskazał, że propozycje senackich poprawek, aczkolwiek mające na celu dosto - s owanie przepisów ustaw do idei leżących u podstaw projektu, przedmiotowo wykraczały poza zamysł projektodawcy, pr o cedowany przez Sejm. Zaznac zył, że nawet cel harmonizacji systemu prawa nie może stanowić usprawiedl iwienia ominięcia konstytucyjnego wymogu t rzech czytań. Tym samym w ocenie Prokurato ra Generalnego, art. 3, art. 8 pkt 6 i art. 13 ustawy zmieniającej są n i ezgod ne z art. 7, art. 118 ust. 1 , art. 119 ust. 1 i art . 121 ust. 2 Konstytucji. Wskazał jednocześn ie, że kwestionowane przepisy nie są niero zerwalni e związane z całą ustawą. Bez tych przepisów możliwa jest zatem realizacja pozostałych unormowań ustawy z m ieniającej i jej zasadnicze go celu; ich usunięcie nie skutkuje wtórną niekonstytucyjnością pozostały ch zapisów ustawy. 2.3. W przedmiocie zarz utu nieuzasadnionego zróżnicowania spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa prowadzącego do odmiennych skutków w zakresie kryminalizacji z achowań osób pełniących funkcję członków zarządu, rady nadzorczej lub ko misji rewizyj - nej, prezesów, dyrektorów lub ich zastępców, prokurentów, głównych księgowych lub skarbników w takich spółkach, Prokurator Generalny stwierdził , że osąd W nioskodawcy jest nietrafny. Wskazał, że posiadanie ponad 50 % kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji wiąże się z prawem do decydow ania o substracie osobowym organów repreze ntujących spółkę, jak również o pozostałych sprawach związanych z dział a lnością spółk i , co pozwala utożsamiać działania spółki i członków jej organów z działaniami p aństwa lub samorządu. Prokurator Generalny zaznac zył, że zarówno wprowadzenie, jak i niewprowadzenie tego kryterium prowadziłoby do zróżnicowania w zakresie prawn o karnej ochrony spółek handl o - wych. Jednakże za wprowadz eniem takiego kryterium przemawiają względy w ynikające między innymi z zasady proporcjon alności. 2.4. W zakresie ostatniego z zarzutów Prokurator Generalny podniósł, że sformu - łowanie „organizacja kraj o wa” występujące w kwestiono wanym przepisie występuje również w obecnie obowiązujących a rt. 230 i art. 230a k.k., penalizując ych dwie odmiany p łatnej protekcji i obejmując ych powoływanie się na wpływy w instytucji państwowej, samorzą do - wej, organizacji międ z ynarodowej albo krajowej lu b w zagranicznej jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi. Zaznaczył, że chociaż w orzecznictw ie i doktryn ie nie wykształc ono jednolitego znaczenia pojęcia „organizacja krajowa”, na gruncie językowym nie można m ówić o jego niejednoznaczno ści czy też nieokreśloności . Zauważył również, że termin uż yty w projektowanym przepisie nie wykazuj e różnic w stos unku do innych użytych w k.k. zwrotów obejmujących słowo „organizacja”. Jednocześnie Prokurator Generalny wskazał , że w jego ocenie , Prezyden t chce w istocie zaskarżyć przewidziane w przepisie rozszerzenie zakresu kryminalizacji wynikają ce z użycia tego po jęcia. Zaznaczy ł jednak, że ustawodawcy przysługuje swoboda regulacyjnej i przyjętej polityki karnej, mająca wpra w dzie swoje ograniczenia, je dnakże wynikające z innych wzorców, niż te określone we wniosku Prezydenta. 3. W piśmie z 29 maja 2020 r. Marszał ek Sejmu wn iósł o stwierdzenie, że ustawa zmie niająca jest zgodna z art. 7 i art. 112 w z w iązku . z art. 119 ust. 1 Konstytucji, art. 3, art. 8 pkt 6 i art. 13 ustawy zmieniającej są niezgodne z art. 7, art. 118 ust. 1 , art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Kon stytucji i nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą, art. 1 pkt 37 lit. c ustawy zmieniającej , w części obejm u jącej zmieniany a rt. 115 § 19 k.k. , w zakresie doty - OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 6 czącym pkt 4 lit . b tego przepisu, jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz że art. 1 pkt 37 lit. c ustawy zmieniającej , w części obejmującej zmieniany art. 115 § 19 k.k. , w zakresie dotyczącym pkt 4 lit. d tego przepisu, jest zgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji. 3.1. Marszałek Sejmu w pierwszej kolejności wskazał, ż e ustawa zmieniająca mo gła być uznana za zmian ę kodeksu oraz że tym samym tryb uchwalenia ustawy zmieniającej był „w pewnym zakresie spr z eczny” z regulaminem Sejmu. Zwrócił jednak uwagę, że skiero - wanie projektu do Komisji Nadzwyczajnej ma zgodnie z art. 90 ust. 1 regulaminu char akter fakultatywny oraz że znaczna część członków Komisji Ustawodawczej wchodziła również w skład Komisji Nadzwyc z ajnej, co w jego ocenie , ma przełożenie na ocenę wagi naruszenia. Zaznaczył ponadto, że odnośnie czternastodniowego ter minu przewidzianego w a rt. 95 ust. 1 regulaminu Sejmu, znajduje on zastosowanie tylko do sytuacji, w której doszło do powołania Komisji N adzwyczajnej. Tym samym, w przypadku skierowania projektu kodeksu do prac w Komisji Ustawodawczej zastosowanie znajdują terminy ogólne wynikaj ące z rozdziału 1 działu II regulaminu Sejmu. Wskazał ponadto, że ewentualne nieprawidłowości nie uzasadniają oce n y, że doszło do wadliwości procesu legislacyjneg o. Reguły dotyczące terminu czytań nie wynikają , w jego ocenie , z Konst ytucji i nie dają się p owiązać treściowo z jej art. 119 ust. 1. Równocześnie Marszałek Sejmu podniósł, że nie można dopatrywać się wpływ u usterek procedury legislac yjnej na treść ustawy. Wskazał, że „Prezydent nie sformułował twierdzeń i nie przytoczył dow odów na okoliczność, że uchwalona ustawa nie z achowuje wysokiego poziomu techniki legislacyjnej, spójnej aksjologii oraz że niewłaściwie dobiera środki represji kar nej związane zamierzonymi c elami”. Pominięcie trybu właściwego dla zmian kodeksów, jako mają ce na celu zapewnienie odpowiedniej jakości stanowionego prawa, nie może stanowić wyłącznej przyczyny uznania niezgodności ustawy zmieni a jącej z art. 7 Konstytucji. Marszałek Sejmu wskazał również, że art. 123 Konstytucji, pozwalający na nadanie projektom ustaw charakteru pilneg o, nie może być traktowany nawet pomocniczo jako kryterium oceny, czy naruszenia regulaminu Sejmu miały charakter tak poważny, że cała ustawa została uchwalona w sposób sprzeczny z Konstytucją. 3.2. W przedmiocie drugiego zarzutu Marsz ałek Sejmu podniósł, że kwestionowane przez W nioskodawcę poprawki Senatu nie odpowiadały dopuszczalnym granicom poprawek zarówno na „ s zerokość, jak i głębokość”. Tym samym stwierdził, że art. 3, art. 8 pkt 6 i art. 13 ustawy zmieniającej są niezgodne z prz ywołanymi we wniosku wzorcami. Jedno - cześnie, podobnie jak Prokurator Generalny, w stanowisku wskazano, że przepisy te nie są nierozer w alnie związane z całą ustaw ą. 3.3. Odnosząc się do trzeciego zarzutu, Marszałek Sejmu wskazał, że przedstawiona przez W nioskod awcę argumentac ja nie uzasadni a wystarczająco sformułowanego zarzutu. Zaznaczył, że kryterium udziału Skarbu Państwa, jednostki s amorządu terytorialnego i p ań - stwowej osoby prawnej w c o najmniej połowie kapitału zakładowego lub liczby akcji stanowi uzasadni one kryterium w yodrębnienia. Określenie progu jest zaś szczególnie trafne w kon - tekście specyficznych funkcji prawa karnego. Zaan g ażowanie na tym poziomie oz nacza, że podstawowe decyzj e związane z działalnością spółki nie mogą zostać podjęte bez udziału Ska rbu Państwa . 3 .4 . W kwestii ostatniego zarzutu Marszałek Sejmu stwierdził, że pojęcie „organizacji krajowej” może być jednoznac z nie rozumiane przy użyciu k ryterium wykładni literalne j. Wskazał, że kontekst , w jakim pojęcie zostało użyte , pozwala na ustalenie j ego znacze nia na podstawie słownika języka polskiego czy słownik a wyrazów obcych. Zaznaczył ponadto, że OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 7 W nioskodawca nie uc z ynił przedmiotem wniosku zb yt szerokiego zakresu pojęc ia, ale jedynie poprawność legislacyjną tego rozwiązania. W ocenie Marszalka Sejmu, treś ć pojęcia może zostać ustalo na w oparciu o podstawowe metody wykładni. II Na rozprawie 14 li pca 2020 r. pisemn e stanowiska uczestników pos tępowania zostały podtrzymane przez ich umocowanych przedstawicieli. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następ uje : 1. Zarzuty proceduralne . 1.1. Procedura ustawodawcza ustawy zmieniającej . Prezydent Rzeczypospolitej Pols k iej (dalej: Prezydent , W nio skodawca), w trybie kon- troli prewencyjnej przewidzianej w a rt. 122 ust. 3 Konstytucji, zwrócił się z wnioskiem do Trybunału o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie usta wy – Kodeks karny ora z niektórych innych ustaw (d alej: ustawa zmieniająca) . Specyfika trybu kontroli prewencyjnej dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny na wnios ek Prezydenta, poza kwestiami proceduralnymi, jak na przykład obowiązkowym rozpo- znaniem spra wy w pełnym składzie, polega zasadniczo na dokony waniu wszystkich ustaleń względem aktu, który nie wszedł jeszcze w życie. Trybunał kontroluje przy tym ustawę w gra nicach zaskarżenia, a więc odnosi się do zarzutów konstytucyjnych skierowanych wo- bec konkret nych, wskazanych prze z W nioskodawcę unormowań . Je dyny wyjątek w tym względzie stanowi badanie kwestii proceduralnych. Jak bowiem wskazał Trybunał w wyroku z 14 list opada 2018 r . s ygn. Kp 1/18 ( OTK ZU A/2019, poz. 4 ) , „o ile w przypadku aktów uchwalonych na długo przed wniesien i em przez wnioskodawcę wnios ku (skargi) tryb ich uchwal enia nie podlega tak szczegółowej analizie, a stwierdzenie ewentualnych uchybień mogłoby mieć poważne skutki dla systemu prawnego, o tyle w kon troli prewencyjnej Trybu- nał bardziej niż w każdym innym pr z ypadku zobowiązany jest zad bać o to, by do obrotu praw nego nie weszły akty normatywne, które formalnie nimi nie są ”. Podobne wnioski zosta- ły w yrażone również w wyroku TK z 18 lutego 2009 r., sygn. Kp 3/08 ( OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 9 ). Orzeczenie Trybunału zapadłe w następstwie zaini cjowan i a kontroli prewencyjnej ma charakter wiążący. Oznacza to, że w wypadku stwierdzenia przez Trybunał niezgodno ści przedłożone j ustawy z Konstytucją, Prezydent musi o dmówić je j podpisania, co powoduje, że postępowanie ustawo d awcze ulega zamknięciu, a u stawa nie dochodzi do skutku . W razie stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją tylko ni ektórych przepisów kontrolowanej ustawy , o ile nie są o ne w myśl orzeczenia nierozerwalnie związane z całą ustawą , Prezydent ma wybór – może albo podpisać ustawę z pomi nięciem przepisów , wobec których niezgodność została stwierdzona, albo też zwrócić ustaw ę Sejmowi w celu usunięcia tych niezgodności. Jeśli prz edstawion a ustawa okaże się zgodn a z Konstytucją, Pre- zyden t jest zobowiązany do je j po dpisania i nie przysługuje mu w takim przypadku prawo do ponownego skierowania ustawy na posiedzenie Sejmu. Prezyd ent w pierwszej kolejności podniósł zarzuty dotyczące niezgodności całości ustawy ze wskazanymi wzorcami Konstytu c ji wskutek nieprawidłowości w toku procesu legi- slacy jnego. Z tego względu konieczne stało się prześledzenie przebiegu prac nad objętą wnio- skie m ustaw ą . OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 8 Rada Ministrów 14 maja 2019 r. złożyła w Sejmie projekt ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 3451 /VIII kadencja ). Projekt zakładał między innymi z mianę katalogu kar po- przez usunięcie kary 25 lat pozbawienia wolności i umożliwienie wymierzenia ka ry określa- nej w latach na czas do lat 30, modyfikację dyrektyw wymiaru kary z art. 53 § 1 k.k., a także zmiany w z akresie odpowiedzialności k arnej nieletnich czy podwyż szenie dolnych gran ic kar nieizolacyjnych. W uzasadnieniu projektu Rada Ministrów wskaza ła, że celem jego przedło- żenia było wzmoc nienie „ ochrony prawnokarnej w zakresie czynów godzących w tak funda- ment a lne dobra prawne jak życie i zdrowie człowieka, wolnoś ć seksualna czy własność ” i realizowanie celów prawa karnego poprzez „ odpowiednie ukszta łtowanie rodzaju i wysoko- ści sankcji karn ej grożącej za dany typ przestępstwa, uwzględniające potrzebę surowej re p re- sji wobec sprawców tych c zynów, które budzą silną społeczną potrzebę od płaty i napiętnowa- nia ”. Tego samego dnia Marszałek Sejmu skierował sp rawę na posiedzenie Sejmu do pierw- szego c zytania. Ustawa nie była procedowana w trybie przewidzianym dla zmiany k o deksu przez uchwałę Sejmu R zeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – R egulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2019 r. poz. 1028; dalej: regulamin Sejmu) . 15 maja 2019 r. odbyło się pierwsze czytanie , po którym w głosowaniu przyjęto proj e kt i skierowano go do pracy w Komisji Ustawodawczej. W głosowaniu wzięło udział 367 posłów, za przyję- ciem głosowało 217, przeciw – 148, 2 wstr zymało się od głosu. Komisja Usta wodawcza po obradach 15 maja 2019 r. wniosła o uchwalenie ustawy z przyjętymi p o prawkami (druk sejmowy nr 3 466 /VIII kadencja ) . W toku pracy komisji jej członkowie zwracali uwagę na zbyt szybkie tempo pracy nad projektem i niemożność zapo- znania się z głosow aną regulacją . 16 maja 2019 r. na posiedzeniu Sejmu miało miejsce drugie czyta n ie projektu, po któ- rym proj ekt skierowano ponownie do Komisji Ustawodawczej. W toku prac Komisji 16 maja 2019 r. zauważono , że ustawa ingerują ca w kodeks karny w takim zakresie , jak ustawa zmie- niająca, powinna być rozpatrywana w trybie przewidzianym dla k o deksów przez r egulamin Sejm u (Protokół z posiedzenia Komisji Ustawodawczej z 16 maja 2019 r., s. 4.). W toku prac komisja przyjęła część popra wek (druk sejmowy nr 3466 - A /VIII kadencja ). Również 16 maja 2019 r. odbyło się trzecie czytanie projektu w Sejmi e . W jego toku uchwalono ust awę z poprawkami. W głosowaniu wzięło udział 269 posłów, 263 głosowało za, 3 przeciw, 3 wstrzymało się od głosu. Na stępnego dnia ustawę przekazano Marszałkowi Senatu, a 20 maja 2019 r. – Prezydentowi. 24 maja 2019 r. Marszałek S e natu przekazał Mar- szałkowi Sejmu poprawki przyjęte przez Senat, zaznaczając, że „p rzyjęcie poprawek Senatu może spowodować konieczność zmiany oznaczeń jednostek systematyzacyjnych, redakcyj- nych lub ich fragmentów, w celu zachowani a ciągłości numeracji alb o ciągłości alfabetycznej, o raz w konsekwencji konieczność odpowiedniej korekty odesłań ” (druk sejmowy nr 3473/ VIII kadencja) . Przyjęte przez S enat poprawki obejmowały między innymi treść art. 3, art. 8 pkt 6 i art. 13 ustawy zmien iającej . 28 maja 2019 r. ustawę ponownie skierowano do Komisji Ustawodawczej celem pracy nad stanowiskiem Senatu. W toku prac zwracano uwagę, że poprawki Senatu wykrac zają po- za granice projektu przyjętego przez Sejm (protokół z posiedzenia Komisji Ustawod awczej z 11 czerwca 2019 r ., s. 4 - 6 ). Ponadto zwrócon o również uwagę, że projekt z uwagi na szeroki charakter zmian w kodeksie karnym powinien być procedowany w trybie przewidzianym dla zmiany kodeksów przez r egulamin Sejmu (tamże, s. 4) . Zgłaszane uwagi dotyczyły również definicj i pojęcia „osoby pełniącej f unkcję publiczną” w kontekście poprawki zaproponowanej w tym zakresie przez Senat ( tamże, s. 8). Podczas posiedzeni a Komisji Ustawodawczej nie był obecny przedstawiciel Senatu. W sprawo zdaniu Komisja wniosła o przyj ęcie części p oprawek (druk sejmowy nr 35 04 /VIII kadencja ). W głosowaniu 13 czerwca 2019 r. Sejm nie odrzucił części poprawek Senatu, a 14 czerwca przedstaw iono ustawę do podpisu Prezydentowi. OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 9 1.2. Specyfika procesu legislacyjnego przewidzianego dla zmiany kodeksów. K onstytucja nie zawiera szcz egółowych postanowień dotyczących procedury ustawo- dawczej. W art. 119 ust. 1 przewiduje jedynie , że Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. Bardzi ej szczegółowe uregulowania zostały przeniesione do r egulamin u Sejmu , uchwalon ego w oparciu o upo ważnienie wyrażone w art. 112 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, „ o rganizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu o raz tryb powoływania i działal- ności jego org anów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiąz k ów organów państwowych wobe c Sejmu określa regulamin S ejmu uchwalony p rzez Sejm ” . Ponadto Konstytucja pozwala również na uznanie niektórych p rojektów za pilne. Z godnie z art. 123 ust. 1 Konstytucji, „ Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie proje k t ustawy za pilny, z wyjątk iem projektów ustaw podatko wych, ustaw dotyczących wy- boru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu, Senatu oraz organów s amorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów ” . Specyfika p i lnego projektu, o którym mo wa w cytowanym przepisie, polega na skróceniu terminów przewidzianych w zwykłym trybie ustawodawczym. Zgodnie z art . 123 ust. 3, termin rozpa- trzen ia przez Senat projektu uznanego za pilny wynosi 14 dni, a termin podpisania ustaw y przez Prezydenta Rzeczypos politej wynosi 7 dni. W rozdziale 4 działu II regulaminu Sejmu przewidziano szczególny sposób procedo- wania projektó w kodeksów , mający zastosowanie również do projektów zmian kodeksów i przepisów wprowadzających kodeksy oraz ich z mian. Ostateczne rozstrzygn ięcie , czy pro- jekt powinien być rozpoznawany w tym trybie, leży w gestii Marszałka Sejmu, o czym sta- nowi art. 87 us t. 2 regulaminu Sejmu . Zgodnie z art. 89 ust. 2 regulaminu Sejmu , p ierwsze czytanie projektu zmian kodeksu lub pr o jektu zmian przepisów wprow adzających kodeks może się odbyć nie wcześniej niż czternastego dnia od doręczenia posłom druku projektu. Do rozpat rzenia wskazanych projektów , zg odnie z treścią art. 90 ust. 1 regulaminu Sejmu , może zostać powołana Komisja Nadz w yczajna. Stosownie do art. 95 ust. 1 regulaminu Sejmu, d ru- gie czytanie projektu, o którym mowa w art. 87 ust. 1, może odbyć się nie wcześniej niż czternastego dnia od dnia doręczenia posłom sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej. Art. 95 u st. 2 stanowi ponadt o , że w przypadku zgłoszenia w drugim czytaniu p oprawki albo wniosku projekt kieruje się ponownie do Komisji Nadzwyczajnej. 1.3. Tryb uchwalan ia kodeksów w dotychczasowym o rzecznictwie Trybunału. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie w s kazywał na szcze- gólne miejs ce kodeksów w systemie prawa. Jeszcze przed uchwaleniem obecnej Konstytucji w orzecznictwie wskazywano, że choć kod eksom nie przysługuje „szczegó lne miejsce w hie- rarchii źródeł prawa” , to jednak mają one „szczególne miejsce w sy s temie prawa ustawowe- go. Ist otą kodeksu jest stworzenie koherentnej i – w miarę możliwości – zupełnej oraz trwałej regulacji w danej dziedzinie prawa ( … ), kodeksy przygotowy wane i uchwalane są w odręb- nej, bardziej złożonej procedurze niż « zwyczajne » ustawy , istotą kodeksu jest dokona nie ko- dyfikacji danej gałęz i prawa” . Trybunał wskazał również, że „zasady prawidłowej legislacji wymagają (…), by u stawodawca nader rozważnie podejmował nowelizację kodeksów (…). Jest to szczególnie ważne, gdy nowelizacja ma dot y czyć kodeksowych unormowań o charak- terze zasadniczym, przesądzaj ących samą istotę poszczególnych instytucji danej gałęzi pra- wa ” ( o rzeczenie TK z 18 października 1994 r., sygn. K 2/94, OTK w 1994 r. , poz. 36). Na szczególną rolę kodeksu Trybunał Konstytuc y jny wskazywał również w wyr oku z 19 września 2 008 r. , sygn. K 5/07 ( OTK ZU nr 7 / A/2008, poz. 124) . W tym orzeczeniu T ry- bunał zwrócił uwagę, że „ Konstytucja nie definiuje kodeksów wprost, ale jednak wyraźnie akcentuje ich swoisty charakter. W jedynym, doty c zącym tego rodzaju aktów no rmatywnych przepisie, tj. art. . 123 ust. 1 in fine Konstytucja poddaje bowiem proces uchwalania kodeksów OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 10 pewnemu og ra niczeniu – zakazuje stosowania wobec nich trybu pilnego ” . Oznacza to, że już na poziomie norm konstytucyjnych p o dkreślona została szczególn a waga regulacji o randze k odeksowej. W tym samym wyroku Trybunał wskazał również, że „ Potrzeba obowiązywania szcze gó lnych reguł procedowania z projektami kodeksów oraz ich zmian uzasadniana jest ich doniosłością w kształtowaniu systemu prawnego. W ocenie S. Wronkowskiej wszystkie te przyjęte w regulaminie Sejmu rozwiązania « mają na celu zapobieżenie pochopnym decyzjom l egislacyjnym oraz zapewnienie udziału specjalistów w postępowaniu, ponieważ opracowanie projektu kodeksu wymaga bardzo rozległej i głębokie j wiedzy prawniczej » (S. Wronkowska, W sprawie postępowania legislacyjnego w przepisach Regulaminu Sejmu Rzeczyposp olitej Polskiej , „Przegląd Sejmowy” nr 2/2000, s. 79 - 80) (…) . Z kolei według M. Kudeja, odrębne postępowanie sejmo w e, poświęcone tego rodzaju ustawom, wystarczająco uzas a dnione jest cechami charakterystycznymi projektów kodeksów oraz faktyczną spe cyfiką ich rozpatryw a- nia (tenże, Postępowanie ustawodawcze w Sejmie RP , Warszawa 2002, s. 79) ”. Trybunał Konstytucyjny podk r eślił ponadto, że poprzez u c hwalenie regulaminu Sejmu nastąpiło sa- mozwiązanie się Sejmu postanowieniami tego aktu. Pomimo iż parlame ntarzyści mogą w każ dej chwili zmienić swój regulamin, to jednak do czasu wprowadzenia takich zmian musi być przestrzegany w takiej formie, w jakiej zo stał uchwalony. „ Zasada legalności w działal- ności ustawodawczej parlamentu nie może być – zdaniem Trybuna łu – zawęż ona jedyni e do skonstatowania generalnej legitymacji do sprawowania władzy ustawodawczej, czy też do przestrzegan i a wyłącznie konstytucyjnych reguł stanowienia prawa, a le w iąże się z potrzebą dotrzymania całokształtu obowiązujących « reguł gry » zw iązanych z procedurą tworzenia prawa ”. Trybunał skonstatował, że w związku z powyższym, również regulaminy parlamen- tarne mo g ą stanowić punkt odniesieni a podczas orzekani a . Trybunał wskazywał także na szczególne znaczenie prawidłowości trybu legislacyjne- go w stosunku do kodeksów. Na przykład w wyroku z 7 lipca 2003 r. ( sygn. SK 38/01, OT K ZU nr 6/ A /2003 , poz. 61 ) wskazano, że „ [ b ] ezwzględne przestrzeganie trybu ustawo- dawczego sta nowi gwarancję praworządności, a nadanie obowiązującym w tym zakr esie re- gulacjom rangi kon stytucyjnej wzmacnia tę funkcję. Znaczenie poszczególnych stadiów i czynności procesu ustawodawczego, określonych przez prawo parlamentarne, podkreślał w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. Nawiązując wielokrotnie do tezy s formuło- wanej w wyroku z 2 3 listopada 1993 r. , Trybunał podniósł, że władza ustawodawcza parla- mentu (jego izb) i związane z nią uprawnienia innych podmiotów realizują się przy pomocy sformalizow anego prawa ustawodawczego, składającego się z poszczególnych s tadiów (faz), w ramach kt órych poszczególnym uczestnikom tego procesu przysługuje prawo podejmowa- nia określonych działań mających wpływ na treść lub formę ustawy. W t oku procesu ustawo- dawczego każde z tych działań (czynności) posiada określony cel, a skorz ystanie z niego wy- wołuje określone konse kwencje prawne. Posłużenie się jakąś czynnością niezgodnie z jej przeznaczeniem, czy też w niewłaś c iwej fazie procesu ustawoda wczego, zniweczyć może także podstawowe wartości tkwiące w parlamentarnym sposobie tworzen ia prawa (K 5/93, OTK w 1 993 r., cz. II, s. 389, wyrok z 24 czerwca 2002 r., K. 14/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 45 ) ” . W kwestii tempa prac nad ustawą, Trybunał wskazy wał wprawdzie, że co do zasady szybkość procedowania nie musi przekładać się jeszcze na ni ezgodność aktu z Konstytu cją. Na przykład w wyroku z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06 ( OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32 ) , Trybunał wskazywał, że s zybkość postępowania ustawo dawczego „ [m]oże być oceniana po pierwsze ze względu na wpływ, jaki wywierała na respektow anie pluralistycznego cha rakteru parlamentu, tzn. przez badanie, czy przebieg prac parlamentarnych nie pozbawił określonej grupy parlament a rnej możliwości przedstawie nia w poszczególnych fazach postępowania ustawodawczego swojego stanowiska. Po drugie, z p unktu widzenia związku mi ędzy szybkim tempem prac ustawodawczych a jakością ustawy. Jednak ten drugi aspekt podlega weryfikacji OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 11 w toku pos t ępowań oceniających merytor yczną wartość przepisów ust awy. Istnieje wpraw- dzie prawdopodobieństwo, że ustawa pośpieszn ie rozpatrzona i uchwalon a może zawierać błędy, ale nie może to przesądzać oceny zgodności ustawy z Konstytucją ” . Powyższe rozwa- żania zost a ły potwierdzone również w w yroku z 18 listopada 2014 r . ( sygn. K 2 3/12, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 113 ). Jednakże w k westii procedury uchwalan ia kodeksów Trybunał zajmował zdecydowa- nie bardziej rygorystyczne stanowisko. W dotyczącym kwestii zmiany ustawy z dnia 5 stycz- nia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 , ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 684, ze zm. ) wyroku z 20 lipca 2011 r. ( sygn. K 9/11, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 61 ) Trybunał wskazał na przykład, że „ nadzwyczajne tempo prac nad usta w ą, która dotyka mię- dzy inny mi istotnej wolności osobis tej i politycznej, ( … ) , nie znajduje usprawiedliwienia w żadnyc h szczególnych okolicznoś ciach sprawy. Uchwalenie ustawy w takim pośpiechu nie sprzyja namysłowi i refleksji, m. in. co do zgodności uchwa l onego prawa z ustawą zasadn i- czą ” . Z powyższego wynika zatem, że dla regulacji kodeksowych wymogi dotyczące tempa prac są zdecydowanie bardziej istotne niż w przypadku zwykłych ustaw. W szczególności należy mieć również na uwadze, że ustrojodawca zdecydowa ł się wyłączyć możliwość zas to- sowania do kodeksów i zmian kodeksów trybu pilnego, o którym mowa w art. 123 Konstytu- cji . Tym samym uznał, że szy bki tryb procedowania w p rzypadku zmian o tak istotnym cha- rakterze jest dla stabilności porządku prawnego do tego stopnia niebezpieczne, że n ależy taką możliwość ograniczyć – i to na poziomie norm konstytucyjnych. Jak wskazywał Try bunał w orzeczeniu z 9 st ycznia 1996 r. (sygn. K 18/95 , OTK ZU nr 1/1996, poz. 1) oraz potwier- dził w wyroku z 28 listopada 2013 r. (sygn. K 17/12, OTK ZU nr 8 / A/2013, poz. 125), „ w demokratycznym państwie prawnym (...) stanowienie prawa powinno odbywać się w spo- sób pozwalający ucz estnikom procesu ustawoda wczego na dostateczne rozważenie zgłasza- nych propozycji, wzięcie pod uwagę i skonfrontow a nie różnych racji i argumen tów. (...) Urzeczywistnieni u tych dyrektyw pełniej służy zwykły tryb ustawodawczy ”. Wyjątk i niepo- zwalające na zasto sowanie trybu pilnego, pr zewidziane w art. 123 Konstytucji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco (co również podkreślił Trybunał w obu p rzywołanych orzecze- niach). Trybunał w wyrokach o sygn. P 35/12 ( z 13 czerwca 2013 r., OTK ZU nr 5 / A/2013, poz. 59 ) oraz o sygn. K 4/06 wskazał, że art. 123 Konstytucji nie może stanowić adekwatnego wzorca kontroli w sytuacji, w której Rada Ministrów nie w niosła o uznanie złożonego przez nią projektu za pilny, nawet jeśli ustawa była rozpozn awa na w tempie szybszym, niż przewi- dziany dla tego sz czególnego trybu. Jednakże na uwagę zasługuje, dlaczego wskazany artykuł Konstytucji wył ą cza stosowanie trybu pilneg o w stosunku do określonego zakresu przedmio- towego. Zamiarem ustawodawcy by ł o zapobie ż eni e stosowania trybu pilneg o w przypadku materii o istotnym znaczeniu dla funkcjonowania pa ń stwa, zw ł aszcza z perspektywy zasady podzia ł u w ł a dz oraz materii kompleksowo reguluj ą cych dan ą dziedzin ę stosunk ó w spo ł ecz- nych (kodeks ó w). Zapewnienie na poziomie kon stytucyjnym, że uchwaleni e bądź zmiana kodeksu nie mogą być procedowane w trybie pilnym, w ocenie Trybunału dodatkowo podkre- śla istotną ra n gę przedmiotową tych regula cji oraz potrzebę dochowani a szczególnie wyso- kiego standardu legislacyjnego w ich przyp adk u. Przepis ten wprawdzie nie stanowi wzorca kontroli w przedmiotowej sprawie, jednakże jest wyraźną dyrektywą w zakresie poziomu starannoś c i, jaka jest wymagana od wł adzy ustawodawczej podczas uchwalania i zmieniania ustaw o randze kodeksu. 1.4. Ocena pr awidłowości procedury ust awodawczej. Uwzględniając przedstawione powyżej ustalenia oraz dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjne g o do okoliczności niniejsze j sprawy, Trybunał zauważa , iż osta- OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 12 teczną decyzj ę o trybie postę p owania z projektem usta wy (w szczególności nadania jej trybu właściwego dla kodeksu) podejmuje Marszałek Sejmu. Nie oznacza to jednak, że jego decy- zja może mieć ch a rakter arbitralny i zostać podjęta w wyniku zastosowania dowolnych dyrek- tyw oraz że nie podlega kontroli z punktu w id zenia prawidłowości , szcz ególnie z uwagi na fakt, że – jak wskazano powyżej – Sejm jest związany treścią uchwalonego przez siebie regu- lami n u dopóty, dopóki nie podejm ie decyzji o jego zmianie. Nawet przy jak najwęższym ro- zumieniu treści art. 87 i nast. r eg ulaminu Sejmu nie można p rzyjąć, że pojęcie „zmian y kodeksu”, którym posłużył się uchwałodawca, nie obejmuje projektu przewidującego znowe- l izowanie jednej trzeciej ko deksu karnego oraz kilku przepisów z pozostałych ust aw składają- cych się na szeroko pojmowa ny system prawa karnego. Mając na uwadze powyższe, Trybunał uznał, że proces ustawodawczy w sprawie ustawy zmieniającej powinien przebiega ć zgodnie z przepisami rozdz iału 4 d ziału II regulaminu Sejmu. Do takich samych wniosków prowadzi zresztą wypowiedź pr zedstawiciela projektodaw cy w osobie Ministra Sprawiedliwości, który na posiedzeniu Sejmu 15 maja 2019 r. wskazał, że „ K odeks karny, który tutaj przedstawiamy, obejmu je bardzo szerokie zmiany w zakresie polityki karnej ” (Sprawozdanie S tenograficzne z 81 po siedzenia Sejmu RP w dniu 15 maja 2019 r., s. 55) , tym samym jednoznacznie wska- zując , jaki charakter ma ustawa zmieniająca. Była to prezen t acja nowego kodeksu karnego , a nie częściowych zmian w kodeksie obowiązującym. Trybunał dostrzega równocześnie – podo bnie jak miało to miejsce w sprawie o sygn. K 5/07 – że pomimo nieuznania przez Marszałka Sejmu przedłożenia za projekt zmiany ko- deksu, mo ż liwe byłoby konwalidowanie procesu ustawodawczego w wy padku zachowania przez Se jm tempa prac wymaganego przepisami re gulaminu Sejmu w tego rod zaju procedu- r ze . Analizując proces legislacyjny ustawy zmieniającej , Trybunał zwrócił uwagę, że pro- jekt ustawy p r ocedowany był w niezwykle s zybkim tempie. Od wniesienia projektu ustawy do jej przedstawienia do podpisu Prezydentowi upłynął zaledwie miesiąc . Pierwsze czytanie odbył o się niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów projektu (do czego w zwykłym trybie upraw n i a art. 51 pkt 1 regulaminu Sejmu). Dla przypomnienia, Trybunał ponownie zaznacza, że art. 89 ust. 2 regulaminu Sejmu wymaga w przypadku zmiany kodeksu co najmniej czter- nastodniowego odstępu pomiędzy doręczeniem posłom druku projektu a pierwszym czyta- niem . Co więcej, po wypowiedziach Prezesa Rady Ministrów i Ministra Sprawiedliwości , bezpośrednio wskazujących na obszernoś ć zmian oraz (co wprost w skazał Prezes Rady Mini- strów) na potrzebę ich pilnego przegłosowania , Marszałek Sejmu zarządził wysłuchanie zale- d w ie 5 - minutowych oświadczeń w imieniu klubów i kó ł , bardzo ograniczonych, mając na uwadze zakres projektowanych zmian . Powyższe oznacza, że wym agane przepisami prawa t erminy nie zostały zachowane. Trybunał zauważył również , że projekt ustawy został skiero w any nie do specjalnie w tym celu powołanej Komisji Nadzwyczajnej, ale do Komisji Ustawodawczej. N ależy mieć na uwadze , że językowa wykładnia a rt. 90 ust. 1 regulaminu Sejmu nie prowadzi jeszcze do przekonania o obligatoryjności powołania takiej Komisji. P r zepis ten wprost wskazuje, że „ D o rozpatrzenia projektów (…) można powołać Komisję Nadzwyczajną ”. Z powyższego wynika zatem, że sam brak jej p owołania nie może jeszcze świadczyć o niedochowaniu wy- mog ów właściwy ch dla trybu kodeksowego . Trzeba jednak pamię t ać , że w dotychczasowej pra ktyce przy każdej większe j nowelizacji k.k. czy innych ustaw w randze kodeksu taka ko- misja była powołana (tak np. w sprawie rządowego projek tu ustawy o zmianie ustawy – Ko- deks wykroczeń oraz niektórych innych ustaw , druk sejmowy nr 2557/VIII kadencja, rząd o- wego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych inn ych ustaw , druk sejmowy n r 3137/VIII kadencja, a ta k że rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niekt ó rych innych ustaw , druk sej- mowy nr 207/VIII kadencja). Oznacza to, że jakkolwiek niepowołanie Kom isji Nadzwyczaj- OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 13 nej s tanowiło akt niestarannoś ci i odstąpienie od utrwalonej praktyki, nie może być jeszcze uznane za naruszenie r egulaminu Sejmu z uwagi na li t eralne brzmienie jego art. 90 ust. 1. Nie zmienia to jednak faktu, że chociaż przedłożenie rządow e miało charakter zm iany kodeksu, to było pro cedowane w trybie niewłaś ciwym dla zmiany kodeksu i bez zachowania wymaga- nych dla tego trybu terminów. W związku z ustaleniem przez Trybunał powyższej okoliczności, ko nieczne było jej skonfrontowanie z wzorcami wskazanymi we wnios ku Prezydenta. 1.4 .1. Z godność z art. 7 w z wiązku z art. 112 Konstytucji . W pierwszej kolejności Trybunał dokonał ustaleń w zakresie zg o dności ustawy zmie- niającej z art. 7 Konstytucji . Z godnie z nim, „ O rgany władzy publicznej działają na podstawie i w g ranicach prawa ” . Jak Tryb unał wskazywał w dotychczasowym orzecznictwie, a rt. 7 Kon - stytucji zawiera jedynie dyrektywę skierowaną do organów władzy państwowej, mających obowiązek działania w gran icach przewidzianych prawem kompetencji (por. np. wyroki z 27 m aja 2002 r., sygn. K 20/0 1, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34; z 18 listopada 2014 r., sygn. K 23/12, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 113; z 14 listop a da 2018 r., sygn. Kp 1/18, OTK ZU A/2019, poz. 4 ). Warto w tym miejscu przypomnieć rozważania Trybunału Konstytucyjne go w postanowieniu w spra wie o sygn. K 9/14 z 4 listopada 2015 r. ( OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 170): „(…) w świetle orz ecznictwa TK, nie ma w ątpliwości, że punktem odni esienia kontroli w tym zakr esie mogą być nie tylko unormowania konstytucyjne, lecz także z asady zawarte w regulamin ach Sejmu i Senatu i ustawach zwykłych oraz wynikające z prawa mię- dzynarodowego, w tym w szc zególności prawa Unii Europejskiej – jednak pod warunkiem, że doprecyzowują one i rozwijają «konstytucyjne elementy procesu ustawodawczego» (a więc te elementy procesu legislacyjnego, które przesądzają o dojściu ustawy do skutku – por. np. wy- rok z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06 , OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32). Bardziej kontrowersyj- na była kwestia oceny poprawności legislacyjnej przez pryzmat sa moistnych uregulowań po- zakonstytucyjnych, pozbawionych bezpośredniego zakotwiczenia w ustawie zasadniczej”. W kwestii tej Trybunał nie wypr acował jednolitego stanowi ska. „Z jednej strony, można wska zać stosunkowo liczną grupę orzeczeń, dopuszczających taką możliwość z uwagi na zasadę legalizmu z art. 7 Konstytucji i zasadę demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konsty tucji (por. np. wyroki z: 24 czerwca 1998 r., sy gn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52 i 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011 , poz. 56, a w kontekście wymogów wynikających z prawa UE – powołany wyrok o sygn. P 4/14). Z drugiej zaś (…) Trybuna ł Konstytucyjny przyjm ował, że tylko obraza kons tytucyjnych zasad trybu legislacyjnego ma charakter na tyle istotny, iż uzasadnia uchylenie danej ustawy (por. np. orzeczenie z 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 1, a po wejściu w życi e obecnej Konstytucji – np. powołane wyroki o sy gn. K 4/06, K 31/12, Kp 4/08 oraz wyrok z 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134), a odwołanie do zasad pozakonstytu- cyjnych jest niedopuszczalnym żądaniem «kontroli poziomej» (ta k wprost – wyrok z 7 l isto- pada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121)”. Należy mieć w tym miejscu na uwadze, że nie każde na ruszenie pozakonstytucyjnych unormowań dotyczących przebiegu procedury ustawodawczej musi wiązać się ze stwierdze- niem niezgodności z art. 7 Konstytucji. Uwzględniają c ustalenia dokonane w przywoływanej już sprawie o sygn. Kp 1/18 , należy podkreślić, że aby naruszenia przepisów ustawowych w przebiegu prac nad ustawą stały się jednocześnie naruszeniem art. 7 Konstytucji, w ymaga- ne jest spełnieni e określonych warunków. Tr ybunał wskazał tam, że oprócz dokonania pod- stawowej analizy prawi dłowości przebiegu procesu legislacyjnego, w takiej sytuacji weryfi- kuje także: wagę materii, której ustawa dotyczy, znaczenie naruszonych przep isów, etap prac legisl acyjnych, na którym do nar uszenia doszło, skutek ewentualnych nieprawidłowości oraz skalę i częstotliwość naruszeń. W przypadku kontroli prewencyjnej bez znaczenia pozostaje ostatnie kryterium – czasu, który upłynął od wejścia ustawy w życie (tak też w prz ywołan ych OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 14 w wyroku w spraw ie o sygn. Kp 1/18 orzeczenia ch TK: postanowienie sygn. K 9/14; wyroki z: 24 czerwca 1998 r ., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52; 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129; 16 li pca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112; 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/ 2009, poz. 134; 13 lipca 20 11 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56). Przywołany wyżej art. 7 Konstytucji w niniejszej sprawie można z estawić z jej art. 112 . Zgodnie z nim, „[o] rgani zację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoły- wania i d ziałalności jego organów, j ak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawo- wych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin S ejmu uchwalony przez S ejm ”. „[ R]egulamin Sejmu n ie jest aktem wykonawczym w stosunku do ustawy. Jest aktem samoistnym wydawanym wprost w op arciu o Konstytucję i w tym znaczeniu traktować go można również jako akt wykonawczy do Konstytucji” ( orzeczenie TK z 26 stycznia 1993 r., sygn. U 10/92 , OTK w 1993 r. , poz. 2 , zob. też postanowienie TK z 9 lipca 2002 r., sygn. K 1/02 , OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 55 , wyrok z 8 listopada 2004 r., sygn. K 38/03 , OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 104 ). Przyznanie Sejmowi (oraz również Senatowi, na mocy art . 124 Konstytucji) uprawni enia do uchwalenia własnego regulaminu realizuje zasadę auto- nomii parlamentu. Autonomia ta oznacza nie tylko uprawnienie do samodzielnego określenia reguł postępowania, ale również przestrzegania ich w zakres ie stosowania tych reg uł . Prawo uchwalen ia regul aminu nie oznacza bowiem dowolności w stosowaniu jego postanowień. Jak już zaznaczono, na s kutek uchwaleni a r egulaminu następuje bowiem samozwiązanie się Sej- mu postanowieniami tego aktu prawnego. Chociaż parl amentarzyści mogą w ka żdej chwili zmieni ć swój r egulamin bądź uchwalić nowy, to dopóki on obowiązuje, musi być bezwzględ- nie przestrzegany, a ewentualne powołanie się na zasadę autonomii nie może usprawiedliwiać obejścia i niestosowania postanowień regulami nowych. Sejm może przy znać sobie uprawie- nie do o dstąpienia od uchwalonych procedur, zarówno w treści samego regulaminu, jak i wy- jątkowo w f ormie uchwały mającej charakter epizodyczny. Sejm może w ten sposób korygo- wać jedynie wąskie aspekty regulaminu – co ma na celu wyeliminowa nie przypadkowości procedu ry i tworzenia równolegle obowiązujących regulaminów . Jak stwierdził Trybunał w wyroku z 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15 ( OTK ZU nr 11/A/2015, poz. 186 ). , „ [r]ozwiązania przyjmowane w tym zakresie w regulami nie izby muszą (...) u względniać zarówno konstyt ucyjnie zdeterminowane stadia procesu ustawodaw- czego, jak i uprawnienia organów konstytucyj nie upoważnionych do udziału w tym procesie. Co więcej, rozwiązania regulaminow e muszą uwzględniać te normy, zasady i wartości kon- stytucyjn e, które wprost do postępo wania ustawodawczego się nie odnoszą, lecz wyznaczają ogólne standardy demokratycznego pańs twa prawnego, które w postępowaniu tym muszą być uwzględniane ” . Jednocześnie Tr ybunał wskazywał również, że zasada au tonomii parlamentu nie może być rozumiana jako u prawnienie do naruszania konstytucyjnie określonych zasad procesu legislacyjnego. Nie może prowadzić do zacierania poszczególnych faz procesu usta- wodawczego ani do wykrac zania poza kompetencje przyznane każde j z izb przez Konstytu cję (tak z kolei w wyroku z 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK ZU nr 4/ A / 2002, poz. 43) . Jak wskazywał Trybunał, „[n] ie każde jednak uchybienie zasadom regulaminowym może być uznane za narusz enie Konstytucji. O takim naruszeniu m ożna mówić wówczas, gd y uchybienia regulaminowe prowadzą do naruszenia konstytucyjnych elementów procesu usta- wodawczego albo występują z ta kim nasileniem, że uniemożliwiają posłom wyrażenie w toku prac komisji i obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszcz ególnych przepisów i c ałości ustawy ” (wyrok z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06) . Jak już uprzednio wskazano, sposób procedowania ustawy zmien iającej pozostawał w sprzeczności z regulaminem Sejmu. Pomimo iż stanowił proje kt zmiany kodeksu karnego, był procedo wany w trybie właściwy m dla zwykłej ustawy ale w tempie, które byłoby ade- OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 15 kwatne wobec regulacj i przyjmowan ych w trybie pilnym, o którym mow a w art. 123 Konsty- tucji. Powyższa analiza dotychczasowego orzecznictwa prowadzi jednakże do wniosku, że do uznania niezgodności z art. 7 w związku z art. 112 Konst ytucji w przypadku ustawy zmie- niającej nie jest wystarczające samo stwierdzenie nieprawidło wości w procesie ustawodaw- czym. Nieprawidłowości pochodzą bowiem nie z niezgodnoś ci z przepis em Konstytucji, ale z re gulaminem Sejmu. Konie czne było zatem jeszcze pr zebadanie pięciu dalszych kryteriów oraz równoczesne ustaleni e, że uchybienia regulaminowi Sejmu miały taki charakter, że naru- szają konstytucyjne elementy procesu ustawodawczego albo też są do tego stopnia na silone, że uniemożliwi ają posłom zajęcie stanowi ska w sprawie procedowanych norm . W pierwszej kolejności nal eż ało zatem dokonać oceny wagi materii, której dotyczy ustawa. S kala zmian wprowadzanych w przedłożeniu Rady Ministrów nakaz ywała procedo- wanie proj ektu nie tylko z uwzgl ędnieniem trybu przewidzia nego w rozdziale 4 działu II re- gulaminu Sejmu, ale również z najwyższą starannością wymagan ą przez obszerność zmian oraz ich represyjny charakter. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że zmiany dotycz yły prawa k arnego, stanowiącego n ajsilniejszą ingerencję w prawa jednostki, a to narzuca obowiązek zachowania szczególnej rozwagi i rozsądku przy jego stanowieniu. Tym samym należało uznać, że waga materii ma istotny charakter . Drugim kryterium oc eny było znaczenie naruszonych przepisów. W tej kwestii należy pami ętać, że przepisy rozdziału 4 działu II regulaminu Sejmu spełniają przede wszystkim funkcję gwarancyjną. Celem wprowadzenia bardziej rygorystycznego trybu legislacyjnego w sprawach projektó w kodeksów, ich zmi an oraz przepisów wpro wadzających było zapewnie- n ie odpowiednio wysokiego poziomu tych norm, w szczególności pod względem ich skutków oraz m ożliwości poprawnego stosowania. Kodeksy, jako akty prawne o szczególnym (choć nie wynikającym z K onstytucji) znaczen iu, muszą zawierać nor my o bardzo wysokiej jakoś ci legislacyjnej, zapewniające stabilność całemu systemowi. Pośpiech nie służy stanowieniu norm o takim charakterze. Tak uważa ustrojodawca , który w art. 123 Konstytucji wyłączył możliwość stosowania trybu pr zyspieszonego do proje kt ów kodeksów. Nie jest za tem do- puszczalne, aby projekt tego rodzaju był przez Sejm procedowany w tempie szybszym niż przewidziany dla konstytucyjnego trybu pilnego, bez zachowania wymogów dotyczących możl iwości realnego uczestniczeni a przez posłów i senat orów w procesie legislacyj nym. Na- ruszenie to oznacza bowiem, że w istocie posłowie nie mieli możliwości aktywnego ucz estni- czenia w procesie tworzenia prawa, co należy przecież do ich głównych zadań. Odn ośnie trzeciej przesłanki (eta p prac legislacyjnych) należy mieć na uwadze, że na- ruszenie zasad procedowania miało miejsce już na samym początku procedury ustawodaw- czej . Pomimo istnienia oczywistych przesłanek skierowania projektu do pracy w trybie wła- ściw ym dla kodeksu , a także pomimo sprzeciwów posłów , Ma rszałek Sejmu skierował ust awę zmieniając ą do procedowania w trybie zwykłym oraz dopuścił do sytuacji, w której zmian a znacznej części kodeksu karnego została przeprowadzona w rekordowym wręcz tempie. Nie- prawidłowość, do której doszło już na samym początku procedury, miała później p rzełożenie na dalsze nieprawidłowości procesu legislacyjnego. Co do oceny skutków niepraw idłowości Trybuna ł stwierdził, że tempo prac ma bezpo- średni wpływ na wprowadzenie do systemu prawa karnego norm prawn ych, które nie zostały w sposób dostateczny przem yślane i mogących wywołać efekty , których nawet sam projekto- dawca nie był świadom na etapi e dokonywania przedłożenia. Nie wchodząc w merytorycz n ą ocenę pos tanowień ustawy zmieniającej, należy pamiętać, że je den z zarzutów wniosku doty- czył zakresu poprawek przyjętych w Senacie i ich potencjalnego przekroczenia dopuszczal- nego na tym etapie zakres u modyfikacji. Samo pojawienie się tego rodzaju głosów oznacza, ż e pośpiech w toku prac legislacyjnych (wynikający z niedochowania norm prz ewidzianych w rozdziale 4 d ziału II regulaminu Sejmu) może prowadzić do wprowadzenia do obrotu nie- OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 16 dopracowanych norm prawnych, o niskiej jakości legislacyjn ej , nie nadających się do stoso- wania bez szerokiego wsparcia ze strony orzeczn ictwa i doktryny. Pote ncjał nieprawidłowo- ści, szc zególnie na gruncie prawa karnego, jest zatem wystarczająco doniosły, by uznać że i ta prz esłanka została spełniona. Ostatnim kryterium jest skala i częstotliwość naruszeń. W tym zakresie Trybunał po- nownie zwraca uwagę, że dotyc hczasowa praktyka legislacy jna nie pozwala na przyjęcie, by kodeksy były zmieniane w trybie właś ciwym dla zwykłej ust awy. Jak już wskazano , zarówno kodeks karny, jak i inne ustawy w randze kodeksu były zmieniane z zachowaniem właściwe- go trybu , przewidziane go w rozdziale 4 działu II regulaminu Sejmu. Co więcej, każdej z większych nowelizacji kodeksów towarzyszyło powołani e Komisji Nadzwyczajnej. Podsumowując powyższe stwierdzenia należało uznać, że p rzebieg procesu legislacyj- nego w spr awie ustawy zmieniając ej prowadzi do wniosku , że naruszenie unormowań rangi niższej niż konstytucyjne w przypadku usta wy zmieniającej skutk uje jej niezgodnością z art. 7 Konstytucji. Trybunał uznał, że tego rodzaju naruszenia, jakie miały miejsce w toku pr ac nad ustawą zmieniaj ącą, nie mogą być uznane za nieistotne i w związku z tym pominięte , a co za tym idzie – mają kwa lifikowany charakter, którego wymagał Trybunał wobec uznania niezgodności z art. 112 Konstytucji. Tym samym Trybunał doszedł do przekonani a, że ustawa zmieniają ca jest w całości niezgodna z art. 7 w związku z art. 112 Konstytucji . 1.4.2. Zgodność z art. 119 ust. 1 Konstytucj i. Zasada trzech czytań. W świetle tak daleko idących nieprawidłowości w toku procesu legislacyjnego, Try- bunał posta nowił dokonać również ustaleń w zakresie zgodnośc i z zasadą trzech czytań wyra- żoną w art. 119 ust. 1 K onstytucji. Zgodnie z tym przepisem, Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. Przepis ten, podobnie jak trzy dalsze ustępy art. 119 w sposób fr agmen- taryczny i ramowy kształtują postępowanie us tawodawcze, pozostawiając szersze uregulowa- nie proced ury aktom wewnętrznie obowiązującym , w szczególności regulaminowi Sejmu uchwalanemu na podstawie art. 112 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w swoim dot ychczasowym orzecznict wie wskazywał, że za- sada ta „ nie powinna być rozumiana w sposób czysto formalny, tzn. jako wymaganie trzy- krotnego roz patrywania tak samo oznaczonego projektu (...). Celem, któremu służy zasada trzech czytań, jest możliwie najbardziej dokładne i wnikliwe ro zpatrzenie projektu ustawy, a w konsekwencji wyeliminowanie ryzyka niedopracowan ia lub przypadkowości przyjmowa- nych w toku prac ustawodawczych rozwiązań” ( wyroki TK z : 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03 , OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 2 1 ; 24 m arca 2009 r. , sygn. K 53/07 OTK ZU nr 3/A/2009, p oz. 27 ; 16 kwietnia 2009 r., sygn. P 11/08 , OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 49 ; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12 , OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121 ; 9 grudnia 2015 r. , sygn. K 35/15) Trybunał wskazywał również, że r oz patrywanie projektu us tawy w trzech czytaniach po winno si ę przejawiać co najmniej na cztery sposoby. Po pierwsze, musi ono obejmować sekwen cję ściśle określonych czynności, podejmowanych przez organy Sejmu i zmierzają- cych do możliwie dokładnego rozważenia potrzeby i istoty plan owanych zmian prawnych. Po drugie, rozpatrywanie projektu ustawy przez Sejm wymaga stworzenia odpowiednich ram czasow ych, dostosowanych do wagi i stopnia skomplikowania normowanej materii. Z tego powodu w regulaminie Sejmu przystąpien ie do kolejnych czytań jest zależne od pozostawie- nia posł om czasu na zapoznanie się z wynikami prac przeprowadzonych na wcześniejszych etap ach postępowania ustawodawczego oraz przygotowanie się do prac planowanych na dal- szych etapach. Po trzecie, rozpatryw anie projektu ustawy p rzez Sejm w ramach trzech c zytań wy maga uwzględnienia pluralistycznego charakteru parlamentu. Trybunał wielokrotnie w ska- zywał na konieczność badania, czy „ przebieg prac parlamentarnych nie pozbawił określonej grupy parlamentarnej możl iwości przedstawienia w poszczególnych fazach pos tępowani a ustawodawczego swojego stanowiska ” ( wyrok o sygn. K 4/06, por. także wyrok o syg n. OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 17 K 35/15 i wyrok z 18 listopada 2014 r., sygn. K 23/12, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 113 ) . Z uwagi na to, że Sejm zasa dniczo uchwala ustawy zwykłą większością głosów, rozpatry wa- nie ich projektów w ramach trzech czytań wymaga poszanowania przez tę większość praw mniejszości. Owe prawa obejmują nie tylko możliwość przedłożenia własnych wniosków i poprawek do projektu ustawy , ale również możliwoś ć żądania ich rzeczywistego rozpatr ze- nia przez Sejm, a zatem rzetelnego przeanalizowania z uwzględnieniem opinii niez ależnych ekspertów i opinii organów władzy publicznej uprawnionych do jej wyrażenia. Po czwarte, rozpatrywanie projek tu ustaw w trzech czyt aniach wymaga stworzenia pr zestrzen i dla realnej, a nie jedynie potencjalnej dyskusji dotyczącej jakości stanowionego prawa, w tym jego zgod- ności z Konstytucją. Podmiotami uprawnionymi do udziału w tej dyskusji w ramach postę- powania u stawodawczego są – poz a autorami projektu ustawy – wszysc y posłowie i senato- rowie, a ponadto podmioty uprawnione do przedłożenia Sejmowi op inii o projekcie ustawy. Rozpatrzenie projektu ustawy wymaga nie tylko zapewnienia możliwości przedstawienia sta- nowis ka przez jedną stronę sporu politycznego czy praw nego, je śli taki istnieje, ale również możliwości rozważenia i przedyskutowania tego stano wiska przez drugą stronę takiego sporu. Powyższe zasady należy odnosić w szczególności do procesu legislacyjnego w sp ra- wach projektów kodek sów bądź zmian kodeksów. Ja k już ws kazano, rozdział 4 działu II regu- laminu Sejmu zawiera szczególne uregulowania, któ re nie tylko określają minimalne długości poszczególnych faz postępowania, ale przede wszystkim zmierzają do pełniejs zego urzeczy- wistnienia reguł wywodzonych z zasady trzech czytań. Czternastodniowy termin, o którym mowa w powołanym już wielokrotnie art. 8 9 ust. 2 regulaminu Sejmu, ma na celu zagwaran- towanie, by każdy z posłów miał możliwość dokładnego zapoznania się z p rojektem , ustale- nia za sadności proponowanych zmia n i rozważenia możliwości wprowadzenia ewentualnych ulepszeń . Pozostałe etapy procedury po winny zaś być w ten sposób ukształtowane, by umoż- liwić rzeczywistą dyskusję nad projektem, w szczególności pozwalając na dłuższe niż pię- cio minutowe wystąpienia . Powoł anie Komisji Nadzwyczajnej, o której mowa w art. 90 ust. 1 regulaminu Sejmu, również ma pr owadzić do dokładniejszej analizy projektowanych przepi- sów i zapewnienia dodatkowego pola do dyskusji, także w gronie fachowców, czemu służ y między innymi obligatoryj ne ( w myśl art. 92 ust. 1 regulaminu Sejmu) powołanie zespołu stałych ekspertów. Ponadto d rugie czytanie projektu również nie może się odbyć wcześniej niż czternastego dnia od dnia doręczenia posłom sprawozd ania Komisji Nadzwycza jnej. Tak- że ta regulacja sł użyć ma zapewnieniu odpowiednich warunków uchwalania kodeksu. Zaznaczenia w tym miejscu w ymaga, że powyższe reguły nie znalazły zastosowania w toku uchwalania ustawy zmieniającej. Co więcej – namowy do taki ego przyspieszonego, n aruszającego zasady konstyt ucyj ne działania były dodatkowo kierowane ze strony przedsta- wicieli władzy wykonawczej. Ja k słusznie zauważył Marszałek Sejmu w przedstawionym stanowisku , Prezes Rady Ministrów podczas pierwszego czytania us tawy zmieniającej oświ adczył , iż prosi „ ( … ) o prz yjęc ie w tym trybie, pilnym trybie, bardzo dobrych zmian ( … ) ” (Sprawozdanie S tenograficzne z 81 posiedzenia Sejmu RP w dniu 15 maja 2019 r., s. 54). Okoliczność ta dodatkowo uwidacznia, jak dalece naruszone zostały zasady przywoł a- ne dwa akapity wcześniej. Opis ane już warunki uchwalania ustawy zmieniającej prowadzą do wniosku, że tak rozumiany w ymóg trzech czytań nie został przez ustawodawcę dochowany. Narzucone tempo procedowania, w połączeniu z niemożnością dokładnego zapoznania się z treścią projektu prze z po słów i senatorów , czy wreszcie ograniczenie czasu wystąpień przedstawicieli klubów do pięciu minut w odniesieniu do projektu wprowadzającego fundamentalną zmianę w do- tychczasowym systemie polityki karnej państwa, było nie tyl ko naruszeniem dyspozycji a rt. 7 Konstytucji, ale również bezpośrednio godz iło w wyrażoną w art. 119 ust. 1 Konstytuc ji zasa- dę rozpatrywania projektu ustawy w trzech czytaniach. Jak wynika z przywołanego wyżej orzecznictwa, zasada ta nie stanowi wyłącznie technicznego wymogu przepro wadz enia trzech OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 18 czytań projektu, ale wyraża szereg innych reguł, mających na celu zapewnie nie odpowiednie- go standardu procesu legislacyjnego – w tym przede wszystkim umożliwienia zapoznania się z projektem, zgłoszenia poprawek cz y skutecznego zakomunikowan ia u wag. Tego standardu postępowanie ustawodawcze w sprawie ustawy zmieniającej stanowczo nie spełni ało . W związku z tym Trybunał uznał, że ustawa w całości jest niezgodna również z art. 119 ust. 1 Konstytuc ji. 2. Umorzenie pos tępowania w pozostałym zakr esie . Dokonane ustalenia doprowadziły do uznania niezgodności całości ustawy zmieniają- cej z dwoma z przywołanych wzorców. Z tych względów dokonywanie dalszej oceny zgod- ności ustawy z Konstytucją stało się z będne. Trybunał postan owił o umorzeniu postępowan ia w zakresie badania zgodności ustawy zmieniającej w zakresie jej art. 3, art. 8 pkt 6 i art. 13 z art. 7, art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji , art. 1 pkt 37 lit. c , w części obejmującej zmieniany art. 115 § 19 k.k., w zakresie dotyczącym pkt 4 lit. b, z art. 32 ust. 1 Konstytucji , oraz art. 1 pkt 37 lit. c, w części obejmującej zm ie ni any ar t. 115 § 19 k.k. w zakresie dotyczą- cym pkt 4 lit. d, z art. 42 ust. 1 Konstytucji , na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o orga nizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) ze względu na zbędność wydania orzeczenia . Niezgodność z art. 7 w związku z art. 112 oraz z art. 119 ust. 1 Konstytu cji z uwagi na tryb pr ocedowania znajduje przełoż enie na całość ustawy, a tym samym, ze względu na rozpoznawanie sprawy w trybie kontroli p rew encyjnej, nie pozwala na jej wejście w życie. W związku z powyższym rozpoznawanie dalszych zarzutów , w ty m także o dnoszących się do mery torycznych posta- nowień usta wy nie było już konieczne. Jednocześnie Trybunał zaznacza, że umorzenie postę- powania nie o zna cza, że kontrola merytoryczna treści przepisów ustawy zmieniającej nie będzie możliwa w razie jej ponowne go uchwal enia – w tym także w t rybie kontroli prewen- cyjnej , na wniosek Prezydenta. W związku z powyższym należało orzec jak w sentencji. Zdanie odrębne sędziego TK Mariusza Muszyńskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2020r., sygn. akt Kp 1/19 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 3 0 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyj nym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) zgłaszam zda- nie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 4 lipca 2020 r. , sygn. K p 1 /1 9 . 1. Wyrok z sprawie o sygn. Kp 1/19 jes t − obok wydanego rok temu, także w pełnym składzie, wyroku z 14 listopada 2018 r., s ygn. Kp 1 /18 (OTK ZU A/2019, poz. 4) − kolejnym o rzeczeniem , w którym w ostatnim czasie Trybunał Kon stytucyjny wypowiedział się na temat kontroli trybu uchwalenia ustawy . R ównież tu Trybunał orzekł o niekonstytucyjności całej ustawy uznając , że procedura legislacyjna była obarczona szeregiem wad . Niniejszy wyrok, tak jak poprzedni, oceniam krytycznie. T rybunał p opełni ł w nim sze- r eg błęd ów zarówno w kwestii metodologii dzia łania, jak i sposobu oraz logiki argumentacji. Ponadto przywołując instytucję kontr o li trybu uchwal enia ustawy, Trybunał odwołał się do nieodpowiedniego orzecznictwa. To przywołane był o by adekwatne do problemu ko nstytucyj- OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 19 nego podniesionego w rozpoznawanej sprawie , ale tylko w sytuacji, gdyby Trybunał zajął się zarzutem wnioskodawcy dotyc z ącym zakresu dopuszczalnych poprawek Senatu (zob. w szcze gólności wyrok TK z 19 września 2008 r., sy g n. K 5/07, OTK ZU nr 7/A/20 08, poz. 124, który dotyczył konstytucyjnośc i trybu uchwalenia ustawy w kontekście poprawek prowadzonych przez Senat ) . A ten pr o blem konstytucyjny Trybunał akurat pominął. Dlatego moje zdanie odrębne dotyczy nie tylko przyjętego przez Trybunał kierunku roz strzygnięcia uwidocznionego w sentencji wyro ku, ale też sposobu jego działania . 2. W sprawie z naczące jest to, że głównym powo d em stwierdz enia niezgodności z Kon stytucją jest − zdaniem Trybunału − naruszenie przez ustawodawcę za sady legalizmu (art. 7 Kons tytucji) poprzez uchybienia związane z nieza stosowaniem niektórych przepisów uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 l ipca 1992 r. − Regulamin Sejmu Rze- czypospolitej Polskiej (M. P. z 202 0 r. poz. 476 ; dalej: Regulamin Sejmu) odnoszących się do p rocedury uchwalania kodeksów lub ich noweliz acji. Zaprezentowane przez Trybunał p odejście do skutków uchybień Regulaminu Sejmu w procesie ustawodawczym , nota bene zgodne ze stanowiskiem wnioskodawcy, nie tylko wykracza znacząco p oza przyjęt ą dotychczas w T K linię procedowania , ale jest te ż zbyt swo- b od ne merytorycznie , a nawet instrumentalne i niekonsekwentne (zob. wyrok TK z 23 ma r ca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32; por. też P. Radziewicz, W sprawie pro- ceduralne j kontroli konstytucyjności ustawy i wad czynności ustawodawczych , [w:] Konstytu- cja. Rząd. Parlament. Księga Jubileuszowa Profesora Jerzeg o Ciemniewskiego , red. P. Ra- dziewicz, J. Wawrzyniak, Warszawa 2014, s. 276) . R elatywiz uje kryterium kontroli, o którym mowa w art. 68 ustawy z dn ia 30 listopada 2016 r. o organizacji i tryb ie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) , tj. k r yterium dochowani a trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu . T ym samym prowadzi do arbitraln ej inge- rencj i w kompetencje władzy ustawodawczej . Narusza więc konstytu cyjną zasad ę podziału i równowagi władzy , a także zasad ę autonomi i parlamentu . Nie p okojące jest, że Trybunał wydaje się nie dostrzegać , że proceduralne kryterium kontroli konstytucyjno ści ustawy to nie wzorzec k ontroli, ale sposób, w jaki Trybunał powi- nie n postępować orzekając w sprawie zgodności aktu. Badanie dochowania trybu wymagane- g o przepisami prawa do wydania aktu , tak samo jak badanie kryteriów materialnoprawnych, jest elementem, który umożliwia T rybunałow i stwierdzenie, czy doszło do naruszenia kon sty- tucyjnych wzorców kontroli (zob. np. wyroki TK z: 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06 ; 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 45) . Skoro bowiem, zgodnie z art. 188 pk t 1 i art. 122 ust. 3 i 4 K onstytucji, podczas orzekania o konstytucyjn ości ustawy wzorcem kontroli może być jedyni e Konstytucja , to tylko w takich ramach Trybunał może dokonywać kontroli . T akże wówczas , gdy zarzutem jest naruszenie trybu ustawodawczego. W zorcem kontroli, a zatem pr zepisem, który decyduje o niekonstytucyjnośc i nie może być akt tego samego rzędu (np. ustawa) ani tym bardziej akt niższego rzę d u (np. uchwała Sejmu lub Senatu, a takim i są regulaminy tych dwóch izb). Owszem, można rozważać kon s tytucyjność trybu ustawodaw czego (tj. uchwalenia ca- łej ustawy lub jej p oszczególnych przepisów) , którego elementy są doprecyzowane w aktach niższego rzędu , poprzez analizę uchyb ień tych aktów. Jednak – ze względu na charakter pro- cesu ustawodawczego, które g o elementy i etapy zostały wyraźnie uregulowane w Konstytucji – nie moż na zgadzać się z tezą, że każde uchybienie procesu legislacyjnego , zwłaszcza t o dot y cz ące aktów wewnętrznych (np. regulaminów izb parlamentu) stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji , któr e powoduje, że uchwalona us tawa jest niekonstytucyjna. Gdyby bowiem prz yjąć założenie, że uchybieni e przepisom regulaminowym dotyczącym uchwalania ustawy z awsze będzie oznaczało niekonstytucyjność ustawy ze względu na art. 7 Konstytucji, to – nawet w oparc iu o zwykłą logikę – trzeba byłoby stwierdzić, że znakomita większość u staw OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 20 funkcjonujących d ziś w obrocie prawnym jest niekonstytucyjna. Ponadto z tej pe r spektywy trzeba byłoby wówczas badać także pierwszy etap procesu legislacyjnego , a zatem sposób wykon ania inicjatywy ustawodawcz ej, w tym dość szczegółowe wymogi regulamino we doty- czące projektu ustawy i jego uzasadni enia. Jaki byłby skutek tego badania, n i e trzeba nikomu wyjaśniać. Z tego względu do zagadnienia dochowania trybu uchwalenia ustawy wymaganeg o przepisami prawa Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie musi po dchodzić jako do kryterium kontroli, a nie j ako do wzorca kontroli . W szczególności musi mieć na uwadze, że orzeka o czynności prawotwórczej, ale nadal w ramach kompetencji do badania h ierarchicz- nej zgodności pra wa, a nie w ramach odrębnej kompetencji do o ceny legalności zachowań organów stosujących prawo. Nota bene , gdyby było inaczej, t ak kompetencja Trybun ału nie miałaby konstytucyjnego umocowania. Dlatego też , instrumentalne i niczym nieograniczone powoływanie się na naruszenie przepisów regulaminowych jako argumentu za naruszeniem konstytucyjności trybu uchwala- nia ustawy należy uznać za naganne. Istotność naruszenia trybu legislacyjnego zachodzi o tyle, o ile uchybienia poszczególnym przepisom znajdują podstaw y (potwierdzenie) w kon- stytucyjnym modelu pr oces u ustawodawczego (zob. wyrok TK z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/ A /2011, poz. 56 i przywołane tam wcześniejsze orzecznictwo Trybu- nału) . Wykazanie, że wadliwe zastosowa nie przepis ó w regulaminów i zb parlamentu stanowi naruszenie art. 7 Kons tytucji wymaga każdorazowo uzasadnienia , w jaki sposób dan e rozwią- zanie normatywne w akcie podkonstytucyjnym (zwłaszcza w Regulaminie Sejmu lub Regu- laminie Senatu ) wpływa na konstytucyj ne normy doty czące trybu uc hwalenia ustawy. Doko- nując oceny konstytucyj ności ustawy Trybunał nie moż e też pomijać zasady podziału i rów- nowagi władzy oraz z asady autonomii parlamentu . Nie moż e też wyjaśniać treści przepisów konstytucyjnych aktami niższego r zędu, w tym R egulaminu Sejm u czy Regulaminu Senatu , bo stanowi to narus zenie zasad y nadrzędności Konstytucji wyrażonej w art. 8 ust. 1 Konsty- tucji (o spec y fice wykładni pojęć konstytucyjnych zob. np. wyroki TK z: 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, OTK ZU nr 2 /2000, poz. 60; 23 września 2003 r., sygn. K 20/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76; 19 lipca 2011 r. , s y gn. P 9/09 , OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 59). W tym wzgl ę d zie n ależy też mie ć na uwadze , że Regulaminy Sejmu i Senatu (mimo że wielokrotnie nowelizowane) są a ktami uchwalonymi przed wej ści em w życie Konstytucji , a zatem powstawał y w innych warunkach konstytucyjnych, także tych dotyczących standar- dów procesu ust a wodawczego i tworzenia prawa. Nie bez przyczyny w swoim wcześniejszym orzecznictwie Trybunał Konstytu cyjny rozróżniał : 1) narusz enie istotnych elementów proce- dury prawodawc zej, które może stanowić podstawę do orzeczenia niezgodności ustawy z Konstytucją o r az 2) naruszenie regulacji dotyczących nieistotnych elementów procesu legi- slacyjnego, które nie powod uje niezgodności z Konstytu cją. Trybunał podkreślał też, że dla oceny k onsekwencji naruszenia procedury prawotwórczej, znaczenie ma to, jaka jest ranga pr a wna przepisów nor mujących taką procedurę. Trybunał zazwyczaj nie uznawał niekonsty- tucyjności ustawy w całości jedynie ze względu na uchybienia przepisom regulaminów par- lame ntarnych (zob. wyrok TK z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06). 3 . Mając na względzie p o wyżej wskazane uwagi ogólne, w odniesieniu do sprawy o sygn. Kp 1/19 dotyczącej nowelizacji Kodeksu k arnego oraz niektórych inny ch ustaw Try- bunał powinien uwzględnić to, że : 1) Konstytucja nie przewiduje jako odrębnego źródła prawa ak tu normatywnego o na- z w ie „kodeks”. Mimo swojej doniosłości wynikającej z obszerności i rodzaju regulowanej materii, którą j est kompleksowe uregulowani e stosunków społecznych należących do jednej gałęzi prawa, kodeks jest ustawą, która ma taką samą moc jak każda inna ustawa, a k onstytu- cyjna procedu ra jego uchwalenia nie różni się od procedury uchwalenia innych ustaw; wobec OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 21 tego z punktu widzenia Konstytu cji, która jest wzorcem kontroli przy zarzuc ie naruszenia trybu ustawodawczego nie można różnicować skutkó w uchybień uchwalenia ustaw i kodek- sów ; trybunalskie argumenty wskazujące , że ze względu na treść ustawy, uchybienia w pro- c edurze uchwalania tzw. usta w ważniejszych (np. kodeksów) mają dalej idą ce skutki co do uznania ich konstytucyjności niż ustaw mniej ważnych, są nadużyciem . W przypadku kryte- rium proceduralnego, Trybunał powinien stosować jedn olity standard ochrony konstytu cyjno- ści , w tych przypadkac h, w których Konstytucja nie różnicuje trybó w uchwalenia okr eślonych usta w. Zarzuty co do treści poszczególnych ustaw w odniesi e niu do kwestii ściśle legislacyj- nych mogłoby być ewentualnie podnoszone w związku z naruszeniem zasad poprawnej legi- slacji czy s zerzej z naruszeniem zasady zaufania do pańs twa i stanowionego przez nie prawa. Wtedy jednak jako wzorzec kontroli należałoby w s kazać art. 2 Konstytucji, a argumenty za niekonstytucyjnością trzeba byłoby połączyć z poszczególnymi rozwiązaniami merytorycz- ny mi skarż onej ustawy . 2) W Konstytucji odrębn ymi od zwykłego trybu uchwalenia ustawy są: – tryb uchwalenia ustawy o zmianie Kons t ytucji (art. 235 Konstytucji); – tryb uchwaleni a ustawy , którą Rada Ministrów uznała za pilny (art. 1 23 Konstytu- cji) ; w tym przy padku należy pamiętać, że chodzi tu o konsty tucyjny tryb pilny, a nie o fak- tyczne dążenie podmiotu mającego inicjatywę legislac y jną , czy nawet prowadzącego postę- powanie ustawodawcze do szybkiego procedowania projektu ustawy; – tr yb uchwaleni a ust awy wyraża jącej zgodę na przekazanie kompetencji na po dstawie art. 90 Konstytucji – tryb uchwalenia ustawy budżetowej (art. 222 - 224 Konst y tucji) . Tylko w ramach czterech wyżej wskazanych rodzajów postępowań ustawodawczych , w granicach okre ślonych Konstytucją, można różnicować kryteria uznania tryb u legislacyj n e- go za niezgodny z przepisami Konstytucji. Tymczasem należy podkreślić, że oprócz t ego, że Konstytucja zakazuje uchwalani a ustawy o nazwie „kodeks” w trybie pilnym w rozumieniu art . 12 3, to nie przewiduje ona od- rębnego trybu uchwalenia kodeksu niż ten, kt óry jest przeznaczony dla ustawy. Stąd wszelkie inne regulaminowe różnicowania proc e dury uchwalenia ustawy o nazwie kodeks i ustawy z wykłej nie znajdują bezpośredniego odzwierciedle nia w konkretnym przepisie Kons tytucji . Ich naruszenie należałoby ewentualn ie badać jako naruszenie proceduralnych elementów za- sady państwa prawnego , a nie za s ady legalizmu . I to powinno również być punktem odniesie- nia przy kontroli konstytucyjności trybu uchw alenia ustawy. 3) odwołanie się do zasady trzech czytań, o której mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji nie może zmierzać do tego, że zasadzie tej będzie się nadawać z nacze nie poprzez przepisy, które czytań nie dotyczą. Trybunał wskazywał już w swoich orzecze niach, że art. 119 ust. 1 K onstytucji statuuje zasadę trzech czytań pro jektu ustawy. Służy ona możliwie najbardziej dokładnemu i wnikli- wemu rozp atrzeniu projektu ustawy oraz wyeliminowaniu ryzyka niedopracowania lub przy- padkowości przyjmowanych w toku prac ustawodawczych rozwiązań. Zasada ta oznacza konieczność trzykrotnego r ozpatrywania przez Sejm tego samego projektu ustawy w sensie merytoryczny m, a nie tylko techniczny m czy formalnym. Konstytucja nie determinuje jednak kształtu poszczególnych czytań, ani ich terminu, gdyż kwestie te w ramach swojej autonomii, która ma umoco wanie w art. 112 Konstytucji , może określić Sejm w regulaminie. Zasada tr zech czytań gwarantuje, że projekt ustawy będzie procedowany podczas trzech czytań i to jest treścią wzorca z ar t. 119 ust. 1 Konstytucji ( zob. w szczególności wyrok z 7 listopada 201 3 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/20 13, poz. 121). Stąd nawet naruszenie wyma gań regulaminu np. co do kolejności i miejsca czytań (plenarne czy w komisji ), czy ich terminów, nie jest j eszcze – co do zasady – nar uszeniem Konstytucji, ale tylko Regulaminu S ejmu. OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 22 S am nieregulaminowy s posób przeprowadzenia poszczególnych czytań mó głby rów- nież być ewentualnie przedmiotem analizy konstytucyjności, ale t akże z perspektywy art. 2 Konstytucji, i to o ile – abstrahując od braku takiego wzorca we wniosku – wykazano b y, że treści regulaminowe d otyczące przebiegu czytań mają wpływ na normat ywną treść wzorca konstytucyjnego. To jednak nie miało miejsca , a Trybunał bezrefleksyjnie i bezpodstawnie zaado ptował sobie do tego inne w zorce. 4 . W sprawie o sygn. Kp 1/19 Prezyde nt RP w trybie kontroli prewencyjnej postawił ustawie z dnia 13 czerwca 2 019 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw zarzuty proceduralne i materialne. Wśród zar zutów proceduralnych znalaz ły się taki e, które dotyczyły całej ustawy, ale też uchwalenia niektórych jej przepisów. Wydając wyrok o niekonstytuc yjności całej ustawy, Trybunał pominął istotną część zarzutów odnośnie do przekroczenia zakresu poprawek Senatu i ominięcia inicjatywy usta wodawczej p rzez Senat w postępowaniu legisla cyjnym. Tymczasem to ten zarzut związany z uchybieniami trybu ustawodawcz ego, mający bezpośrednio swoje skonkretyzowane normatywnie źródło w Kon- stytucji, powinien być przede wszystkim r ozważony i oceniony przez T rybunał. K ontrola trybu ustawodawczego, by nie stała się arbitralnym instrumentem działalno- ści Trybunału wkraczający m w zasadę podziału i równowagi władzy oraz autonomię parla- mentu, musi być bowiem oparta w pierwszej kolejności na wzorcach konstytucyjnych , które dot yczą szczegółowych przepisów o pr ocesie ustawodawczym. Dopiero, gdy wskazanie ta- kich wzorców w danym przyp adku nie jest możliwe, można odwołać się do przepisów ogól- nych dotyczących państwa prawnego i legalizmu działani a organów władzy publicznej (art. 2 i 7 Konstytucji) i – w granicach wy znaczonych Konstytucją , określających kompetencje po- szczególnych organów władzy – dokonać oceny, czy nie zostały naruszone istotne elementy procesu legislacyjnego wyznaczone aktami podk onstytucyjnymi. Zawsze jedn ak trzeba w y- kazać związek tych uchybień z na ruszeniem przepisów konstytucyjnych i to nie tylko formal- nie, ale poprzez wyjaśnienie tego związku przynajmniej w uzasadnieniu wyroku TK . Mimo bowiem swoistości kontroli trybu stanowien ia prawa, w ukształtowanym w Polsce modelu kontroli konstytucyjności pr awa, nie można jako wzorca kontroli przyjmować przepisów, które stoją w h ierarchii źródeł prawa na tym samym lub niższym poziomie niż kontrolowany akt (lub jego przepisy). W sprawie o s ygn. Kp 1/19 Trybunał dokon ał działania odwrotnego, gdyż w pierwszej ko lejności stwierdzając uchybienia przepisów Regulaminu Sejmu w procesie le gislacyjnym uznał, że ustawa naruszyła art. 7 Konstytucji. Wprawdzie orzekł też o niezgodności ustawy z art. 119 ust. 1 Kons tytucji, ale do konał tego niejako na marginesie, co spowodo wało, że taka formuła sentencji jest niezrozumiała. Inna jest bowiem mate ria stwierdzonego naruszenia, którego punktem odniesienia uczyniono art. 7 Konstytucji, a inne treści wynikają z konstytu- cyj nego wzorca dot yczącego obowiązku przeprowadzenia trzech cz ytań w Sejmie. Uważam, że Trybunał błędnie utożsamił zarzut dotyczący nar uszenia przepisów Regulaminu Sejmu związanych z postępowaniem w sprawach projektów kodeksów z zasadą trzech czyt ań okre- śloną w art. 119 ust . 1 Konstytucji. Ponadto, zupełnie obok pro blemu konstytucyjnego, który można wywodzić z art. 119 ust. 1 Konstytucji , Trybunał zrekonstruował treść przepisu konstytucyjnego nie w oparciu o Konstytucję i istotę procesu legislacyj nego, ale o przepisy Regula minu Sejmu (i to niedoty- czące kwestii czytań ), co jest niedopuszczalne w świetle zasady hierarchicznej budowy sys- temu źródeł prawa w Polsce. W konsekwencji nie jest zrozumiałe, dlaczego przy uchwalaniu ustawy z 13 czerwca 2019 r . doszło do naruszenia zasa dy trzech czytań, kiedy czytania te odbyły s ię , a skrócono jedynie ich terminy , zmieniając dynamikę prac . Trybunał ni e wyjaśnił, w jaki sposób norma- tywna treść przepisów Regulaminu Sejmu dotyczących trybu i terminów uchwalania ko dek- OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 23 sów wpływ a na konstytucy jną zasadę trzech czytań, a przez to na jej naruszenie. Trybunał nie w s kazał, że art. 119 ust. 1 i art. 112 Konstytuc ji są zdeterminowane art. 87 ust. 2 Regulaminu Sejmu, a zwłaszcza, że decyzja, czy dany projekt będzie procedowa ny w trybie regulamino- wym w łaściwym dla kodeks ów zapada podczas nadania biegu procedurze ustawodawczej, a to jest inne zagadnienie niż czytania i ich przebieg. Wobec tego w mojej ocenie Trybunał nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie zasady trzech czyta ń. Jego twierdzenia w rzecz y- wistości nie odnoszą się do tego wzorca, al e do innych zasad konstytucyjnych, w tym ty ch związanych ze ogólnymi stan dardami legislacyjnymi, które należy brać pod uwagę przy sta- nowieniu prawa , wywodzonymi art. 2 Konstytucji . Mamy więc do czynienia z błędną sub- sumpcją. Inną rzeczą jest, że wnioskodaw ca nie przedstawił we wniosku art. 2 Konsty tucji jako wzorca konstytucyjn ego. Metodologia analizowanej sprawy o sygn. Kp 1/19 budzi też zastrzeżenia ze względu na to, że Trybunał swoim działaniem ugruntowuje stan owisko co do względności wad proce- su legisla cyjnego i ich znaczenia dla konstytucyjnośc i prawa. Brak koniecznej w tej płasz- czyźnie powściągliwości Trybunału, a jednocześnie niekonsekwencja działania (zob. np. kie- runek rozstrzygni ęcia w sprawie o sygn. K 31 /12, w której wady wynikające z Regulaminu S ejmu, dotyczące wprost czytań w procesie us tawodawczym, nie zostały uznan e za narusza- jące zasadę państwa prawnego i zasadę legalizmu) pogłębia proces relatywizacji oceny wad procesu leg islacyjnego i przypisywanie tym samym wadom różnej rangi w różnych okol icz- nościach (tj. w rożnych sprawach). Tymcz asem kompetencja do orzekania w sprawie zgodno- ści z aktami wyższego rzędu (w tym kompetencja kontroli trybu uchwalenia ustawy) nie mo- że być wy konywana w sposób arbitraln y i relatywny . Albo należy uznać, że dane uc hybienie jest zgodne , albo niezgodne z Kons tytucją, a nie w zależności od sytuacji różnie podchodzić do tego samego naruszenia prawa. Z argumentacji T rybunału wynika, że głównym powode m uznania trybu ustawodaw- cz ego za niekonstytucyjny w całości było nie t yle naruszenie regulaminowych przepisów do- t yczących uchwalania kodeksów, ile tempo prac legislacyjnych , bo w ocenie Trybunału odby- ło się to za szybko . W moim sprzeciwie przeciwko temu w yrokowi nie chodzi już nawe t o to, że nie ma gwarancji, że długie proce dowanie zapewni idealną jakość stanowionego prawa, ale o to, ż e nie mo gę się zg o dz ić na relatywizację kryteriów, którymi w tym przypadku kieruje się Trybunał. W ten sposób wykracza on b owiem poza swe konstytucyjn e kompetencje, a przez jego działanie tworzy się niebezpieczny instrument . Owszem, zgadzam się z poglą- dem, że ocena t rybu stanowienia prawa jest ważnym zadaniem Trybunału. Co więcej, badanie trybu stanowienia prawa było w istocie jedną z głównych podstaw p owstania sądownictwa konstytucyjnego , co pod nosił już G eorg Jellinek, zwra cając uwagę na znaczenie reguł proce- duralny ch, określających sposób stanowienia prawa, i konieczność ich przestrzegania, a także utworzeni a specjalnego sąd u, który kontrolując to, uk róciłby parlamentarne bezprawie (zob. szerze j G. Jellinek, Ein Verfassungs gerichtshof für Österreich , Wiedeń 1885 , s. 18 i n. ). Jednak sąd konstytucyjny – jak każdy inny organ władzy publicznej, nie jest wyjęty spod prawa i nie m oże wykraczać poza swoje ko mpetencje wyznaczone ramami Konstytucji. Mus i przy tym szanować zasady konstytucyjne. 5 . Niniejszy wyrok stanowi k ol ejne już w działalności Trybunału , instrumentalne po- dejście do proceduralnego kryterium kontroli (zob. także wyr ok TK z 14 listopada 2018 r ., sygn. Kp 1/18) , co nie służy ani realizac ji konstytucyjnych zasad i wartości, ani kształtowaniu relacji między org anami państwa w duchu podziału, równowagi i współdziałania władzy, ani też budowaniu autorytetu Trybunału. Przec iwnie, jest to sygnał, że w różnych okoliczno- ściach przy podob nych uchy bieniach procesu ustawodawczego Trybunał może zachować się w różn y sposób . Poniekąd ma to swoją logi kę , bo gdyby Trybunał trzymał się standardu wy- tworzonego swoim ostatnim orzecznictwem , powinien by ł by uchylić ja ko niekonstytucyjną OTK ZU A/2020 Kp 1/19 poz. 36 24 (naruszającą tryb uchwal enia) praktycznie prawie każdą ustawę obowiązującą obecnie . W szczególnoś ci dotyczyłoby to ustaw uchwalonych w ostatnim okresie ustawodawczym , m.in. tych związanych ze zwalczaniem skutk ów epidemii COVI D - 19 , który ch procedowanie odbywało się w sposób – mówi ąc bardzo łagodnie - dość niestandardowy i nieregulaminowy . Konsekwencje tego byłoby t rudno sobie nawet wyobrazić. I s tąd wypływa konieczność doko- nywania przez Trybunał różnicowania oce n , która jednak pokazuje z drugiej strony nieobli- czalność (nieprzewidyw alność) kontrolnego zachowania Trybunału. Po wyroku o sygn. Kp 1/19 u staw odawca nie będzie już miał pewności , jak jego działania legislacyjne zostaną przez Trybu nał ocenione. Czy będą p odważone, czy może – np. ze względu na materię usta- wy – zaaprobowane ja ko zgodne z Konstytucją . Czy może – jeśli dane uchybienie procesowi legis lacyjnemu zostanie wniesione do Trybunału w ramach kontroli prewencyjnej, będzie ono uwzględ nione, a w ramach ko ntroli następczej już nie b ędzie? A może wynik kontroli Trybu- nału zależ ał będzie od podmiotu ją uruchamiającego i kontrola ustaw wniesionych prz ez Pre- zydenta RP będzie bardziej rygorystyczna, a przez grupę posłów łagodniejsza ? Może n iek tóre ustawy , procedo wane w identyczny sposób, z e względu na ważniejszą – jego zdaniem - mat e- rię regulacji Trybunał uzna za zgodne z Konstytucją, a inne ? T o stwierd zenie może brzmi ironicznie, ale ma na celu podkreślenie, że w ten sposób – i to wskutek dzi ałania Trybunału – d o procesu legislacji wkracz a niepewność, względność i pozaprawne kryter ium oceny . Sytuacja staje się w ten sposób nie do zaakceptowania . I nie chodzi tu tylko o sprzecz- ność takiego działania Trybunału z wynikający m z art. 2 Konstytucji nakaz em budowania z aufania jednostki do państw a i stanowionego przez nie prawa, czy kształ towani a działalności organów władzy publicznej tak, by charakteryzowały s ię przewidywalnością i zapewniały pewność prawa. Gł ó wny m problem em wyni kający m z instrumentalizacj i z jednego ob owią- zujących kryteriów kont roli jest sprowadzenie niebezpiecz eństwa z p unktu widzenia ustrojo- wego , bo rozchwianie i zrelatywizowanie tego kryter ium może w przyszłości pozwolić na jego wykorzystywan ie wbrew rzeczywistemu przeznaczeniu. Nawet jeśli dziś Tryb unał robi to w dobr ej wierz e.