P 2/18

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 9 czerwca 2020 r. Pozycja 18 W Y R O K z dnia 2 0 maja 20 20 r. Sygn. akt P 2 /1 8 * W imieniu R zeczypospolitej P olskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Justyn Piskorski – przewodniczący Leon Kieres – sprawozdawca Krystyna Pawłowicz Piotr Pszczółkowski Rafał Wojciec howski, po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) , na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2020 r., pytania praw nego Sąd u Okręgowego w Gli- wicach, czy art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963, ze zm.) jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, o r z e k a: Art. 24 u st. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń spo- łecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 , 321 , 568, 695 i 875 ) w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, j est zgodny z ar t. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz . 23 93) umorzyć postępowanie w pozostał ym zakresie. Orzeczenie zapadło większością głosów . * Sentencja została ogłoszona dnia 2 czerwca 2020 r. w Dz. U. poz. 9 76 . OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 2 U Z A S A D N I E N I E I 1. Sąd Okręgowy w Gl iwicach – Wydział VI II Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (da- lej: pytający sąd), na podstawie postanowienia z 5 lute g o 20 1 8 r. (sygn. akt VI II U 2306/16), przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społ ecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963, ze zm.; dalej: ustawa systemowa lub u.s.u . s.) j est zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Pytanie zostało zadane w związku z następującym stanem faktycznym i prawnym : W decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z 2016 r. płatniczce skła- dek prowadzącej dzia ł a ln oś ć gospodarczą okr eślono aktualną wysokość zadłużenia za okres od stycznia 1999 r. do sierpnia 2004 r. z tytułu zaległych składek na ubezp ieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy (dalej: FP) i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FG Ś P) . Odw oł uj ąc się od decyz ji ZUS do s ądu o kręgowego, płatniczka podniosła zarzut przedawnienia. Z uwagi jednak na zabezpieczenie wskazanych zaległ ości hipoteką, mogą być one nada l egzekwowane z przedmiotu hipoteki. W uzasadnieniu pytania prawnego, sąd odniósł się s zeroko do sytuacj i, jaka miała miej sce w orzecznictwie sądów po wyroku Trybunału z 8 października 2013 r., sygn. SK 40/12 (OTK ZU nr 7/A/ 2013, poz. 97) . Wskazał, że sądy w swoich wyrokach podkreślały, i ż kwestionowany przepis ustawy system owej jest o d po wie dnikiem instytuc ji z art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r . – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ; dalej: o.p.) . W zwią zku z ty m, w świetle wyroku Trybunału o sygn. SK 40/12, oceniały art. 24 ust. 5 ustawy systemowej jako niezgodny z a rt. 64 ust. 2 Konst ytucji. Uznawały tym samym, że termin przedawnienia należności skład k owych biegnie na zasadach ogólnych. Dopiero w wy- roku z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt I UK 325/16, opublikowanym w L ex nr 2389585 (wyda- nym na skutek skargi kasacyjnej od wy roku Sądu Apelac yjnego w Katowic ach z 29 września 2015 r. , sygn. akt III AUa 2392/13), S ąd Najwyższy stwierdził, że nie można wprost przy jąć, i ż zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności art. 24 ust. 5 ustawy systemowej tylko z uwagi na argume n ta cję uz asadniającą z akwestionowanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności tożsamo brzmiącego art. 70 § 6 o.p. z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Następnie pytający sąd omówił treść przepisów wskazanych w petitum pytania jako wzor ce kontroli art. 24 ust. 5 us t aw y s ystemowej, tj. a rt. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W dalszej części uzasadnienia, w związku z publicznoprawnym ch arakterem składki, sąd odwołał się do tez wyroku TK o sygn. SK 40/12. Wskazał na dopuszczalność badania zasad prz e da wni enia zobowiązań publicznoprawnych w kontekście przepisów o równej ochronie własności. Podkreślił nadto, że istotą problemu konstytucyjneg o w niniejszej spra- wie nie jest samo wyłączenie przedawnienia, lecz to, że o jego istnieniu lub nieistnieniu decy- d uj e f orma zabezpiecze nia należności podatkowych, a właściwie posiadanie lub nieposiadanie przez podatnika nieruchomości, na których może być u stanowiona hipoteka przymusowa. Zaskarżony przepis stanowi podstaw ę podziału potencjalnych ubezpieczonych na dwie gr upy podmiotów podob nych w zależności od tego, czy posiadają oni składniki majątkowe, na któ- rych można ustanowić hipotekę , czy nie posiadają takich składni ków . Zobowiązania skład- kowe jednej grupy nie podlegają przed awnieniu, podczas gdy zobowiązania skła d ko we dru- giej grupy ul egają przedawnieniu. Zróżnicowanie zasad przedawnienia prowadzi do odmien- nego pod względem czasowym poziomu ochrony własn ości i praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji). OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 3 W ocenie sądu, za niekonstytucyjno ścią art. 24 ust. 5 ustaw y s yst emowej przemawia ją argumenty zawarte w wyroku Trybunału o sygn. SK 40/12. Przytaczając rozważania Trybu- nału, pytający sąd podniósł, międz y innymi, że „dożywotnia egzekucja należności podatko- wych nie jest jednoznacznie pozytywna, ponieważ może budzić z as trz eżenia z punktu widze- nia nakazu sprawnego działania instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji) oraz zasa- dy zaufania obywateli do p aństwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Do- puszczalne jest wydłużenie (w rozsądnych granicach) te rmi nu przedawnienia w związku z prowadzoną egzekucją z nieruchomości, a nie całkowite wyłączenie przedawnienia należ- ności zabezpieczonych hi poteką”. Odpowiedzialność tych podmiotów nie jest w żaden sposób ogr aniczona czasowo, podczas gdy podatnicy, któr y ch na leżności nie zos tały zabezpieczone hipoteką, odpowiadają za swoje zobowiązania podatkowe, co do zasady, jedynie przez pięć lat. Zaskarżon e rozwiązanie różnicuje w istotny sposób zakres czasowy odpowiedzialności pod atników w zależności od arbitralnego i prz ypadkowego kryte rium, tj. posiadania lub nie- posiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w for- mie hipot eki. W zakończeniu uzasadnienia, pytający sąd wskazał, że o d udzielenia odpowiedzi przez Trybuna ł Konstytucyjny z al eży wy nik postępowa nia objętego pytaniem prawnym. W sytuacji uznania normy prawnej objętej pytaniem prawnym za niezgodn ą z wzorcami w określ onym z akresie, ubezpieczona n ie będzie miała obowiązku uiszczenia zaległych składek , których dotyczy zaskarżona d e cy zja organu rento weg o. 2. W piśmie z 14 marca 2018 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik) zgło- sił swój udział w postępowaniu i wni ósł o stwierdzenie, że art. 24 ust. 5 ustawy systemowej jest niezgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 u s t. 3 Konstytucji. U za sadniając swoje stanowisko , w piśmie z 25 kwietnia 2018 r. Rzecznik omówił charakter składek i ich po- szczególne cechy. Ws kazał też na zmiany regulacji w zakresie długości terminu przedawnie- nia. Początkowo był to okr es 5 - letni, który z o st ał wyd łużony do 10 lat i ponownie skrócony do 5 lat. Bieg terminu przedawnienia – w zależności od sytuacji wskazanych w ustawie – mo- że ulec przerwaniu bądź zawieszeniu. Podkreślił, ż e przedawnienie należności z tytułu składek powoduje wygaśnięcie zobowi ą z a nia z tego tytułu ( art. 59 § 1 pkt 9 o.p. w związku art. 31 ustawy systemowej). Po upływie terminu przedawnienia ZUS nie może dochodzić tych na- leżności, a płatnik składek po upływie tego terminu nie może dobrowolnie ich opłacić. Jed- nakże zobowiązanie ni e w yga śnie, jeżeli nal eżności z tytułu składek są zabezpieczone hipote- ką lub zastawem. W takim w ypadku zgodnie z kwestionowanym art. 24 ust . 5 u.s.u.s. po upływie terminu przedawnienia należności mogą być nadal egzekwowane , z tym że egzekucja jest dopuszcz a ln a j edynie z przedmi otu hipoteki lub zastawu i tylko do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Nast ępnie Rzecznik omówił zasady ustanawiania hipoteki przymusowej i tryb, w ja- kim prowadzona jest egzekucja z przedm i ot u z abezpieczenia. A rt. 24 ust . 5 u.s.u.s. , wprowa- dzając odstępstwo od ogólnych zasad przedawniania się należności składkowych , pozostawia ZU S nieograniczoną w czasie możliwoś ć dochodzenia należności z tytułu składek. W ocenie Rzecznika, istotne znaczeni e w za kresie oceny kon stytucyjności instytucji przedawnienia na- leżności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma wyrok Trybunału o sygn. SK 40/12. K onstrukcja hipoteki zabezpieczającej należności z tytułu składek jest analogiczna do tej, któ- ra zabezp i ec za zaległości podat kowe, wobec czego należy wyrok ten odnieść także do uregu- lowań zawartych w ustawie systemowej. Rzecznik wskazał również n a sytuację, jaka ukształ- towała się po wyroku o sygn. SK 40/12 w orzecznictwie sądów, które odmawiały zastosowa- nia za ska rżonego przepisu z powoł aniem zawartej w nim argumentacji . W opinii Rzecznika, art. 24 ust. 5 u.s.u.s. różnicuje w istotny sposób zakres czasowy odpowiedzialności osób zobowiązanych do uiszczania składek w zależności od arbitralnego OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 4 i przypadkowego k r yter ium, tj. posiad ania lub nieposiadania składników majątkowych po- zwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej. Osoby posia- dające nieruchomości zostały potraktowane bardziej rygorystyczne niż pozostali zobowiąza- ni. Uzasadniaj ą c swo je stanowisko w pozostałym zakresie, Rzecznik odwołał się do argu- mentacji przytoczonej w wyroku o sygn. SK 40/12. 3. Pro kurator Generaln y w piśmie z 17 lipca 2018 r. zajął stanowisko, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnie n ie na leżności z tyt ułu składek na ubezpie- czenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalnoś ć wydan ia wyroku. Pr okurator Generalny w swoim stanowisku zwrócił uwagę, że niektóre sądy odmawia- ją zastosowania zaskarżonego przepisu w rozstrz yganych przez nie sprawach z powołaniem się na wyrok Trybunału o sygn. SK 40/12. Wskazał jednak, że art. 24 ust. 5 u.s. u.s. w aktual- nie obowiązującym stanie prawnym zachowuje swoją moc obowiązującą, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności obowiązując ych przepisów prawa , i powinien stanowić przedmiot rozpoznania. Odnosząc się do kwestii formalnych dotyczących w y magań pytani a pra wnego, Proku- rator Generalny podkreślił, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek zabezpie czonych hipoteką lub zastawem. Natomiast w sprawie, w zwi ązku z którą pyta- jący sąd sformułował pytanie prawne, n a l eżnoś ci z ty tułu składek zostały zabezpieczone hipote- ką. I nstytucja zabezpieczenia w formie zastawu nie miała zatem zastosowania. W związku z tym, w ocenie Prokuratora Generalnego , przedmiotem badania może być zaskarżony przepis tylko w zakresie , w jakim o dnosi się do hipo teki. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na brak spe łnienia przesłanki funkcjonalnej. Zdaniem Pro kuratora Generalnego, badanie konstytucyjności w niniejszej sprawie może dotyczyć tylko należności z tytułu skła d e k na Fundusz Ubez pieczeń Społecznych (dalej: FUS) , o których mowa w zaskarżonym przepisie. Nie może natomiast obejmować swoim zakresem należno ści na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowa- nych Świadczeń Pracowniczych. Art. 24 ust. 5 u . s .u.s. znajduje do nich zastosowanie na pod- stawie art. 32 ustawy o systemie ubezpiecze ń społecznych. Jednakże art. 32 u.s.u.s. nie został wskaz any związkowo z a rt. 24 ust. 5 u.s.u.s. jako podlegający kontroli w niniejszej sprawie. W tym zakresie pytanie n i e speł nia wym agań art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie post ępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i powin na podlegać umorzeniu. Odnosząc się do wskazanych w petitum pytania prawnego wzorców kontroli, Prokura- tor Gener a l ny ws kazał, że ar gumenty sądu dotyczą przede wszystkim zasady równ ej ochrony praw majątkowych . Dlatego też podstawowym wzorcem kontroli w nini ejszej sprawie powi- nien być art. 64 ust. 2, za ś art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji mają charakter związ k o wy. P rzechodząc d o merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w pytaniu sądu, Prokura- tor Generalny uznał je za niezasadne. Na wst ępie odniósł się do proble matyki ubezpieczeń spo- łecznych oraz regulacji dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek n a ube zpie- czenia s połeczne i zabezpieczenia tychże należności hipoteką. W ocenie Prokuratora Generalnego, o koliczno ść, że art. 24 ust. 5 u.s.u. s. wyłącza moż- liwość przedawnienia należności z tytułu składek wobec tych p łatników, na majątku których zostały o n e zab ezpieczone h ipoteką przymusową, nie oznacza potraktowania tej grupy podmio- tów w sposób naruszający konstytucyjne prawo do równej ochrony praw majątkowych. Prawo podmiotowe wynikające z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie ma charakteru absolutnego i może p o d- lega ć ograniczen iom pod warunkiem zachowania wymagań konstytucyjnych, wynikających z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 5 Kwestionow ana regulacja została wprowadzona aktem rangi ustawowej. Jej celem jest zapewnienie uiszczenia nale żności z tytu ł u skła dek na u bezp ieczenia społeczne poprzez wyłą- czenie możliwości ich przedawnienia. W świetle tej regulacji, ustanowienie hipoteki przymu- sowe j służy przygotowaniu przyszłego przymusowego ściągnięcia zabezpieczonych nią należ- ności z tytułu składek. Proku r a tor G eneralny wsk azał, że w systemie ubezpieczeń społecznych z upływem terminu przedawn ienia ustawodawca łączy wygaśnię cie zobowiązania. Skład ki uiszczone po upływie tego terminu stają się świadczeniem nienależnym i podlegają zaliczeniu przez ZUS z urzęd u na po czet zaległy ch lub bieżących składek, a w razie ich braku – na poczet przy- szłych składek, chyba że płatnik składek złoży wniosek o ich zw rot. W przeciwieństwie do przedawnionych cywilnoprawnych roszczeń majątkowych przedawn ion e należności z tytułu s k ł a dek nie zmi eniaj ą się w zobowiązania naturalne, lecz wygasają. Podkreślił przy tym, że przedawnienie może prowadzić także do sytuacji, w któr ych podmiot zobowiązany do ich uiszczenia nie wywiąże się z ciążącego na nim obowiązku także wtedy, gdy jego syt u a cja m ajątkowa mu na to pozwala. Prokurator Generalny odniósł się również do charakteru s k ładek na ubezpieczenie społeczne , wskazując, że jest to świadczenie pieni ężne o charakterze przymusowym, bez- zwrotnym, powszechnym, celowym i wzajemnym (odpłatnym, ek w i walen tnym). Z c el owego charakteru wynika obowiązek przeznaczenia funduszy pochodzących ze składek wyłącznie na wypłatę świadczeń. Składka opła cona w prawidłowy sposób i we właściwej wysokości nie podlega zwrotowi. Składki należą do niepodatkowych danin p u b liczn ych, a ich w prowadza- nie powinno mieć uzasadnienie w wartościach i gwarancjach konstytucyjnych, którym służyć ma realizacja wyodrębnionego zadania publicznego. W w ypadku szeroko rozumianego sys- temu zabezpieczeń społecznych i zdrowotnych istnieje trwa ł a prze słanka istni enia odrębnych danin celowych. S kładka na ubezpieczenie społeczne ma zatem charakter odrębnej, niepodat- kowej daniny publiczne j i należy do ciężarów i świadczeń publicznych, o których mowa w art. 84 Konstytucji. Natomiast p onoszenie ci ęża r ó w i ś wiad czeń pub licznych jest po- wszechnym obowiązkiem konstytucyjnym i służy jednocześnie urzeczywistnieniu prawa do zabezpieczenia społeczne go wynikającego z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Ubezpieczenia spo łeczne oparte są na zasadach solidarności ubezpi e c zonyc h, wza- jemnoś ci oraz samofinansowania się. Realizacja świadczeń objętych systemem ubezpieczeń społecznych gwarantowana jest przez p aństwo środkam i budżetowymi. Zaskarżona regulacja pozostaje zatem w funkcjonalnym związku z wartościami konstytucyjnymi w post aci zapew- nie nia bezpieczeństwa finansowego p aństwa oraz realizacji prawa obywateli do zabezpiecze- nia społecznego. S pe łnia również wymóg n iezbędności dla interesu publicznego, z którym jest funkcjonalnie związana. Nieściągalność składek z tytułu ubez p i eczeń powodo wałab y wzrost długu publicznego, zwiększenie deficytu FUS, a tym samym zagrożenie pewności świadczeń z tytułu ubezpieczenia społec znego dla osób uprawnionych. Stąd też koniecznoś ć zwiększe- nia skuteczności egzekucji należności z tytułu składek n a ube zpieczenia s połeczne. Prokurator Generalny podkreślił, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. stwarza podmiotowi zobo- wiązanemu do uiszczenia należnoś ci z tytułu składek możliwość uniknięcia ich egzekucji z przedmiotu hipoteki przymusowej, jeżeli istnieją szanse n a dob rowolne wywi ązanie się z tych zobowiązań. Kwestionowane rozwi ązanie, chroniąc skutecznie interesy wierzyciela składkowego, stwarza dłużni kowi możliwość zgromadzenia środków pozwalających na uisz- czenie zaległych należności, bez konieczności bezwzględ n e go po zbawienia go składników majątkowych poprzez egzekucję z przedmiotu hipoteki przymusowej. Niewywiązywanie się z zobowiązań składkowych nar usza szeroko pojęty interes publiczny, sprzeciwiając się rów- nocześnie zasadzie sprawiedliwości społecznej. Nie m o ż n a bo wiem za akcep tować sytuacji , w której podmioty zobowiązane do uiszczenia należności z tytułu składek i uchylające się od wypełnienia tego obowiązku korzystają – w określonym zakresie – ze świadczeń finansowa- OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 6 nych ze składek płaconych przez pozostałych p łatni ków (ubezpie czonych). Dotyczy to także tych podmiotów, które posiadają środki majątkowe, na których można ustanowić hipotekę przymusową z abezpieczającą należności z tytułu składek. Podmioty uchylaj ące się od pono- szenia ciężarów publicznych naruszają w ięc z asadę d obra wspólnego, czyniąc to na koszt po- zostałych podmiotów, wywiązujących się z nałożonych na nie obowiązków płacenia danin pu- blicz nych. M ożliwość przedawnienia należności z tytułu składek , w sytuacji gdy istnieje mają- tek pozwalający na wykona n i e teg oż zobowiąza nia przez zobowiązany podmiot, prowadził a- by także do aksjologicznie nieuzasadnionych i niezrozumiałych z punktu widzenia pańs twa prawnego normaty wnych konstatacji. Promowałoby to te podmiot y , co do których istnieje realna groźba niewywią z a nia s ię z ciążący ch na nich zobowiązań w zakresie uiszczenia należ- ności z tytułu składek. Prowadzi łoby to też do naruszenia szeregu fundamenta lnych wartości, w tym ważnego, z pun ktu widzenia państwa prawnego, poczucia sprawiedliwości. Prokurator Generaln y zauwa żył ponadto, że kwestionowana regulacja została ukształ- towana w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonego celu, tj. realizację obowiąz ku składkowego. Nie narusza także proporcji pomiędzy efektami jej wprowadzenia a ciężarami wynikającymi z tego f a k tu dl a właściciel i nieruchomości obciążonych hipoteką. U pływ termi- nu przedawnienia należności z tytułu składek zabezpieczonych hipoteką przymu sową ma jedy- nie taki skutek, że zaległość ta może być egzekwowana tylko z przedmiotu zabezpieczenia. Natomiast w stosu nku do osób, które nie mają możliwości uiszczania składek , ustawo- dawca przewidzia ł możliwość umorzenia przez ZUS tych należności w całośc i lub w części (art. 28 us t. 1 u.s.u.s.), a także rozłożenia na raty lub odroczenia termin u płatności. Prokurato r Gener alny podkreś lił również, że hipoteka przymusowa daje wierzycielowi takie same uprawnienia jak hipoteka umowna. Stawia wierzyciela publicz noprawnego w ta- kiej samej sytuacji jak wierzyciela cywilnego. Możliwość przedawnienia wierzytelności hipo- tecznej s tawia łaby tego pi erwszego wierzyciela w dużo bardziej niekorzystnej sytuacji niż pozostałych wierzycieli. W świetle przytoczonej argumentacji brak jest po d staw do przyjęcia, iż kwestionowana regulacja narusza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę p ropor cjonalności sensu stricto. Prokurator Generalny wskazał ponadto, że chybione jest powoływanie się przez pyta- jący sąd na argumentację zawa rtą w uzasadnieniu wyroku Trybunału o sygn. SK 40/12. Usta- lenia poczynione w tym wyroku odnoszą się tylko do prz e d awnie nia należnoś ci z tytułu po- datków, przy – co należy zauważyć – szczególnym uwzględnieniu możliwości ustanowienia ich zabezpieczenia hipote ką przymusową już na etapie kontroli podatkowej (a więc jeszcze przed wydaniem decyzji wymiarowe j, a nawet przed u stale niem istnien ia zobowiązania po- datkowego). Po nadto , chociaż treść art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest zbieżna z brzmieniem art. 70 § 6 o.p. , to m ateria regulowana aktami normatywnymi zawierającymi te przepisy nie jest tożsa- ma. Dlatego też Prokurator General n y wnió sł o stwierd zenie, że kwestionowana regulacja nie narusza art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. 4 . Mar szałek Sejmu w piśmie z 5 lipca 2018 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim od n o si si ę do składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W p ozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2 0 1 6 r. o organizacj i i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2 393; dalej: u otpTK ) . Przed przystąpieniem do analizy zarzutów przed stawionych w pytaniu prawnym , Sejm ustosunkował się do kwestii formalnych. P łatniczka je st bowie m dłużnikie m nie tylko FUS, ale także Narodowego Funduszu Zdrowia, FP i FGŚP . D o tych należności ma także zastoso- OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 7 wanie art. 24 ust. 5 u.s .u.s., co wynika z odesłania zawartego w art. 32 u.s.u.s. Ten przepis nie został jednak przywołany związkowo pr ze z pyta jący sąd ja ko wzorzec kontroli. Z kolei anali- za uzasadnienia pytania prawnego wskazuje, że sąd kieruje swój zarzut wobec składek na ubezp ieczenie społeczne i zdrowotne, pomijając należnoś ci na FP i FGŚP. W uzasadnieniu brak jest argumentów przemawi aj ą c ych za nieko nst ytucyjnością przedawnienia składek na FP i FGŚP. Wobec tego , mając na uwadze zasadę falsa demonstratio non nocet , Marszałek Se jmu, dokonał modyfikacji przedmiotu i zakresu kontroli, ograniczając go do tych dwóch rodzajów ubezpieczeń. Zwr óc i ł też uwagę, że zaskarżony przepis odnosi się do hipoteki oraz zastawu. Natomiast zobowiązania powódki nie przedawniły się wskutek ustanowieni a hipote- ki. Wobec tego zaskarżony przepis ma zastosowanie do płatnika tylko w określonym zakresie normatywnym i t y lko t en zakres, mając na uwadze konkretny charakter pytania prawnego, powinien być poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Marsza łka Sejmu, zaskarżony przepis może być zbadany tylko z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Sąd w pytaniu prawnym nie u zas a dnił bowiem na l eżycie zarzutu narusze- nia art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dlatego też Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w ty m zakresie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 2 u otpTK). W rezul tac i e prz eprowadzon ej analizy formalnej Marszałek Sejmu uznał, że przed- miotem kontroli jest art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim odnosi się do składek na ubez- pieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne zabezpieczonych hipoteką, zaś wzorcem kon- trol i j e st ar t. 64 ust. 2 Konstytucji. Odnosząc się do kwestii merytorycznych , Marszałek Sejmu w pierwszej kolejności za- rysował istotę ubezpieczenia s połecznego i ubezpieczenia zdrowotnego. Wskazał również, że w praktyce o rzeczniczej można odnaleźć rozstrzygni ęci a , w k tórych skł ady orzekające, powo- łując się na wyrok TK o sygn. SK 40/12 , odmawiały zastosowania art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z po- wodu jego oczywi stej niekonstytucyjności. Marszałek Sejmu podkreślił równocześnie, że Sąd Najwyższy, wypowiadając się w tej kw est i i, pr zyjął stan owisko, w myśl którego nie można w sposób bezpośredni i wprost przenosić ustaleń TK o sygn. SK 40/12 do systemu ubezpie- czeń spo łecznych, ponieważ rozważania Trybu nału Konstytucyjnego poczynione zostały jed- nozna cznie na tle przepisów poda tko w ych i odnoszą s ię tylko do przedawnienia należności z tytułu podatków. Chociaż treść art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest zbieżna z brzmieniem art. 70 § 6 o.p. to nie można ich uznać za tożsame (zob. wyrok SN z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt I UK 325/16). Odwo łują c si ę do tez wy rażonych w powyższym wyroku, Marszałek Sejmu wskazał, że nie można w sposób bezpośredni i wprost przenosić na grunt ustawy syste mowej rozstrzy- gnięć TK odnoszących się d o zobowiązań podatkowych. Składki pełnią inną funkcję niż po- datki, co zos t ało w yraźnie w yartykułowane w orzecznictwie TK. Zajmując stanowisko odnośnie do zarzutu o naruszeniu zasady równ ej ochrony własno- ści przez zas karżony przepis, Marszałek Sejmu zgodził się z argumentami sądu i wskazał, że z uwagi na treść i cel regulacj i, j a ko ws pólne cec hy istotne uzasadniające równe traktowanie podmiotów, należało uznać: a) posiadanie statusu dłużnika składkowego, b) upływ 5 - let niego terminu przedawnienia należności dłużnika z tytułu składek (przedawnienie). Upływ terminu przedawnieni a, o k tórym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., prowadzi do wygaśnięcia zobowiąza- nia dłużnika wobec funduszu, jednak zobowiązanie takie nie wygasa, jeśl i jest zabez pieczone hipoteką. Ustawodawca zróżnicował więc sytuację podmiotów podobnych w oparciu o kryte- rium mi e nia, n a którym można ustanowić hipotekę. Mimo ustalenia, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. prowadzi do zróżnicowania podmiotów podobnych, w ocenie Ma rszałka Sejmu nie przesądza to jeszcze o niekonstytucyjności przepisu. Do uznania, że analizowany wyj ątek jest zg o dny z zasadą równej ochrony własności, konieczne jest przedstawienie argumentów wskazują- cych na racjonalność, proporcjonalność i konstytucyjne oparcie tego zróżnicowania. OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 8 Marszałek Sejmu wskazał, że zaskarżony przepis jest ukierunkowany na och ronę inte- res u wier z yciela publicznego, ale także na ochronę interesu ubezpieczonych. Skala nieścią- gniętych należności z tytułu składek na ubezpieczenie spo łeczne jest dość wysoka. Odwołu- jąc się do raportu rocznego ZUS za 2016 r. , wyjaśnił, że zadłużenie f i rm i instytu c j i w F US wynosi ponad 21,7 mld zł. Są to wierzytelności, które nagromadzi ły się w ciągu ostatnich 20 lat, a większość z nich jest trudna do wy egzekwowa nia ze względu na br ak majątku dłużnika. W 2016 r. Spośród 4,1 mld zł należności skierowa nyc h do przymus o wego d ochodzenia Za- kład o dzyskał 1,3 mld zł. Zakład w 2016 r. zawarł 47 950 układów ratalnych na 2 mld zł oraz zgodził się na 1630 odrocz eń pł atnoś ci składek na 132,8 ml n zł. Z a chęca płatników do do- browolnej spłaty zadłużenia i uruchomił w Zak ładzie usług ę dora d cy ds. ulg i umorzeń, która zwiększyła skalę udzielonych ulg. Te działania wpływają na poprawę ściągalności. Zdaniem Marszałka Sejmu, el iminacja zaskarżonego przep isu może, w określonych warunkach, utrudnić bądź uniemożliwić ściągalność składek, z k t órych finansowane są świadczenia z ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego. To n atomiast będzie przekłada ć się na wysokość świadczeń, ich dost ępność i jakość. W ocenie Marszałka Sejmu, w świetle powyższych danych i praktyki organów egze- kucyjny ch, nie da s i ę obr o nić wniosek sądu o konieczności zrównania sytuacji osób zobowią- zanych do uiszczania składek z uwagi na ich sytuację majątkową. Głównymi powodami przedawniania się należności składkowych jest brak majątku dłużników. Kwota 1,3 mld zł zaleg łych skł adek przed a wniła się głównie z powodu zakończenia postępowania upadłościo- wego lub zgonu dłużnika i braku możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trze- cie lub na spadkobierców. Organy egzekucyjne ściągają należności składkowe tak długo, j ak długo dłu ż n ik d y sponuje majątkiem. Nie ma więc znaczenia, czy należność jest zabezpieczona hipoteką, czy też nie. W obydwu w ypadkach organ prowadzi post ępowanie egzekucyjne zmierzające do zaspokojenia swojej należności. Jedynie brak jakiegokolwiek mająt ku stanowi p r zyczy n ę umarzania postępowań egzekucyjnych, zaś pośrednim skutkiem takiego stanu rze- czy jest przedawnienie się zobowiązań. Marszałek Sejmu po dkreślił również, że sąd nie dostrzega i tej okoliczności, że organ egzekucyjny ma w dyspozycji środk i służące za w iesza n iu i przerywaniu okresu przedaw nie- nia, co wydłuża perspektywę czasową odpowiedzialności dłużnika. Ponadto egzekucja z nieruchomości jest kosztowna i nie zawsze prowadzi do pełnego zaspokojenia wierzyciela oraz wygaśnięcia zobowiązania pr zez zapłatę z aległ y ch składek. Należności zabezpieczone hipoteką przymusową zaspokajane są, co do zasady, na trzecim miejscu lub w dalszym rzędzie po: kosz tach egzekucji, alimentach, wynagrodzeniu za pracę, hipotece morskiej, wierzytelności spółdzielni mie szkaniowej z tytuł u niewniesionego wkładu budowlanego. Zaspokojenie wierzyciela składkowego z rzeczy lub praw, na których została ustanowiona hipoteka przy musowa, następuje w dalszej kolejności i nie ma charakteru uprzy- wilejowanego. O pierwszeństwie zaś wi erzyciela hi p otecz n ego decyduje data ujawnienia hi- poteki w księgach wieczystych. Wierzyciel składkowy nie posiada szczególnej pozycji w po- stępowaniu egzeku cyjnym, a jako wierzyciel hipoteczny nie korzysta z pierwszeństwa wobec innych wierzycieli hipoteczny ch. Sprzedaż przed m iotu hipoteki nie gwarantuje zatem pełne- go zaspokojenia wierzyciela i jako taka nie zwalnia dłużnika z obowiązku spłaty zaległych i niep rzedawnionych składek. W sytuacji gdy wysokość zaległości jest niewspółmiernie wyż- sza od wartości prz edmiotu zabe z piecz e nia, egzekucja z przedmiotu zabezpieczenia może doprowadzić do powstania znacznych kosztów i obciążenia nimi budżetu państwa. N atomiast s przedaż nieruchomości , w sytuacji kiedy jej wartość rynkowa znacznie przekracza należność składkową, uderza te ż w inte r es majątkowy dłużnika. W związku z powyższym Marszałek Sejmu uznał, że hipoteka przymusowa z wpisa- nym mechanizmem rozłożenia długu na ra ty (art. 29 u.s.u.s.) – w dłuższej perspekt ywie cza- sowej – wzmacnia domniemanie, że dłużnik dokona e fektywnej spł a ty zo bowiązań bez OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 9 uszczerbku dla jego mienia nieruchomego. Odwołując się do Informacji NIK, Marszałek Sejmu wskazał, że zaspokajanie wierzycie la w oparciu o hipoteki i zastawy skarbowe w wy- padku zobowiązań podatkowych w niewielkim stopniu wpł ynęło na zmni e jszen ie zaległości. Te formy zabezpieczenia dobrze służyły realizacji zobowiązań podatkowych rozłożonych na raty i po spłacie należności były wykreślane. W ocenie Marszałka Sejmu, zróżnicowanie podmiotów wynikające z zaskarżonego przepisu, z najduje swoje oparc ie w Konstytucji. Po pierwsze, ma na celu zabezpieczenie efektywnego wyegzekwowania istniejącego zobowiązania publicznoprawnego, a tym sa mym zagwarantowanie wypłaty świadczeń uprawnionym. Po drugie, pozwala dłużnikowi zacho- wać własność n ieruchomości . N ieru chomości lokalowe i budynkowe, służące zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych dłużnika nie są bowiem wyłączone spod egzekucji. To natomiast otwiera drogę do postępowania eksmisyjn ego, gdy dłużnik nie chce opuścić dobrowolnie lokalu mieszkal nego. Z punkt u widz enia prawnych i społecznych skutków egzekucji oraz eksmisji, wydaje się racjonalne zachowanie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Z jednej strony rea lizuje on należycie interes publiczny, ponieważ zobowiązanie zabezpieczone hipoteką przymusową nie w ygasa, z drug i ej na tomiast , pozwala dłużnikowi zachować własność nieruchomości, która zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe. Taki stan rzeczy umożliwia mu – w dłuższej perspek- tywie czasowej – systematyczne spłacanie zaległych składek. Po trzecie, przedawnie nie nie może b yć po dstawowym sposobem wygasania zobowią- zań publicznoprawnych. Pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą powszechności, równości i sprawiedliw ości daninowej, ponieważ ciężar „utrzymania funduszów ” spoczywałby na tych, którzy regularnie płacą składki bez w z ględu na sytuację majątkową. Niedopuszczalna byłaby sytuacja, w której dłużnik składkowy posiadający majątek nie ponosiłby żadnych konsekwen- cj i unikania obowiązków składkowych. W świetle powyższego, nie można tracić z pola widzenia okoliczno ści, że dzięk i regu- lacji zawartej w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zarówno dłużnik, jak i organ egzekucyjny dysponują odpowiednią długą perspektywą czasową, ukieru nkowaną na pełną spłatę należności składko- wych bez uszczerbku dla mienia dłużnika. Dlatego też Marsz ałek Sejmu wn i ósł o stwierdzenie, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakre- sie, w jakim odnosi się do składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Dodatkowo, w wypadku stwierdzeni a przez Trybu n ał ni ezgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją, Marszałek Sejmu wniósł o wydanie wyroku aplikacyjnego i odrocze- nie o 18 miesięcy terminu utraty mocy obowiązującej art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Derogacja tego przepisu wyrokiem TK spowoduje bowi em koniecznoś ć odni esienia się do wielu skompliko- wanych sytuacji i ich skutków prawnych. 5. Prezes Trybunału Konstytucyjnego 10 lipca 2019 r. wystąpiła do Prezesa Rady Mi- nistrów o przedstawienie opinii , czy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może wywoł y- wać skutki w i ążące się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach, o których mowa w art. 65 ust. 1 u otpTK. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Spo łecznej , przedstawiając opinię w piśmie z 29 sier pnia 2019 r., wskazał a , że na koniec czerwca 2019 r . potencjalna kwota należności z tytułu składek zabezpi eczona hipoteką lub zastawem wynosiła ponad 1 mld zł na kontach aktywnych i nieaktywnych płatników sk ładek (tj. płatników nieprowadzących już działalno- ści jak i tych, którzy nadal ją prowadzą). Poinfor mowała równie ż , że, zgodnie z planem fi- nansowym Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, należności z tytułu składek, które nie zosta- ły opłacone przez płatników sk ładek oraz należności z tytułu nienależnie pobranych świad- czeń wynoszą około 10 mld zł. OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 10 II Zgodni e z art. 92 us t . 1 p kt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2 3 93) , Trybunał mo- że rozpoznać pytanie prawne na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pisemne stanowiska wszyst- k ich uczestnikó w pos t ępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia. Trybunał uznał, że w niniejs zym postępowaniu przesłanka ta została spełniona. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następu je: 1. Przedmi o t kon t roli. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pytaniem prawnym sądu. Jak wynika z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może z adać Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową m iędzynarodow ą lub u stawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed są- dem. Ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o orga nizacji i trybie postępowania przed Trybuna- łem Konstytucyjnym (Dz. U. z 20 19 r. poz. 2393; dalej: u ot p TK), rozwij a jąc r e gulację kon- stytucyjną, określa warunki formalne, któr e powinno spełniać takie pytanie (art. 52 u otpTK). Z przepisu tego wynika, że pyta nie pra wne musi spełniać trzy przesłanki: przesłankę podmiotową, określającą podmiot uprawniony do za inicjowania p ostęp o wania, przesłankę przedmiotową, definiującą przedmiot i wzorzec kontroli; przesłankę funkcjonalną, wskazują- cą na związek pytania prawneg o sądu z zawisłą przed tym sądem sprawą i zależność roz- strzygnięcia tej sprawy od orzeczenia TK. Nies pełnienie po w yższy c h przesłanek powoduje przeszkodę formalną przeprowadzenia pełnej, merytorycznej kontroli konstytucyjności za- skarżonych norm i skutkuje u morzeniem postępowania z uwagi na niedopuszczalność wyda- nia wyroku. Pytający sąd powziął wątpliwość co do zgodnoś c i art . 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 paź- dziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 20 20 r., poz. 266 , ze zm.; dalej: ustawa s ystemowa lub u.s.u.s.) z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zaskarżony prze pis brzmi: „ Ni e ule g ają przedawnieniu należności z tytułu składek za- bezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności t e mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i ods etek za zwłokę licz o nych do dnia przedawnienia”. Zostały w nim wymienione dwie formy zabezpieczenia należności składkowych, z którymi ustawodawca łączy skute k w postaci wyłączenia przedawnienia – hipoteka i zastaw. Natomiast sprawa, w związku z któ- rą sąd p ostanowił prze d staw i ć Trybunałowi pytanie prawne , dotyczy składek zabezpieczo- nych hipoteką. W związku z tym odpowiedź Trybunału, w zakresie odnoszącym się do nie- przedawniania nieuiszczonych składek zabezpieczon ych zastawem, nie będzie miała wpływu na rozst rzygnięcie sąd u . Py t anie w tym zakresie nie spełnia tym samym przesłanki funkcjo- nalnej i podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u otpTK , ze wzglę du na niedo- puszczalność wydania wyroku. Postępowanie podlega również umorzeniu w zakresie badania wyłączenia prze d aw- n ie nia w stosunku do zabezpieczonych hipoteką nieuiszczonych składek na Fundusz Ubez- pieczeń Zdrowotnych oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwar antowanych Świadczeń Pra- cowniczych. W petitum pytania prawnego jako przedmiot kontroli konstytucyj ności został ws k aza ny art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Przepis ten odnosi się tylko do nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne. Do składek odprowadzanych do pozostałych, wymienionych wyżej OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 11 funduszy znajduje on odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 32 u.s.u.s. Zgodn i e z t ym przepisem, „D o składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowa- nych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Po mostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek z a zwłokę i doda t kow ej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ru- chomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowie dzialności osób trzecich i spadkobie r- ców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio prz episy dotyczące skł ad ek na ubezpieczenia społeczne”. Art. 32 u.s.u.s. nie został jednak wskazany jako przepis związkowy zakwestionowane- go w petitum pytania pr awnego art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Dlatego też Trybunał postanowi ł umo- rzyć postępowanie w zakresie ba dania wyłączenia pr zed awnienia zabezpieczonych hipoteką nieuiszczonych składek na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz na Fundusz Pracy i Fun- dusz Gwarantowanyc h Świadczeń Pracowniczych . 2. Wzorce kontroli . W petitum pytania prawnego jako wzorzec kontr oli zaskarżonego p r zepis u został wskazany art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jednakże uzasadnienie pyta- nia i argumenty w nim podniesione koncentrują się wokół naruszenia konstytucyjnej zasady równ ej ochrony własności i innych praw m ajątkowych . S ąd sz e roko odniósł się do wyroku Trybunału z 8 października 2013 r., sygn. SK 40/12 (OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 97) , który dotyczył problemu przedawni enia należności podatkowych zabezpi eczonych hipoteką w kon- tekście równej ochrony własności. Na poparcie swoich za r zutów przywołał szereg tez tego wyroku. Nie wskazał natomiast argumentów przemawiających za naruszeniem przez zaskar- żony przepis konstytucyjne j zasady proporcjonalności. W związku z tym pytanie w tym za- kresie nie spełnia przesłanki forma lnej, o której mow a w ar t. 52 ust. 2 pkt 4 u otpTK. Brak uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji powoduje koniecznoś ć umorzeni a postę powania z powodu niedopuszczalności wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 2 u otpT K). W świetle powy ż s zego , przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie był art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnieni e należności z ty- tułu składek na ubezpie czenia społeczne zabezpieczonych hipoteką , z art. 64 u st. 2 Konstytu- cji. 3. O dnosząc się do podniesionych w pytaniu sądu wątpliwości, dotyczących tożsamo- ści przepisu zakwestionowanego w niniejszej sprawie i art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze z m. ) , który był prze d m iotem orzekania Trybunału w sprawie o sygn. SK 40/12 wskazać należy, że tezy tego wyroku nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszym postę powaniu. Trybunał pragnie zwrócić uwagę, że ocena konstytucyjności zaskarżanych regulacji nie może być dokonywan a w spo sób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej, w tym w szczególności od dziedziny prawa, jakiej dotyczy. Należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko zaskarżony przepis, ale również uwzględnić cały kontekst prawny związany z ukształ- to wan iem danej instytucj i przez ustawodawcę. Nie można poprzestać tylko na ocenie wyod- rębnionych elementów konstrukcji, nie biorąc pod uwagę jej celu i funkcji, jakie m a spełniać w obrocie prawnym. Zbyt wąskie ujęcie problemu i brak osadzenia go w realiach konk retnej sprawy i sto s u nków prawnych, których będzie on dotyczyć, może prowadzić do niewłaści- wych wniosków. Mimo że wyrok o sygn. SK 40/12 dotycz y świadczeń o chara kterze publicznopraw- nym , istnieje zasadnicza różnica między podatkiem a składką na ubezpiecz enie społeczne. To , c o odró żnia składki od podatków , to przede wszystkim ich celowy i wzajemny charakter. Po- OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 12 datki, choć stanowią dochody budżetowe (samorządowe), z których realizowane są zadania i funkcje publiczne, nie mają charakteru ekwiwalentnego. Poda tnik w zamian za ui sz c zany podatek nie uzyskuje bezpośrednio żadnego świadczenia wzajemnego. Co do zasady, całość dochodów budżetowych, niezależnie od tytułu stanow iącego podstawę ich poboru, przezna- czana jest na ogół wydatków planowanych w danym roku. Sk ładki, w przeciwień stw i e do podatków, nie zasilają budżetu państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, których cała suma dochodów przeznaczana jest na wydatki, l ecz wpływają bezpośrednio na konto Z akładu U bezpieczeń S połecznych (dalej: ZUS) . Stanowią j eden z zasad niczych pr z ychod ów tego funduszu. Wywierają znaczący wpływ na jego kondy- cję finansową, która przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnio nych do wypłaty świadczeń. Natomiast ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wza- jemnym świadc zen i em ze strony funduszu. Nie jest to pełna ekwiwalentność o charakterze ka- pitałowym, lecz ustalona w ustawie z uwzględnieniem zasad równości i s olidarności. W związku z tym nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucenie c iężaru wypłaty świa dcz e ń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążą- cych na nich obowiązków. 4 . Przed przystąpieniem do oceny konstytuc yjności zaskarżonego przepisu celowe by- ło przybliżenie ogólnej charakterystyki systemu ubez pieczeń społecznych , w szcze gólności w zakresie przedawniania należnych świadczeń i zwrotu świadczeń nienależnych. System ubezpieczeń społecznych obejmuje następują ce elementy: ubezpieczenie eme- rytalne, rentowe, c horobowe i wypadkowe (art. 1 u.s.u.s.). O bowiązkowe ubezpiec zeni e spo- ł eczne obej muje z mocy ustawy osoby określone w art. 6 ust. 1 - 2 u.s.u.s. (zob. I. Jędrasik - Jan - kowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpie czenia społecznego , Warszawa 2009, s. 76 i n.). Stosunek ubezpieczenia społecznego może by ć również oparty na dob r owoln ym uczestnic- twie osób nieobjętych obowiązkiem ubezpieczenia społecznego (art. 7, art. 9, art. 10 i art. 11 u.s.u.s.; zob. I. Jędrasik - Jan kowska, op. cit ., s. 104 i n.). Zgodnie z art. 2a u.s.u.s., system ubezpieczeń społecznych oparty jest na gruncie rów- n ego traktowania wszystkich u bezpieczonych bez względu na płeć, rasę, pochodzenie etnicz- ne, narodowość, stan cywilny oraz stan rodzinny. Z asada równego traktowania odnosi się w szczególności do: warunków objęcia systemem ubezpieczeń społecznych, obowią zku o pła- cania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne, obliczania wysokości świadczeń, okresu wypłaty świadczeń i zachowania prawa do świadczeń. Jednym z prz ychodów funduszu, o których mowa w art. 52 u.s.u.s. , są składki na ubezpieczenie społe czne. Zgodnie z a rt. 15 ust. 1 u.s.u.s., „W ysokości składek na ubezpiecze- nia emerytalne, rentowe i chorobowe wyrażone są w formie stopy p rocentowej, jednakowej dla wszyst kich ubezpieczonych”. W wypadkach wskazanych w art. 16 ust. 1 u.s.u.s., składki n a ube zpieczenie emerytalne finansują z własnych środków, w równych częściach, ubezpie- czeni i płatnicy składek. Natomiast składki na ubezpiecze nia rentowe osób, finansują z wła- snych środków, w wysokości 1,5% podstawy wymiaru ubezpieczeni i w wysokości 6,5% pod st awy wymiaru płatnicy składek. Składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, choro- bowe i wypadkowe osób prowadzących pozarolniczą działaln ość finansują w całości, z wła- sny ch środków, sami ubezpieczeni (art. 16 ust. 4 u.s.u.s.). Obowiązek uiszczania skł adek spoczywa na płatnikach, którzy zobowiązani są obli- czyć, rozliczyć i przekazać j e co miesiąc w całości do ZUS. W wypad k u składek finansowa- nych w części przez ubezpieczonyc h i w części prze z płatników, są oni zobowiązani do obli- czenia części składek na ubezp ieczenia emerytalne i rentowe oraz chorobowe pokrywane przez ubezpieczonych i po potrąceniu ich ze środków ubezpieczonych do przekazania do ZUS (art. 17 ust. 1 i 2 u.s.u. s.). OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 13 Za wykonywanie zadań związanych z ustalaniem prawa do świadczeń i ich wysoko ści o raz wypłatą świadczeń z ubezpieczenia chorobowego płatnicy składek mają prawo do wyna- grodzenia. Wynagrodzenia płatników składek określa s ię jako procent kwoty tych świadc zeń. Pozostałe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych płatnicy składek są zobo wiąza ni wyko- nywać nieodpłatnie (art. 3 ust. 2 u.s.u.s.). Podmioty, na które ustawodawca nałożył obowiązki płatnicze , wymienione zostały w art. 4 u.s.u.s. Należą do nich m.in. pracodawcy, jednostki wypłacające świadczenia socjalne, a także ubezpiecz e ni zobo wiąza ni do opłacenia składek na własne ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.u.s. „Od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki z a zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 201 9 r. poz. 9 00, z e zm. ; dalej: o.p. ) z wyłączeniem art. 56a”. Za zobowiązania z tytułu nieopłaconych sk ładek płatnik odpowiada całym swo im ma- jątkiem. Natomiast w wypadku osób pozostających w związku małżeńskim odpowie dzial ność ta obejmuje majątek odrębny płatnika oraz majątek wspólny płatnika i jego małżonka. Należności z tytułu składek ulegają przedawnien iu po upływie 5 lat, licząc od dn ia, w którym stały się wymagalne (art. 24 ust. 4 u.s.u.s.). Nie ulegają natomiast prze dawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem. Po upływie terminu prze- dawnienia należności te mogą być egzekw owane tylko z przedmiotu hipotek i lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia prze dawnienia (art. 24 ust. 5 u.s.u.s.). Przedawnienie w systemie ubezpieczeń społecznych skutkuje wygaśnięciem zobowią- zania. Po stronie dłuż nika nie istnie je prawny obowiąz e k zapłaty składki i odsetek (art. 31 u.s.u.s. w związku z art. 59 § 1 pkt 9 o.p.) . Ina czej zatem niż w prawie cywilnym nie prze- kształca się ono w zobowiązanie naturalne. W konsekwencji uiszczenie zaległych składek po upływi e terminu przedawnienia staje si ę świadczeniem nienależnym. Nawet dobrowolna za- płata zobowiązania przez dłużnika p odleg a zwrotowi przez organ rentowy. Natomiast w ierzy- ciel nie ma prawnych możliwości egzekwowania przedawnionego zobowiązania. Z asady rozlicza nia świadczeń nienależnych uiszc z onych jako składki, w wypadku gdy zobowiązanie nie uległo jeszcze przedawnieniu, regul uje art. 24 ust. 6a u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem nienależnie opłacone składki podlegają zaliczeniu przez ZUS z urzędu na poczet zaleg łych lub bieżących skł adek, a w r azie ich braku – na poczet przyszłych składek, chyba że płatnik składek złoży wni osek o zwrot składek. ZUS zobowiązany jest zawiadomić płatnika składek o kwocie nienależnie opłaconych składek, które mogą być zwrócone. Podle gają one zwrotowi w terminie 30 d ni od dnia wpływu wniosku. Niedotrzymanie terminu zwrotu skut- kuje naliczeniem opr ocent owania w wysokości równej odsetkom za zwłokę pobieranym od zaległości podatkowych. Nienależnie opłacone składki ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat (art. 24 ust. 6g u. s.u.s.). 5 . Badanie zgodności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z art. 64 ust. 2 Konstytuc ji. Pytający sąd, kwestionując konstytucyjność art. 24 ust. 5 u.s.u.s. , podniósł zarzut na- ruszenia zasady równości przez zróżnicowanie sytuac ji płatników w zależ ności od t ego , czy posiadają oni składniki majątkowe, na których można ustanowić hipotekę , czy też nie posia- dają takich składników . Zobowiązania składkowe jednej grupy przedawniają się, natomiast drugiej nie ulegają przedawnieniu. Prowa dzi to do odmiennego, pod wzgl ęde m czasowym, poziomu ochrony własności i praw majątkowych. Podkreślił nadto, że is totą problemu kon- stytucyjnego w niniejszej sprawie nie jest samo wyłączenie przedawnienia, lecz to, że o jego istnieniu lub nieistnieniu decyd uje forma zabezpieczenia należ noś ci składkowych, a właści- wie posiadanie lub nieposiadanie przez podatnika nierucho mości , na których może być usta- nowiona hipoteka przymusowa. OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 14 Badanie zróżnicowania sytuacji wyróżnionych w ten sposób grup podmiotów w uję- ciu, na któ re wskazuje sąd, nie mo że być dokonywane na tej samej płaszczyźnie. Należy bo- wiem odróżnić ogólne terminy p rzeda wniania się zobowiązań z tytułu składek uregulowane w art. 24 u.s.u.s. wraz z terminami zawieszenia i przerwania biegu przedawnienia od s kutków prawnych związanych z f orm ami zabezpieczenia zobowiązań składkowych. Wyłączenie przedawnienia, o którym mow a w z askarżonym przepisie, jest konsekwencją wprowadzenia do ustawy systemowej hipoteki jako zabezpieczenia należności z tytułu składek. W na wiązaniu do różnego rodzaju sk ład ników majątkowych w prawie powszechnym wykształciły się różne formy zabezpieczeni a odp owiednie do ich charakteru. Oznacza to, że w zależności od sytuacji majątkowej podmiotów, w szczególności od rodzaju składników wchodzący ch w skład majątku, stosowane są różne środki zabezpieczenia. Od sytuacji mająt- kowej ubezpieczonych niewywiązujący ch si ę z obowiązku uiszczania składek zależy też moż- liwość zaspokojenia wierzyciela. Im większy majątek, tym lepsza pozycja wierzyciela w za- kr esie ściągalności nieuiszczony ch zobowiązań. Są to zatem sytuacje faktyczne, z którymi prawo łączy określone konse kwenc je. Jeżeli chodzi zatem o kwestie zabezpieczenia wykony- wania zobowiązań , to zróżnicowanie skutków prawnych stosowanych form zabezpieczeni a jest w sposób naturalny zwią zan e z rodzajem składników majątkowych. Zaznaczyć należy, że brak środków majątkowyc h poz walających w postępowaniu egzekucyjnym na uzyskanie kwoty przewyższającej koszty egzekucji skutkuje umorzeniem należności z tytułu składe k. W związku z tym zróżnicowa niu sytuacji majątkowej wszystkich podmiotów odpo- wiada zróżnicowanie stosowanych for m zab ezpieczenia i związanych z nimi skutków praw- nych. Uwzględnieni a wymagają również bardzo złożone konsekwencje, jakie pociąga za sobą egzek ucja z przedmiotów podlegający ch zabezpieczeniu hipoteką dla ich właścicieli, w szcze - gólności tych, którzy prowadz ą dzi ałalność gospodarczą z wykorzystaniem tych składników mienia. Próba ujednolicenia w zakresie skutków tych odrębnych form zabezpieczenia , tak by doprowadzić do zrównani a s ytuacji podmiotów, o którym mówi pytający sąd, oznaczałaby konieczność oparcia re gulac ji prawnych na fikcyjnym założeniu, że z punktu widzenia praw- nych form zabezpieczenia wykonywania zobowiązań, sytuacja majątkowa tych , kt órzy posia- dają różne składniki ma jątkowe , i tych, którzy ich w ogóle nie posiadają , jest taka sama. Za- znaczyć równ ież n ależy, że każda modyfikacja w zakresie tych form i ich skutków prawnych powinna być naznaczona szczególną ostrożnością, tak by nie pozbaw ić ich cech istotowo związanyc h z daną instytucją, a tym samym nie ograniczyć jej znaczenia i wykorzystania w obro cie p rawnym. W szczególności uwzględnić należy, czy takie zmiany w dłuższej per- spektywie nie doprowadzą do pogorszenia sytuacji nie tylko wier zyciela, ale także i dłużnika , je żeli chodzi o ochronę całej wiązki interesów składających się na gwarancje ich pr aw w sto- sunkach zobowiązaniowych. Jak wskazywał Trybunał w wyroku z 21 grudnia 2005 r. o sygn. SK 10/05 (OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 139), „ Ins tytucja hipoteki ma w kulturze eu ropejskiej, w tym także i pol- skiej, wielowiekową tradycję, która doprowadziła do wyksz tałcenia się jasnych i czytelnych standardów dotyczących jej treści. Ujmowane są one niekiedy w kategoriach swoistego ro- dzaju aksjomatów. W przypadku tego typu instytu cji ustawodawca, dokonując ewentualnych zmian, winien zachować wyjątkową wstrzemięźl iwość i ostrożność. Stanowią one bowiem fundament kultury prawnej i kształtowanego na jej bazie ładu normatywnego”. Hipoteka jest instytucją p rawa cywilnego, która zasadnic zo służy zabezpieczeniu wierzytelności, a zatem świadczeń mających swe źródło w stos unkac h cywilnoprawnych. Oczywiście dopuszczalne jest wykorzystanie jej przez ustawodawcę dla zabezpieczenia należności składkowych, czyli świa dczeń mających swe źródło w st osu nkach publicznoprawnych, jednak unormowania w tym zakresie powinny odstępować od ogóln ych zasad tylko na tyle, na ile jest to niezbędne dla osiągnięcia ich celu. Racjonalny ustawodawca nie może w szczególności tworzyć przep i- OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 15 sów sprzecznych z ukształtowa nym systemem prawnym, naruszających istotę danej instytucji prawnej. Hipoteka pełni funda mentalną rolę w systemie rzeczowego zabezpieczenia wierzytel- ności. Podstawowa regulacja prawna tej instytucji znajduje się w ustawie z dn ia 6 lipca 1982 r. o księgach wie czystych i hipotece ( Dz. U. z 201 0 r. poz. 2 20 4 ; dalej: u.k.w.h.). Zgod- nie z art. 65 u st. 1 u.k.w.h., „W celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności (…) można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieru cho mości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wie- rzyci elami osobistymi właściciela nieruchomości (hipoteka)”. Ukształtowana została jako ograniczone prawo rzeczowe skuteczne erga omnes. Należ y do grupy tzw. praw zabezpiec za- j ących, których istota polega na zabezpieczeniu realizacji wierzytelności z podsta woweg o stosunku obligacyjnego, w postaci możliwości zaspokojenia się z rzeczy (prawa) w razie nie- wykonania zobowiązania przez dłużnika osobist ego (zob. postanowienie Sądu N ajw yższego z 25 marca 1997 r., sygn. akt III CKU 11/97, „Prokuratura i Prawo” – doda tek n r 7 - 8/1997, poz. 33). Wynikają z niej dwa podstawowe uprawnienia wierzyciela hipotecznego: pierwszeń- stwo zaspokojenia się z nieruchomości przed wierzycielami osobistym i o raz skuteczność za- bezpieczenia względem każdego właściciela nieruchomości (zob. J . Ign atowicz, K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe , Warszawa 2006, s. 263 i n.). Cechy te sprawiają, że hipoteka jako prawo zastawnicze zapewnia w mia rę pewne i stabilne zabezpiecz eni e wierzytelności, niezależne od zmian podmiotowych (w tym zmian właściciela obcią żonej rzeczy) i powstawania później dalszych praw, których istnienie z pewnością wpływa na zakres szeroko rozumianej wypła- calności dłużnika (w ięcej zob. System P rawa P rywat neg o , Tom . 4, Prawo rzeczowe , pod red. E . Gniewka, Warszawa 2007, s. 670 i n.). Hip oteka wykorzystywana jest również do zabezpieczenia określonych wierzytelności na gruncie innych gałęzi prawa, w tym także ubezpieczeń społecz nych. Odpowiednie uregu- lo wania w tym zakresie znajdują się w art. 26 ust. 3 u.s.u.s., zgodnie z którym „Dla zabezp ie- cze nia należności z tytułu składek Zakładowi przysługuje hipoteka przymusowa na wszyst- kich nieruchomościach dłużnika, z uwzględnieniem ust. 3a i 3b. Podstawą ustanow ienia hi po- teki przymusowej jest doręczona decyzja o określeniu wysokości należności z tyt ułu s kładek, o odpowiedzialności osoby trzeciej lub o odpowiedzialności następcy prawnego”. Zaspokoje- nie z przedmiotu hipoteki przymusowej, co do zasady, następuje w t rybie pr zepisów o postę- powaniu egzekucyjnym w administracji, chyba że z przedmiotu hipote ki je st prowadzona egzekucja przez sądowy organ egzekucyjny ( a rt. 26 ust. 7 u.s.u.s.). Na tle instytucji hipoteki jako ograniczonego prawa rze czowego, obciążającego ni eru- chomo ść w celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności, hipoteka przymusowa z ustawy syste mowej pełni również funkcje szczególnego rodzaju środka egzekucyjnego w szerokim znaczeniu. Obciąża wszystkie nieruchomości stanowiące wł asność dłużnika , zabezpie czając r ealizację wierzytelności z tytułu nieuiszczonych składek. Do hipoteki zabezpiecza jącej na- leżności składkowe ZUS o dpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące hipoteki p rzy- musowej (art. 26 ust. 3 u.s.u.s.). Zgodnie z zas karżonym przepisem, nie ulegają p rzedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jed nakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych skład ek i odsetek za zwłokę l iczonych do dnia przedawnienia. Podobne uregulowa- nie zawarte jest również w art. 77 u.k.w. h. C hoć ostatecznie ustanowienie hipoteki dla zabezpieczenia należności składkowych i jej skutki w postaci wyłączenia przedawnienia może być postrzegane jako zróżnic owanie sy tuacji płatników składek, to nie jest to bezpośrednią konsekwencją modyfikacji pr zez u sta- wodawcę terminów przedawnienia zobowiązań w odniesieniu do poszczególnych grup pod- OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 16 miotów, tylko pośrednim skutkiem wynikającym z możliwości stosowania różnych , przyję- t ych w prawie powszechnym, środków zabezpieczenia wierzytelności. W związku z tym na- leż ało zbadać, czy tego typu zróżnicowanie jest dopuszczalne w świetle zasady równości . Zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji, własność, inne prawa majątkowe oraz pr awo dzied ziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Przepis ten zawiera jedno z e szczegółowych odniesień ogólnej zasady równości do poszczególnych dziedzin życia spo- łecznego. Z tych względów powinien być interpretowany w bliskim związku z a rt. 32 Ko nsty- tucji. Wynikają z nich bowiem analogiczne konsekwencje prawne. Zgodnie z utrwalon ą linią orzeczniczą Trybunału, zasada równości oznacza nakaz jed- nakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej grupy. Wszyscy adresaci norm prawnych, charakter yzujący się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinni być traktowani r ówno, według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskry- minujących, jak i faworyzujących (zob. np. wyrok z 10 lipca 2012 r., sygn. P 15/12, OTK ZU nr 7/A/201 2, poz. 7 7). Określając wzajemne relacje między art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, Tr ybunał podkreślał, że a rt. 32 ust. 1 Konstytucji, stanowiący prawo do równego traktowania, nie statu- uje samodzielnie żadnych praw podmiotowych. Może zatem określ ać sytuac ję prawną jed- nostki jedynie wspólnie z inną normą konstytucyjną, która wypełnia konkre tną treścią ogólną zasadę równości (zob. wyrok z 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 5/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 84). Natomiast art. 64 ust. 2 Konstytucji wyraża zas adę równe j dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych. Przepis ten nie stanowi jedynie zasady ustrojowej, lecz wyraża zasadę równości jako normę prawa przedmiotowego, jak i szczególnego rodzaju prawo podmiotowe, prawo do równego traktowania (zob. wy rok z 6 października 2004 r., sygn. SK 23/02, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 89). Art. 64 us t. 2 Konstytucji stanowi zatem nie tylko rozwinięcie zasady równości, ale również odrębne konstytucyjne prawo podmiotowe. Pojęcie równości, jakim posługuje się t en przepi s, nie ma charakteru abstrakcyjnego, lecz o dnosi się do konkretnych praw. Równą ochron ą objęte są zarazem konstytucyjne i ustawowe prawa majątkowe. Ścisłe powiązanie równej dla wszystkich ochrony prawnej z prawem do własności, stanowiącym prawo ko nstytucyj ne, oraz innymi prawami majątkowymi i prawem dziedziczenia, powoduje, że tak pojmowana równość staje się nieodłącznym aspektem tego prawa (zob. wyrok z 24 kwietnia 2007 r., sygn. SK 49/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 39) . Wskazując na obowiązki ustaw odawcy wy nikające z art. 64 ust. 2 Konstytucji, Trybu- nał podkreślał, że mają one dwojaki charak ter. Z jednej strony na ustawodawcy spoczywa nie tylko pozytywny obowiązek ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony praw- nej prawom majątkowym, ale także ob owiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowa- nia regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ogra- niczać (zob. wyrok z 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97). W aspekcie przedmiotowym, równość, o której mowa w art. 64 ust. 2 Konstytucji, nie oznacza jednakowej (tożsamej) intensy wności ochrony w odniesieniu do poszczególnych ka- tegorii praw majątkowych. Zależy ona od treści i ujęcia konstrukcyjnego tych praw. Z istoty innych niż własność praw, któ rych treść jest węższa od treści własności i które nie mogą być uznawane za własność w znaczeniu konstytucyjnym, wynika w szczególności, że ustawodaw- cy przysługuje kompetencja do szerszej ingerencji w ich zakres i ukształtowaną normatywnie treść. Równość o chrony w tym świetle odnosi się zatem jedynie do praw majątkowych nale- żących do tej sa mej kategorii (zob. wyroki z: 24 kwietnia 2007 r., sygn. SK 49/05; 13 paź- dziernika 2015 r., sygn. P 3/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 145; 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15, OTK ZU A/2018, poz. 11 ). W aspekcie podmiotowym zasada wyrażona w art. 64 ust. 2 Kons tytucji oznacza, że ochroną objęty jest każdy, komu przysługuje prawo majątkowe, bez względu na posiadane cechy osobowe i przymioty. Wynika stąd zakaz różnicowan ia intens ywności ochrony pomię- OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 17 dzy podmiotami prawa prywatnego, osobami fizycznymi, podmiotami p rawa publicznego czy też państwem. Zróżnicowanie regulacji środków i zakresu ochrony praw może być natomiast konsekwencją związania podmiotów publicznych, a w sz czególnoś ci państwowych, normami konstytucyjnymi, które nie odnoszą się do osób prywatnych (zob . wyrok z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). Nie każde zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych stanowi naruszenie konstytuc yjnej zas ady równości (zob. np. wyrok TK z 15 października 2001 r., sygn. K 12/01, OTK ZU nr 7/ 2001, poz. 213). Jeżeli znajduje ono uzasadnienie w innych wartościach, zasa- dach czy normach konstytucyjnych , a więc nie nosi znamion arbitralności , będzie pozos tawać w z godzie z art. 32 ust. 1 Konstytucji. O cena przyjmowanych przez ustawodawcę kryteriów z różnicowania zależy od dziedziny stosunków, jakich dotyczy badana regulacja prawna. Im mniejsza ranga lub ochrona wartości konstytucyjnych towarzyszących zaskarż onemu uno r- mowaniu, tym większa dopuszczalna swoboda ustawodawcy wyboru cech wprowadzających zró żnicowanie (zob. wyroki TK z: 27 marca 2007 r., sygn. SK 9/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 31 oraz 19 grudnia 2007 r., sygn. K 52/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 159) . Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, ocena zasadności i celowości przyjmowanego mo- de lu wprowadzanych instytucji pozostaje zasadniczo poza zakresem kompetencji Trybunału. Tylko niebudzące wątpliwości przekroczenie przez ustawodawcę granic swobody , jeśli c ho- dzi o zróżnicowanie sytuacji podmiotów, może być przedmiotem kontroli konstytucyjnej (zob. postanowienie z 18 listopada 2008 r., sygn. SK 23/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 166, oraz wskazane tam wcześniejsze orzeczenia). Natomiast o stateczna ocena , czy reg ulacja nie prowadzi do naruszenia tej zasady, pozostawiona jest Trybunałowi (zob. wyro k TK o sygn. SK 9/05). W związku z powyższym, należało przede wszystkim uwzględnić rolę , jaką pełni za- skarżony przepis na gruncie konstytucyjnego prawa do zabez pieczenia społecznego na wypa- dek utraty zdolności do pracy w związku z chorobą lub osiągnięciem wieku emerytalnego (art. 67 ust. 1 Konstytucji). Trybunał w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że z przepisu tego wynika nakaz skierowany do ustawodaw cy zorgani zowania systemu zabez- pieczenia stanowiącego gwarancję ochrony obywateli w razie wystąp ienia określonego ryzyka ubezpieczeniowego, powodującego całkowitą lub częściową utratę możliwości samodzielnego utrzymania się albo polegającego na osiągnięciu określone go wieku emerytalnego. Obowiąz- kowi temu odpowiada prawo podmiotowe obywateli do zabezp ieczenia społecznego. Na isto- tę tego zabezpieczenia składa się powinność ukształtowania przez władze publiczne systemu realizującego różnego rodzaju świadczenia , przeznac zone dla poszczególnych beneficjentów, wynikając e z takich wartości państwa demokratyc znego, jak godność człowieka, wolność oraz równość (zob. wyroki TK z: 12 lipca 2016 r., sygn. SK 40/14, OTK ZU A/2016, poz. 57, 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16, 25 kwietnia 2017 r., sygn. P 34/15, OTK ZU A/ 2017 , poz. 34). Obowi ązek organizacji systemu zabezpieczeniowego obejmuje stworzenie struktur u możliwiających gromadzenie środków, zarządzanie nimi oraz finansowanie z nich różnego typu świad czeń. Realizując gwarancje konstytucyjne w tym zakresie, ustawodawca powinien z jednej strony uwzględnić istniejące potrzeby społeczne, z drugiej zaś możliwości ich zaspoko- jenia. W celu zapewnienia skutecznej realizacji prawa do zabezpieczenia sp ołecznego ustawo- dawca zobowiązany jest uwzględnić wiele czynników . Nie bez znaczenia dla funkcjo nowania tego systemu jest bowiem kondycja finansów publicznych, sytuacja gospodarcza państwa, rela- cja liczby osób pracujących i płacących składki do liczby świa dczeniobio rców, a także prze- widywane trendy gospodarcze i społeczne (zob. wyroki TK z: 19 grudni a 2012 r., sygn. K 9/12, OTK ZU nr 11 /A/2012, poz. 136; 17 czerwca 2014 r., sygn. P 6/1 2, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 62, 29 maja 2012 r., sygn. SK 17/09, OTK ZU nr 5/A/2012 , poz. 53; 3 marca 2015 r., sygn. K 39/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 27). OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 18 Podstawowymi dla systemu u bezpiecze ń społeczn ych są zasad y solidarności ubezpie- czonych, słuszności, wzajemności oraz samofinansowania się (zob. wyroki TK z: 1 5 lipca 2013 r ., sygn. K 7/12 , OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 76; 31 lipca 2014 r., sygn. SK 28/13, OTK ZU nr 7/A/201 4, poz. 81 oraz I. Jędrasik - Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpie- czenia społecznego, Warsz awa 2013 r., s. 50 - 51). Z zasady solidarności wynika obowią zek aliment acyjny państwa w stosunku do po- szczególnych członków społeczeństwa i ich rodzin w sytu acji, gdy z przyczyn od siebie nie- zależnych nie są w stanie zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb życiowych. Ochrona tych osób wymaga zapewnienia im dostępu do świadczeń p ozwalających na godne przeżycie w określonej rzeczywistości społecznej i gospodarczej. W takiej sytuacji z akres przyznanych świadczeń nie jest uzależniony od stopnia partycypacji tych osób w finansowaniu systemu za- bezpieczeń . Uwzględnienie zasa dy słusznoś ci w systemie zabezpieczenia społecznego oznacza na- tomiast ukierunkowanie p omocy na sk uteczną poprawę sytuacji życiowej beneficjenta w na- wiązaniu do konkretnych okoliczności (zob. wyroki TK z: 25 lutego 2014 r., sygn. SK 18/13, OTK ZU nr 2/A/201 4, poz. 14; 17 czerwca 2014 r., sygn. P 6/12; 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, OTK ZU nr 9 /A/2014, poz. 104; 25 kwietnia 2017 r., sygn. P 34/15). Zapewnienie efektywnego systemu zabezpieczenia społecznego jest zatem konstytu- cyjnym obowiązkiem, który musi być z realizowany przez p aństwo. W dużej mierze fundusz zasilany jest przez składki, które z aliczane są do świadczeń publicznych wymienionych w art. 84 Konstytucji. Obowiązek ich uiszczania ma zatem charakter powszechny i celowy. Nakładane są aktem ra ngi ustawy i zabezpieczone są przymusem publicznym. Sprawne funk- cjonowanie systemu zabezpieczenia społecznego uzależnione jest zatem nie tylko od przyję- tego przez ustawodawcę modelu tego systemu, ale także od terminowych wpłat należnych składek. W tym zakr esie równie ważne jest funkcjonowanie efektywnego systemu egzekucji . W związku z powyższym nie bu dzi wątpliwości, że kwestionowany przepis służy ochronie nie tylko konstytucyjnego prawa wierzyciela hipotecznego realizującego obowiązki wynikające z art. 67 Konstytucji , ale także ochronie praw podmiotowych beneficjentów fun- duszu. Niedofinansowanie fundu szu będące skutkiem nieuiszczania składek przekłada się na wysokość i dostępność wypłacanych świadczeń. Niewywiązywanie się z obowiązków w po- staci uiszczania n ależności s kładkowych przez płatników powoduje także przerzucenie cięża- ru finansowania wypłacanyc h z niego świadczeń na inne podmioty. Jeżeli zatem istnieje ma- jątek dłużnika, pozwalający na pokrycie zaległych świadczeń, uchylanie się od ich spełnienia z po wołaniem na przedawnienie jest nie do pogodzenia z zasad ą sprawiedliwości społecznej . Wskazać na leży również na szczególną sytuację, która będzie miała miejsce w wy- padku nieuiszczania przez płatników składek pokrywanych w części przez ubezpieczonych i w c zęści przez płatników. Wówczas obowiązkiem płatników jest wypłata wynagrodzenia pracownikowi pomn iejszonego o kwotę należnej w tej części składki. Nieodprowadzenie składki do ZUS w tym wypadku będzie oznaczało również zawłaszczenie części wynagro- dzenia pra cowników. Płatnicy składek powinni liczyć się z obowiązkiem ich uiszczania i nieuchronnością pon iesienia ich ciężaru, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie. W sytuacjach szczególnych ustawa systemowa umożliwia bowiem umorzenie należności składkowych (art. 28 u.s.u.s. ). Natomiast przedawnienie należności składkowych nie powinno być wykorzystywane jako sposób wygasania stosunków zobowiązaniowych przez płatników. Trybunał , podsumowując tezy dotyczące przedawnienia w swoim orzecznictwie , w wyroku z 15 maja 2019 r. o sygn. SK 31/17 (OTK ZU A/2019, poz. 21) podkreślił, że nie jest ono konstytucyjnym prawem p odmiotowym. Konstytucja n ie formułuje ogólnej zasady przedawnienia, która wymagałaby rozwinięcia i skonkretyzowania w poszczególnych gałę- ziach prawa. Nawet gdy by ustawoda wca nie przewidział tej instytucji, nie można byłoby OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 19 twierdzić, że jakieś konstytucyjn e prawa lub wolności zostały w ten sposób naruszone (zob. wyrok z 17 lipca 2012 r., sygn. P 30/11, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 81). Wobec braku konstytucyjnej reg ulacji prob lematyki przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych, należało uznać, że wprowadzenie do sy stemu prawnego tej instytucji, jak również nadanie jej konkret- nego kształtu, w tym określenie terminu przedawnienia, pozostaje w sferze uznania ustawo- dawcy (po r. wyrok z 23 maja 2005 r., sygn. SK 44/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 52). Nie ma także podstaw, a by takie prawo wywodzić z art. 64 ust. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z 25 maja 2004 r., sygn. SK 44/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 46). W szczególności nie można uznać, że w raz z wymagalnością roszczenia powinno powstawać również prawo do uchylenia się od jeg o spełnienia. Sprzeczne z zasadami państwa prawnego byłoby zatem twierdzenie o istnieniu prawa podmiotowego do niewykonania ciążącego na dłużniku zobo- wiązania. Oczekiwan ie na przedawnienie nie powinno wypierać obowiązku wywiązania się z zaciągniętych zobo wiązań (zob. np. wyroki z: 16 kwietnia 2002 r., sygn. SK 23/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 26 i 21 czerwca 2011 r., sygn. P 26/10, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 43). Trybunał ni e tracił równocześnie z pola widzenia konieczności stabilizacji stosunków spo- łecznych poprzez wygaszanie zadawnionych zobowiązań. Zwracał uwagę na konieczność ochrony uprawnień wierzyciela, dopuszczając jednocześnie możliwość uchylenia się dłużn ika od zasp okojenia wierzyciela z uwagi na zbyt długi okres pozostawania w bezczynności wie- rzycie la. Możliwość ochrony praw dłużnika w takiej sytuacji dostrzegał przede wszystkim w zasadzie państwa prawnego z art. 2 Konstytucji (zob. wyrok o sygn. P 30/11) . Choć jak wskazano wyżej, Trybunał uznawał daleko idącą swobodę ustawodawcy wprowadzania prze- daw nienia i określania terminu, w jakim ono nastąpi, to zaznaczał jednocześnie, że terminy te nie mogą być zbyt długie, bo czyni to przedawnienie instytucją pozor ną (zob. wy rok o sygn. P 41/10 , OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65 ). Oprócz stabilizacji stosunków społe cznych, terminy dawności pełnią także rolę gwa- rancyjną, mobilizując wierzycieli do niezwlekania z podejmowaniem czynności zmierzają- cych do zaspokojenia swojej wierzytelno ści. Chronią tym samym interesy dłużnika. Ustawo- dawca wychodzi bowiem z założenia, że nie powinien on pozostawać w gotowości do speł- nienia świadczenia przez nieograniczony okres. Niepodejmowanie przez uprawnionego dzia- łań w celu realizacji swoic h praw podm iotowych może powodować osłabienie ich ochrony. Nie można jednak uznać, że wyłączenie przedawnienia, o którym mowa w zaskarżo- nym przepisie , jest główną przyczyną niepodejmowania czynności przez ZUS , mających na celu wyegzekwowanie należnych sk ładek. Jak wskazał Marszałek Sejmu w swoim stanowisku, s kala zaległych należności z tytu- łu składe k na ubezpieczenie społeczne jest dość wysoka. Firmy i instytucje są zadłużone w F unduszu U bezpieczeń S połecznych na ponad 21,7 mld zł. Są to n ajczęściej wier zytelności t rudno egzekwowalne, np. ze względu na brak majątku dłużnika. W celu poprawy ściągalno- ś ci ZUS zachęca płatników do korzystania z ulg w spłacie zobowiązań polegających na rozło- żeniu spłat na raty, odroczeniu terminu płatności lub nawet umorzenia – oczywiście w wy- padkach przewidzianych w ustawie systemowej (art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 u.s. u.s.). Marsza- łek Sejmu, powołując się na raport roczny ZUS , podkreślił, że w 2016 r. ZUS zawarł 47 950 układów ratalnych na 2 mld zł oraz zgodził się na 1630 odroczeń pła tności składek na 132,8 mln zł. W związku z powyższym, uchylenie zaskarżonego przepis u ograniczyłoby w znacz- nym stopniu ściągalność składek ZUS. Brak przedawnienia w połączeniu z możliwością od- roczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty jest rozwiąz aniem korzystniejszym niż ko- nieczność przeprowadzenia egzekucji przed upływem terminu przedawnienia. Uwzględnić również należy, że egzekucja jest droga i w wielu wypadkach nie pokry- wa w całości zabezpieczonej wierzytelności, a tym samym nie pro wadzi do wyg aśnięcia zo- OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 20 bowiązania składkowego. Nie zwalnia zatem płatników składek z obowiązku ure gulowania zaległych nieprzedawnionych należności wraz z odsetkami . Hipoteka przymusowa, zabezpieczająca należności ZUS z tytułu składek, nie ma cha- rakteru up rzywilejowan ego, a o pierwszeństwie zaspokojenia decyduje data ujawnienia hipo- teki w księgach wiec zystych. W pierwszej kolejności zaspokaja się koszty egzekucyjne i koszty upomnienia, następnie należności zabezpieczone hipoteką morską lub przywilejem na st atku morskim i dopiero na trzecim miejscu należności zabezpieczone hipoteką (art. 115 u.p.e.a). Ja k wskazał Marszałek Sejmu, przy podziale kwoty uzyskanej z egzekucji z nieru- chomości lub egzekucji przejętej po wystąpieniu zbiegu egzekucji administracyjnej z sądową, po kosztach egzekucyjnych i kosztach upomnienia zaspokaja się należności alimentacyjne, a następnie należności za pracę za okres 3 miesięcy do wysokości minimalnego wynagrodze- nia, a także należności takie jak renta z tytułu odszkodowania za wywoł anie choroby , nie- zdolności do pracy, kalectwa lub śmierci i koszty zwykłego pogrzebu zobowiązanego (art. 115 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm.; dalej; u.p.e.a . ). Trybunał wz iął pod uwag ę również, że egzekucja z przedmiotu zabezpieczonego hipo- teką ma szczególnie dotkliwe skutki dla dłużnika ze względu na charakter przedmiotu, na którym może być ona ustanowiona i jego znaczenie dla interesów życiowych, ekonomicznych i gospodarc zych dłużnik a. Hipotekę przymusową można ustanowić na 1) części ułamkowej nieruchomości, jeżeli st anowi udział dłużn ika; 2) nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności łącznej dłużnika i jego małżonka; 3) nieruchomości stanowiącej przedmiot współwła sności łączn ej wspó lników spółki cywilnej lub części ułamkowej nieruchomości stanowiącej udział ws pól- ników spółki cywilnej – w w ypadku gdy dłużnikiem jest spółka; 4) użytkowaniu wieczystym wraz z budynkami i urządzeniami na użytkowanym gruncie stanowiącymi własność uż yt- kownika wieczystego lub udziale w tym prawie; 5) spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu lub udziale w tym prawie; 6) wierzytelności zabezpieczonej hipoteką; 7) statku mor- skim lub statku morskim w budowie wpisanym do rejestru okrętowego (art. 26 ust . 3a i 3b u.s.u.s.). Możliwość odroczenia terminu płatności, w tym w szczególności ro złożenia należno- ści na raty w połączeniu z wyłączeniem przedawnienia, jeżeli zaległość jest zabezpieczona hipotecznie, stwarza dłuższą perspektywę czasową dla jej spłaty bez konieczności wszczyna- nia egzekucji. D łużnik hipoteczny pozostaje bowiem nadal właś cicielem nieruchomości. Mo- że z niej korzystać, pobierać pożytki, może też nią rozporządzać. Zbycie nieruchomości ob- ciążonej nie ogranicza prawa wierzyciela hi potecznego d o zaspokojenia się z tej nieruchomo- ści, niezależnie od tego, czyją stała się własności ą. W ierzyciel hipoteczny z chwilą ustano- wienia hipoteki nie uzyskuje prawa do rozporządzania nieruchomością ani do jej obciążania i pobierania pożytków nawet w celu zaspo kojenia wierzytelności hipotecznej (por. H. Ciepła, Z. Pawelczyk, Hipoteka po noweliza cji w systemie wieczystoksięgowym , Warszawa 2017). Jednakże p ożytki z przedmiotu hipoteki mogą być wykorzystywane do spłaty długu, dzięki czemu właściciel nie ruchomości m oże uniknąć egzekucji. Art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w pewnych sytuacjach może zatem chroni ć właściciela przed- miotu zabezpieczenia przed wywłaszczeniem nieruchomości mieszkalnych czy niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej, w trybie pos tępowania eg zekucyjnego. Trybunał zauważ ył , że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie tylko czyni instytucję zabezpieczenia hipotecznego bardziej efektywnym środkiem ściągalności wierzytelności i pozwala na ela- styczne dostosowanie spłaty należności do możliwości dłu żnika, ale r ównież w pewnym stopniu zabezpiecza interesy płatników składek. W ynikają z niego bowie m gwarancje ochro- ny praw zarówno dla wierzyciela, jak i dłużnika hipotecznego. Zabezpieczenie hipoteczne, co do zasady, chroni należności wierzyciela w pełnym zakresie, t j. zarówno w odniesieniu do OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 21 sumy głównej, jak i odsetek. Upływ terminu przedawnienia p rowadzi natomiast do istotnego ograniczenia jego uprawnienia. Po upływie tego terminu odsetki nie są dalej naliczane, a na- leżności mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. Niepodjęcie czynności egzekucyjnych przed upływem terminu przedawnienia wią że się zatem z pewnymi dolegliwościami dla wierzyciela. Skutki w postaci utraty odsetek i czę- ści należności nieznajdującej pokrycia w wartości przedmiotu zabe zpieczenia m ają charakter mobilizujący dla wierzycieli do niezwlekania z podjęciem czynności egzek ucyjnych. Z drugiej strony, art. 24 ust. 5 u.s.u.s. stanowi gwarancję ochrony dłużnika, który po upływie terminu przedawnienia może skutecznie uchylić się od spełnienia świadczenia w czę- ści, która nie została pokryta kwotą uzyskaną z egzekucji. Zobowiązan ie bowiem w zakresie, w jakim przewyższa wartość przedmiotu zabezpieczenia wygasa. Zastosowanie alternatywnego rozwiązania , takiego jakiego domaga się pyt ający sąd , zgod nie z którym zobowiązania wsz ys tkich płatników składek – niezależnie od posiadanych sk ładników majątkowych i formy zabezpieczenia – będą podlegały przedawnieniu, dla wielu podmiotów będzie oznaczało bardzo niekorzystne skutki. Pamiętać nal eży, że istnieni e terminów przedawnienia, ze swej istoty, nie pełni funkcji uwalniającej zobowiązanych od konieczności uiszczania zaległych składek, lecz funkcję sty- mulującą, motywującą organy do szybkiego podejmowania czynności egzekucyjnych. W związku z tym, w celu zapo bieżenia przedawnieniu należności organy będą zmuszone w każdym wypadku, niezależnie o d sytuacji, w jakiej znajduje się płatnik składek, do prze- prowadzenia szybkiej egzekucji z przedmiotu zabezpieczenia. Dla podmiotów prowadzących działaln ość z wykorzysta niem składników mienia, sta- nowiących przedmiot zabezpieczenia hipoteką, oznacza to poz bawienie możliwości jej dal- szego kontynuowania nawet, gdyby istniały perspektywy przezwyciężenia w przyszłości trudności finansowych. O ile zatem przedawn ienie zobowiązan ia w stosunku do płatników nieposiadających przedmiotów podlegających zabezpieczeniu h ipoteką nie wymaga rozważa- nia tego rodzaju okoliczności, o tyle uregulowanie bieg u terminów przedawnienia wobec płatników, dla których składniki majątkowe , podlegające ta kiemu zabezpieczeniu , stanowią immanentną część prowadzonej działalności , powinno uwzg lędniać również takie sytuacje. Dlatego też nieprzedawnianie należności zabezpieczonych hipoteką nie powinno być traktowane i wykorzystywane przez organy jako możliwość n iewywiązywania się z ciążących na nich obowiązków w zakresie ści ąga lności zobow i ązań , lecz jako inny środek stosowany wówczas , gdy istnieje możliwość spłaty bez konieczności dokonywania drastycznych czyn- ności egzekucyjnych dla dłużnika. Za bezpieczenie hip oteką w obecnym kształcie pozostawia organom alternatywę oceny sytuacji i podjęcia dec yzji co do możliwości uzyskania spłaty należności. J eżeli organ dojdzie do wniosku, że zobowiązany nie będzie prowadził dalej dzia- łalności i nie ma szans na sp ła tę należn ości w przyszłości powinien jak najszybciej przepro- wadzić egzekucję z nieruchomości, a także z innych składników majątkowych jeżeli wartości nieruchomości lub kwota uzyskana z jej egzekucji nie pokrywa należności głównej wraz z odsetkami. O dwlekanie egzeku cji w takiej sytuacji i doprowadzenie do jej przedawnienia uniemożliwia dochodzenie sp łaty w odniesieniu do kwoty, która nie znajduje pokrycia w war- tości nieruchomości. Po stronie organów oznacza to niedochowanie należytej staranności w doc hodzeniu należno ści o charakterze publicznym. Natomiast w sytuacji, w której płatnik składek przechodz i poważne problemy z płynnością finansową jednak istnieje możliwość ich przezwyciężenia w przyszłości organ powinien rozważyć powstrzymanie się od przepro wa- dzenia egzekuc ji z przedmiotów zabezpieczonych hipoteką. W związku z tym, w ocenie Trybunału , art. 24 ust. 5 u.s.u.s. stwarza bardziej elastycz- ne i dogodne możliwości w zakresie spłaty długu dla płatników składek i ZUS. OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 22 Dlatego też Trybunał uznał, że ar t. 24 ust. 5 u.s .u.s. w zakresie, w jakim wyłącza prze- dawnienie należności z tytułu składek na ubezpie czenia społeczne zabezpieczonych hipoteką jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Na zakończenie Trybunał podkreśla, że w sytuacji, w której Konstytu cja pozostawia sw obodę decyzji politycznej ustawodawcy , co do wprowadzania odpowiednich regulacji norma tywnych i kształtowania ich materialnej treści, kogni cja TK jest ograniczona. Trybunał nie ocenia zasadności i celowości przyjmowanego modelu wprowadzany ch instytucji, w szczególności nie jest rolą Trybunału dokonywanie wyborów pomiędzy różnymi możli- wymi r ozwiązaniami normatywnymi po szczególnych kwestii nawet jeżeli niektóre z nich, w ocenie podmiotów inicjujących postępowanie przed TK, wydają się lepsze c zy bardziej korzy stne. Jeżeli tylko zaskarżona norma nie narusza innych zasad i wartości konstytucyj- nyc h , Trybunał nie ma kompetencji do stwierdzenia jej niezgodności z Konstytucją tylko z uwagi na to, że istnieją inne, być może lepsze rozwiązania i możliw ości uregulowania danej sytuacji. W gestii władz publicznych, które odpowiedzialne są za prowadzenie p olityki gospo- darczej, l eży również wprowadzanie innych środków w ramach nowych instytucji, jeżeli uznają, że obecnie obowiązujące są niewystarczające lu b zaistniałe sytua cje faktyczne wyma- gają regulacji szczególnych. Do kompetencji tych organów należy równ ież stanowienie aktów prawnych o charakterze epizodycznym, odnoszących się do sytuacji kryzysowych i wyjątko- wych, uwzględniających potrzeby podmiotów do tkniętych ich skut kami. Funkcjonowanie gospodarki może bowiem wymagać ukształtowania nowych instrumentów łagodzących nie- korzystne konsekwencje prowadzące także do utraty płynności finansowej. W procesie legislacyjnym mogą brać udział również partnerzy dia logu społecznego, o którym mowa w art. 20 Konstytucji. Przepis ten s tatuuje zasadę gospodarki rynkowej, a określając jej podstawy wymienia wśród nich wolność gospodarczą, własność prywatną oraz solidarność, dialog i współpracę partnerów społecznych. W świe tle art. 20 Konsty tucji, gospodarka rynkowa ma wyraźne cele społeczne, takie jak równomierny rozwój, wys oki po- ziom zatrudnienia, godność pracy, odpowiedni system ubezpieczenia społecznego, a także ochronę środowiska, zapewnienie energii, transport (zob. K. Strzyczkowski, Ko nstytucyjna zasada społecznej gospodarki rynkowej jako podstawa tworzenia i stosowania prawa, [w:] Zasady ustroju społecznego i gospodarczego w procesie stosowania Konstytucji, red. C. Kosikowski, Warszawa 2005, s. 12 i 13). Przepis ten n akłada również obo wiązek kształto- wania i realizowania społecznej gospodarki rynkowej (podejmowania decyz ji dotyczących ładu społeczno - gospodarczego) w oparciu o solidarność, dialog i współpracę partnerów spo- łecznych. Adresatem tego obowiązku są władze publ iczne oraz takie p odmioty jak związki zawodowe, inne organizacje reprezentujące producentów i drobnych w ytwórców, organizacje pracodawców, samorząd gospodarczy (zob. wyrok TK z 7 maja 2014 r., sygn. K 43/12, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 50). U dział partnerów s połecznych może po legać na wyrażaniu opinii, jak również na zgłaszaniu w toku prac ustawodawczych własny ch propozycji. Podejmowanie decyzji dotyczących ładu społecznego i gospodarczego, zakłada dążenie do wspólnego usta- lenia ich treści, równoważącego niezg odne interesy posz czególnych partnerów społecznych. W swoim orzecznictwie Trybunał wielokrotnie podkreśl ał, że art. 20 Ko nstytucji opiera się na koncepcji równowagi intere sów uczestników rynku, ale i zaraze m poszanowania ich autono- mii (zob. wyrok TK o sygn. K 43/12). Konst ytucja pozostawia zatem wszystkim partnerom dialogu społecznego możliwość oddziaływani a na kształt wprowadzanych instytucji. Sygnalizowanie koniecznych zmian i wskazywanie innych możliwych rozwiązań, leżących w interesie poszczególnych środ owisk, stanowi b owiem element procesu legislacyjnego. Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł ja k w sentencji. OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 23 Zdanie odrębne sędziego TK Piotra Pszczółkowskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020 r. w sprawie o sygn. P 2/18 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), składam zda- nie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020 r. w sprawie o sygn. P 2/18 , w którym Trybunał orzekł, że art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpiecze ń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.; dalej: u.s.u.s.) w za- kresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z ty tułu składek na ubezpieczen ia społecz- ne zabezpieczone hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji, oraz umorzył postępowa- nie w pozostałym zakresie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. W wyroku tym Trybunał uznał, że ustawodawca nie naruszy ł konstytucyjne j zasady rów nej ochrony praw majątkowych, różnicując sytuację prawną osób zalegających z zapłatą składek na ubezpiecz enia społeczne w zależności od charakteru składników ich mienia, a mianowicie w zależności od tego, czy w skład tego mienia wchodzą nieruch omości mogąc e być przedmiotem zabezpieczenia hipoteką , czy też nie. Przepis, wobec którego Sąd Okręgo- wy w Gliwicach ( dalej: sąd pytający) ma wątpliwości konstytucyjne, przewiduje wyjątek od zasady ogólnej, że należności z tytułu składek uleg ają przedawnien iu (a w efek cie – wygasa- ją) po upływ ie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z zakwestiono- wany m przepisem, nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipo- teką, jednakże po upływie 5 - letnie go te rminu przedawni enia Zakład Ubezpieczeń Społecz- nych (dalej: ZUS) może dochodzić egzekucji tych należności wyłącznie z przedmiotu hipo te- ki. W konsekwencji jeżeli osoba zalegająca z zapłatą składek nie jest właścicielem nierucho- mości albo z jakichkolwi ek powo dów ZUS, przed upływem term inu przedawnienia, nie do- prowadzi do ustanowienia na jej nieruchomości zabezpieczenia w formie hipoteki, to należ- ności tej osoby wygasną z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei jeżeli dłużnik z tytu łu składek na u bezpieczenia społeczne ma na własność nierucho- mość, na której doszło do ustanowienia zabezpieczenia w formie hipoteki , to jego należności nie ulegną nigdy przedawnieniu (nie wygasną) i będą mogły być w każdej chwili skierowane przez o rgan em erytalny do egz ekucji z prz edmiotu tej hipoteki. Zdaniem Trybunału, odmien- ne potraktowanie dłużników, których należności zostały zab ezpieczone hipoteką, w zakresie skutków upływu terminu przedawnienia (do którego w wypadku tej grupy dłużników po pro- stu nie dochodzi) było dopuszczaln e, a – z punktu widzenia dłużników – wręcz korzystniej- sze, ponieważ nie pozbawia ich możliwości gospodaro wania składnikiem mienia, odwlekając bezterminowo ryzyko ściągnięcia należności przez ZUS w drodze egzekucji prowadzonej z i ch nieruchomośc i. Nie podz ielam takiego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Uważam, że regula- cja, co do której wątpliwości ma sąd pyt ający, narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw majątkowych, gdyż – bez dostatecznie ważkiego uzasadnienia konstytucyjn ego – w sposób nadmierny os łabia ochronę interesów majątkowych dłużników ZUS, których należności zo- stały zabezpieczone hipoteką usta nowioną na nieruchomościach, wyłączając w ich wypadku możliwość przedawnienia (a w efekcie – wygaśnięcia) takich należności w razie niepodj ęcia przez o rgan emerytalny działań zmierzających do skutecznego wyegzekwowania zaległych składek na ubezpieczenia em erytalne przed upływem terminu przedawnienia. OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 24 Swoje zdanie odrębne uzasadniam następująco: 1. Przede wszystkim uważam, że w niniejszej s prawie Trybu nał Konstytucyjny nie powinien był koncentrować swoich rozważań wyłącznie na kwestii naruszenia konstytuc yjnej zasady równej ochrony praw majątkowych. Uzasadnienie pytania prawego – choć miejscami lakoniczne – wskazywało j ednak o dmienne ujęcie podstawowego problemu konstytucyjnego, dotyczące raczej nadmiernego (nieproporcjonalnego) i nieuzasadnionego innymi w artościami konstytucyjnymi ograniczenia możliwości korzystania przez część dłużników zalegających ze składkami na ubezpiecze nia społeczne z ochrony wła sności i innych praw majątkowych. In- nymi słowy, w niniejszej sprawie nie chodziło jedynie o zróżnicowanie sytuacji prawnej róż- nych kategorii dłużników, lecz chodziło o wyłączenie skutków przedawnienia należności w wypadku tych dł użników, któryc h nieruchomo ści zostały obciążone hipoteką przymusową na rzecz ZUS. Sąd pytający przedstawił rozważania na temat waru nków ustanawiania w ustawie ograniczeń korzys tani a z własności i innych praw majątkowych (zob. uzasadnienie pytania prawnego , s. 10 i 11). Przywołał ró wnież obszernie ustalenia Trybunału poczynione w wyroku z 8 października 2013 r., sygn. SK 40/12 (OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 97) – nie tyle jednak, w mo jej ocenie, w celu wykazania niezgodności art. 24 ust. 5 u.s.u. s . z zasadą równ ej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji), ile w celu przywołania stanowiska trybunalskiego w kwestii znaczenia insty tucji przedawnienia należności publicznoprawny ch dla konstytucyjnej ochrony własności i praw majątkowych (w kontekście dopus zczalności ogra niczeń korzy stania z tej ochrony, tj. art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Przywołanie stanowiska trybunalskiego wyrażonego w sprawie o sygn. SK 40/12 pozwoliło sądowi pytającemu sformułować wniosek, że „przedawnienie w od niesieniu do ub ezpieczo- nych , których należności zabezpieczon o hipoteką, staje się instytucją pozorną i wydrążoną z treści, co w świe tle omówionego wyżej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który kryt ycznie ocenił zbyt długie terminy przedawnienia, jest bezwzględnie n iedopuszczal ne. Skoro ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie instytucji przedawnienia, prz y określ a- niu zasad dzia łania tej instytucji (w szczególności tych o charakterze gwarancyjnym, takich jak długość terminu przedawnienia, zasad jego zawieszania, pr zerywania i wyłączania), to powinien przestrzegać standardów konstytucyjnych, zwłaszcza że Konstytucja zakłada po- wsze chność i równość w ponoszeni u ciężarów publicznoprawnych (art. 84 Konstytucji)” – (uzasadnienie pytania prawnego, s. 14). Zd aniem sądu pyta jącego, zakw estionowany art. 24 ust. 5 u.s.u.s. prowadzi do zróżnicowania w ramach kategorii dłużników ZUS z tytułu s kładek n a ubezpieczenia społeczne, czyniąc część z nich dłużnikami „dożywotnimi” (zob. tamże, s. 15). Moim zdaniem, to prze de wszystkim z perspektywy pozorności funkcji gwarancyjnej ustawowej instytucji przedawnienia dla ochrony własności i praw majątkowy ch dłużników, których nieruchomości zostały obciążone hipoteką przymusową, należało w niniejszej spra- wie dokonać ocen y konst ytucyjności art . 24 ust. 5 u.s.u.s. W świetle treści uzasadnienia pyta- nia prawnego podniesiony przez sąd pytający problem naruszenia równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych rozumiem jako problem dopuszczalności wyłączen ia ustawo- wych skutków przedawn ienia wobec tyc h dłużników, w wypadku których ZUS doprowadził do ustanowienia hipoteki przymusowej, i ich „gorszego” potraktowania w stosunku do tych dłużników, których składniki mienia nie zostały – z różnych powodów – obciążone hipoteką. Nie chodz iło zat em bezpośrednio o sam o zróż nicowanie na podstawie natury składników mienia (tj. bycia albo niebycia właścicielem nieruchomości). 2 . Jeżeli chodzi o meritum niniejszej sprawy, nie neguję poglądu (utrwalonego już w orzecznictwie Trybunału i potwierdzonego w dzisiejszym wyroku), że n a gruncie Konsty- tucji nie można mówić o istnieniu podmiotowego prawa do przedawnienia po stronie osoby, OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 25 k tóra zalega z realizacją – konstytucyjnego skądinąd (zob. art. 84 Konstytucji) – obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń p ublicznych. Każdy obywatel jest równy w prawie i wobec prawa zarówno co do swoich praw (uprawnień), jak i obowiązków. Zaniechanie re alizacji obowiązków nałoż onych na mocy ustawy i zgodnie z wymaganiami konstytucyjnymi jest nie tylko uchybieniem obywatelski ej powinności przestrzegani a prawa oraz wywiązywania się z ciężarów i świadczeń publicznych, ale także godzi w porządek publiczny, k tóry prawo ma stabilizowa ć. Jeśli obywatel uchyla się od uiszczania podatków, opłat i innych świadczeń o charakterze pienięż nym, z których środki są pr zeznaczone na realizację zadań publicznych, można też mówić o uchybieniu zasadzie troski o dobro wspólne, a także zasadzie solidar yzmu społecznego (w szczególności jeżeli te środki mają być przeznaczone na wypłatę świadczeń z zak resu zabezpieczenia społecz nego, o których mowa jest w art. 67 Konstytucji). W kontek- ście sprawy rozpoznanej przez Trybunał w niniej szym postępowaniu podziel am spostrzeże- nie, że nieuiszczanie składek na ubezpieczenia społeczne przez płatników powoduje prze rzu- cenie ciężaru wypłaty św iadczeń na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a więc – pośrednio – na tych, którzy wywiązują się z ciążącyc h na nich obowiązk ów w ty m zakresie. Niemniej jednak, nie można tracić z pola widzenia tego, że to właśnie na władzach publ icznych ciąży obowiązek wye gzekwowania przestrzegania prawa przez jego adresatów, w tym obowiązek wyegzekwowania ciężarów i świadcze ń publicznych nałożonych na obywa- teli na mocy ustawy i zgodnie z wymaganiami konstytucyjnymi. Zaniechania w tym zakresie org anów władzy publicznej są n ie mniej szkodliwe z punktu widzenia porządku publicznego niż zaniechania obywateli uiszczani a należności publicznop rawnych. Uważa m, że konstytu- cyjne standardy rzetelnej legislacji sprzeciwiają się takim rozwiązaniom prawnym, któ re za- chęcałyby władzę publi czną do zaniechania egzekwowania przestrzegania prawa przez jego adresatów albo choćby jej to umożliwiały . Również konstytucyjna z asada równości wszyst- kich wobec prawa – w tym, będąca jej konkretyzacją, konstytucyjna zasada równo ści wobec podatków i innych ciężarów fiskalnych – dyskwalifikuje rozwiązania, które umożliwiałyby władzy publicznej wyegzekwowanie n ależności publicznych od jednych podmiotów zobo- wiązanych z tego tytułu, a zaniechanie tego od innych zobowiązanych. Z tej p erspektywy instytucj ę przed awnienia przewidzian ą w przepisach normujących kwestie podatków, opłat czy innych należności publicznopra wnych należy traktować ni e jako środ ek mając y służyć uchylaniu się podmiotów zobowiązanych od regulowania zobowiązań fiskaln ych, lecz – co zresztą zauw ażył Trybunał w uzasadnieniu wyroku, od którego składam niniejszej zdanie odrębne – jako instrument służą cy dyscyplinowaniu organó w aparatu wła- dzy publicznej do efektywnego i bezzwłocznego ściągania zaległości pieniężnych na rzec z państwa albo innego podmi otu publicznoprawnego. Na tle sprawy dotyczącej należności po- datkowych ( in casu – należności z tytułu pod atku od czynności cywilno prawnych) Trybunał wyraził już pogląd, że „mimo braku konstytucyjnego prawa podmiotowego do przedaw nienia, jak również ekspekt atywy takiego prawa, ustawodawca powinien ukształtować mechanizmy prawa podatkowego w taki sposób, by w r ozsądnym terminie doprowa dziły one do wygaśnię- cia zobowiązania podatkowego, gdy doszło już do zindywidualizowania i skonkret yzowania obowiązku podatkow ego bądź też wygaśnięcia prawa do wydania decyzji ustalającej to zo- bowiązanie. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdyby w ustawo wym okresie wymagalno- ści podatku organy państwa, mając taką możliwość, nie podjęły żadnych czynnośc i zmierza- jących do skuteczn ego wyegzekwowania daniny w należnej wysokości. W ocenie Trybunału, naruszenie konstytucyjnego obowiązku płacenia podatków – jakko lwiek naganne społecznie i sprzeczne z interesem publicznym – nie stanowi jednak wystarczającej prz esłanki egzekwo- wania długu podatkowego przez dziesięciolecia. Stabilizacja stosunków społecznych, którą zapewnia przedawnienie, stan owi wartość konstytucyjną , wymagającą uwzględnienia. Jest ona zakotwiczona w zasadzie bezpieczeństwa prawnego, wywodzonej z art. 2 Konstytucji” (wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 26 S tanowisko zajęte w wyroku o sygn. P 41/10 należało odpowiedni o odnieść do przepi- sów regulujących zasady ściągalności zaległości publicznoprawnych z tytułu nieui szczonych składek na ubezpi eczenia społeczne. W uzasadnieniu wyroku, od którego składam niniejsze zdanie odrębne, Trybunał zwrócił z resztą uwagę na to, że is tnienie terminu przedawnienia (ujętego w art. 24 ust. 4 u.s.u.s.) nie pełni funkcji uwalniającej zo bowiązanych od konieczno- ści uiszczania zaległych składek, lecz pełnić ma funkcję stymulującą, motywując organy wła- dzy publicznej do szybkiego podejmowania cz ynności egzekucyjnych. Nie dostrzegam po- wodów, dla których stanowisko zajęte na tle regulacji podat kowej w wyroku o sygn. P 41 /10 nie mogłoby być odpowiednio odniesione do niniejszej sprawy dotyczącej zaległości w uisz- czaniu składe k na ubezpieczenia społec zne. Składki na ubezpieczenia społeczne są – podob- nie jak podatki – daniną publiczną , i należą do c iężarów i świadczeń publicz nych w rozu- mieniu art. 84 Konstytucji, o czym wypowiedział się już Trybunał w wyroku z 4 listopada 2015 r ., sygn. K 1/14 (OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 163). Określenie, jaka długość terminu przedawnienia byłaby adekwatna i racjonal na, biorąc pod uwagę, w szc zegól ności, naturę należności publicznoprawnych i okoliczności warunkują- ce ich ściągalność (m.in. rzeczyw istą skalę zaległych należności czy stopie ń wydolności apa- ratu władzy publicznej odpowiedzialnego za ich ściągnięcie), należ y niewątpliwie do kompe- tenc ji us tawodawcy. Niemniej ustawodawca nie powinien tworzyć rozwiązań prawnych, które nie pozwalałyby wskaz ać maksymalnego horyzontu czasowego, po którym wygasałaby moż- liwość wyegzekwowania zaległych należno ści przez organ władzy p ublicznej. Takie rozwią- zani a nie tylko nie pełniłyby funkcji stymulującej organy do efektywnego i bezzwłocznego ściągania należności (a więc do – konstytucyjnie nakazanego – sprawnego działania), ale tak- że rodziłyby ryzyko przekszta łcenia się zaległości w swoiste zaległości dożywotn ie, o których spłatę organ mógłby wystąpić w każdej chwili w niedającej się przewidzieć przyszłości. To z kolei byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą bezpieczeństwa prawnego wywo- dzoną z art. 2 Konstytucji. 3. Raz jesz cze podkreślę, że, moim zda niem, w niniejszej sprawie nie chodziło ani o samą dopuszczalność ustanowienia zabezpieczenia w formie hipoteki na nieruchomościach osoby zalegającej z uiszczeniem składek na ubezpieczenia społeczne, ani tym bardziej o to, że zab ezpieczenie w tej formie us tanaw iane jest tylko w wypadkach, gdy dłużnik jest właścicie- lem nieruchomości. Nie budzi w tym kontekście żadnych wątpliwości konstatacja Trybunału, że w zależności od sytuacji majątkowej podmiotów, w szczególności od rodzaju (na tury) składników wchodzącyc h w s kład majątku (nieruchomości, rzeczy ruchomych, środków pie- niężnych itd.), stosowane są różne środki zabezpieczenia. To, co – w mojej ocenie – stanowi- ło w niniejszej sprawie podstawowy problem konstytucyjny, to właśnie wyłącz enie skutków przedawnienia należ ności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne tylko w odniesieniu do tych dłużników, w wypadku których ZUS doprowadził do ustanowienia hipoteki przymuso- wej, czyli problem odmienne go ( „ gorsze go ” ) ich potraktowani a w zakre sie ochrony ich mie- nia. Ni e neg uję przy tym utrwalonego stanowiska Trybunału, że nieuniknionych uszczu- pleń majątkowych podmiotów zobowiązanych do realizacji – przewidzianego w art. 84 Kon- stytucji – obowiązku uiszczania podatków, opłat i innych danin publi cznych nie należy rozpa- tryw ać w kategoriach niedozwolonej ingerencji w prawo własności podlegające ochronie na podstawie art. 64 Konstytucji. Zwrócę jednak uwagę, że w niniejszej sprawie nie chodziło o ocenę przepisów określających zakres (wysokość) należn ości publicznych ( in casu w ysoko- ści składek na ubezpieczenia społeczne) czy zasad ich ustalania i uiszczania, lecz o ograni- czenie korzystani a ze składników mienia obciążonych zabezpieczeniem ( in casu nieruchomo- ści, na których została ustanowiona hipoteka p rzymusowa) do czasu podjęci a prz ez właściwy organ władzy publicznej ( in casu ZUS) działań zmierzających do rzeczywistego wyegze- OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 27 kwowania zaległych należności. Nie ulega wątpliwości, że możliwość dysponowania nieru- chomościami (choćby w celu ich upłynnienia z zamiarem dofinansowania dz iałal ności przez przedsiębiorcę) obciążonych hipoteką przymusową, choćby nie toczyło się jeszcze postępo- wanie egzekucyjne, jest ograniczone. Tego typu regulacje prawne, które nie dotyczą bezpo- średnio zasad ustalania wysokości i s posobu zapłaty podatków, op łat i innych danin publicz- nych, lecz odnoszą się do akcesoryjnej ingerencji w mienie podmiotu zobowiązanego (choćby w celu zabezpieczenia) do czasu podjęcia przez właściwy organ działań zmierzających do wyegzekwowania należności, mogą być oceniane w świetl e kon stytucyjnych standardów ochrony własności i innych praw majątkowych. Wszelkie ograniczenia korzystani a z ochrony konstytucyjnej w tym zakresie muszą być nie tylko równe dla wszystkich (zob. art. 64 ust. 2 Konstytucji), ale t akże konieczne (proporcjona lne w znaczeniu szerokim) i uzasadnione in- nymi wartościami konstytucyjnymi (zob. art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). 4. Zakwestionowany przez sąd pytający art. 24 ust. 5 u.s.u.s ., odczytywany w kontek- ście – u jętej w art. 24 ust. 4 u.s. u.s. – ogólnej zasady przedawni a nia się należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wy- magalne, sprawia, że egzekucja w wypadku dłużnik ów, który ch należności zostały zabezpie- czone hipoteką, moż e być odsuwana w czasie na bliżej nieokreśloną przyszłość. Należności zabezpieczone hipoteką nie wygasają, albowiem skoro nie ulegają przedawnieniu (o czym art. 24 ust. 5 u.s.u.s. stanowi wprost), to nie występuje również skutek prawny , o którym mo- wa jest w art . 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ord ynacja podatkowa ( Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm. ; przepis stosowany odpowiednio do należności składkowych na mocy art. 31 u.s.u.s.). W niektórych sytuacjach takie rozw iązanie prawne , pozwalające odkł adać w czasie egzekucję należności zabezpieczonych hip oteką, może być oczywiście korzystne dla dłużni- ka, ponieważ nie zostaje on pozbawiony swej nieruchomości na skutek czynności egzekucyj- nych, może nią dysponować (np. na po trzeby prowadzonej działaln ości gospodarczej) oraz podjąć działania prowadzące do popr awy swojej zdolności do spłacania należności publicz- noprawnych. Nie są jednak wykluczone i takie sytuacje, w których odsunięcie w czasie egze- kucji należności będzie prowa dziło tylko do kumulacji (n awars twiania się) zaległości w uisz- czaniu danin publicznych . Przy tym dłużnik może zostać w każdej chwili – choćby po latach – zaskoczony podjęciem przez organ działań w celu wyegzekwowania zaległych należności. W sprawie, na kan wie której sąd pytający zwr ócił się do Trybunału z pytaniem prawnym roz- poznanym w nini ejszym postępowaniu, ZUS, korzystając z zabezpieczenia należności dłużni- ka hipoteką, dopiero w listopadzie 2016 r. określił wysokość zadłużenia z tytułu składek na ubezpi eczenia społeczne za okres od st ycznia 1999 r. do sierpnia 2004 r., jakie dłużnik (jak o płatnik składek) miał obowiązek odprowadzić w związku z prowadzoną działalnością gospo- darczą. Podzielam zatem stanowisko sądu pytającego, że w wypadkach, które są obję te treścią regulacji prawne j uję tej w art. 24 ust. 5 u.s.u.s., przedawnienie należnośc i z tytułu ubezpie- czeń społecznych staje się w gruncie rzeczy instytucją pozorną. Same należności w ogóle nie podlegają przedawnieniu, a jedynie – po upływie terminu prze dawnienia – egzekucja zale- g łych składek jest możliwa już tylko z przedmiotu hipoteki. Innymi słowy, organ emerytalny nie może uzyskać w drodze egzekucji więcej niż kwotę należności odpowiadającą kwocie uzyskanej z egzekucji nieruchomości obciążonej hipotek ą , a ta z kolei zależy od w artoś ci nie- ruchomości w momencie podjęcia czynności egzekuc yjnych . O wyłączeniu przedawnienia decyduje już samo dokonanie wpisu do księgi wieczystej. Przepisy nie nakładają na ZUS ob- owiązku podjęcia działań zmierzających do wyeg zekwowania należności w jak imś o kreślo- nym przez ustawodawcę horyzoncie czasowym, wobec czego ZUS może podjąć takie działa- OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 28 nia z własnej woli właściwie w dowolnym momencie w bliżej niedającej się przewidzieć przyszłości (również po wielu latach). 5. Sąd py tający nie podniósł zarzutu niez godności art. 24 ust. 5 u.s.u.s . ze standardami rzetelnej legislacji (wynikającymi z art. 2 Konstytucji). W niniejszej sprawie należało jednak ocenić, czy konsekwencje wynikające z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. dla dłużnika ZUS z tytułu skła- dek na ubezpiecz enia społeczne, polegają ce na wyłącz eniu możliwości przedawnienia (i w efekcie wygaśnięcia) należności po upływie wskazanego przez ustawodawcę czasu, z punktu widzenia ochrony praw majątkowych dłużników są ograniczeniem wprowadzo nym w konstytucyjnie uzasad niony m celu, a ponadto adekwatnym, n iezbędnym i proporcjonalnym (w rozumieniu ścisłym). Trybunał przyjął, że zasadniczą ratio regulacji prawnej ujętej w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. było zapewnienie instrumentów prawnych umożliwiający ch rzeczywiste wyegzekwowan ie od dłużnika ZUS zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, z których wypłacane są osobom uprawnionym świadczenia (np. emerytalne i rentowe), a więc cel legitymowany nie tylko z punktu widzenia ciążących na obywatelach konst ytucyjnych powinności przes trzeg ania prawa oraz uiszczania poda tków, opłat i innych danin publicznych (zob. art. 83 i art. 84 Kon- stytucji), ale także z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego (zob. art. 67 Konstytucji ). Zwrócę jednak uwagę, że to na władzę publiczną, a nie na oby wateli, art. 67 Konstytucji nakłada zasadniczy obowiązek zapewnienia uprawnio- nym zabezpieczenia społecznego. Skoro ustawodawca – kierując się zasadą solidaryzmu spo- łecznego – zdecydował się wpr owadzić model, w którym oby watel e partycypują w finanso- waniu fu nduszu, z którego wypłacane są świadczenia przez upoważnioną do tego państwową jednostkę organizacyjną (tj. ZUS – zob. art. 68 u.s.u.s.), to jednocześnie powinien stworzyć rozwiązania prawne, k tóre będą skłaniały tę pańs twową jednostkę organizacyjną do pod ej- mowania działań prowadzących do wyegzekwowania należnych składek, a na pewno które nie będą dopuszczały możliwości odwlekania egzekucji należności na niedającą się bliżej określi ć przyszłość. W sprawie o sygn. SK 40/12 Tryb unał stwierdził na tle przepisó w podat- kowych, że regulacja, której konsekwencją byłaby „dożywotnia egzekucja”, nie może być jednoznacznie pozytywnie oceniona z punktu widzenia takich wartości konstytucyjnych, jak nakaz spraw nego działania instytucji p ublic znych czy zasada zaufania obywa teli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Pogląd ten można odnieść odpowiednio do niniejszej spra- wy. Art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie daje się uzasadnić w świetle zasad i wartości konstytucyjn ych już choćby z tego wzglę du, ż e rodzi ryzyko nadużywania prze z ZUS instytucji hipoteki przy- musowej w celu uniknięcia – negatywnych dla bilansu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – przewlekłości w ściągalności zaległych składek. Dodam, że niedobory Funduszu muszą być nierzadko pokryw ane z budżetu państwa, co z kolei ma negatywne skutki z punktu widzenia innej wartości konstytucyjnej, jaką jest równowaga finansów publiczn ych i stabilność budżetu państwa. Wyłączenie przedawnienia w odniesieniu do należności za bezpieczonych hipoteką może być oczywiście środkiem adekwatnym (w rozumieniu art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji) do realizacji celu polegającego na faktycznym wyegzekwowaniu zaległych składek od dłużnika ZUS w przyszłości, niemniej jedna k – w mojej ocenie – nie je st to środek niezbędny. Środkiem, kt óry może umożliwiać osiągnięcie takiego celu, a który nie prowadzi do utrwalenia się stanu „dożywotniej egzekucji”, jest odroczenie terminu płatności należności i rozłożenie ich na raty. Zgodni e z art. 29 ust. 1 u.s.u.s. , ze względów gospodarczych lub in- ny ch przyczyn zasługujących na uwzględnienie ZUS może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek i rozłożyć należność na raty, uwzględniając moż- liwości płatnicze dł użnika oraz stan finansów u bezpi eczeń społecznych. Zastosowanie takiego środka wymaga konsensu między ZUS i jego dłużnikiem co do terminu i sposobu spłaty zale- OTK ZU A/2020 P 2/18 poz. 18 29 głych składek (np. po odzyskaniu przez dłużnika zdolności do spłaty należności publiczno- prawnych po przezwyciężeniu przejści owych trudności w prowadzonej działa lności gospo- darczej), który znajduje odzwierciedlenie w umowie. Na skutek zawarcia umowy bieg termi- nu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia tej umowy do dnia terminu płatności odroc zonej należności z tytułu skład ek lub ostatniej raty (zob. art. 24 ust. 5a u.s.u.s.). Jeżeli zaś okaże się, że dłużnik ZUS nie będzie realizował swo- ich zobowiązań, których podjął się w umowie, to w wypadku niespłacenia w ter minie rat usta- lonych z ZUS, pozo stała do spłaty kwota staje się natychmiast wymagalna wraz z odsetkami za zwłokę (zob. art. 29 ust. 3 u.s.u.s.), a ZUS powinien podjąć działania prowadząc e do efek- tywnego i bezzwłocznego jej wyegzekwowania od dłużnika. W moi m przekonaniu, to wła- śnie i nstyt ucja odroczenia terminu płatnoś ci należności i rozłożenia ich na raty powinna być wykorzystywana w takich sytuacjach, w których uzyskanie od dłużnika ZUS spłaty zaległych składek na ubezpieczenia społeczne jest możliwe w daj ącej się przewidzieć przysz łości – pod warunkiem zapewnienia mu pewnej elastyczności działania podczas podejmowania starań o poprawę jego gospodarczej kondycji i zdolności do terminowego uiszczania należności pu- blicznoprawnych w przyszłości. Moim zdaniem, nie da się też jednoznaczn ie st wierdzić, że art. 24 ust. 5 u.s .u.s. spełnia wymóg proporcjonalności w znaczeniu ścisły m , a więc wymóg właściwego wyważenia dole- gliwości po stronie podmiotu, którego dotyka ograniczenie korzystania z konstytucyjnej ochrony w łasności i innych praw mają tkowy ch, oraz korzyści po stronie in teresu publicznego, które wynikają z takiego ograniczenia. Po pierwsze, oczywiście ZUS uzyskuje możliwość odsunięcia w czasie konieczności podjęcia czynności egzekucyjnych, co daje mu swobodę d ziałania w indywidualnej sp rawie (nieograniczoną jednak żadnym precyzyjnym horyzontem czasowym). Jednakże na skutek takiego zabiegu składki z tytułu ubezpieczeń społecznych nie wpływają do Funduszu, co wcale nie jest jednoznacznie pozytywne z punktu widzen ia bilansu finansowego Fund uszu, a w efekcie również ogólnej ko ndycji finansów publicznych. Po dru- gie, nie jest wcale oczywiste, że w każdej sytuacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. ma dla płatnika skła- dek skutki korzystniejsze niż przystąpienie do egzekucji zaleg łych należności przed upływ em te rminu przedawnienia. Jak wspomn iałem, ustanowienie hipoteki przymusowej faktycznie ogranicza możliwość zbycia przez dłużnika obciążonej nieruchomości i zainwestowania uzy- skanych w ten sposób środków w celu poprawy kondycji f inansowej przedsiębiorstwa. Co w ięcej, termin przedawnienia nal eżności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wynosi obecnie 5 lat, licząc od dnia, w którym składki stały się wymagalne (wolą ustawodawcy ter- min ten może być skracany lub wydłużany; do c zasu nowelizacji u.s.u.s. z 2012 r. termin ten wynosił 10 lat), co należy uznać za termin dostatecznie długi na to, aby przedsiębiorca będący dłużnikiem miał możliwość sanacji swojej sytuacji finansowej. Odwlekanie spłaty należności publicznoprawnych ponad rozsądny termin może świad czyć raczej o negatywnym zjawisku da lszego kumulowania się po stronie podmiotu „niewypłacalnego” względem państwa dal- szych zaległości fiskalnych. 6. Z tych względów uważam, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. stanowi takie ograniczenie k o- rzystania z konstytucyjnej ochr ony własności i praw majątkowyc h, które nie spełnia przesła- nek konieczności (proporcjonalności), wynikających z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie dostrzegam również dostatecznie silnego konstytucyjni e uzasadnienia, dla którego odmi ennie (gorzej) są traktowani dł użnicy ZUS objęci surowszymi (bo zakładającymi wyłączenie przedawnienia) regułami egzekwowania należności tylko z tego powodu, że w ich sprawie organ wybrał zabezpieczenie w formie hipoteki prz ymusowej. Zatem dochodzi do naru szenia art. 64 ust. 2 Konstytuc ji.