S 2/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 17 listopada 2021 r. Pozycja 62 POSTANOWIENIE z dnia 26 pa ździernika 2021 r. Sygn. akt S 2 /21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Jędrzejewski – przewodniczący Krystyna Pawłowicz Piotr Pszczółkowski – sprawozdawca Wojciech Sych Rafał Wojciechowski, w związku z postanowieniem z 26 października 2021 r. (sygn. SK 136/20), p o s t a n a w i a: na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i try- bie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) zasy- gnali zować Sejmowi i Senatowi istnienie uchybienia w prawie, którego usunięcie jest n iezbędne do zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, pole- gającego na braku spójności między rozwiązaniami prawnymi określającymi zasady wnosz enia skarg i o stwierdzenie niezgodności z pra wem prawomocnych orzeczeń sądo- wych a rozwiązaniami prawnymi ustanawiającymi instytucję skargi nadzwyczajnej. Orzeczenie zapadło większości ą głosów . U Z A S A D N I E N I E 1. Na mocy postanowieni a z 26 październik a 2021 r. , sygn. SK 136/20, Trybunał umo- r zył postępowanie w sprawie zbadania konstytuc yjności art. 424 1 § 1 i art. 424 5 § 1 pkt 5 ustawy z dni a 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575, ze zm.; dalej: k.p.c.), zakwes tionowanych w zakresie przesłanki niemożn ości wzruszenia (uchylenia lub zmiany) ostatecznego orzeczenia sądowego w drod ze przysługują- cych stro nie środków pra wnych. Zgodnie z art. 424 1 § 1 k.p.c., można żądać stwierdzenia niezgodności z prawem pra- womocnego wyroku sądu drugiej instancji kończącego postępowanie w sprawie, jeżeli przez jego wydanie stronie została wyrządzona s zkoda, a zmiana lub uch ylenie tego wyr oku w dro- dze przysługujących stronie środków prawnych nie był y i nie są możliwe. Z kolei art. 424 5 § 1 pkt 5 k.p.c. nakłada na wnoszącego ta ką skargę obowiązek wykazania, że „wzrusze nie zaskarżonego wyroku w drodze inn ych środków prawnych ni e było i nie je st możliwe”. OTK ZU A/202 1 S 2/21 poz. 62 2 Instytucja skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądoweg o (dalej: skarga o stwierdzenie niezgodno ści z prawem) jest funkcjonalnie związana z realizacją – gwarantowanego na moc y art. 77 ust. 1 Konsty tucji – prawa d o wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działaniem organu władzy p u- blicznej ( in casu – sądu). W myśl art. 4 17 1 § 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz . U. z 2020 r. poz. 174 0, ze zm.; dale j: k.c.), jeżeli szkoda zosta- ła wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej de cyzji, jej napra- wienia można żądać po stw ierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z pra- wem, chyba że przepi sy odrębne stanowią ina czej. W wypadku tzw. de liktów judykacyjnych owym „właściwym postępowaniem” jest właśnie postępowanie zainicjowane wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgod ności z prawem. Zgodnie z art. 424 6 § 1 k.p.c., taką skargę wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok, w termi nie 2 la t od dnia jego uprawomocnienia się. Skarga wniesiona z uchybieniem temu terminowi podlega o drzuceniu (zob. np. postanowienie SN z 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I CNP 28/07; www.sn.pl ). W skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem s karżący musi m. in. wykazać, że „wzru szenie zaskarżonego wyroku w drodze innych środków praw- nych nie było i nie jes t możliwe” (art. 424 5 § 1 pkt 5 k.p.c.). Sąd Najwyższy odrzuca skargę m.in. wówczas, gdy nie spełnia ona w ymagań określonych w art. 424 5 § 1 k .p.c. (art. 424 8 § 1 k.p.c.). Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem podlega również odrzuceniu, jeżeli zmian a zaskarżonego wyroku w drodze innych śro dków prawnych była lub jest możliwa (art. 424 8 § 2 k.p.c.). 2. N a mocy przepisów ustawy z dnia 8 gru dnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r. poz. 154, ze zm.; dalej: u . SN, ustawa o SN) ustawodawca wprowad ził do systemu prawnego nowy środek prawn y – skargę nadzwyczajną. Zgodnie z art. 89 § 1 u . SN, jeżeli jest to konieczne dla zapewnienia zgodnoś ci z zasadą dem okratycznego pa ństwa prawnego urze- czywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, od prawomocne go orzeczenia sądu po- wszechnego lub sądu wojskowego kończącego postępowanie w sprawie może być wniesiona s karga nadzwyczajna, o ile: 1) orzecz enie narusza za sady lub wolności i prawa człowieka i obywatela określone w Konstytucji lub 2) orzeczenie w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wy kładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub 3) zachodzi oczywista s przeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebrane go w sprawie ma teriału dowodowego – a orzeczenie nie może być uchylone lub zmienione w trybie innyc h nadzwyczajnych środków zaskarżenia. W w ypadku uwzględnienia skargi nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy uchyla z askarżone orze- czenie w całości lub w części i sto so wnie do wyników postępowania orzeka co do istoty sprawy albo przekazuje sprawę do ponownego rozpozn ania właściwemu sądowi, w razie po- trzeby uchylając także orzeczenie sądu pierwszej instancji, albo umarza postępowanie (art. 91 § 1 zdanie pie rwsze u . SN). In aczej jednak niż w wypadku innych środków praw n ych służących przeciw prawo- mocnym orzeczeniom sądowy m, strona postępowania cywilnego nie ma l egitymacji do wnie- sienia skargi nadzwyczajnej. Wyłączną legitymac ję w tym zakresie mają bowiem organy władzy publicz nej wymienione w usta wie o SN. Zgodnie z art. 89 § 2 u . SN, skargę taką może wnieść Prokurator Gener alny, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz, w zakresie swojej właści- wości, Prezes Prokuratorii Generalnej Rzec zypospolitej Polskiej, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecz nik Praw Pacjenta, Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, Rzecznik Finan- sowy, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców i Prezes Urzęd u Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Natomiast stosownie do art. 115 § 1a zdanie pierwsze u . SN, skarg a nadzwy- czajna od prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, które uprawo- mocniło się przed wejście m w życie ustawy o SN (tj. przed 3 kwietn ia 2018 r.), może być wniesiona tylko przez Prokuratora Generalne go lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Co wię- OTK ZU A/202 1 S 2/21 poz. 62 3 cej, prz episy prawa nie określają trybu, w jakim strona postępowania cywilnego mogłaby zwrócić się do właśc iwego organu o rozpatrzenie możliwości wn iesienia na jej rzecz skargi nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego. Zgodnie z art. 89 § 3 zdanie pierwsz e u . SN, właściw y organ wła dzy publicznej może wnieść skargę nadzwyczajną w terminie 5 lat od dnia uprawomocnienia się zaskarżonego orzeczenia, a jeżeli od orzeczenia została wniesiona kasacja albo skarga kasacyjna – w te rmi- nie roku od dnia ich rozpoznania. Na mocy przepi su przejściowego – art. 115 § 1 u . SN, w okresie 6 lat od dnia wejścia w życie ustawy o SN skarga na dzwyczajna może być wniesio- na od prawomoc nych orzeczeń kończących postępowanie w sprawach, które uprawomoc niły się po 17 października 1997 r. W takich sprawa ch nie stosuje się art. 89 § 3 zdanie pierwsze u . SN. 3. Po wejściu w życie przepisów ustawy o SN u stanawiających instytucję skargi nadzwycz ajnej w orzecznictwie Sądu Najwyższego ujawniły się wątpliwości, czy zawarty w art. 424 1 § 1 in fine k.p.c. zwrot: „ a zmiana lub uchylenie tego wyroku w drodze przysługu- jących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe” (podobnie też w art. 424 5 § 1 pkt 5 i art. 424 8 k.p.c.), należy rozumieć w ten sposób, że wniesienie skargi o stwierdzenie niez godności z praw em staje się mo żliwe dopiero wówcz as, gdy strona postępowania cywil- nego uzyska wcześniej odmowę wni esienia na jej rzecz skargi nadzwyczajnej przez organy tejże władzy publicznej. Jak przyznał Sąd Najwyższy, „[p]rzez kilka miesięcy od dnia we jścia w życie u stawy o Sądzie Najwyższym, Sąd Naj wyższy rozpoznawał skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem pr awomocnego orzeczenia, wniesione przed 3 kwietnia 2018 r., po czym, pod ko- niec 2018 r., wystą piły istotne rozbieżności w kwestii dopuszczalnoś ci takich skarg . Osta- tecznie przeważyło stanowisk o opowiadające się za ich odrzucaniem, co znalazło wyraz z postan owieniach Sądu Najwyższ ego z dnia 10 styc znia 2019 r., II CNP 1/18, II CNP 2/18, II CNP 8/18, II CNP 14/18 i II CNP 15/18)” – (postanowienie z 27 marca 2019 r., sygn. akt V CNP 57/17). Takie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem stały się – w ocenie Sądu Najwyższego – „następcz o” niedopuszc zalne po wejściu w życie ustawy o SN. Natomiast w od niesieniu do skarg o stwierdzenie niezgodności z prawem wnoszony ch po wejściu w ży- cie ustawy o SN w judykaturze składów orzekających Izby Cywilnej Sądu Najwyższego zdaje się przeważać stanowisko, że począ wszy o d 3 kwietnia 2018 r. , strona wnosząca skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, wyp ełniając obowiązek przewidziany w art. 424 5 § 1 pkt 5 k.p.c., musi wykazać, że złożyła do uprawnion ego organu (wymienionego w art. 89 § 2 u . SN) wniosek o wniesienie skargi nadzwyczajnej i nie został on uwzględniony (tak np. postanowienie SN z 30 sierpnia 2 018 r., sygn. akt III CNP 9/18). Również w literaturze wskazuje, że „[o]d 3.04.2018 r. strona wnos ząca skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia musi wykazać, że złożyła do uprawnionego organu (art. 89 § 2 u . SN) wn iosek o wniesie nie skargi nadzwyczajnej i nie został on uwzględniony. Natomiast skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomoc- nego orzeczenia wniesio ne przed tą datą, ale rozpoznawane w czasie funkcjonowania skargi nadzwyczajnej, stają się niedopuszc zalne, skoro w chwili rozpoznawania skargi o stwierdze- nie niezgodności z prawem stało się możliwe uch ylenie lub zm iana prawomocnego orzecze- nia sądu powszec hnego kończącego postępowanie w sprawie przy wykorzystaniu nowego instrumentu prawnego (art. 89 § 1 w zw. z art. 91 § 1 uSN)” – (M. Sieńko, uwaga 9 do art. 424 1 , [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz , red. M . Manowska, t. 1 , Art. 1 - 477 16 , Warszawa 2021; o pierwszeństwie skargi nadzwyczajnej w stosunku do skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem zob. też J. Stasiak, Skarga nadzwyczajna w postępo- waniu cywilnym , Warszawa 2020, s. 38 i 39; T. Zembrzuski, Wpływ wprowadzenia skargi OTK ZU A/202 1 S 2/21 poz. 62 4 nadzwyczajnej na ska rgę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia , „Przegląd Sądowy” nr 2/2019, s. 28). Trybunał odnotował jednak również wypowiedzi orzecznicze zdające się iść w od- miennym kierunku (zob. postanowieni e SN z 11 września 2020 r., sygn. akt II CNP 1/20; wy- rok SN z 21 września 2020 r., sygn. akt II DSI 30/20). W szczególności w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 października 2020 r., sygn. akt III PZP 4/20, Sąd Najwyższy (Izba Pracy i Ubezpieczeń Społ ecznych) przyjął, że „[s]trona wnosząca s kargę o stwierdzenie nie- zgodności z prawem prawomocnego wyroku (art. 424 1 k.p.c.) nie ma obowiązku wykazania, że wzruszenie zaskarżonego wyroku w drodze skargi nadzwyczajnej nie było i nie jest moż- liwe; tym samym sk arga nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 424 8 § 1 k.p.c. w związku z art. 424 5 § 1 pkt 5 k.p.c. albo art. 424 8 § 2 k.p.c.”. Uchwale z 15 października 2020 r. Sąd Najwyższy postanowił nadać moc zasady prawnej i ustalił, że przyjęta w niej wykładnia pra- wa obowiązuje od dnia podjęcia. Szersza a naliza orzecznictwa Sądu Najwyższego w tej materii została przedstawiona przez Trybunał w uzasadnieniu postanowienia z 26 października 2021 r ., sygn. SK 136/20. 4. W kontekście kształtującego się po wejściu w życie ustawy o SN orzecznictwa Sądu Najwyższeg o dotyczącego przesłanki dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem, jaką jest niemożność wzruszenia (uchylenia lub zmiany) ostatecznego orzeczen ia sądowego w drodze przysługujących stronie postępow ania cywilnego innych środków praw- nych, w literaturze f achowej sformułowano wątpliwości co do tego, czy zastosowanie się przez stronę postępowania cywilnego do wymagań sformułowanych przez Sąd Najwyższym m.in. w postanowieniu z 30 sierpnia 2018 r., sygn. a kt III CNP 9/18, rzeczywiście umożliwia s kuteczne wnies ieni e skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem ( zob. T. Zembrzuski, dz. cyt., s. 28). Zauważono bowiem, że samo wystąpienie przez stronę do organ u wymienio- nego w przepisach ustawy o SN z wnioskiem o sporządzenie i złożenie skargi nadzwycza jnej nie otwie ra możliwości skutecznego wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem (tamże, s. 29). Strona nie może w żaden sposób wiążąco wpływać na o rgan w sprawie podję- cia przez niego działań zmierzają cych do wniesienia skargi nadzwyczajnej. Co więcej, poi n- formowanie przez właściwy organ strony postępowania cywilnego o odmowie wniesienia na jej rzecz skargi nadzwyczajnej de lege lata nie wyklucza dopu szczalności wniesienia przez ten sam albo inny organ skargi nadzwyczajnej na rzecz drugiej str ony tego postę powania, ani nawet nie wyklucza dopuszczalności wniesienia takiej skargi na rzecz strony, której prośba początkowo została załatwiona odmownie, jeśl i następnie organ podjął decyzję o wniesieniu skargi, działając z urzędu. Tymczasem „dopóki is tnieje choćby potencjalna możliwość wnie- sienia skargi nadzwyczajnej, niezależnie od rodzaju i intensywności podejmowanych działań przez stronę pozbawioną w tym za kresie legitymacji procesowej, dopóty wyłączona jest do- puszczalność inicjowania postępowania z e skargi uregu lowanej w art. 424 1 i n. k.p.c.” (tamże, s. 30). Z tych względów zauważa się, że „wprowadzenie skargi nadzwyczajnej sprawiło, iż strona zamierzająca wnieść skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem p rawomocnego orzeczenia ma znacznie utrudn ioną możliwość «wykazania, że wzruszenie zaskarżonego wy- roku w drodze innych środków zaskarżenia nie było i nie jest możliwe». (…) [W]arunek do- puszczalności skarg i o stwierdzenie niezgodności z prawem nie jest spełn iony w sytuacji, w której jest możliwe wn iesienie skarg i nadzwyczajnej przez legitymowany do tego podmiot, mimo że strona, której sytuacji prawnej dotyczy dane rozstrzygnięcie, nie ma realnego wpły- wu na to, czy i kiedy taki środek zostanie złożony” (tamże, s. 33). Owa procesowa „blokada” wnoszeni a skarg o stwi erdzenie niezgodności z prawem prawomocnych orzeczeń ulega znie- sieniu dopiero z upływem terminu wniesienia skargi nadzwyczajnej, określonego w art. 89 § 3 zdanie pierwsze u . SN (termin ten wynosi – jak zostało wskazane – 5 lat od dnia uprawomo c- nienia się za skarżonego orzeczenia, a jeżeli od orzeczenia została wniesiona kasacja albo OTK ZU A/202 1 S 2/21 poz. 62 5 skarga kasacyjna – w rok od dnia ich rozpoznania). „Paradoks polega na tym, że po upływie pięciu lat, w czasie których okaże się, że żaden z uprawnionych podmiotów n ie złożył skar gi nadzwyczajnej, strona nie uzyskuje możliwości wszczęcia postępowania ze skargi o stwier- dzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. W ty m wypadku przeszkodą może być upływ terminu wskazaneg o w art. 424 6 § 1 k.p.c. Kodeks wyznacza okres, w który m skarg a o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia może być wniesio- na, przy czym dwuletni termin liczony od dnia uprawomocnienia się wyroku upływa w trak- cie trwania «blokady» wywołan ej stanem dopuszczalności skargi nadzwycz ajnej” (T. Zem- brzuski, dz. cyt., s. 34). W tych okolicznościach zauważa się, że po ustanowieniu skargi nadzwyczajnej „[s]trony i uczestnicy postępowań cywilnych zyskali dodatkowy nadzwyczajny środek za- skarżenia, na którego wniesienie nie mają jednak realn ego wpływ u . (… ) Jednocześnie zapo- mniano o możliwości korzystania z instrumentu procesowego niezmierzającego wprawdzie do obalenia kwestionowanego rozstrzygnięcia, lecz służącego dochodzeniu wyrządzonej im szkody jud ykacyjnej. W ten sposób możliwe jest dras tyczne zubożen ie oprzyrządowania art. 417 1 § 2 k.c., a przez to umniejszenie prawa obywateli (osób poszkodowanych) nie tylko przez odebranie im inicjatywy proceso wej (…), lecz także przez reedukację arsenału środków procesowych służących ochronie przed nie zgodnym z praw em działaniem państwa. Pozba- wienie obywatela inicjatywy procesowej może być postrzegane jako uszczuplenie konstytu- cyjnego prawa do dochodzenia wynag rodzenia szkody wyrządzonej przez organ publiczny – a rt. 77 Konstytucji RP” (T. Zembrzuski, dz . cyt., s. 37) . „Trudno [bowiem] nie zauważyć, iż w rękach organów państwowych znalazła się możliwość doprowadzenia do bezskuteczności roszczenia odszkodowawczego przeciwko SP [Skarbowi Państwa]. Organ państwowy, dz iała- jąc legalnie, nie reagując na wystąpi enie [strony] o wniesienie skargi nadzwyczajnej, albo czyniąc to opieszale, może doprowadzić do upływu terminu na skorzystanie przez stronę z możliwości wniesieni a skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomo cnego orze- czenia i ustania realnej odpowi edzialności od szkodowawczej SP. Wskazana zależność jawi się jako niedopuszczalna” (J. Stasiak, dz. cyt., s. 39). Trybunał odnotował, że również Sąd Najwyższy dostrzegł problemy wynikające ze wzajemnej relacji termin ów: wniesienia skargi o stwierdzenie niez godności z pra wem, okre- ślonego w art. 424 6 § 1 k.p.c., oraz wniesienia skargi nadzwyczajnej, określonego w art. 89 § 3 zdanie pierwsze u . SN. W przyw ołanym już postanowieniu z 11 września 2020 r., sygn. akt II CNP 1/ 20, Sąd Najwyższy wskazał, że „[z]ważywsz y na brak prze widzianych prawem terminów, w których organ uprawniony zobowiązany byłby ustosunkować się do wniosku strony o wystąpienie ze skargą na dzwyczajną, całkowicie realne wydaje się uchybienie dwu- letniemu ter minowi na złożenie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia z powodu oczekiwania na inicjatywę procesową podmiotów wymienionych w art. 89 § 2 ustawy o Sądzie Najw yższym. Dostrzec należy, że w orzecznictwie Sądu Naj- wyższego próbow ano zapobiec wynikającym stąd negatywnym skutkom, uznaj ąc, że w takiej sytuacji upływ dwuletniego terminu na wniesienie skargi jest równoznaczny z przewidzianym w art. 424 1b k.p.c. przypadk iem, w którym skarga nie przysługuje (post. z 27 marca 2019 r., V C NP 57/17), zawieszając postępowanie o stw ierdzenie niez godności z prawem prawomoc- nego orzeczenia na podstawie art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. stosowanego per analogiam do czasu podjęcia przez pod miot uprawniony decyzji o wniesieniu skargi nadzwyczajnej (post. SN z 5 czerwca 2020 r., I CNP 24/19), albo proponując sto sowanie do dwuletniego terminu z art. 424 6 § 1 k.p.c. w drodze analogii art. 121 pkt 4 k.c. (post. z 16 lipca 2020 r., I CNP 5/20) Roz wiązania te trudno jednak uznać za mające rzeczywistą podstawę praw ną”. 5. W tych okolicznościach Trybunał stwierdził ist nienie uchybienia w prawie, którego usunięcie jest niezbędne do zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Pol- OTK ZU A/202 1 S 2/21 poz. 62 6 skiej, pole gającego na braku spójności między rozwiązaniami prawnymi określają cymi zasa- dy wnoszenia skargi o stwierdzen ie niezgodnośc i z prawem prawomocnych orzeczeń sądo- wych a rozwiązaniami prawnymi ustanawiającymi instytucję skargi nadzwyczajnej. Wybór sposobu przywrócenia spójności między rozwiązaniami prawnymi regulującymi oba ś rodki prawne należy zasadniczo do parlame ntu. Trybunał uznał jednak za usprawiedliwione poddać pod rozwagę parlamentu sformułowane w literaturze przedmiotu postulaty de lege ferenda , zgodnie z którymi: „[n]aglącą zatem potrzebą jest przynajmniej dodanie w art. 4 2 4 6 § 1 [k.p.c.] zdania drugiego, w którym zawies i się bieg 2 - letniego terminu na złożenie s kargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, przez czas oczekiwania na stanowisko uprawnionego do wniesienia skargi nadzwyczajnej podmi otu” (J. Stasiak, dz. cyt., s. 39 i 40). Z tych względ ów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.