U 3/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 9 listopada 2021 r. Pozycja 57 POSTANOWIENIE z dnia 26 października 2021 r. Sygn. akt U 3/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz – przewodnicz ący Stanisław Piotrowic z – sprawozdawca Jakub Stelina , po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 paźd ziernik a 202 1 r ., wniosk u Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Gra- nicznej o zbadanie zgodności: 1) § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spra w Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 6 września 2005 r. w sprawie e kwiwalentów pieniężnych za niewyko- rzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560) w za kresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczyn- kowego lub d odatkowego w wymiarze 1/30 c zęści miesięcznego uposażenia , z : a) art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczy- posp olitej Polskiej , b) art . 66 ust. 2 Konstytucji, c) art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 paździ ernika 1990 r. o Stra- ży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2365 , ze zm.), 2) § 2 ust. 3 rozporządzenia powołanego w punkcie 1 w zakresie, w jakim u stala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 godzinę niewykorzystanego czasu wolnego od służby w wymiarze 0,5% części miesięcznego uposażenia , z : a) art. 6 6 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, art. 37 ust. 3 ustawy powołanej w punk cie 1 lit . c , oraz art . 4 ust . 2 Europejskiej Karty Społeczne j , sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.), b) art. 66 ust. 2 Konstytucji , c) art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 w związku z art. 37 ust. 3 usta wy p o wołanej w p unkcie 1 lit. c, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jedno głośnie . OTK ZU A/202 1 U 3/19 poz. 57 2 U Z A S A D N I E N I E I 1. Pismem z 17 stycznia 2019 r. Zarząd Główny Niezależnego Samorządnego Związ- ku Zawodowego F unkcjonariuszy Straży Granic znej z siedzibą w Warszawie (dalej: wnio- skodawca) wystąpił o stwierdzenie niezgodności : 1) § 2 ust. 2 rozporządzen ia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za n iewykorzystane przez funkcjo- nariusza Straży Granicznej u rlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560; dalej: r ozporządzenie MSWiA) w z akresie, w jakim u stala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarz e 1/30 czę- ści miesięcznego uposażen ia , z : a) art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drug ie Konstytucji , b) art . 66 ust. 2 Konstytucji, c) art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Gra- nicznej (Dz. U. z 201 7 r. poz. 2365 , ze zm. ; dalej: usta wa o Straży Granicznej ) ; 2) § 2 ust. 3 rozporządzenia MSWiA w za kresie, w jakim ustala w ysokość ekwiwalen- t u pieniężnego za 1 godzinę niewykorzystanego czasu wolnego od służby w wymiarze 0,5% części mi esięcznego uposażenia , z : a) art. 6 6 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdan ie drugie Konstytucji, art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej , oraz art . 4 ust . 2 Europejskiej Karty Społeczne j , sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 19 99 r. Nr 8, poz. 67, ze zm . ; dalej: Karta ), b) art. 66 ust. 2 Konstytucji , c) art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 w zwią zku z art. 37 ust. 3 ustawy o Stra ży Granicznej . Wnioskodawca wyjaśnił, że kwestionowane przepisy dotyczą spraw objętych zakre- sem jego działania. W ocenie w nioskodawcy , zaskarżony przepis roz porządzenia MSWiA ( § 2 ust. 2) prowadzi do niepełnej kompensacji niewykorzystanych pr zez funkcjonariuszy urlopów, gdyż za 1 dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują oni ekwiwalent równy 88% wart ości d zienne go up osażenia. Na tej podstawie wnioskodawca stwie rdził, że nie jest to re- kompensata ekwiwalentna, a zaskarżony pr zepis narusza istot ę coroczn i e płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Ponadto wnioskodawca wskazuje, że pra wodaw- c a określił podstawowe mechanizmy ustalania wysokości ekw iwalentów w § 2 ust. 2 rozpo- rządzenia MSWiA i na tej podstawie n aruszył art. 66 ust. 2 Konstytucji, gdyż mechanizmy te powinny być uregulowane na poziomie ustawowym. W nioskodawc a podniósł, że z achodz i kolizja pomiędzy § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA a art . 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy o Straży Granicznej . W oce nie wnioskodaw- cy sprzeczność polega na wadliwej realizacji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Admini- stracji delegacji ustawowej w zakre si e uregulowania mech anizmu ustalania ekwiwalentu wy- kład anego w świetle pozostałych regulacji ustawowych. Zdaniem wnios kodawcy, § 2 ust. 3 rozporządzenia MSWiA jest niezgodn y z art. 66 ust . 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, art . 37 u st . 3 ustawy o Straży Gra- ni cznej oraz art. 4 ust. 2 Kart y . W ocenie wnioskodawcy , ekwiwalent pieniężny za niewyko- rzystan y czas wolny od służby nie rekompensuj e w pełni (w stosunku 1:1) niewykorzystanego czasu wolnego , czyli ni e stanowi równowartości określ onej jednostki czasu służby . To o zna- cz a, że kwestionowan a regulacja nar usza istotę prawa do czasu wolnego od pracy związ aną z nakazem ustawowego uregulowania maksymalnych norm czasu pracy i korelatem tego pra- wa w postaci ekwiw al entu pieniężnego za niewykor zystany czas wolny od pracy, wyrażonego w art. 66 ust. 2 Konstytucji, a także stoi w sprzeczności z art. 37 ust. 3 ustaw y o S traży Gra- nicznej i 4 ust. 2 Karty . OTK ZU A/202 1 U 3/19 poz. 57 3 2 . Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedst awionym stanowisku z 2 8 listopada 2019 r. stwierdził, że: 1) § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalen- tu pieniężnego za 1 d zień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub urlopu dodatko- wego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest zgodny z art. 6 6 ust. 2 w związ- ku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konsty tucji oraz z art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy o Straży G ranicznej ; 2) § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucj i przez to, że wbrew wymogowi zawarcia w ustawie regulacji dotyczącyc h przysługujących fun kcjo- na riuszom Straży Granicznej corocznych płatnych urlopów określa w akcie wy kon awczym do ustawy wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynk owe i urlopy dodatkowe . Ponadto Minister S praw W ewnętrznych i Adminis tracji w swoim stanowisku wniósł o: 1 ) u morzenie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o or- ganizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393 ; dalej: otp TK ) postęp owani a w zakresie bad ania zgodności § 2 ust. 3 rozporząd ze- nia MSWiA z art. 66 ust. 2 , art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, art. 37 ust. 3, art. 118 ust. 1 pkt 2, us t. 2 i 4 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 4 ust. 2 Karty z uwagi na zbędność wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie, wynikając ą z faktu ure- gulowania w przepisach ustawy o S traży Granicznej rekompensaty pieniężnej w zamian z a czas służby przekraczający ustawową normę czasu pracy w wysokości zapewniającej e k wi- walentność powyższeg o świadczenia w relacj i do wysokośc i należn ego funkcjonariuszowi Straży Granicznej uposażenia ; 2) o droczenie terminu utraty mocy obowiązującej § 2 ust. 2 rozporządz enia MSWiA do 12 września 2020 r. w razie stwierdzenia niezgodności § 2 ust. 2 rozporządzeni a MSWiA z art. 66 ust. 2 Konstytucj i w zakresie dotyczącym wymogu określenia w ustawie sposobu usta lania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane p rzed zwolnienie m ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe; 3) odr oczenie ter minu utraty mocy obowiązującej § 2 ust. 3 rozp orządzenia MSWiA do 12 września 2020 r. na wypadek, gdyby Trybun ał nie uwzględnił wniosku o umorzenie postępowania w zakre sie dotyczącym badania zgodnoś ci § 2 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z art. 66 us t. 2, art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie dr ugie Konstytucji, art. 37 ust. 3, art. 118 ust. 1 p kt 2, ust. 2 i 4 ustawy o Straży Granicznej oraz art . 4 ust . 2 Karty , a zarazem, rozpoznaj ą c wniosek w tej cz ęś ci, stwierdzi ł niezgodno ść § 2 ust. 3 r ozporz ą dze- nia MSWiA z art. 66 ust. 2 , art. 66 ust. 2 w zwi ą zku z art. 31 ust. 3 zdanie 2 Konstytucji RP, art. 37 ust. 3 , art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy o Stra ż y Granicznej lub art. 4 ust. 2 Ka rty . M inister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podzielił poglądu wni oskodawcy o niezgodności § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwa lentu pieniężnego za 1 dzień ni ewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodat- kowego w w ymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia . W jego opinii wysokość w spół- czynnika stanowiąc ego podstawę obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wyp oczynkowe lub dodatkowe, tj. 1/ 30 miesięcznego uposażenia zasadniczego, za- pewnia ekwiwal entność świadczenia przysługującego funkcjonariuszowi Straży Granicznej. Zdaniem Ministra, określony w rozporządzeniu MSWiA, współczynnik stanowiący podstawę obliczenia ekwiwalentu za niewykorzystan y urlop należycie rekompensuj e brak możliwości skorzystan i a z e świadczenia przysługujące go funkcjonariuszowi . Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzie lił stanowisko wnioskodawcy , że § 2 ust. 2 rozporządzenia narusza art. 66 ust. 2 K onstytucji , g dyż wbrew konstytucyjnemu wymogowi zawarcia w ustawie reg u lacji dotyczących przysługujący m funkcjonariuszom OTK ZU A/202 1 U 3/19 poz. 57 4 Straży Granicznej corocznych płatnych urlopów określa w akcie wykonawczym do ustaw y mechanizm ustalania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop . 3 . P ismem z 20 lutego 2020 r. wnioskodawca złożył pismo proce s owe , w którym pod- trzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone we wniosku z 17 stycznia 2019 r. 4 . W p i ś m ie z 22 czerwca 2020 r. stanowisko w sprawie przedstawił Pr okurator Gene- ralny , który uznał, że § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodat- kow ego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia , jest niezgodn y z art. 66 ust. 2, art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji oraz art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy o Straży Granicznej . W pozostałym zakresie Prokurator Gen eralny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 otp TK, ze względu na utra tę mo- cy obowiązującej aktu normatyw nego w zakwestionow a nym zakresie przed wydaniem orze- czenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu stanowiska Prokura tor Generalny stwierdził, że ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmi anie ustawy o zaopatrzeniu emeryt alnym funkcjonariuszy Policji, Agen cji Bez- pieczeństwa W ewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Bi ura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służb y Celno - Skarbowej i Służby Więzien- n ej oraz ich rodzin o raz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1635; dalej: ustawa nowelizu- jąc a ) wprowadziła istotne zmiany w ustawie o Straży Granicznej . Zdaniem Prokuratora Gene- ralnego § 2 ust. 3 rozporządzenia MSWiA koli duje ze zmienionym ustawą nowelizuj ącą art. 37 ust. 3, art. 112 ust. 1 pkt 5a, art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej , w których uregulowan o kwestie rekompensaty pieniężnej za ponadwymiarowy czas służby w miejsce dotychczas normowanego e kwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby. W j ego opinii zaskarżony § 2 ust. 3 rozporządzenia MSWiA stoi w sprzeczności z ar t . 117c ust. 1 ustawy o S t r aży Granicznej, zgodnie z którym w zamian za każdą godzinę pona dnorma- tywnego czasu służby przyzn aje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej rekompensa t ę w wysokości 1/172 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należne- go funkcjonari uszowi na stanowisku zajmowanym w ostatnim dniu okresu rozliczeni owego. Przeprowadzona pr zez Prokuratora Generalnego analiza doprowadziła go do wniosku , że rozporządzenie MSWiA zachowało tymczasową moc obowiązującą, jednakże § 2 ust. 3 rozporządzenia MSWi A został na skutek wprowadzonych zmian ustawą nowelizującą uchy- lo ny przez ustawodawcę, nie w sposób bezpośredni, lecz przy zastosowaniu tzw. derogacji m i lczącej, która dotyczy sytuacji, gdy ustawodawca przy uchwalaniu nowych ak tów praw- nych nie wprowadza pr zepisów derogacyjnych. Na tej podstawie Prokurator Generalny przy- jął , że kontroli konstytu cyjności poddany może zostać jedynie § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje : 1. Z akwestionowano konstytucyjność dwóch prz episów rozporządzenia Mini stra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcj onariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560; dalej: rozpo rządzenie MSWiA) . Brzmienie § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA było następujące: „ Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez l i czbę dn i niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub OTK ZU A/202 1 U 3/19 poz. 57 5 dodatkowych ” . Z kolei § 2 ust. 3 rozporządzenia M SWiA posiada ł brzmienie: „ Wysokość ekwiwalentu z a czas wolny od s łużby oblicza się, mnożąc uposażenie przez współczynnik 0,5% oraz przez liczbę godzin p o nadnormatywnego czasu służby ”. 2. Rozporządzenie MSWiA zostało wydane na podstawie art. 1 1 8 ust. 4 ust awy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Gran icznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2365 , ze zm. ; o be cnie: Dz. U. z 20 2 1 r. poz. 1486; dalej: ustaw a o Straży G ranicznej ) i określało sposób obliczania i wypłacania funkcjonariu szom Straży Granicznej ekwiwalentu pi eniężnego za niewykorzy- stane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe i ekwiwalentu za niewyk orzystany czas wolny od służby, udzielan ego na podstawie art. 37 u s t. 3 ustawy o Straży Granicznej , a także wskazy- wało podmioty właściwe w tych sprawach i terminy ich wyp łaty . Wniosek Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Gran icznej został skierowany do Trybunału Konst ytucyj n ego 17 sty - cznia 2019 r. Tymczasem n a podstawie ustaw y z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopat rzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństw a Wewnętrzne- go, Agencji Wywiadu, Służ by Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskow e go, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Pań- stwowej Straży Po żarnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzi n oraz niektórych innych ustaw (Dz. U . poz. 1635; dalej: ustawa nowelizująca) ro zporząd z enie MSWiA zostało derogowane. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy nowelizującej: „Dotychczasowe przepisy w ykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 3 zacho- wują moc do dn ia wejścia w życie przepisów wykonawczych w ydanych na podstaw ie art. 118 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”. Należy st wierdzić, ż e n ie weszły w życie nowe przepisy wykonawcze , wydane n a podstawie a rt. 118 u st. 4 ustawy o Straży Granicznej . Natomiast z godnie z art. 26 ustawy nowelizującej : „U stawa wchodzi w ż ycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2019 r . ”. To znacz y , że za kwestio- no wane przez wnioskodawcę rozporządzenie MS Wi A zostało w całości uchylone 1 lipca 20 20 r. Ze względu na formalne uchylenie rozporządzenia MSWiA, a w konse kw encji także skuteczne usunięcie z porządku prawnego zakwestionowa nych przez wnioskodawcę tr eści normatywnych, rozważenia wymaga dopusz czalno ść oraz celow oś ć dalszej merytorycznej kontroli w niniejszej sprawie przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z utrwa lo ną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na każdym etapie postępowania niezbędne jes t kontrolowanie, czy nie zachodz ą ujemn e przesłan k i wydania wy roku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienia z: 21 października 20 03 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 21 mar ca 2006 r ., sygn. SK 58/05, OTK Z U nr 3/A/2006, poz. 35; 24 października 2006 r., sygn. SK 65/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 145 oraz wy ro k z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56) . Zgodnie z art. 5 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 listo pada 2016 r. o organizacji i tryb ie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2393 ; dalej: otpTK) , Trybunał um arza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli akt normatywny w zakwe- stio nowany m zakresie utracił moc obowiązującą przed wyda niem orzeczenia przez Tr ybunał. Utrata mocy obowiązującej przez akt normatywny w zakwestionowanym zakresie stanowi zatem obli ga toryjną przesłankę umorzenia postępowania przed TK, chyba że – zg odnie z art. 59 ust . 3 otp TK – wydanie orzeczenia w postępowaniu zainicjowanym skargą ko nstytu- cyjną jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Trybunał stwierdził, że przep is ten nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż zost ała ona zainicjowana wnioskiem uprawnionego podmiotu, a nie skar gą konstytucyjną. Dlateg o też postępowanie OTK ZU A/202 1 U 3/19 poz. 57 6 w niniejszej sprawie należało umorzyć (por. np. postanowieni a TK z : 28 stycznia 20 20 r., sy gn. K 22/16, OTK ZU A/2020 poz. 9; 29 maja 2019 r., sygn. U 1/18, OTK ZU A/2019, poz. 27) . Z powyższych względów Trybun ał Konstytucyjny postanow ił jak w sentencji.