SK 11/20

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 19 grudnia 2025 r. Pozycja 130 POSTANOWIENIE z dnia 4 grudnia 2025 r. Sygn. akt SK 11/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Rafał Wojciechowski – przewodniczący Stanisław Piotrowicz Michał Warciński Jarosław Wyrembak – sprawozdawca Andrzej Zielonacki , po rozpoznaniu na po siedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2025 r., skargi konstytucyjnej W .S. o zbadanie zgodności: 1) art. 103 § 4 w związku z art. 103 § 6 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Pra- wo o prokuraturze (Dz. U. poz. 177, ze zm.) w zakresie, w jakim obowiązek złożenia zawiadomienia o rozpoczęciu innej działalności ogranicza wolność słowa oraz twórczości artystycznej, a sprzeciw zgłoszony w odniesieniu do złożonego zawiadomienia pozbawia zawiadamiającego wolności słowa, wol- ności twórczości artystycznej oraz wolności nauczania , z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji , 2) art. 103 § 6 ustawy Prawo o prokuraturze w zakresie, w jakim pozbawia zawiadamiającego możliwości odwołania od sprzeciwu zgłoszonego przez prokuratora, do którego skierowano zawiadomienie , mimo że przesłanki sprzeciwu, tj. uznanie , iż przedmiotowe zajęcie przeszkadza w pełnieniu ob- owiązków służbowych prokuratora, przynosi ujmę godności sprawowanego urzędu lub osłabia zaufanie do bezstronności prokuratora, są przesłankami nieostrymi, a sam sprzeciw opiera się na decyzji arbitralnej, z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie . OTK ZU A/2025 SK 11/20 poz. 130 2 UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej z 1 1 września 2019 r. W .S. (dalej: skarżący), reprezento- wany przez adwokata ustanowionego z wyboru, wystąpił z zarzutem naruszenia gwarantowa- nych konstytucyjnych praw i wolności na tle następującego stanu faktycznego : Jako prokurator w stanie spoczynku , na pod stawie art. 103 § 4 ustawy z dnia 28 stycz- nia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 177, ze zm. ; obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 390, ze zm. ; dalej: u. p.p.), skarżący zawiadomił Prokuratora Krajowego , że „podejm ie działalnoś ć literack ą w zakresie lite ratury sensacyjnej, literatury faktu oraz popularyzacji prawa – ze szczególnym uwzględnieniem Konstytucji RP ” oraz że „ [ d ] ziałalność ta będzie polegała, między innymi na pisaniu powieści, opowiadań oraz materiałów prasowych, jak również na występowaniu podczas spotkań autorskich, podczas imprez tematycznych i edu- kacyjnych, jak również w mediach itp.” . Dyrektor Biura Kadr Prokuratury Krajowej (dalej: Dyrektor Biura Kadr) poinformo- wał skarżącego, że „pomimo przychylności na taki rodzaj działalności, jej przedmiot został (…) tak szeroko zaproponowany, że nie można w tym zakresie zająć ostatecznego stanowi- ska” . Dyrektor Biura Kadr wskazał jednocześnie , że „ podjęcie przez Prokuratura Krajowego decyzji o sprzeciwie lub jego braku (…) będzie możliwe dopiero w momencie przedstawienia (…) szczegółowej informacji o każdej aktywności podjętej w ramach wskazanej (…) działal- ności, w tym o charakterze i rodzaju zajęcia oraz przewidywanym czasie jego trwania” . Dy- rektor Biura Kadr zwrócił także uwagę, że „zawiadomienie to po winno mieć charakter uprzedni i winno być przedstawione w terminie, który umożliwi podjęcie decyzji przed ter- minem rozpoczęcia konkretnie wskazanej formy i rodzaju działalności” . R eprezentujący skarżącego adwokat zwrócił się do Dyrektora Biura Kadr z ponag le- niem w sprawie wydania decyzji w związku z zawiadomieni em o zamiarze podjęcia dodat- kowej działalności przez skarżącego. W związku z tym Dyrektor Biura Kadr poinformował skarżącego o sprzeciwie zgłoszonym przez Zastępcę Prokuratora Generalnego – Prokuratora Krajowego wobec zamiaru podjęcia działalności „polegającej na publikacji w formie książ- kowej lub prasowej bliżej niesprecyzowanych prac literackich i artykułów oraz ewentualnej przyszłej aktywności związanej z promocją takich publikacji”. Skarżący zakwe stionował po- wyższ y sprzeciw odwołaniem wniesionym do Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Gene- ralnego. W odpowiedzi na powyższe odwołanie, w piśmie z 19 sierpnia 2019 r. Dyrektor Biu- ra Kadr poinformował skarżącego o pozostawieniu odwołania bez rozpoznani a z uwagi na to , że „ [ d ] ecyzja właściwego p rokuratora przełożonego o sprzeciwie wobec zamiaru podjęcia przez prokuratora dodatkowego zatrudnienia, podjęcia innego zajęcia lub sposobu zarobko- wania nie podlega kontroli w drodze odwołania ” . W tym stanie rzeczy skarżący wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze skargą kon- stytucyjną , wskazując odpowiedź Dyrektora Biura Kadr z 19 sierpnia 2019 r. j ako ostateczne rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Skarżący podniósł w petitum skargi nar uszenie gwarantowanej na gruncie Konstytucji wolności wyrażania poglądów oraz rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji) oraz naruszenie wolności twórczo- ści artystycznej (art. 73 Konstytucji) w związku z naruszeniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ponadto, kwestionowanemu art. 103 § 6 u.p.p. skarżący zarzucił naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa do zaskar- żania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji). 2. W piśmie z 2 3 lipca 2020 r. ( nr PK VIII TK 18.2020 ) Prokurator Generalny (dalej: P rokurator ) wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia OTK ZU A/2025 SK 11/20 poz. 130 3 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) z uwagi na niedopuszczalność wydania orze- czenia. Prokurator podniósł , że uzasadnienie skar gi konstytucyjn ej nie zawierało argumentów na niezgodność zaskarżonej regulacji ze wskazanymi wzorcami kontroli oraz że sprowadzone ono zostało do zakwestionowania sposobu stosowania prawa w indywidualnej sprawie skar- żącego . Prokurator wskazał również , że niedopuszczalna jest skarga konstytucyjna, której zarzuty dotyczą przyjętej przez organ wykładni przepisu oraz że w uzasadnieniu skargi nie przedstawiono argumentów za tym, iż wydane wobec skarżącego rozstrzygnięcie odzwiercie- dla jednolitą i konsekwentną praktykę stosowania prawa. Ponadto, w opinii Prokuratora , ograniczenia praw sędziów i prokuratorów podn iesione na tle przedmiotowej sprawy pozosta- ją proporcjonalne w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora , z uzasadnienia skargi wynika przede wszystkim , że jej przedmiotem nie jest akt normatywny, lecz sposób jego za stosowania w indywidualnej sprawie , skarżący zaś nie wykazał związku merytorycz- nego między treścią normy prawnej a podjętym na jej podstawie rozstrzygnięciem oraz naru- szeniem praw i wolności konstytucyjnych spowodowanym wydaniem tego rozstrzygnięci a . Prokurator podniósł także, że wobec braku możliwości oceny treści zawiadomienia o plano- wanej działalności w brzmieniu przedstawionym przez skarżącego p rokuratorowi przełożo- nemu, zarzuty naruszenia przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw i wolności przybierają charakter potencjalny, a nie aktualny. Prokurator zauważył także, że z uwagi na pierwotne niedookreślenie zakresu zgłoszenia skarżący bezustannie dysponuje możliwością wystąpi enia z zawiadomieniem o zamiarze podjęcia dodatkowego zatrudnienia, a treść roz- strzygnięci a w jego s prawie nie jest ostatecznie przesądzon a . 3. W piśmie z 29 kwietnia 2021 r . ( nr BAS - WAK - 305/20 ) , Sejm przedstawił wyja- śnienia w sprawie wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W ocenie Sejmu , skarga op arta została na polemice z wykładni ą zaskarżonego przepisu zastosowaną przez Prokuratora Kra- jowego w indywidualnej sprawie skarżącego . Sejm stanął na stanowisku, że w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej nie przedstawiono argumentów świadczących o tym, iż zastosowana w sprawie wykładania odzwierciedla jednolitą praktykę stosowania prawa. Z daniem Sejmu , skarżący nie wykazał także , że jego interes prawny ma charakter aktualny, a nie zaś poten- cjalny. Sejm zauważył przy tym , że skarżący nadal może bez przeszkód wystąpić do Prokura- tura Krajowego z ponownym zawiadomieniem w swojej sprawie , precyzyjnie opisując planowane zajęcie dodatkowe lub zatrudnienie, natomiast sposób rozstrzygnięcia nie jest ostatecznie przesądzony. W rezultacie, zarzuty skarżącego mają – w opinii Sejmu – również charakter potencjalny, ponieważ nie odnoszą się do aktualnego naruszenia jego interesu prawnego. Ponadto , Sejm wyraził opinię, że brak sądowej drogi odwoławczej od sprzeciwu prokuratora przełożonego, do k tórego skierowano zawiadomienie o dodatkowej działalności , stanowi wyraz poszanowania autonomii i odrębności prokuratury . W oparciu o kontekst ba- danej sprawy S ejm wskazał, że jedynie P rokurat or Krajowy może być naj lepiej uprawniony do oceny zasadności wyrażenia sprzeciwu dla plan u podjęcia dodatkowej działalności proku- ratora pod kątem ewentualnej kolizj i z jego obowiązkami, godnością sprawowanego urzędu lub zagrożeniem jego bezstronnoś ci . II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Kwestionowany w petitum skargi konstytucyjnej art. 103 § 4 ustawy z dnia 28 sty - cznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 177, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2024 r. OTK ZU A/2025 SK 11/20 poz. 130 4 poz. 390, ze zm.; dalej: u.p.p.) stanowi, że o zamiarze podjęcia dodatkowego zatrudnienia, a także o podjęciu innego zajęcia lub sposobu zarobkowania, prokuratorzy zawiadamiają wła- ściwego prokuratora przełożonego. Ponadto, wskazany związkowo z powyższym przepisem, a także samodzielnie art. 103 § 6 u.p.p. stanowi, że prokurator, do którego kierowane jest za- wiadomienie wymienione w art. 103 § 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania zgłasza sprzeciw wobec podjęcia lub kontynuowania przez prokuratora dodatkowego zatrudnienia, innego zajęcia lub sposobu zarobkowania, jeżeli uzna, że przeszkadza ono w pełnieniu obo- wiązków służbowych prokuratora, przynosi ujmę godności sprawowanego urzędu lub osłabia zaufanie do bezstronności prokuratora. Kwestionowane przepisy dotyczą zatem następujących kwestii. Po pierwsze, zaskar- żone uregulowania zobowiązują prokuratorów do zawiadamiania prokuratora przełożonego o zamiarze podjęcia dodatkowego zatrudnienia, innego zajęcia lub sposobu zarobkowania, a więc o zamiarze podjęcia każdej dodatkowej działalności poza zakresem sprawowania urzę- du; po drugie, uprawniają prokuratora przełożonego do ocenienia działalności będącej przed- miotem zawiadomienia pod kątem jej wpływu na wypełnianie obowiązków służbowych, li- cowania z godnością urzędu lub zaufania do bezstronności prokuratora; wreszcie po trzecie, mocą kwestionowanych przepisów prokurator przełożony dysponuje możliwością wyrażenia sprzeciwu wobec zamiaru podjęci a określonej w zawiadomieniu działalności dodatkowej, o ile w jego ocenie do chodzi do ziszczenia się którejkolwiek z wyżej wymienionych przesła- nek implikujących zakaz jej podejmowania. Sformułowane w skardze zarzuty dotyczą zaś niezgodności kwestionowanych przepisów z gwarantowaną w Konstytucji wolnością wyraża- nia poglądów oraz rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji) , wolnością twór- czości artystycznej , badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolnością nauczania i korzystania z dóbr kultury (art. 73 Konstytucji) w związku z naruszeniem zasady proporcjo- nalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także niezgodności z konstytucyjnym prawem do spra- wiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, nie- zależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawem do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji). 2. Na każdym etapie postępowania Trybunał Konstytucyjny ustala brak wystąpienia ujemn ych przesłan ek wydania wyroku , które skutku ją obligatoryjnym umorzeniem postępo- wania , co oznacza, że s kład orzekający wyznaczony do merytorycznego rozpoznania sprawy nie jest związany wynikiem wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej (zob. np. wyrok z 11 lip- ca 2013 r., sygn. SK 16/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 75). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konsty- tucji , przedmiotem skargi konstytucyjnej jest ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach jednostki określonych w Konstytucji. Merytorycznemu rozpoznaniu mo- że być zatem poddana skarga, w której zakwestionowane są uregulowania wykazujące dwo- jaką kwalifikację. Po pierwsze, zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, stanowiły one podstawę normatywną ostatecznego orzeczenia wydanego w indywidualnej sprawie. Po drugie, w myśl art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) , uczynienie z nich podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie spowodowało niedo- zwoloną ingerencję w sferę konstytucyjnie chronionych praw lub wolności jednostki (zob. np. postanowienie z 17 maja 2017 r., sygn. SK 38/15, OTK ZU A/2017, poz. 39). Ponadto, zgod- nie z art. 77 u.o.t.p.TK, skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Uzasad- nienie skargi winno zatem nie tylko przedstawiać argumenty uprawdopodabniające niezgod- ność między kwestionowanym przepisem a unormowaniem wynikającym ze wskazanego OTK ZU A/2025 SK 11/20 poz. 130 5 w petitum wzorca kontroli , lecz także wykazywać wyczerpanie drogi prawnej w celu uzyska- nia ostatecznego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie skarżącego. Na etapie rozpoznania merytorycznego Trybunał umarza zaś postępowanie ze względu na niedopuszczalność wyda- nia wyroku w razie stwierdzenia niespełnienia któregokolwiek z warunków formalnych skargi konstytucyjnej . 3 . Mając na względzie powyższe , Trybunał ustalił, że w oparciu o kwestionowan e w badanej skardze przepis y dotyczące nałożonego na prokuratorów obowiązku zawiadamia- nia o zamiarze podjęcia działalności dodatkowej , metodą powierzchown ie i abstrakcyjnie nakreślon ych zamiarów skarżący dążył w istocie do uzyskania blankietowej zgody prokurato- ra przełożonego na podjęcie niemal dowolne j aktywności w szeroko poj mowanych sferach działań, w nieograniczonym zakresie i czasie. W okolicznościach badanej sprawy nie sposób jednocześnie przyjąć , że odpowiedź udzielona skarżącemu o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania od sprzeciwu prokuratora przełożonego stanowiła ostateczne rozstrzygnięcie spra- wy w rozumieniu art. 77 u.o.t.p.TK w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji , a mianowicie osta- teczne rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności podjęcia określonej działalności dodatkowej z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 103 § 6 u.p.p . Z analizy stanu faktycznego wynika bowiem , że odpowiedź , której w toku postępowania domagał się skarżą- cy, udzielona została po bezskutecznym wezwaniu go do usunięcia brak u formaln ego zawia- domieni a złożon ego w trybie art. 103 § 4 u.p.p., a polegającego na zbyt ogólnikowym opisie planowanej działalności dodatkowej . W tym kontekście, brak ustosunkowania się przez skar- żącego do wskazań prokuratora przełożonego wzbudza zastrzeżenia co do skutecz n ości zaini- cjowania postępowania w przedmiocie dopuszczalności podjęcia działalności dodatkowej z uwagi na wady formalne zawiadomienia . N iemniej Trybunał ustalił, że p rokurator przełożo- ny odmówił skarżącemu wydania zgody na działalność dodatkow ą wobec braku możliwości odniesienia się do treści wniesionego zawiadomienia , z powodu nieusunięci a wskazane j skar- żącemu wady formalnej w zakresie określenia planowanej działalności . Trybunał z auważy ł jednocześnie , że w wezwaniu skarżącego do precyzyjnego określenia planowanej aktywności literackiej i edukacyjnej, prokurator przełożony wstępnie poinformował o „ przychylności na taki rodzaj działalności ” , a więc o potencjalnym braku przeszkód prawnych dla jej podjęcia. J ednocześnie zaznaczył , że zajęcie ostatecznego stanowiska w przedmiotowej sprawie „bę- dzie możliwe dopiero w momencie przedstawienia (…) szczegółowej informacji o każdej aktywności podjętej w ramach wskazanej (…) działalności, w tym o charakterze i rodzaju zajęcia oraz przewidywanym czasie jego trwania” . Trybunał ustalił, że na tym etapie postę- powania w sprawie oceny dopuszczalności planowanej działalności dodatkowej inicjatywa znalazła się po stronie skarżącego. Wyrażony w dalszej kolejności sprzeciw wobec podjęcia działalności dodatkowej nie wynikał więc z jej oceny pod kątem przesłanek, o których mowa w kwestionowanym w skardze art. 103 § 6 u. p .p., lecz z braku reakcji ze strony skarżącego na wezwanie do sprecyzowania zawiadomienia , co skutkowało brakiem wydania ostatecznej decyzji oddziałującej na przysługujące skarżącemu i konstytucyjnie chronione prawa i wolno- ści . Z tego względu nie sposób podzielić przekonania wynikającego z uzasadnieni a badanej skargi , że w związku z e sprzeciwem prokuratora przełożonego skarżący poniósł negatywne konsekwencje procesowe , z uwagi na ujemną ocenę treści zawiadomienia o planowanej dzia- łalności dodatkowej z punktu widzenia przesłanek, o których mowa w art. 103 § 6 u.p.p. W tym kontekście stwierdzić należy , że uzasadnienie skarg i nie uprawdopodobnił o narusze- ni a sfery konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności przez zastosowanie kwestionowa- nych przepisów , w szczególności w zakresie naruszenia wskazanej w petitum wolności wyra- żania poglądów oraz rozpowszechniania informacji lub wolności twórczości artystycznej . Z powyżs z ych względ ów Trybunał stwierdził również , że skarżący nie wykazał dowodów na wyczerpanie drogi prawnej , ponieważ sprawa, na tle której sformułowana została skarga kon- OTK ZU A/2025 SK 11/20 poz. 130 6 stytucyjna , pozostaje nierozstrzygnięta co do istoty, uzyskani e zaś rozstrzygnięcia jest dla skarżącego wciąż możliwe . W tym względzie Trybunał podzielił stanowisko Prokuratora Ge- neralnego, że z uwagi na pierwotne niedookreślenie zakresu zawiadomienia skarżący bezu- stannie dysponuje możliwością wniesienia zawiadomieni a o zamiarze podjęcia dodatkowe j działalności , a treść rozstrzygnięcia w jego sprawie nie jest ostatecznie przesądzona. W tym stanie rzeczy Trybunał stwierdz ił, że przedstawiona Trybunałowi do rozpoznania skarga kon- stytucyjna jest przedwczesna, ponieważ merytoryczna ocena konstytucyjności kwestionowa- nych w niej przepisów jest niedopuszczalna wobec braku ostatecznego rozstrzygnięcia indy- widualnej spraw y skarżącego przez właściwy organ władzy publicznej . Zgodnie z art. 77 u.o.t.p.TK w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji , d opiero ostateczne rozstrzygnięci e sprawy skarżącego może stanowić przyczynek do rozważań w zakresie ewentualnego naruszenia konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności w trybie rozpoznania skargi konstytucyjnej . 4 . W kwestii wyrażonych w skardze zarzutów niezgodności art. 103 § 6 u.p.p. z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, uwagę Trybunału zwrócił pogląd wyrażon y w stanowisk u Sejmu, że brak drogi odwoławczej od sprzeciwu na podjęcie działalności dodatkowej przez prokura- tora, jako wyraz poszanowania autonomii prokuratury , pozostaje w zgodzie z gwarantowa- nymi konstytucyjnie prawami i wolnościami jednostki oraz że wynika on z założenia, iż wy- łącznie Prokurator Krajowy pozostaje najlepiej uprawniony do oceny zasadności wyrażenia sprzeciwu wobec planowanej, konkretnej, dodatkowej działalności zawiadamiającego o niej prokuratora ze względu na kolizję z obowiązkami, nielicowanie z godnością sprawowanego przez prokuratora urzędu lub zagrożeniem dla jego bezstronności. W okolicznościach badanej sprawy Trybunał doszedł jednak do przekonania , że ocena zarzutów zawartych w przedmio- towej skar dze pod kątem zgodności art. 103 § 6 u.p.p. z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji mo- głaby nastąpić tylko w warunkach spełnieni a formalnych przesłanek dopuszczalności meryto- rycznego rozpoznania skargi konstytucyjne j . Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK , Trybunał postanowił jak w sentencji.