SK 33/20

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 16 marca 2021 r. Pozycja 12 POSTANOWIENIE z dnia 23 lutego 202 1 r. Sygn. akt SK 33/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mariusz Muszyński – przewodniczący Piotr Pszczółkowski – sprawozdawca Rafał Wojciechowski Jarosław Wyrembak Andrzej Zielonacki, po rozpoznaniu, na po siedzeni u niejawnym w dniu 23 lutego 202 1 r. , skargi konstytucyjnej A . W . , prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [ … ] , o zbadanie zgodności: 1) art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) w zakresie, w jakim nie przewiduje obowiązku, a jedynie możliwość, odstąpienia od za- sądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części w przy- padkach szczególni e uzasadnionych, w szczególności w sytuacji braku przy- czynien ia się strony obciążonej kosztami do wydania wadliwego wyroku przez sąd pierwszej instancji, z art. 2 Konstytucji, a w szczególności z wywo- dzonymi z tego przepisu zasadą z aufania obywateli do pań stwa i stanowion e- go przez nie prawa, zasadą bezpieczeńst wa pr awnego jednostki i zasadą po- prawnej legislacji, 2) art. 227 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości zaskarżenia orzeczenia o kosztach po stępowania kasacyjnego wydanego przez Na czelny Sąd Administracyjny, z art. 78 w związ ku z art. 45 ust. 1, a także art. 176 ust. 1 Konstytucji, 3) art. 194 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości zaskarżenia orzeczenia o k osztach postępowania k asacyjnego wydaneg o przez Naczelny Sąd Administracyjny, z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1, a także art. 176 ust. 1 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie . OTK ZU A/202 1 SK 33/20 poz. 12 2 UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyj n ej z 20 marca 2017 r. A . W . , prowadzący działalność go spo- darczą pod firmą [ … ] (dalej: skarżą cy) , wniósł o orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, że: 1) art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Pra w o o postępowaniu przed sądami admi- nistracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s .a.) w zakresie, w jakim nie przewiduje obowiązku, a jedyni e możliwość, odstąpie- nia od zasądzenia kosztów postępow a nia kasacyjnego w całości lub w części w przypadkach szc zególnie u zasadnionych, w szczególności w syt uacji braku przyczynienia się strony obc ią- żonej kosztami do wydania wadliwego wyroku przez sąd pier wszej instancji, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, a w szczególności z wywodzonymi z tego przepisu zasadą zaufania oby- w ateli do państwa i stanowionego prz ez nie prawa, zasadą bezpieczeństwa praw nego jednost- ki i zasadą poprawnej legislacji, 2) art. 227 p .p.s.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości z a skarżenia orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest niezgodny z art. 78 w związku z ar t. 45 ust. 1, a także art. 176 ust. 1 Konstytucji, 3) art. 194 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwo ś ci zaskarżenia orzeczenia o kosztach postępowania kasacy jnego wyda nego przez Naczelny Sąd Administrac yjny, jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1, a także art. 176 ust. 1 Konstytucji. 1 .1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z p ostępowaniem przed sąda- mi administracyjnymi w sprawie zgodności z p rawem decyzji Zarządu Województwa M ało- polskiego (dalej: organ) nakazujących skarżącemu zwrot dofinansowani a otrzymanego ze środków eu ropejskich oraz z budżetu państwa w ramach Małopolskiego Regionalnego Pro- gramu Operacyjnego na lata 2007 - 2013 ( wraz z odset kami ) . Organ stwierdził bowiem nie- p rawidłowości podczas wydatkowania przyzn anych skarżącemu środków finansowych. Na mocy wyroku z 29 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K . (sygn. akt [ … ] ) uwzględnił skargę skarżąc ego i uchyl ił za kwestionowan e decyzj e . Jednak w wyroku z 8 listo- pada 2016 r. (sygn. ak t [ … ] ) , po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesi onej przez organ , Na- czelny Sąd Administracyjny (dalej: N SA) uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponowneg o rozpoznania. NSA , podzie lając zarzuty kasacyjne organu co do wad liwości uzasadnienia wyroku sądu pierwszej insta ncji, stwi erdził, że rozważania przed- stawione w tym uzasadnieniu s ą w istocie lakoniczne i ogólnikowe, a przy tym nie odnoszą się do dowodów i faktów wynikających z akt sprawy, przez co uniemożliwiają kontrol ę in- stancyjn ą . Jednocześnie NSA zasądził od skarżącego na rzecz organu kwotę 13 864 zł tytułem kosztów postępowani a kasacyjnego. 1.2. Skarżący wyjaśnił, że przepisy regulujące pos tępowanie przed sądami administra- cy jnymi przewidują zasadę pełnej odpowiedz ialności finansowej za wynik postępowania – tzw. zasadę r ezultatu. Wyjątek od tej zasady określa art. 207 § 2 p.p . s.a., na podstawie którego w przypadkach szczególnie uz asadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwr otu kosztów postępowania kasacyjnego w c ałości albo w części. Jednakże, zdan iem skarżącego, stoso wa- nie tego przepisu ma charakter ściśle uznaniowy. Sąd d z iała z urzędu i jakikolwiek wniosek strony o odstąpienie od zasądze nia kosztów na tej podstawie nie je st dla sądu wiążący. Ocena sądu dotycząc a tego, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, jest dys- krecjonalna i opiera się na swobodnym u z naniu. Ustawodawca nie zapewnił stronie postępo- OTK ZU A/202 1 SK 33/20 poz. 12 3 wania sądowoadminist racyjnego możliwości skorzystania z e zwolnienia przewidzianego w art. 207 § 2 p.p.s.a., ograniczając tym samym zdolność obrony jej praw przed sądem. Zdaniem skarżącego, w przypadkach, w kt órych wyłączną przyczyną postępowani a kasacyjnego przed NSA jest wa dliwość orzeczenia sądu pierwszej i nstancji, zasądzenie od strony przegrywa j ącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. nie daje się pogo dz ić z zasad ą sprawiedliwości społecznej wysłowioną w art. 2 Konstytu cji. Naruszenie tej zasady wynika z braku w przepisach p.p.s.a. uregulowa- ni a , które w takich sytuacjach nakładałoby na NSA obowiązek odstąpienia od zasądzenia od strony kosztów postępowan ia . Skarżący podkreślił, że art. 2 Konstytucji zakazuje przerzuca- nia na jednostkę negatywnych konsekwenc ji błędów organów państwa ( in casu sądów ) . Wo- bec tego przepisy p.p.s.a. powinny wykluczać możliwość zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w sytuac ji , gdy wyłączną przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej są błędy u zasadnienia orzeczenia sądu pierwsz ej inst ancji. 1.3. Skarżący wskazał rów nież na to, że o ile istnieje możliwość zaskarżenia przez stronę orzeczenia o kosztach postępowania wydanego na et apie postępowania toczącego się w pierwszej instancji, o tyle w prz ypadku kosztów postępowania kasacyj nego stronie nie przysługuje żaden środe k odwoławczy w tym zakresie. Ani art. 227, ani art. 194 p.p.s.a. nie zawierają bowiem podstawy prawnej zaskarże nia rozstrzygnięcia NSA nakładającego na stro- nę obowiązek zapłaty kosz tów postępowania kasacyjnego. W kon sekwencji strona jest po- zbawiona możliwo ści rozpoznania takiego orzeczenia przez dwie instancje. Taka sytuacja narusza przede wszystkim art. 78 oraz ar t. 176 ust. 1 Konstytucji. Pozbawienie strony postę- powania kasacyjnego możliwości uzyskania weryfikacji w drugiej instancji wysokości i za- sadnośc i zasądzonych kosztów pośrednio prowadzi również do naruszenia zasady ochrony własności, o której mowa w art. 6 4 K onstytucji. Orzeczenie NSA o kosztach, pomimo swoje- go akcesoryjnego charakteru, w bezpośredni sposób s kutkuje uszczupleniem praw majątko- wych s trony zobowiązanej do zapłaty kosztów. Skarżący zwrócił przy tym uwagę na to, że przepisy regulujące postępowan ie cywilne przewidują prawo zaskarżenia postanowienia sądu drugiej ins tancji w sprawie zwrotu kosztów pro cesu p oprzez wniesienie zażalenia do inn ego składu tego sądu. 2. W piśmie z 24 kwietnia 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Try- bunał Kon styt ucyjny, że nie zgłasza swojego udziału w niniejszym postępowaniu. 3. W piśmie z 27 października 2020 r. Prokurator Generalny zajął stanowi sk o w ni- niejszej sprawie i wniósł o umorzenie postępowania przez Trybunał Konstytucyjny ze wzglę- du na niedopusz czaln ość wydania wyroku. Zdaniem Prokuratora Generalnego, skarżący nie d ochował wymagań formalnych, ja- kie s pełniać musi skarga konstytucyjna w z akr esie uzasadnienia zarzutów niezgodności kwe- stionowanych przepisów z Konstytucją. W odniesieniu do kwestii n iekons tytucyjności art. 207 § 2 p.p.s.a. Prokurator General- ny zauważył, ż e wątpliwości skarżącego dotyczą ni ezgodności tego przepisu z zasadami w y- ni kającymi z art. 2 Konstytucji, mianowicie zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie pr awa, zasadą bezpieczeństwa prawnego jednostki, zasadami po- prawnej l egislacji, a także ogólną zasadą sp raw iedliwości społecznej. Skarżący ni e o dniósł się jednak do treści tych zasad ani nie przeprowadził analizy pozwalającej porównać zaskarż on ą regula cję z wywodzonymi z nich wymogami konstytucyjnymi, a tym samym nie uprawd opo- dobnił zarzutu naruszenia wymien ionych zasad przez art. 207 § 2 p.p.s .a. Wywody zawarte w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej stanowią w istocie polemikę z zawartym w wyroku NSA z 8 listo pada 2016 r. rozstrzygnięciem w sprawie kosztów postępowania kasacy jnego. OTK ZU A/202 1 SK 33/20 poz. 12 4 Prokurator Generalny zauważy ł jednocześnie, że skarżący nie uczyn ił prz edmiotem zaskarże- nia art. 203 pkt 2 p.p.s.a. , pomimo że upatruje naruszenia zasady sprawiedliwości społec znej w obciążeniu kosztami strony, któr ej skarga na decyzję organu admini stracji została uwzględ- niona przez sąd pierwszej instancji i która nie b yła in icjatorem postępowania kasacyjnego przed NSA . Prokurator Generalny wskazał ponadto na to, że samoistną p odstaw ą rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu skargi kon stytucyjnej na art. 207 § 2 p.p.s.a. uczyniony zos tał art. 2 Konstytucji. Tymczasem, zg odn ie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, skarga konstytucyjna słu- żyć ma ochronie konstytucyjnych praw i wolności pod miotu wnoszącego taką skargę, w związku z czym wyłączną przesłanką dopusz czalności jej złożenia może być nar usz enie Konstytucji w zakresie, w jak im gwarantuje ona ochronę praw podmiotowych. W sprawach skargowych prawidłowo sformułowany zarzut nie może ogra niczać się d o naruszenia przepi- sów Konstytucji wysłowiających ogólne zasa dy ustroju albo adresowane do władz y p ublicz- nej dyrektywy co do kierunkó w d ziałania państwa w określonych dziedzinach życia – o ile nie kreują one konstytucyjnych praw podmiotowych. C o do z asady, art. 2 Konstytucji nie może być więc samodziel nym wzorcem ko ntroli w postępowaniach zainicjowan ych skargami konstytucyjnymi, poniewa ż n ie jest samoistnym źródłem praw ani wolności. W niniejszej sprawie skarżący nie sprecyzował, jakie prawo pod miotow e wynikające z art. 2 Konstytucji miałoby doznać naruszenia na skut ek zastosowania art. 207 § 2 p.p.s. a. W odniesieniu natomiast do kwestii n iekonstytucyjności art. 194 i art. 227 p.p.s.a. Prokurator Generalny wskazał, że sformułowane w tym zakresie zarzu ty dotyczą pominięcia ustawodawczego polegającego na braku regulacj i prawnej przewidującej prawo zaska rżen ia orzeczenia NSA o kosztach postępo wania kasacyjnego przez stronę, któr a nie wnosiła skargi kasacyjnej. Jednakże również w tym wypadku skarżący nie s pełnił wymogów formalnych dotyczących uzasadnienia zarzutów. Nie od niósł się bowiem do treści wzorców ujęt ych w art. 45 ust. 1, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji, w tym w szczególności nie wyjaśnił, z jakich powodów uznaje za konstytucyjnie niedo puszcz alne (niemieszczące się w art. 31 ust. 3 Konstytucji) wynikające z zaskarżonych przepisów ograniczenie kor zystania z gwaran- cji prawa do sądu o raz prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej in- stancji. Wskazane gwarancje nie mają char akteru absolutnego. Skarżący nie przedstawił jed- nak argumentów i dowodów, które wsparłyby tezę, iż nie zacho dzą okoliczności uzasadniają- ce konstytuc yjną dopuszczalność braku w przepisach p.p.s.a. regulacji przewidującej prawo zaskarżenia orzeczeń NSA w spr awie k osztów postępowania kasacyjnego wydanych na pod- stawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Prokurator Generalny zwr ócił ponadto uwagę na to, że w orzecznic twie sądowym jest prezentowane stano wisko, zgodnie z którym NSA, działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a . , ods tępuje od zasądzenia od strony skarżącej na rzecz organu administra cji zwrotu kosztów postępowania kas acyj nego w sytuacji, gdy wyłączną przycz yną tego postępowania było wa- dliwe orzeczenie sądu pierwszej instancji . NSA przyjmuje w takich wypadkach, że nie m a podstaw stosowania art. 203 pk t 2 p.p.s.a. i obciążenia strony, k tóra wniosła skargę na decyzję admi nist racyjną do sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego n a rzecz organu, który tę decyzję wydał. 4. W piśmie z 17 grudnia 2020 r . Mars załek Sejmu zajął , w imieniu Sejmu, stanowi- sko w sprawie i wniósł o umorzenie postępowania przez Trybu nał Konstytucyjny ze względu na niedopus zczalność wydania wyroku. Marszałek Sejmu zwrócił przede wszystkim uwagę na to, że art. 194 i art. 227 p.p.s .a. ni e były normatywną podstawą ostatecznego orzeczenia wydanego w spraw ie, w zwi ązku z którą skarżący wnió sł s kargę konstytucyjną. Przepisy te okr eślają postanowienia i zarządze- nia, na które przysługuje zażalenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ty mczase m OTK ZU A/202 1 SK 33/20 poz. 12 5 orzeczenie NSA, z którym skarżący łączy naruszenie praw konstytuc yjnych, uwzględniając skargę kasacy jną, rozstrzygało o kosztach postępowani a kasacyjnego i nie dotyczyło prawa do wniesienia środka odwoławczego. Skarżący spełniłby formalny wymóg toż samośc i prze dmiotu zaskarżenia i podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia wydanego w jego spra- wie dopiero wó wcza s, gdyby złożył zażalenie na orzecze nie sądu o kosztach postępowania kas acyjnego. Odstąpienie od wniesienia takiego środka spowodowało, że żądan ie kon troli konstytucyjności art. 194 i art. 227 p.p.s.a. jest oderwane o d rozstrzygnięcia, które w sposób o stat eczny ukształtowało prawa i obowiązk i skarżącego. Zdaniem Marszałka Sejmu, przyjąć należy, że art. 207 § 2 p.p.s.a. stanowił podstawę prawną ost ateczn ego orzeczenia w sprawie skarżącego. Jednakże w tym w ypadku skarżąc y nie wskazał, do naruszania jakich jeg o konstytucyjnych praw podmiotowych miałoby dojść na skutek zastosowania tego przepisu. Wymieniony przez skarżącego jako wzorzec kontroli art. 2 Konst ytucji nie jest, co do zasady, samodzielnym źródłem praw podmiotowy ch. Może on być wyjątkowo wzorcem w pos tępowaniach zainicjowanych skargami konstytucyjnymi, jeśli skarżący wyka żą, że z klauzuli demokratycznego państwa prawnego wywodzą prawa podmiot owe ni eujęte w żadnym innym przepisie konstytucyjnym. W niniejszej sprawi e skar- żący w uzasadnieniu swojej sk argi konstytucyjnej sformułował zarzuty naruszenia zasad: zau- fania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, bezpieczeństwa prawnego jed- n ostki oraz poprawnej legislacji. Jedynie w zażaleniu na postanowienie TK z 11 maja 2017 r. (sygn. Ts 68/17) powo łał się na „prawo jednostki do funkc jonowania w państwie prawa, sto- sując ym zasadę poprawnej legislacji, które zapewnia bezpieczeństwo prawne jed nostki ” (pi- smo z 29 maja 2017 r., s. 9). Takie ujęcie znaczenia normatywn ego art. 2 Konstytucji nie spełni a, zda niem Marszałka Sejmu, kryteriów „pra wa podmiotowego”. Marszałek Sejmu st wierdził, że skarżący, pomimo prób interpretacji art. 2 Konstytucji, nie ziden tyfikował żad- nego prawa podmiotowego, które miałoby wynikać z tego przepisu i którego naruszenie mo- gło by p odlegać ocenie Trybunał u Konstytucyj n ego . II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot skargi konstytucyjnej. 1.1. W skardz e kons tytucyjnej z 20 marca 2017 r. A . W . , prowadzący działa lność gospodarczą p od firmą [ … ] (dalej: skarżący) , wniósł o orzeczenie przez Trybunał Konstytu- cyjny, że: 1) art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r . – Prawo o postępowaniu przed sądami admi- nistracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; ob ecnie: D z. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej : p.p.s.a.) w zakresie, w jakim nie przewiduje obowiązku, a jedynie możliwość, odstąpie- nia od zasądzenia kos ztów p ostępowania kasacyjnego w całości lub w części w przypadkach szcze gólnie uzasadnionych, w sz cz ególnośc i w sytu acji braku przyczynienia się str ony obcią- żonej kosztami do wydania wadliwego wyr oku przez sąd pierwszej instancji, jest niezgodny z art. 2 K onstyt ucji, a w szczególności z wywodzonymi z tego przepisu zasadą zaufa nia oby- wateli do państwa i s tanowion ego przez nie prawa, zasadą bezpieczeńst wa prawnego jednost- ki i zasadą poprawnej legisla cji, 2) art. 227 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możli wości zaskarżenia orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego w ydanego przez Naczelny Sąd A dministr acyjny, jest niezgodny z art. 78 w związ ku z art. 45 ust. 1, a także art. 176 ust. 1 Kon stytucji, OTK ZU A/202 1 SK 33/20 poz. 12 6 3) art. 194 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie przew iduje możliwości zaskarżenia orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjn ego wydanego przez Naczelny Sąd Admi nistracyjny, jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1, a także art. 176 ust. 1 Konstyt ucji. 1.2. Zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a., w prz ypadkac h szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowa nia kasacyjnego w całości lub w czę- ści. Zdaniem skarżąceg o, przepis ten – w zakresie wskazanym w petitum skargi konstytu- cyjnej – naruszać ma wynikające z art. 2 Ko nstytucj i zasady konstytucyjne, w szczególności zasadę zauf ania obywateli do państwa i stan owionego przez nie prawa, zasadę bezpieczeń- stwa prawnego je dnostki oraz zasadę poprawnej legislacji. Na etapie wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej przez Tryb unał ska rżący ws kazał na naruszenie „prawa jednostki do funkcjonowania w p aństwie prawa, st osującym zasadę pop rawnej legislacji, które zapewnia bezpie czeństwo prawne jednostki” (pismo procesowe skarżącego z 29 maja 2017 r., s. 9). 1.3. Zaskarżone art. 19 4 i art. 227 p.p.s.a. ok reślają postanowienia i zażalenia wyda- wane w postęp owaniu sądowoadm inistracyjnym, przec iw którym stronie tego postępowania przy sługuje zażalenie. Zgodnie z art. 194 p.p.s.a.: „§ 1. Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego prz ysługuje n a postanow ienia woje- wódzkiego sądu admin istracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem j est: 1) przekazanie sprawy innemu sądowi administracyjnemu; 1a) odrzucenie skargi w przypadkach, o który ch mowa w art. 58 § 1 pkt 2 - 4 oraz art. 220 § 3 [p.p.s.a.] ; 1b) umorzenie po s tępowania; 2) wstrzymanie lub odmow a wstrzymania wykonania decyzji, postano wienia, innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 [p.p.s.a.] ; ( … ); 4) odmowa sporządzenia uzas adnienia w yroku; 5) sprostowanie lub wykładnia orzeczenia albo ich odmowa; 5 a ) odrzucenie wniosku o uzupełnienie wyroku albo odmowa jego uwzględn ienia; 6) oddalenie wniosku o wyłączenie sędziego; 7) odrzucenie skargi kasacyjnej; 8) odrzucenie zażalenia; 9) zwrot kos ztów postępowania, jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej; 10) u karanie grzywną. § 2. Zażalenie wno si się w term inie siedmiu dni od doręcze nia postanowienia. § 3. Zażalenie powinno czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym or az zawiera ć wskazanie zaskarżonego postanowienia i wniosek o jego z mianę lub uchylenie, jak również zw ięzłe uzasadnienie zażalenia. § 4. Zażal enie, którego przedmiotem jest odrzucenie skargi kasacyjnej, powinno być sporzą- dzone przez adwokata lub radcę praw nego. Prze pis art. 175 § 2 - 3 [p.p.s.a.] stosuje się odpo- wiednio ”. Stosownie natomiast do brzmienia art . 227 p.p.s.a.: „§ 1. Zażalenie przysług uje na zarządzenie przewodniczącego oraz postanowienie wojewódz- kiego sądu administracyjnego w przedmioc ie kosztów sądowych, jeżeli strona nie składa środka odwoławczego co do istot y sprawy. § 2. Od zażaleń, o których mowa w § 1, nie pobi era się opłat sądow ych ”. Zdaniem skarżącego, art. 194 i art. 227 p.p.s.a. – w zakresie wskazanym w petitum skargi konstyt ucyjnej – na ruszać mają konstytucyjne prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji OTK ZU A/202 1 SK 33/20 poz. 12 7 wydanych w pierwszej instancji, wysł owione w art. 78 Konstytucji, a także wy nikającą z art. 176 ust. 1 Konstytucji zasadę, zgodnie z którą postępowanie sądowe jest co najmniej dw uinstancyjne . Związkowo skarżący przywołał też art. 45 ust. 1 Konstytucji, któ ry gwaran- tuje każdemu prawo do sądu. 2. Przyczyny umorzenia niniejszego pos tępowania. Przed przystąpieniem do merytoryczne j oceny zarzutów sformułowanych przez skar- żącego w ska rdze konstytu cyjnej Trybunał Konstytucyjny był zobowiązany – również na obecnym etapie postępowania – zbadać, czy n ie zachodzą ujemne przes łanki rozpoznani a tej skargi, w szczególności czy dochowane zostały ws zystkie formalnoprawne warunki jej sku- tecznego wniesienia. J est bowiem tak, że choć s karga konstytucyjna podlega wstępnemu roz- poznaniu, w ramach którego Trybunał bada to , czy odpowiada ona warunkom form alnym i czy nie jest oczywiście bezzasadna , to jednak z akończenie tego etapu formalnej weryfikacji sk argi nie wyłą cza dalszej o ceny warunków jej wn iesienia, dokonywanej na kolejnym etapie postępowania sądowokonstytuc yjnego . P rzekazani e skargi konstytucyjne j po zakończeniu jej wstępnej kontroli do rozpoznania przez odpowiedni skład Trybunału nie przesądza więc osta- tecz nie o dopuszc zalności jej merytory cznego rozpatrzenia. Trybunał, r ozpoznając taką spra- wę, nie jest zwi ązany stanowiskiem z ajętym na etapie wst ępnego rozpoznania. Kontrolując istnienie pozytywnych przesłanek procesowych oraz brak przesłanek uje mnych, może r ów- nież dojść do wniosków odmiennych niż te, które zostały uprzedni o wyrażone w postanowie- niu wydanym n a etapie wstępnego rozpoznania konkretne j skargi konstytucyjnej (zob. , spo- śród ostatnich, post anowienie TK z 3 grudnia 2020 r., sygn. SK 27/1 7, OTK ZU A/2 020, poz. 68). W niniejszej sprawie zarówno Sejm, jak i Prokurator Generalny, będący uczestnikami tego postępowania, wnieśli o jego umorzenie przez Trybunał ze względu na niedopuszczal- ność wydani a wyroku. Przedstawili argumenty wskazujące na to, że niniejs za skarga konsty- tucyjna nie spełniła formalnoprawnych warunków jej merytorycznego rozpoznania. Stanowi- sko takie Trybunał podzielił. 2.1. Umor zenie w zakresie art. 207 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytuc yjne wolności l ub prawa zostały naruszone, ma prawo – na zas adach określonych w u stawie (obecnie: usta wa z dnia 30 li stopada 2016 r. o organizacji i trybie p ostępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym; Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) – wnieś ć do Trybunału skargę w sprawi e zgod- ności z Konstytucją ustawy lub innego aktu no rmatywnego, na podstawie kt órego sąd lub orga n administracji public znej orze kł ostatecznie o jego wolnościach lub prawa ch albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Pr zepisy u.o.t.p. TK precyzują, że każda skarga kon- stytucyjna powinna zawierać okreś lenie kwestionowanego przepisu ustaw y lub innego aktu normatywnego, na podst awie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecz- nie o wolnościach lub prawach al bo obowiązkach skarżącego okre ślonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarż ący domaga si ę stwierdzenia niezgodn ości z Konstytucją , a tak- że wsk azanie, k tóra konstytucyjna wolność lub konstytucyjne prawo skarżącego, i w jaki spo- sób – zdaniem skarżącego – zostały naru szone (zob. art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.t.p.TK). Trybunał wyjaśni ał już w swoim o rzecznictwie, że „[d ] o zasadniczych przesłanek do- pu szczalnoś ci występ owania ze skargą konstytucyjną należy uczynienie jej przedmiotem przepisów (ustawy lub inn ego aktu normat ywnego) wykazujących podwójną kwalifikację. Będąc podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wyd anego w s prawie skarżącego przez sąd lub organ ad ministracji publicznej, muszą one prowadzić jednocześnie do naruszenia wska- zywanych przez skarżąceg o konstytucyjny ch wolności lub praw. Skarżący jest przy tym zo- bligowany nie tylko do wskazania, które przepi sy kwesti onowanego aktu normatywnego wy- OTK ZU A/202 1 SK 33/20 poz. 12 8 k azują tak ą kwalifi kację, ale również do sprecyzowania konstytucyjnego wzorca ich kontroli, a więc wskazania, jakie konstytu cyjne wolności i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały na- ruszone przez zaskarżone unormowani e ” (posta nowienie TK z 19 października 2 004 r., s ygn. SK 13/03, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 101 ). Stanowisko Trybunału w tym zakresie nie uległo zmiani e . W postanowie ni u z 26 sierpnia 2020 r., sygn. SK 44/20 ( OTK ZU A/2020, poz. 44 ) , Trybunał ponownie przypomniał, że: „[p] rzedmiotem skargi konstytu cyjnej mo że być wy- łącznie ten przepis prawa, który stanowił podstawę wydania przez organ władzy publicznej o rzeczenia narus zającego prawa lub wolności konstytucyjne skarżącego. Przesądza to o ko- nieczności istnienia m erytorycz nego związku pomiędzy treścią z akwestion owanego przepisu a podjętym na jej podstawie rozstrzygnięciem oraz zarzucanym temu rozstrzygnięciu naru- szeniem pra w lub wolności konstytucyjnych. Regulacja prawna stanowiąca przedm iot skargi konstytucyjnej m usi więc w ten spo sób determinować w sen sie norma tywnym treść wydane- go orzeczenia, że prowadzi to do wskazanego w skardze naruszenia praw lub wolnoś ci kon- stytucyjn ych przysługujących skarżącemu ”. Innymi słowy, przesłanką rozpozna nia skargi konstytucyjnej nie może b yć wskazanie dowolnego przepisu ustawy l ub innego aktu norma- tywnego, lecz musi to być taki przepis, który w konkretnej sprawie wnoszącego s kargę sta- nowił podstawę prawną ostatecznego rozs trzygnięcia naruszającego przysłu gujące mu konsty- tucyjn e prawa lub wo lności. 2.1.1. Trybunał, p rzen osząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy, zwrócił uwagę na to, że formalną podstawą prawną rozstrzygnię cia o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu, które skarżący wskazał jako ostateczne (tj. w wyroku N SA z 8 li stopada 2016 r., sygn. akt [ … ] ) , był art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Treść uz asadnieni a tego orzeczenia wskazuj e, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważał w ogóle kwestii zastosowania art. 207 § 2 p.p.s.a. Zasady rozliczani a kosztów postępowania kasacyjn ego przed NSA regulują przede wszystkim art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z art. 203 p.p.s.a., s tronie, k tóra wniosła sk argę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnyc h kosztów postępowania kasa- cyjnego: 1) od organu – jeżeli w wyniku uwzględni enia skargi kasacyjnej zos tał uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) od skar żącego – jeżeli w wyni ku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok są du pierwszej instancji uwzględnia- jąc y skargę. Nato miast stosownie do art. 20 4 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić ni ezbędne koszty postępo- wania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjn ą wyrok sądu p ierwszej instancji oddalaj ący skargę; 2) skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyj- ną wyrok sądu pierwszej instancji uwzgl ędniający skarg ę. Podczas rozstrzygania o kosztach postępowania kasacyjnego NSA s tosuje również odpowiednio art. 202, art. 205 i ar t. 206 p.p.s.a. (zob. art. 207 § 1 p.p.s.a.). A rt. 205 p.p.s.a. wyznacza zakres niezbędnych kosztów postępowania. Zgodnie z j ego brzmieniem : „§ 1. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stro nę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jes t adwokatem lub radcą praw nym, zalicza się poniesion e przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz rów nowar- tość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. § 2. Do niezbędnych kosztów postępowania st rony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w od- rębnych przepisach i wydat ki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego pr z ez sąd osobiste go stawiennictwa strony. § 3. Przysługuj ące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o ko sztach sądowych w sprawach cywilnych ( … ). OTK ZU A/202 1 SK 33/20 poz. 12 9 § 4. Przepisy § 2 i 3 stosuje się odpowiednio do strony reprezentowanej przez doradcę podat- kowego, rzecznika patentowego lub Prokurato rię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej”. W sprawie sądowoadministracyjnej, w z w iązku z którą skarżący wniósł skargę kon- s tytucyjną, NSA uwzględnił skargę kasacyjną organu i uchylił wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę skarżące go na decyzję tego organu. Podstawą prawną orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego był więc art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Admini- stracyj ny, ustalając wysokość niezbędnych kosztów postępowania, uwzględnił jednocześnie art. 205 § 2 p.p.s.a. (w związku z art. 205 § 4 p.p.s.a.). Z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika, że niekonstytu cy jności zawart ej w p.p.s.a. regulacji praw nej dotyczącej kosztów postępowania kasacyjnego skarżący upatruje w istocie w tym, że nie przewiduje ona obowiązku NSA odstąpienia od r eguły wynikającej z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w przypadku, gdy wyłączną przyczyn ą uchylenia wyr oku sądu pierw- szej instancji była wadliwoś ć samego uzasadnienia tego wyroku. Zdaniem skarżącego, „[w] takiej sytuacji należy uznać, iż zasądzenie w stosunku do str ony przegrywającej zwrotu kosztów postępowania administracyjnego na podstawie ar t. 203 pkt 2 p.p.s.a. pozostaje w opozycj i wobec obowią zku urzeczywistnienia zasad sprawiedliwości społecznej, wynikają- cego z art. 2 Konstytucji (…). Brak jest bowiem takiego u regulowania zasad postępowania sądowoadministracyjnego, które w takiej sytuacj i obligowałyby Sąd [NSA] do odstąpienia od zasądzenia kos ztów postępowania” (skarga konstytucyjna, s. 5 i 6). W niniejszej sprawie Trybunał podtrzymał stanowisko, że samo niepowo łanie kon- kretnego przepisu w sentencji lub uzasadnieniu ostatecznego orzeczen ia zapadłego w sprawie skarżącego nie przesą dza o tym, że taki przepis nie stanowił podstawy prawnej tego orzecze- nia. „ Przedmiotem kontroli w ramach procedury skargi konstytucyjne j może być zatem nie tylko przepis wskazany w petitum rozstrzygnięcia, czy w jeg o uzasadnien iu, ale także te regu- lacje, k tóre znajdują zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy, mając bezpośredni wpływ na ukształtowanie osnowy sentencji ” (wyrok TK z 29 kwietn ia 2008 r., sygn. SK 11/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 47; w nowszym orzecznict wie zob. np. po stanowienie TK z 3 grudnia 20 1 9 r., sygn. S K 19/18, OTK ZU A/2019, poz. 69). Jednakże w niniejszej sprawie Trybunał zwrócił uwagę na to, że skoro istota zarzutów do tyczy ła braku w ustawie lub innym akcie normatywnym rozwiązań prawnych, bez k tór ych regulacj a nie spełnia , zdaniem skarżą cego, wymagań konstytucyjnych (tzw. pominięcia prawodawczego ), to „skuteczne podniesienie zarzutu pominięcia prawodawczego zależy od te go, czy podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem wykaże, że w określonej sytuacji rz eczywiście istnieje « jakościo wa tożsa- mość » albo przynajmniej « daleko idące podobieństwo » treści normatywne j ujętej w zakwe- stionowanym przepisie oraz materii, która została pozostawiona poza jego zakresem, a która – zdaniem inicjatora postępowan ia – powinna była w tym przepisie się zna leźć ” (postano wie- nie TK z 24 listopada 2015 r., sygn. P 64/14, OTK ZU nr 10/A /2015, poz. 175). Zdaniem skarżącego, niekonstytucyjne jes t pominięcie w przepisach p.p.s.a. rozwią- zania prawnego, które nakładałoby na NS A obowiąz ek odstąpienia od zasądzenia od skarżą- cego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy wyłączną przyczyną uwzględni enia skargi kasacyjnej organu b yła wadliwość uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skar gę na decyz ję administracyjną . Trybunał u znał, że tak u jęty zarzut należało powiązać z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (skądi nąd wskazan ym expressis verbis w uzasadnieniu wydanego w sp rawie skarżącego wyroku NSA z 8 listopada 2016 r., sygn. akt [ … ] ). To właśnie te n przepis jest ogólną podstaw ą prawną orzeka nia o kosztach postępowa nia kasacyjn ego w razie uwzględnienia przez NSA skargi kasacyjnej wniesionej przez organ przeciw wyrokowi sądu pierwszej instancji uwzględniającemu skargę na decyzję tego organu . A więc pr zedmiot jego unormowania wpros t odnosi się d o kwestii podniesionej w skardze konstytucyjnej przez skarżące go, który kwestionuje w istocie to, że art. 203 pkt 2 p.p.s .a. ma zastosowani e również w przypadkach, gdy wyłączną przyczyną uwzględnienia przez NSA OTK ZU A/202 1 SK 33/20 poz. 12 10 s kargi kasacyjnej jest wadliwoś ć uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. W uzasadnie- niu skargi konsty tucyjnej skarżący stwierdził, że „już sam o istnienie możliw ości zasądzenia takich kosztów [kosztów postępowania kasacyjnego] w przypadku, g dy wyłączną przyczyną uwzględnienia skarg i kasacyjnej j est wadliwe orzeczenie sądu I instancji, stanowi naruszenie ar t. 2 Konstytucji” (s. 6). Kwestionowana „możliwość” zasądze nia kosztów w takich okolicz- nościach wynika bezpośrednio właśnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., którego jednak skarżący nie u czynił przedmi otem zaskarżenia w swojej skardze konstytucyjnej i nie sformuł ował wzglę- dem niego zarzutów. Wskazany w skardze konstytucy jnej jako przedmiot zaskarżenia a rt. 207 § 2 p.p.s.a. stanowi rozwiązanie o char akterze wy jątkowym, które „w przypadkach szczególnie uz asad- nionych” umożliwia sądowi odstąpienie od ogólnych reguł r ozliczania kosztów tego postę- powania (opartych na zasadzie f inansowej odpowiedzialności za wynik postępowania – tzw. zasada rezultatu) i uwz ględnienie tzw. zasady słuszności . Sąd, u stalając , czy zachodzi „szcze- gólnie uzasadniony” przypadek, dokonuje analiz y całości okoliczności konkretnej sprawy , biorąc pod uwagę z arówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania , w szczeg ólności dotyczące stanu majątko we go i sytuacj i życiowej strony (tak np. H. Knysiak - Sudyka, uwagi do art. 2 07, [w:] Prawo o postępowaniu prze d sądami admini- stracyjnymi . Komentarz , red. T. Woś, Warszawa 2016). Prima facie okoliczność polegająca na tym, że uz asadnienie wyroku sądu pierwsze j instancji – zaskarżonego w skardze kasacyj- nej – obciążone jest wadliwością z uwagi na niespełnienie ustawowych wymagań (zob. np. art. 141 § 4 p.p.s.a.), nie musi sama w sobie stanowić „p rzypadku szczególnie uzasad nio- nego”. Ocena tego , czy w takiej sytuac ji należałoby – z uwagi na ogół okoliczności konkret- nej sprawy – odstąpić od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego i na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odst ąpić od zasądzenia kosztów tego postę- powania, należy do NSA, który d okonuje takiej oceny a casu ad casum . Rozważania przedstawione przez skarżącego w skardze konstytucyjnej sprowadzają się do oczekiwania , aby uchylenie przez NSA wyroku sądu pierwszej inst ancji z uwagi na wadliwość u zasadnien ia takiego wyroku było – każdora zowo – kwalifi kowane jako „przypa- dek szczególnie uzasadniony” w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a. Jest to oczekiwanie odnoszą- ce się do o kreślonego sposobu wykładni i stosowania tego przepi su przez NSA. Tymczasem, na co Trybun ał wskazywał już wielokrotnie, n ie jest rolą T rybunału rozstrzyganie wątpliwo- ści co do prawidłowej wykładni oraz prawidłowego stosowania przepisów ustawowych. Za- danie to należy do sądów. Jedynie dopiero wtedy, gdy okreś lony sposób rozumienia przep isu prawa utrwali się już w sposób oczywi sty, a zwłaszc za gdy znajdzie jednoznaczny i autoryta- tywny wyraz w orzecznictwie Są du Najwyższego lub Naczelnego Są du Administracyjnego , można uznać, że przepis ten podczas stosowania nab rał takiej właśnie treści, j aką odnal azły w nim najwyższe instancje s ądowe kraju. I j eżeli rozumian ego w ten sposób przepis u nie da się pogodzić z normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, to Try bunał może orzec o jego niezgodności z Konstytucją i umożliwić ustawodawcy bardz iej precy zyjne i jedno- znaczne uregulowani e danej kwesti i (zob., spośród wielu, postanowieni e TK z 11 sierpnia 2016 r., sygn. SK 33/14, OTK ZU A/2016, poz. 72 , oraz wyrok z 22 m aja 2019 r., sygn. SK 22/16, OTK ZU A/2019, poz. 48 ). Jednakże w niniejszej spr awie Try bunał stwierdził, że z orzecznict wa NSA wcale n ie wynika, jakoby okoliczność polegająca na tym, iż wyrok sądu pierwszej instancji jest uchyla- ny przez NSA z powodu wadli wości uzasadnienia takiego wyroku, nie mogła uzasadniać za- stosowania art. 207 § 2 p.p.s. a. Również s am skarżący zwrócił u wagę na to, że w stanach fak- tycznych an a logicznych do jego sprawy sądowoadministracyjnej, przepis ten był stosowany. Naczelny Sąd Admin istracyjny przyjmuje, że „ jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do po stępowan ia kasacyjnego było wadliwe orzec zenie sądu I i nstancji, które spowo- dowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to OTK ZU A/202 1 SK 33/20 poz. 12 11 brak d ostat ecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I in- st ancji, k osztami postępowania kasacyjnego na podstawie a rt. 203 pkt 2 p.p.s.a. ” (wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11; źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl). Niem niej NSA bierze wówczas pod uwagę całokształt okoliczności rozpatrywanej sprawy (zob. wyrok N SA z 17 stycznia 2008 r., sygn. a kt I FSK 140/0 7) ; może wówczas podjąć też decyzję o odstąpie- niu od zasądzenia kosztów jedynie w części (zob. wyrok NSA z 9 maja 20 18 r. , sygn. akt II FSK 1079/16). Linia orzecznicza, wedle której art. 207 § 2 p.p.s. a. może być podstawą prawną odstąpienia o d zasądzenia k osztów postępowania kasacyjnego w przypadku, gdy wy- łączną przyczyną uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji była w adliw ość tego wyroku, jest dość wyraźna (zob. np. wyroki NSA z: 20 listopada 2019 r., sygn. a kt I OSK 2776/18; 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2764/17; 31 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1129/18; 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 932/19; 14 lipca 2 020 r ., sygn. akt I OSK 2629/19; 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 562/19). W nini ejszej sprawie poza kognicją Trybunału Ko nstytucyjnego była ocena prawidło- wości przyjętego przez NSA w sprawie skarżącego (zob. wyrok z 8 listopada 2016 r., sygn. akt [ … ] ) rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego. Jak już wyjaśniał to Trybu- n ał, „ w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem sk argi konstytucyjnej Trybunał nie jest uprawniony do kontroli prawidłowości rozstrzygnięć sądowych wydanych w sprawi e, na kanwie której skarżący wniósł skargę. Trybunał nie jest bowiem instancją odwoław czą od orzeczeń sądów ani nie sprawuje na dzoru judykacy jnego nad sądami, a skarga konstytucyjna nie jest kolejnym środkiem zaskarżenia ostatecznych rozstrzygnięć sądowych . Inny mi słowy, ocena sposobu wykładni i zastosowania prawa przez sądy, które orzekały w spra wie skarżą- cego, nie leży w kompete ncji Trybunału i nie może stanowić przedmiotu postępowania sądo- wokonstytucyjnego (… ). Przeprowadzenie kontroli konstytucyjności w postę powaniu zaini- cjowanym skargą konstytucyjną jest możliwe tylko wtedy, gdy zarzuca na niek onstytucyjność dotyczy treści norm atywnej przepi su prawa, a nie sposobu jego zastosowania w indywidual- nej sprawie skarżącego ” (w yrok TK z 18 listopada 2020 r., syg n. SK 5/20, OTK ZU A/2020, poz. 62 ). 2.1.2. Niezależnie od powyższych rozważań Trybun ał wzi ął pod uwagę również to, że – jak w ynika z punktu 1 petitum skargi konstytucyjnej – przyczyna niekonstytucyjności art. 207 § 2 p.p.s.a. miałaby tkwić w tym, że prz epis te n przewiduje „możliwość” odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania k asacyj nego, a powinien, zdaniem skarżąceg o, nakładać na NSA obowiązek wydania orzeczenia o określonej treści (tj. odstępującego od zasądzenia zwrotu tych kosztów) w przy padku o pisanym przez skarżącego w jego skardze konstytucyjnej. Takiego twierdzenia skar żący n ie powiązał jednak ani z ochroną pr awa do sądu, a ni z ochroną żadnego innego prawa konstytucyjnego lub żadnej innej wolności konsty- tucyjnej . Zarówno w skardze kons tytucyj nej, jak i w piśmie procesowym składanym na etapie wstępnego rozpoznania skargi konsty tucyjnej skarżący konsekwentnie zar zucał art. 207 § 2 p.p.s.a. – w określonym w skardze zakresie – niezgodność z art. 2 Konstytucji („ Rzeczpospo- lita Polska jest de mokraty cznym państw em prawnym , urzeczywistniającym zasady sprawie- dliwości społecznej ”) . Uczyn ił zasady konstytucyjne wywodzone z tego przepisu konstytu- cyjnego wyłącznymi wzorcami kontroli w niniejszej sprawie. W swoim orzecznictwie Trybunał wyjaśniał już, że s kar ga konstytucyjna służy ochro- nie konstytucyjnych wolności i praw podmiotowych , a nie o chronie jakiejkolwiek sytuacji prawn ej tego, który wnosi skargę . Przesądza o tym zarówno systematyka tekstu konstytucyj- nego (zgodnie z którą skarga k onstytucyjna stanowić ma jeden ze środków ochrony wolności i praw), jak i treść przywołanego już art. 79 us t. 1 Konstytucji, który przyznaje le gitymację do w niesienia skargi temu, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone. To z tego względu Trybunał przyjmował, ż e art. 2 Konstytucji może stać się wzorcem kontroli w postę- powaniu zainicjowanym skar gą konstytucyjnego jedynie wyjątkowo – w dwóch w yp adkach: OTK ZU A/202 1 SK 33/20 poz. 12 12 „ Po pierwsze, gdyby skarżący wywiódł z art. 2 Konstytucji prawa lub wolności, które nie zos tały wyraźnie wysłowio ne w treści innych przepisów konstytucyjnych; wówczas przepis ten mógłby być sam odzie lnym wzorcem kontroli. Po drugie, je żeli skarżący odwołałby się do jednej z zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji dla uzupełnienia i wzmocnienia argu mentacji dotyczącej na ruszenia praw i wolności statuowanych w innym przepisie konstytucyjnym; wówczas art. 2 Konstytucji mógłby pełnić funkcję pomocniczego w zorca kontroli, występują- cego w powiązaniu z innym przepisem konstytucyjnym dotyczącym konkretnego prawa człowieka ” (post anowienie TK z 19 grudnia 2017 r., sygn. SK 1/17, OTK ZU A/2017, poz. 87). Wówcz as je dnak „[w] skazany przez skarżącego ja ko wzorzec kon troli art. 2 Konstytucji, nawet rozpatrywany w związku z prawem podmiotowym, wymaga szczegółowego u zasad- nienia ” (tamże). W niniejszej sprawie art. 2 Konstytucji – w zakresie wywodzonych z niego zasad: zau- f ania obywatela do państwa i stanowion ego przez nie prawa, bezpieczeństwa prawnego i po- prawnej legislacji – został wskazany przez skarżącego jako wyłą czny samodzielny i jedn ocze- śnie wyłączny wzorzec kontroli konstytucyjności art. 207 § 2 p.p.s.a. Nie zo stał on powiązany przez skarżącego z naru szeniem konsty tucyjnych wolności lub praw wprost wysłowionych w przepisach konstytucyjnych lub wywiedzionych z t ych przepisów przez Try bunał w jego orzecznictwie. Zarzutowi niezgodności art. 207 § 2 p.p.s.a. – w zak resi e opisanym w petitum skargi konstytuc yjnej – z art. 2 Konstytucji nie towarzyszy też żaden osobny zarzut narusze- nia konkretnych konstytucyjnych wolno ści lub praw. W tych o kolicznościach Trybunał uznał, że skarżący nie zrealizował ciążącego na nim form aln oprawnego obowiązku co najmniej uprawd opodobnienia, że na skutek zastosowania w jego sprawie art. 207 § 2 p.p.s.a. doszło do naruszenia przysługujący ch mu konstytucyjnych wo lności lub praw . 2.1.3. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że uchybienie art. 5 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.t.p.TK stanowiło dostateczną p rzyczynę umorzenia postępowania w zakresie kontroli zgodności art. 207 § 2 p.p.s.a. z art. 2 Kon stytucji na podstawie art . 59 ust. 1 pkt 2 u.p.t.p.TK. 2.2. Umorzenie w zakresie art. 194 i art. 227 p.p . s.a. W skardze konstytucyjnej skarżący z akwestionował również konstytucyjność art. 194 i art. 227 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie przewidują możliwości zaskarżenia orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego wydanego przez NSA. W stosunku do tych prze pisów po dniósł zarzuty naruszenia konstyt ucyjnego prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wyda- nych w pierwszej instancji, wysłowionego w art. 78 Konstytucji, oraz zasady dwuins tancyj- ności postępowania sądowego, o której mowa w art. 176 ust. 1 Konstytucji. Związkow o przywołał również art. 45 ust. 1 Konstytucji, nie wyjaśniając jednak, na czym miałoby pole- gać naruszenie tego wzorca. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej skoncentrował na wykazaniu niezgodności z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnien iu przyw ołał też art. 64 Kon- stytucji, któ rego naruszeni e miałoby być konsekwencją braku możliwości zaskarżenia orze- czenia o kosztach postępowania kasacyjnego wydanego przez NSA . 2.2.1. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący nie podjął próby zaskar ż enia wy ro- ku NSA z 8 listopada 2016 r., sy gn. akt [ … ] , w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępo- wania kasacyjnego. W piśmie procesowym z 29 maja 2017 r. skarżący stwierdził, że „[n]ie sposób wymagać od Skarżącego, któr y kwestionuje brak możl i wości z askarżenia danego orzeczenia, aby przed złożenie m skargi konstytucyjnej , zobowiązany był do złożenia środka odwoławczego, który mu nie przysługuje ” (s. 7). Twierdzenie t o jest w istocie polemiką z dotychczasowym stanowiskiem orzeczniczym Trybunału , potwierdzonym orzeczeniem peł- nego składu Trybunału Kons tytucyjnego, którym Trybunał orzekając w składzie pięciooso- bowym jest związany . OTK ZU A/202 1 SK 33/20 poz. 12 13 W swoim orzecznictwie Trybunał wyjaśniał już bowiem wielokrotnie warunki, od spełnienia których uzależnia dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sformułowanego w skardze kon stytucyjnej zarzutu niezgodności przepisów regulujących postępowania przed sąd ami z konstytucyjnymi wzorcami gwarantujący mi prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz d wuinstancyjnoś ć postępowania sądowego. Tr ybunał przyjmu je, że „[w] przypadku gdy przedmiotem skargi konstytucyjnej jest przepis przew idu- j ący, że w danym przypadku środek odwoła wczy nie przysługuje, należy mimo to wnieść środek zaskarżenia, aby uzyskać rozs trzygnięcie wydane w oparciu o normę praw ną, która wyłą cza możliwość zaskarżenia orzeczenia (postanowienie o odrzuceniu środka odwoła wcze- go) ” – (postanowienie TK z 21 czerwca 2 010 r., sygn. Ts 243/09, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 454). W postanowieniu pełnego składu z 10 marca 2015 r., sygn. SK 65/13 (OTK ZU nr 3/ A/2015, poz. 35) , Trybunał po twierdził, że w takim przypadku zaniechanie wnies ieni a zażalenia może pozbawić skarżącego mo żliwości skutecznego zainicjowania kontroli konsty- tucyjności w zakresie naruszen ia prawa dostępu do dwuinstancyjnego post ępowania sądow e- go oraz zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Stanow isko Trybuna- łu – potwierdzane w późniejszyc h judykatach (zob. , spośród wiel u , postanowienia TK z: 5 kwietnia 2017 r., sygn. Ts 222/16, OTK ZU B/2017, poz. 81; 21 cz erwca 2017 r., sygn. Ts 148/16, OTK ZU B/2017, poz. 271; 20 marca 2018 r., sygn. Ts 216/17, OTK ZU B/2018, poz. 109; 8 kwietnia 2019 r. , sygn. Ts 147/17, OTK ZU B/2019, poz. 136; 23 lipca 2019 r . , sygn. Ts 74/19, OT K ZU B/2020, poz. 17 ; 16 września 2019 r. , sygn. Ts 93/ 19, OTK ZU B/2020, poz. 22 ; 15 stycznia 2020 r., sygn. Ts 90/18, OTK ZU B/2020 , po z. 261 ; zob. też wyrok TK z 11 paździer nika 2016 r., sygn. SK 28/15, OTK ZU A/2016, poz. 79) – powinno być znane nie ty lko innym organom władzy publicznej, ale także podmioto m zamierzającym wystąpić ze skargą konstytucyjną oraz profesjonalnym pełnomocn ikom sporządzającym i wnoszącym skargi w im ieniu skarżących. W powołanym już postanowieniu pełnego składu o sygn. SK 65/13, Trybunał wyjaśnił też , że wniesienie nie przewidzianego przepisami prawa środka odwoławczego w celu uzyskania orzeczenia potwierdzają cego , że droga dostępu do sądu lub do zaska rżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji jest zamknięta, nie tylko nie p owinn o narażać pełnomocnika skarżącego na zarzut braku formalizmu, ale także jest – w kontekście skuteczności wniesienia skargi konst ytuc yjnej do Trybunału – niezbędne. 2.2.2 . Niezależnie od powyższego Trybunał zwraca uwagę na to, że dostrzeżony przez sk arżącego na gruncie przepisów p.p.s.a. pr oblem konstytu cyjny – odnoszący się do nie do- puszczalności zaskarżenia orzeczenia NSA o kosz tach postępowania kasacyjnego – był już prze dmiotem rozważań Trybunału. W wyroku z 15 listopada 2016 r., sygn. SK 46/15 (OTK ZU A/2016, poz. 87) Trybu- nał rozpoznał z arzuty niezgod ności art. 15 § 1 pkt 1, art. 173 § 1 i art. 194 § 1 p.p.s.a. – w za - kresie, w ja kim nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia o kosztach procesu orzeczonych po raz pierwszy przez NSA – z art. 45 ust. 1, art. 78, art. 176 ust. 1, art . 32 ust. 1, a rt. 64 oraz z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami sprawiedliwości, bez piec zeństwa pra wnego i poprawnej legislacji. Trybunał o rzekł wówczas, że a rt. 194 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliw ości zaskarżen ia orze- czenia o kosztach postępowania wydanego po raz pierwszy przez NSA , je st zgodny z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ponadto umorzył postępowanie w pozostałym zakre- sie. W uzasadnie ni u wyroku o sygn. SK 46/15 Trybunał przypo mniał, że wyni kająca z art. 78 Konstytucji zasada zaskarżalności orzeczeń i decyzji wydan ych w pierwszej instancji nie ma charakteru be zwzględnego. W drugim zdaniu tego przepisu ustrojodawca dopuścił wprowadzenie od niej wyjątków, zastrzegając dla nich for mę ustawową. U względniając rolę ustrojową i zadania NSA, Trybunał uznał, że „ niemożność z askarżenia orzeczenia o kosztach postępowania wydanego przez ten sąd po raz pierwszy nie narusza konstytucyjnego standar- OTK ZU A/202 1 SK 33/20 poz. 12 14 du. Ro związanie to jest wyrazem koniecznego kom promisu między potrzebą ograniczenia dostępu do najwyższej instancji sądownictwa administ racyjnego a prawem jednostki do roz- poznania sp rawy. Zdaniem Trybunału, nie można oczekiwać, by NSA oprócz nadzoru judy- kacyjn eg o nad wojewódzkimi sądami administracyjny mi oraz działa lności zmierzającej do ujednolicenia praktyki stosowania prawa angażował si ę w weryfikację już rozstrzygniętych spraw inc ydentalnych, w istocie rzeczy technicznych i, co wymaga szczególnego podkreśle- ni a, nierozerwalnie powiązanych z niepodleg ającym zaskarż eniu orzeczeniem wydanym w sprawie głównej. Przeciwny pogląd byłby nie do p ogodzenia z podstawowymi kompeten- cjami NSA, kt órych realizacja warunkuje bezpieczeństwo obrotu prawnego i pewność prawa, a t ak że z przyjętym dwuinstancyjnym modelem po stępowania sąd owoadministracyjnego ”. Trybunał wskazał jednocześnie, że „ limitowanie środk ów zaskarżenia rozpoznawanych przez NSA, będąc e pochodną roli i zadań tego sądu, jest nie tylko racjonalne, ale i konieczne ” , a odmienna tendencja mogłaby rodzić nieko rzystne skutki z perspektywy konieczności urze- czywistnienia wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji prawa do niezwłocznego rozpoznani a sprawy przez sąd. Zdaniem Trybunał u, ustanowienie postulowanego w skardze ko ns tytucyj- nej rozpoznawanej pod sygn. SK 46/ 15 rozwiązania prawnego „ wiązałaby się z koniecznością uzupełnienia przepisów p.p.s.a. o novum w postaci niedewolutywnego zażalenia na postano- wienie NSA. Taki środek zaskarżenia nie tylko nie harmonizowałby z zast an ym systemem zaskarżalności orzeczeń wydan ych w postępow aniu sądowoadministracyjnym, lecz także, pośrednio, uderzałby w hierarchicz nie nadrzędną pozycję NSA, czyniąc go « zwykłym » sądem. Według Trybunału, takie zmiany w p.p.s.a. nie byłyby obojętne dla efe kt ywności działania tej najwyższej instancj i sądownictwa administracyjnego, korzystającej z władzy wydawania rozstrzygnięć, niepodle gających dalszej kontroli ”. Z tych względów Tr ybunał stwierdził, że „ za wyłączeniem możliwości zaskarżenia orzeczenia o kosz ta ch postępowania wydanego po raz pierwszy przez NSA prze mawiają racje natury konstytucyjnej. Rozwiązanie to należy uznać za przydat ne i konieczne dla realizacji takich wartości jak prawo do rozpo- znania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz stabilność pra wo mocnych orzeczeń sądowych istotniejszych aniżeli prawa skarżącej. W konsekwencji kwestionowany brak środka zaskar- żenia nie narusza art. 78 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucj i ”. Jeśli chodzi o zarzut naru- szenia art. 176 ust. 1 Konstytucji, Trybunał uzn ał , że przepis ten – mający przede wszystki m ustrojowy ch arakter – „ nie statuuje praw lub wolności człowieka i obywatela i nie może sta- nowić samoistnego wzorca kontroli w trybie skargi konstytucyjnej ” (tamże) . Art. 190 ust. 1 Konstytucji stanowi, że wyrok i T rybunału są ostateczne. Wydanie wy- roku ro zstrzygającego kwestię zgodności przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego z określon ym wzorcem konstytucyjności skutkuje zasadniczo zbędnością rozpoznania tożsa- mego zarzutu w innych postępowaniach. Innymi sło wy, „ [z] będność orzekania zachodzi wówczas, gdy zgodność z Konstytucją kwestionowanego aktu normatywnego była już w in- nej sprawie pr zedmiotem kontroli. Zastosowanie zasady ne bis in idem znajduje pełne uza- sadnienie zarówno w wypadku wcześniejszego orzeczenia Trybunału o zgodności albo nie- zgodności b adanej normy p rawnej ze wskazanym wzorcem kontroli, jak i w wypadku, gdy Trybunał uznał wskazany wzorzec za nieadekwatny do jej badania , czyli w sytuacjach , gdy przedmiot kontroli pozostaje nadal w systemie prawa ” ( postanowienie TK z 28 lutego 2018 r., syg n. SK 28/17, O TK ZU A/2018, poz. 10). Wyjątkowo , okoliczność polegająca na tym, że okreś lone przepisy były już przedmiot em kontroli z o kreślon ymi wzorcami i zostały uznane za konstytucyjne, nie wyklucza ponownego ic h z badania nawet z tymi samymi wzorcami, „ jeżeli tylko inicjator kontroli przedstawi nowe, niepowoływane wcześniej argumenty, oko- liczności lub dowody uzasadniające prowadzenie postępo wania i wydanie wyroku ” (postano- wienie TK z 11 grudnia 2019 r., sygn. SK 11/19, OTK ZU A/20 19 , poz. 72). Wyrok Try bunału w spraw ie o sygn. SK 46/15 został wydany przed wniesieniem skargi konstytucyjnej rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu. Powini en być więc znany OTK ZU A/202 1 SK 33/20 poz. 12 15 zarówno skarżącemu, jak i reprezentującemu go pełnomocnikowi. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skar żący nie przed stawił jednak żadnych nowych argumentów ani dowodów, które wskazywałyby n a konieczność ponownego zbadania kwestii zgodnoś ci prz episów p.p.s.a. – w zakresie, w jakim nie prz e widuj ą możliwości zaskarżeni a orzeczenia o kosztach postępowania kasa cyjnego wydane go przez NSA – z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1, a także art. 176 ust . 1 Konstytucji. Okoliczność powołania przez ska rżąceg o art. 227 § 1 p.p.s.a., któ- rego formalnie nie obejmuje sentencja wyroku o sygn. SK 46/15, nie mogła zmienić oceny Trybunału w ni niejszej sprawie. Z tych względów w niniejszej sprawie Trybunał, działaj ąc na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK , posta nowił umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym zgodności art. 194 § 1 i a rt. 227 § 1 p.p.s.a. ( w zakresie zakwesti onowanym w ska rdze konstytucyjnej ) z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1, a także art. 176 ust. 1 Konstytucji – ze względu na zbęd- ność w ydani a wyroku. W zakresie dotyczącym żądania poddania kontroli konstytucyjności art. 194 § 2 - 4 i art. 227 § 2 p.p.s.a. ni niejsze postęp owani e zostało umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku przez Try bunał – wobec nieprzedstawienia przez skarżącego żadnych zarzutów, które odn osiłyby się do treści unor- mowań prawnych ujętych w tych jednostkach redakcyjnych. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny post anowił jak w sentencji.