SK 54/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 27 grudnia 2023 r. Pozycja 104 POSTANOWIENIE z dnia 5 grudnia 2023 r. Sygn. akt SK 54 / 2 1 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz – przewodniczący Stanisław Piotrowicz – sprawozdawca Justyn Piskorski Julia Przyłębska Bartłomiej Sochański , po rozpoznaniu , n a posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2023 r., skargi konstytucyjnej M . Z . o zbadanie zgodności: art. 38 ust. 5 w związku z art. 2 ustawy z dni a 21 listopada 2008 r. o pracowni- kach samorządowych (Dz. U. z 20 19 r. poz. 1282 ) rozumianego w ten sposób, iż wymaga on świadczenia pracy w charakterze pracownika samorządowego w dniu nabycia przez pracownika samorządowego prawa do nagrody jubileu- szowej, z art. 24, art. 64 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. U Z A S A D N I E N I E I 1. M . Z . (dalej: skarżący) wniósł skargę konstytucyj ną o stwierdzenie niezgodności art. 38 ust. 5 w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorzą- dowych (Dz. U. z 20 19 r. poz. 1282 ; dalej: ustawa o pracownikach samorządowych ) rozu- mianego w ten sposób, i ż wymaga on świadczenia pracy w char akterze pracownika samorzą- dowego w dn iu nabycia przez pracownika samorządowego prawa do nagrody jubileuszowej, z art. 24, art . 64 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji . 1.1. Skarga ko nstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego: Od 28 sierpnia 1978 r. skarżący był pracownikiem samorządowym , p racował w Urzę- dzie Gminy w B. 12 czerwca 2015 r. został zwolniony z pracy w urzędzie gminy , bez zacho- wania okresu wypowiedzenia. Wyrokiem z 14 października 2015 r. S ąd Rejonowy w K . OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 2 (sygn. akt [ … ] ) uznał rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia za niezgodne z pra- wem. W ok resie od 1 lutego 2 017 r. do 31 stycznia 2019 r. skarżący pracował u zarządcy nieruchomości . 6 lutego 2019 r. został ponownie zatrudn iony w U rzędzie G miny w B . , a za- tem z przerwą w okresie od 1 3 czerwca 2015 r. do 5 lutego 2019 r. , skarżący był pracowni- kiem samorządowym. 40 lat pracy skarżący osiągnął 18 stycznia 2019 r., tj. w dniu , kiedy nie był pracowni- k iem samorządow ym , lecz był zatrudnio ny u prywatnego p rac odawcy – zarządcy nierucho- mości. 6 lutego 2019 r. , kiedy skarżący ponownie podjął pracę w urzędz ie gminy , wystąpił z wnioskiem o wypłatę nagrody jubileuszowej , o której mowa w art. 3 6 ust. 2 ustawy o pra- cownikach samorządowych . P racoda wca odmówił wypłaty nagrody . Uznał, że skarżący nabył prawo do nagrody jubileuszowej w dniu, kiedy świadcz ył prac ę poza jedno stk ą samorządową. Skarżący wniósł pozew do Sądu Rejonowego w K. Sąd r ejonowy oddalił powództwo w całości , wskazując, że nagroda jubileuszo wa wypła cana jes t po osiągni ę ciu określonego stażu pracy w dniu, w którym pracownik nabył do niej prawo (wy rok z 31 października 2019 r. , sygn. akt [ … ] ) . Od powyższego wyroku skarżący wniósł apelację do Sąd u Okręgow ego w O . W ap e- lacji podniósł zarzut błędnej wykładni p rzepis ów ustawy o pracownikach samorządowych. Skarżący wskazał, że sąd pierwszej instancji wyprowadził nieznan ą ustawie przesłankę prawa do nagrody jubileuszowej w postaci posiadania statusu pracownika samorządowego w dniu osiągnięcia 40 - l etniego stażu pracy. Sąd Okręgowy w O . wyrokiem z 7 maja 2020 r. (sygn. akt [ … ] ) , zmien ił wyrok s ą du r ejonowego w zakresie orzeczenia o kosztach zastępstwa procesowego oraz oddalił apelacj ę s karżącego w pozostałym zak re sie. S ąd okręgowy w pełni podzielił ustale nia fak tyczne oraz ocenę prawną dokonaną przez sąd rejonowy. Uznał, że skarżący błędnie argumentował, że nie jest wymagane posiadanie statusu pracownika sa morządowego w momencie nabycia prawa do nagrody jubileuszowej. W ocenie sądu , posia dan ie statusu pracown ika samorządowego w chwili nabycia prawa do nagrody jubileuszowej jest niezbęd ne, aczkolwiek wymó g ten nie wynika z art. 38 ust. 2 lub ust . 5 , lecz art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Użycie przez ustawo dawcę sformu łowania „ przepisy aktu prawnego stosuje się do osób « zatrudnio- nych » (…) wyraźnie wskazuje, że w tym wypadku chodzi o osoby aktualn ie (tj. w momencie rozstrzygania o danej kwestii formalnej lub materialnej) zatrudnione w jednostkach wymie- nionych w art . 2” (uzasadnienie są du okręgowego) . 1.2. S karżący wn iósł o zbadanie zgodności art. 38 ust. 5 w związku z art. 2 usta wy o pracownikach samorządowych r ozumianego w ten sposób, iż wymaga on świadczenia pracy w charakterze pracownika samorządowego w dniu nabycia przez pracownika samorządowego prawa do nagrody jubileuszowej, z art. 24, art. 64 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji . Podniósł, że kwestionowane przepisy są niekonstytucyjne, ponieważ wymagają świadczenia pracy w charakterze pracownika samorządowego w dniu nabycia prawa do na- grody jubileuszowej, podczas gdy z literalnego brzmienia zakwestionowanego art. 38 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych wynika wprost, że okresy zatrudnienia mają być je- dynie „ zakończone ”. W ocenie skarżącego , to zakończone w odpowiedniej ilości okresy prac y winny być jedyną przesłanką up rawniającą do nabycia nagrody jubileuszowej. 1.3. W edług skarżącego , zakwesti onowany art. 38 ust. 5 ustawy o pracownikach sa- morządowych należy powiązać z art. 2 tej ustawy, zgodnie z brzmieni em któ rego przepisy usta wy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin. N ie- konstytucyjne jest bo wiem takie rozumienie „okresu pracy” z art. 38 ust. 5 ustawy o pracow- nikach samorządowych , które w ymaga, aby osoba posiadająca status pracownika samorzą- OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 3 dowego, w świetl e art. 2 tej ustawy , „była jeszcze «zatrudniona» ściśle w dniu nabycia uprawnienia do uzyskania nagrody jubileuszowej, zaś np. zatrudnienie (nawiązanie stosunku pracy) jako pracownik samorządowy dzień później – niweczyłob y taki e uprawnienie. Szc ze- gólnie, sytuacja taka nie powinna dotyczyć pracowników dotkniętych w adliwym (niezgod- nym z prawem) rozwiązaniem stosunku pracy” (s. 4 skargi). Skarżący wyw iódł więc ekspektatywę prawa do nagrody jubileuszowej z tego, że był pracownikiem sam orządowym przez większość sw ojej kariery zawodowej, a także w dniu składania wniosku o nagrodę jubileuszow ą , choć tego statusu nie posiadał w dniu osiągnięcia 40 - letniego stażu pracy . Wymóg zatrudnienia na stanowisku pracownika samorządowego na d zień o siągni ęcia wymagan ego stażu pr acy narusza, w ocenie skarżącego, zasadę szczególnej ochrony pracy (art. 24 Konstytucji ), gwarancje ochrony innych niż własność praw majątko- wych ( art. 64 ust. 1 Konstytucji ) oraz zasady sprawiedliwości społeczn ej ( art. 2 Konst ytucji ). 2 . W piśmie z 15 listopada 202 1 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu. 3 . W piśmie z 9 czerwca 202 2 r. stanowisko zajął Sejm. Wniósł o umorzenie postępo- wania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 0 listopada 2016 r. o organizacji i try- bie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2 019 r. poz. 2393; d alej: u.o.t.p.TK ) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.1. W opinii Sejmu, skarga nie spełnia warunków forma lnych warunkujących jej me- rytoryczne rozpo znanie. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, Sejm mając na uwadze do tychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego , uznał, że ponieważ zasada sprawiedliwo ści społecznej nie mo że stanowić samodzielnego wzorca kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną , postę- powanie w tym zakresie nal e ży umorzyć. W zakresie zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 i art. 24 Konstytucji Sejm uz nał, ż e choć to na s karżącym c iąży obowiązek uzasadnienia zarzutu naruszenia wskazanych wzorców kon- troli, to skarżący tego obowiązku nie spełnił. Nie powołał konkretnych i przekonujących argumentów prawnych na rzecz swoich tez , a mianowicie nie przedstawił argumentów uza- sadniając ych, że wymóg zatrudnienia w charakterze pracownika sam orządowego skutkuje naruszeniem konstytucyjn ej ochrony przysługujących mu praw maj ątkowy ch. W ocenie Sej- mu , skarżący nie uzasadnił również , że przysługuje mu podlegająca ochroni e kons tytucyjnej ekspekt atywa do na grody jubileuszowej. 3.2. Niejako z ostrożności procesowej, Sejm przedstawił swoje wątpliwości dotyczące uznania za przedmiot kontroli ar t. 38 ust. 5 w związku z art. 2 ustawy o pracownikach samo- rządowych . W ocenie Sejmu, kwestionowany wymóg zatrudnienia w jednostce samorządowej w dniu nabycia prawa do nagrody jubileuszowej wynika expressis verbis z § 8 ust. 1 uchylo- nego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pra- cowników samorządowych ( D z. U. poz. 936; dalej : rozporządzenie z 2018 r.), który stanowił, że „Pracownik samorządowy nabywa prawo do nagrody jubileuszowej w dniu upływu okresu uprawniającego do tej nagrody albo w dniu wejścia w życie przepisów wprowadzających na- gr ody jubileuszo we”. Sejm odwołał się do ukształtowanego w tak obowiązującym stanie prawnym orzecznictw a S N , w którym stwierdzano, że prawo do nagrody powstaj e w dniu jubi leuszu, który przypada na okres zatrudnienia w jednostce samorządu terytorialnego, z wyjątkiem sytuacj i spo wodowan ej przejściem na eme ry turę i rentę ( zob. wyrok SN z 8 mar- OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 4 ca 2016 r., sygn. akt II PK 15/15 ) . W ocenie Sejmu, s tanowisko zajęte przez SN wzmacnia też treść § 8 ust. 5 rozporządzenia z 2018 r., który nakazuje obliczenie wysokości nagrody jubile- u szowej w oparciu o wynag rodzenie przysługujące pracownikowi samorządowemu w dniu nabycia prawa do nagrody, a jeżeli dla pracownika samorzą dowego jest to korzystniejsze – wynagrodzenie przysługuje mu w dniu jej wypłaty. I choć, jak zauważył Sejm, powyższy pogląd SN z ostał sformułowany w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w spraw ie wynagradzania pracowników samorządowych (D z. U. Nr 50, poz. 398; dalej: rozporządzenie z 2009 r.), które zostało uchylone przez ro zpo- rzą dzenie z 2018 r., to ze względu na to, że treść § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r . została w całości zachowana w rozporządzeniu z 2 018 r., pogląd SN jest aktualn y . 3.3. Sejm wskazał również, że niepowołani e § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r. w tre- ści sądowego ro zstrzygnięcia nie stoi na przeszkodzie poddania go kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Trudno bowiem jednozn acznie przesądzić, czy § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r. stanowił przedmiot analizy sądu i był podstawą sądowego rozstrzygnięcia. S ąd okr ęgowy odnosił się jedynie do z arzutów apelacji, które nie obejmowały przepisu rozporzą- dzenia, ponieważ skarżący pominął jego t reść. Natomiast nie można wykluczyć, że norma wywodzona z tego przepisu miała pośredni wpływ na wyrok sądu pierwszej inst ancji, albo- wiem sąd ten przywołał uchwałę SN, która ch oć za padła w stanie prawnym ukształtowanym zarządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 23 grudnia 1989 r. w s prawie ustala- nia okresów pracy i innych okresów uprawniających do nagrody jubileuszo wej or az zasad jej oblic zania i wypłacania (M. P. Nr 44, poz. 358) to została wydana na tle brzmienia przepisu mającego analogiczn ą treść do § 8 ust. 1 r ozporządzenia z 2018 r. 4 . W piśmie z 10 czerwca 202 2 r. stanowisko zajął Prokurator Generalny (dalej : PG) . W jego ocenie , postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK wobec niedopuszczalno ści wydania orzeczenia. 4 . 1 . W ocenie P G , skarga konstytucyjna nie odpowiada wymogom formalnym warun- kującym jej merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał Kons tytucyjny. 4 .2. Zdaniem PG , sposób sformułowania i uzasadnienia zarzutów wskazuje , że skarżą- cy kwestionuje uza leżnienie naby cia prawa do nagrody jubileuszowej przewidzianej w usta- wie o pracownikach samorządowych od spełnienia warun ku zat rudnienia w jednostce samo- rządowej wymienionej w art. 2 tej ustawy w dniu upływu okresu uprawniającego do nagrody. Ty mczasem zaskarżon y art. 38 ust. 5 w związku z art. 2 ustawy o pracownikach samorządo- wych nie dotyczą warunków ustalania prawa do nagrody jubileuszowej pracow nikom samo- rządowym. Art. 2 określa zakres podmiotowy ustawy o pracownikach samorządowych, wią- żąc status pracownika samorządowego z zatrudni eniem w wymienionych kategoriach jedno- stek, a art. 38 ust. 5 tej ustawy określa okresy podleg ające wlicze niu do stażu pracy upraw nia- jącego do nagrody jubileuszowej i pozostałych świadczeń wymienionych w ust. 1 - 3 art. 38 ustawy. Nie mo żn a zatem, w ocenie PG, wyprowadzić z powyższych przepisów kwestiono- wanej przez skarżącego normy , zgodnie z którą warunkiem nabycia pr zez p racownika samo- rządowego prawa do nagrody ju bileuszowej jest zatrudnienie w jednej z jednostek wymienio- nych w art. 2 w dniu upływu okresu uprawniającego do tej nagrody. Zdaniem PG , kwestionowana przez skarżącego norma wynika z art. 3 6 ust. 2 w zw iązku z art . 38 ust. 2 ustawy o pracownikach oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r., precyzującego sposób us talania daty powsta nia prawa do nagrody jubileuszowej, w któ rej winny być spełnione przesłanki nabycia prawa do tego świadczenia . PG uznał więc, że skar- żący „ nie wskazał przepisów relewantnych dla oceny kwestionowanego warunku nabycia OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 5 prawa do nagrody jubileuszowej, dotyczącego spełnienia przesłanek stażu pracy oraz zatrud- nienia w podmiocie samorządowy m w dniu upływu okresu uprawn iające go do tej nagrody ” i wob ec tego nie spełnił wymogu wynikającego z art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p .TK , co samodzielnie przesądza o niedopuszczalności merytorycznego rozpozna- nia skargi. 4.3. PG wskazał ponadto , że przesłanką dopuszczalności złożenia s kargi konstytucyj- nej nie jest każde naruszenie K onstytucji, ale tylko takie, które dotyka konstytucyjnych praw i wolności, będących źródłem przysługujących skarżącemu praw podmiotowych. Spośród po- wołanych przez skarżącego wzorców kontrol i, w o cenie PG, jedynie art. 64 ust. 1 Konstytucji został wskazany prawidłowo. Tylko z tego, z przy wołanych przez skarżąceg o wzorców kon- troli, wyni ka konstytucyjne prawo przysługujące jednostce. Jednakże skarżący mi mo powoła- nia prawidłowego wzorca nie spełnił, w ocenie PG, wymogu w postaci uprawdopodobnienia niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji , albowiem „ n ie tylko nie skonfrontował treści zaskarżonej normy z norm ą hierarchicznie wyższą i nie określił , na czym miałaby polegać niezgodność tych norm, ale n awet nie podjął pr óby wykazania, ż e ekspektatywa prawa do nagrody jubileuszowej za 40 lat pracy od pozwanego Urzędu G miny, która – zdani em Skar- żącego – powstała w związku z wieloletnim zatrudnieniem w charakterze pracownika samo- rządowego ( vide – s. 5 skarg i konstytucyjnej), należała do tych ekspektatyw, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 1 Konstytucji ” (s. 17 - 18 pisma PG ) . Z kolei pozostałe przepisy, to jest art. 2 i art. 24 Konstytucji, powołane przez s karżą- cego jako samodzielne w zorce kontroli, nie wyrażają praw podmiotowych . Zatem skarga nie spełnia wymogów określonych w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o .t.p.TK. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przesłanki dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyj- nej. 1 .1. Zgodnie z d otychczasowym, utrwalonym stanowiskiem Trybunału, na każdym etapie postępowania Trybunał obwiązany jest badać , czy rozpoznawana skarga spełnia wy- mogi formalne (zob. m.in. wyrok z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, OTK ZU A/2016, po z. 51; postanowienia z: 2 1 października 2003 r. , sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8 / A/2003, poz. 89; 6 l i pca 2004 r., sygn. SK 47 / 03, OTK ZU nr 7 / A/2 004, poz. 74; 21 marca 2006 r., sygn. SK 58 / 05, OTK ZU nr 3 / A/2006, poz. 35; 24 października 2006 r., sygn. SK 65 / 05 , OT K ZU nr 9 /A/ 2006, p oz. 145 ; 30 maja 2007 r., sygn. SK 67/06 , OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 6 4 ; 18 listopada 2009 r., sygn. SK 12/09 , OTK ZU n r 10/A/2009, poz. 158 ; 2 grudnia 2010 r., sygn. SK 11/10 , OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131 ; 18 czerwca 2013 r., sygn. SK 1/12 , OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 70 ; 26 maja 2015 r., sygn. SK 6/13 , OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 76 ; 14 listopada 2017 r., sygn. SK 4/16, OTK ZU A/2017, poz. 76; 9 kwietnia 2019 r., sygn. S K 7/19 , OTK ZU A/2019, poz. 15 ). Nadanie skardze dalszego biegu nie przes ą dza bowiem o spełnieniu formalnopraw- nych przesłanek dopuszczalności orzekania w danej sprawie ani nie wiąże składu wyznaczo- nego do rozpoznania sprawy co do meritum ( zob. wyrok TK z 25 września 2019 r., sygn. SK 31/16 , OTK ZU A/2019, poz. 53 oraz pos tanowi enia z: 27 stycznia 2004 r., sygn. SK 50/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 6; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 14 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124; 30 maja 2007 r., sygn. SK 3/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 62; 16 czerwca 2009 r., sygn. OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 6 SK 22/07, OTK ZU nr 6 /A/ 2009, poz. 97; 2 grudnia 2010 r., sygn. SK 11 / 10 ; 4 lipca 2011 r., sygn. SK 27 / 10, OTK ZU nr 6 / A/2011, poz. 63 ; 14 grudnia 2011 r., sygn. SK 29/09, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 130; 17 maja 2017 r ., syg n. SK 7 / 16, OTK ZU A/ 2017 , poz. 42 ; 20 lutego 2019 r., sygn. SK 30/17, OTK ZU A/ 2019, poz. 8 oraz 22 lipca 2021 r., sygn. SK 24/20, OTK ZU A/ 2021, poz. 43 ). Stąd też również na obecnym etapie postępowania Trybunał zobligo- wany był do oceny , czy rozpoznawana skarga konstytucyjna spełnia wszystkie warunki jej dopuszczalności. 1 .2. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji , „ K ażdy, czyje konstytucyjne wolności lub pra- wa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Try- bunału Kon stytuc yjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu norma- tywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzek ł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji ” . Po- nadto w myśl a rt. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i tryb ie post ę po- wania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393 ; dalej: u.o.t.p.TK ) , skarga powinna zawierać: „ 1) określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego a ktu no rmatywnego, na podsta- wie którego sąd lub organ administracj i publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub pra- wach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skar- żący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucj ą ; 2) wskazanie, która konstytucyjna wolność lub [które konstytucyjne] prawo skarżącego , i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; 3) uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego , ze w skazan ą konstytucyjn ą wolnością lub [wskazanym konstytucyjnym] prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie; 4) przedstawienie stanu faktycznego; 5) udokumentowanie daty doręczenia wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o któr ych mowa w art. 77 ust. 1; 6) informacj ę , czy od wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1, został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia”. Mając na uwadze wymienione wyżej wymogi, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał , że na gruncie art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej mo gą być tylko unormowani a wykazujące podwójną kwalifikację. Po pierwsze , „ muszą one stano- wić podstaw ę prawną ostatecznego orzeczenia, z wydaniem którego skarżący wiąże formuło- wane zarzuty. Po drugie, to w ich treści normatywnej tkwić winna bezpośrednia przyczyna zaistniałego naruszenia praw podmiotowych skarżącego” (postanowieni e TK z 18 lipca 2007 r., sygn. Ts 153/06, OTK ZU nr 6/B/200 7, poz. 273 ; zob. też postanowienie TK z 22 paź dziernika 2007 r., sygn. Ts 291/06 , OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 241 oraz wyrok TK z 28 października 2015 r., sygn. SK 59/13, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 162 ). T o znaczy , że skarżący może przedmiot em zaskarżenia uczynić tylko te przepisy, które stanowiły podstawę ostatec znego orzeczenia , a zakwestionowane w skardze przepisy zdeterminowały treść wyda- nego orzeczenia w tym aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszeni e jego konstytucyj- nych wolności i praw . W dotychczas owym orzecznictwie Trybunału, które skład orzekający podtrzymuje, przyjmuje się również , że skarżący zobowiązany jest wskaza ć w skardze te konstytucyjne wolności lub prawa, któr e w j ego ocenie , został y narusz on e , oraz wykaza ć , że jest ich pod- miotem . P rzesłanką dopuszczalności złożenia skargi konstytucyjnej jest zatem tylko takie naruszenie Konstytucji, które dotyka przysługujących skarżącemu praw podmiotowych (zob. np. wyroki TK z: 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7 / 11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112 i 9 czerw ca 2015 r., sygn. SK 47/13, OTK ZU nr 6/A/2015, poz. 81). OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 7 W postępowaniu wszczętym skargą konstytucyjną wzorca kontroli nie mogą stanowić normy ogólne, określające zasady ustrojowe i normy adresowane do ustawodawcy, narzuca- jące mu pewien sposób regulowania dziedzin życia (zob. wyrok z 17 listopada 2010 r., sygn. SK 23/07, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 103). Zasady te , jako niebędące źródłem praw lub wol- ności konstytucyjnych o charakterze podmiotowym , mogą pełnić funkcję tylko pomocniczego wzorca kontroli, występ ującego w powiązaniu z innym przepisem konstytucyjnym , i to pod warunkiem , że ich przywołanie zostanie w sposób należyty przez skarżącego uzasadnione (zob. wyrok z 10 lipca 2007 r., sygn. S K 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75) . S karga konstytucyjna powinna również zawierać uzasadnienie zarzutu niezgodności z Konstytucj ą kwestionowanych przepisów z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie ( zob. postanowienia T K z: 29 czerwca 2016 r., sygn. SK 26 / 15, OTK ZU A/ 2016, poz. 48; 20 września 2017 r., syg n. Ts 136/17 , OTK ZU B/ 201 8, poz. 32; 7 lutego 2018 r., sygn. SK 20/15, OTK ZU A/ 2018, poz. 7). To na skarżącym ciąży obowiązek uprawdopo- dobnienia, że naruszenie wskazanych wolności lub praw wynika z treści zakwestionowanych przepisów, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej ostatecznie ukształ- tował sytuację prawną skarżącego , oraz odpowiednie udowodnienie podniesionych zarzutów w kontekście każdego wskazanego wzorca kontroli, wykazanie bezpośredniego i konkretnego ich naruszenia (zob. n p. postanowienia TK z : 5 czerwca 2013 r., sygn. SK 25/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 68; 1 lutego 2017 r., sygn. SK 38/14, OTK ZU A/ 2017, poz. 2). 2. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi. 2 .1. Skarga konstytucyjna rozpatrywana w niniejszym postępowaniu czyni przedmio- tem kontroli art. 38 ust. 5 w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracowni- kach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530; dalej: ustawa o pracownikach samorządo- wych ) . Skarżący kwestionuje uzależnienie nabycia prawa do nagrody jubileuszowej przewi- dzianej w ustawie o pracownikach samorządowych od spełnienia warunku zatrudnienia w jednostce samorządowej wymienionej w art. 2 tej ustawy w dniu nabycia przez pracownika samorządowego prawa do nagrody jubileuszowej . Zaskarżony a rt. 38 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi: ,,Do okresów pracy uprawniających do dodatku za wieloletni ą prac ę , nagrody jubileu- szowej i jednorazowej odprawy w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu nie- zdolności do pr acy wlicza si ę wszystkie poprzednio zakończone okresy zatrudnienia oraz inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od któ- rego zale ż ą uprawnienia pracownicze ”. Powyższy przepis wskazuje zatem , jakie okresy pracy podlegają wliczeniu do okresów pracy uprawniając ych do nagrody jubileuszowej i pozostałych dwu dodatkowych świadczeń . Zaskarżony art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych o kreśla podmiotowy zakres tej ustawy. Wiąże status pracownika samorządowego z zatru dnieniem w wymienionych kate- goriach jednostek . S tanowi bowiem, że ,,[p]rzepisy ustawy stosuje si ę do pracowników samo- rządowych zatrudnionych w: 1) urzędach marszałkowskich oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyj- nych; 2) starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych; 3) urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych; 4) biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samo- rządowych zakładów budżetowych utworzonych przez te związki; 5) biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu teryto- rialnego ”. OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 8 Wskazan y zatem przez skarżącego jako przedmiot kontroli, art. 38 ust. 5 w związku z art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie dotycz y warunków ustalania prawa do nagrody jubileuszowej przysługującej pracownikom samorządowym , a le jedynie wskazuje sposób odpowiedniego liczenia okresów pracy uprawniających do tej nagrody. Nie można z tych przepisów zrekonstruować zakwestionowanej przez skarżącego normy , zgodnie z którą nabycie tej nagrody jest uzależnione od świadczenia pracy w charak- terze pracownika samorządowego w dniu nabycia przez niego prawa do takiej nagrody. Taką normę można wyprowadzić z art. 36 ust. 2 tej ustawy. W myśl bowiem art. 36 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych , „[p]ra co - wnikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach”. To art. 36 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi zatem podstawę prawną przyznania nagrody jubileuszowej i warunkuj e jej uzyskanie od zatrudnienia w jed- nym z podmiotów wymienionych w art. 2 tej ustawy. Kolejn ą przesłankę – stażu pracy – określa z kolei art. 38 ust. 2 : stanowi, że „[n]nagroda jubileuszowa przysługuje w wysokości : 1) po 20 latach pracy – 75% wy nagrodzenia miesięcznego; 2) po 25 latach pracy – 100% wy- nagrodzenia miesięcznego; 3) po 30 latach pracy – 150% wynagrodzenia miesięcznego; 4) po 35 latach pracy – 200% wynagrodzenia miesięcznego; 5) po 40 latach pracy – 300% wyna- grodzenia miesięcznego; 6) po 45 latach pracy – 400% wynagrodzenia miesięcznego ”. Ponadto, art. 37 ust. 1 pkt 8 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi delega- cję dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia „warunków ustalania prawa do nagrody jubileuszowej i jej w ypłacania”. W niniejszej sprawie, z uwagi na to, że 18 stycznia 2019 r. skarżącemu upłynął okres 40 lat pracy, warunki ustalenia prawa pracowników samorządowych do nagrody jubileuszo- wej i jej wypłac e nia określały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 936 , ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2018 r.). I tak w myśl obowiązującego wówczas § 8 ust. 1 i 5 rozpo- rządzenia z 2018 r. , p racownik samorządowy nabywa ł prawo do nagrody ju bileuszowej „ w dniu upływu okresu uprawniającego do tej nagrody albo w dniu wejścia w ż ycie przepi- sów wprowadzających nagrody jubileuszowe ” , a podstawę obliczenia nagrody jubileuszowej stanowi ło „ wynagrodzenie przysługujące pracownikowi samorządowemu w dniu nabycia prawa do nagrody, a jeżeli dla pracownika samorządowego jest to korzystniejsze – wynagro- dzenie przysługujące mu w dniu jej wypłaty” . W świetle obowiązującego art. 38 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z § 8 rozporządzenia z 2018 r. istniały zatem dwie przesłanki, od spełnienia któ- rych uzależnione było otrzymanie nagrody jubileuszowej. Po pierwsze był to odpowiedni staż pracy, a po drugie – posiadanie statusu pracownika samorządowego w dniu osiągnięcia jubi- leuszu zatrudnienia. Tak samo kwesti ę t ę reguluje § 8 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozpo- rządzeni a Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagrad zania pracow- ników samorządowych (Dz. U. poz. 1960 , ze zm. ), które weszło w życie 1 listopada 2021 r . Mając powyż sze na uwadze, Trybunał przede wszystkim przypomina i podkreśla, że nagroda jubileuszowa nie jest świadczeniem powszechnym, przysługującym wszystkim pra- cownikom . Nagroda jubileuszowa przysługuje tylko tym pracownikom, któryc h pracodawca do wypłaty takiego świadczenia jest zobowiązany, oczywiście po spełnieniu określonych wa- runków. Pozostali pracownicy nie uzyskują prawa do dodatkowego świadczenia w postaci nagrody jubileuszowej po przepracowaniu pewnego okresu. W aspekcie rozpoznanej sprawy należy zauważyć , że takie dodatkowe świadczenie nie było przewidziane u pracodawcy, u którego skarżący pracował w okresie od 1 lutego 2017 r. OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 9 do 31 stycznia 2019 r., kiedy to był zatrudniony u zarządcy nieruchomości. A to właśnie w tym czasie, dokładnie 18 stycznia 2019 r. skarżący osiągnął 40 lat pracy. Nagrodę jubileuszową przewiduje ustawa o pracownikach samorządowych . J ednakże, kwestionowana przez s karżącego norma, zgodnie z którą warunkiem nabycia przez pracowni- ka samorządowego prawa do nagrody jubileuszowej jest zatr udnienie w jednej z jednostek wymienionych w art. 2 ustawy w dniu upływu okresu uprawniającego do tej nagrody, wynika z art. 36 ust. 2 w zw iązku z art. 38 ust. 2 tej ustawy . To te przepisy określają przesłanki, któ- rych łączne spełnienie warunkuje nabycie prawa do nagrody jubileuszowej przewidzianej w tej ustawie . Z kolei sposób ustalania daty powstania prawa do nagrody jubileuszowej, w której winny być spełnione przesłanki nabycia prawa do tego świadczenia , precyzuje § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r. Tymc zasem w petitum skargi konstytucyjnej s karżący wskazał jedynie art. 38 ust. 5 w związku z art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, a zatem przepisy, które wprost nie określają przesłanek nabycia prawa do nagrody jubileuszowej , nie pozwalają więc na wy- prowadzenie z nich normy będącej przedmiotem zarzutów s karżącego. Wobec powyższego Trybunał uznał, że skarżący nie spełnił wymogu wynikającego z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK w zakresie prawidłowego okre- ślenia przedmiotu zas karżenia, a to samodzielnie przesądza o niedopuszczalności meryto- rycznego rozpoznania skargi i konieczności umorzenia postępowania. Trybunał podtrzymuje bowiem wyrażone już w orzecznictwie stanowisko, że niepra- widłowe jest „ zaskarżenie przepisów niebędących podstawą prawną tego [ostatecznego] orzeczenia oraz niewskazanie wszystkich przepisów niezbędnych do dekodowania normy prawnej ” ( postanowienie TK z 19 czerwca 2013 r., sygn. Ts 169/12, OTK ZU nr 3/B/2013, poz. 266) , a „ skarżący, reprezentowany przez prof esjonalnego pełnomocnika, ma obowiązek zaskarżenia wszystkich przepisów, z których wynika kwestionowana norma prawna ”, albo- wiem Trybunał nie jest uprawniony do „dopisywania” ani „uzupełniania” przedmiotu zaskar- żenia ( zob. postanowienie T K z 26 stycznia 2016 r., sygn. Ts 285/15, OTK ZU B/ 2016, poz. 120 oraz po stanowienia TK z : 24 października 2006 r., sygn. Ts 158/06, OTK ZU nr 6/B/2006, poz. 297 ; 28 lutego 2018 r., sygn. Ts 34/17, OTK ZU B/ 2018, poz. 86). 2. 2 . Adekwatność wzorców kontroli. 2.2. 1. Niedopusz czalność merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi konstytucyj- nej wynika również z nieprawidłowego wskazania przez skarżącego wzorców kontroli w po- staci art. 24 oraz art. 2 Konstytucji. 2.2.2. Jako wzorce kontroli skarżący wskazał art. 24, art. 64 ust. 1 oraz art. 2 Konsty- tucji . A rt. 24 Konstytucji stanowi, że „Praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Pol- skiej. Państwo sprawuje nadzór na d warunkami wykonywania pracy”. Przepis ten wyraża ustrojową zasadę ochrony pracy i nadzoru przez państwo nad w a- runkami jej wykonywania . W yznacza kierunek polityki państwa w zakresie stosunków pra- cowniczych. N ie wynikają z niego żadne prawa podmiotowe ( zob. postanowieni a TK z : 9 ma - ja 2007 r., sygn. SK 98/06, OTK ZU nr 6/A/2007 , poz. 56; 15 stycznia 2013 r., sygn. SK 21/12, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 12 ). Tak też jest w w ypadku p oda nego przez skarżącego jako wzorzec kontroli art. 2 Kon- stytucji i powołani a się na wyrażoną w nim zasadę sprawiedliwości społecznej. W myśl art. 2 Konstytucji , „Rzeczpospolita Polska jest d emokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Wyrażona tu zasada sprawiedliwości społecznej nie ma jednorodnego charakteru. W orzecznictwie Trybunału wiąż e się z nią m.in. równość praw, solidarność społeczn ą , minimum bezpieczeństwa socjal- nego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji dla osób pozostających bez OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 10 pracy nie z własnej woli ( zob. wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/A/1999, poz. 100) . Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego wskazane przez skarżącego wzorce kontroli w postaci art. 2 oraz art. 24 Konstytucji nie mogą być samoistny- mi wzorcami kontroli w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej (w odniesieniu do art. 2 Konstytucji zob. np. postanowieni a TK z : 26 czerwca 2002 r., sygn. SK 1/02 , OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53 ; 23 listopada 2005 r., sygn. Ts 7/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 244 oraz wyrok TK z 13 stycznia 2004 r. , sygn. SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2 ; w odniesieniu do ar t. 24 Konstytucji zob. postanowienia TK z 9 maja 2007 r., sygn. SK 98/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 56 oraz 15 stycznia 2013 r., sygn. SK 21/12, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 12). D opuszczalność powołania się na zasadę sprawiedliwości społecznej warunkowana jest wskazaniem konstytucyjnego prawa lub wolności, które doznały uszczerbku na skutek naruszenia tej zasady. Jeśli – jak w niniejszej skardze – skarżący ogranicza się tylko do wska- zania, że w jego ocenie doszło do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, brak jest podstaw do przyjęcia, ż e zostało wskazane prawo, którego ochrony można dochodzić w trybie skargi konstytucyjnej. Trybunał już wielokrotnie wypowiadał się na temat dopuszczalności powoływania, w postępowaniu wszczętym skargą konstytucyjną, zasad konstytucyjnych jako wzorc ów kon- troli. Uznawał taką sytuację za wyjątkową, dopuszczalną w dwóch w ypadkach: gdy skarżący z zasady prawa wywiódł takie prawa lub wolności, które nie zostały wysłowione w innych przepisach Konstytucji , lub przywołał zasadę praw a dla uzupełnienia i wzmocnienia argu- mentacji na rzecz naruszenia konstytucyjnych praw i wolności (zob. postanowienia z: 24 stycznia 2001 r., sygn. Ts 129/00, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 248 ; 21 czerwca 2001 r., sygn. Ts 187/00, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 203 ; 6 marca 2001 r., sygn. Ts 199/00, OTK ZU nr 4 / 2001, poz. 107, 10 sierpnia 2001 r., sygn. Ts 56/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 289 ; 19 grudnia 2017 r., sygn. SK 1/17, OTK ZU A/2017, poz. 87 oraz wyrok i z : 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, po z. 258 ; 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2 ; 28 października 2010 r., sygn. SK 19/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 83 ). W niniejszej sprawie żaden ze wskazanych wyżej wyjątkowych w ypadków nie za ist- niał . Art. 24 oraz art. 2 Konstytucji nie są przepisami statuującymi konstytucyjne wolności lub prawa, a skarżący – wskazując je jako wzorce – nie powiązał ich z prawami, których na- ruszenie zarzuca. 2.2.3. Prawidłowe udowodnienie podniesionych zarzutów. Powołany przez skarżącego jako wzorzec art. 6 4 ust. 1 zdani a pierwsze go Konstytucji , stanowi ący : „ Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedzi- czenia”, statuuje konstytucyjne prawo przysługujące jednostce. P rzewiduje obowiązek określenia przez ustawodawcę konstrukcji poszczególnych praw ekonomicznych, zapewnienia możliwości czynienia z nich użytku oraz przyznania im odpowiedniej ochrony . Powyższy wzorzec kontroli został przywołany prawidłowo, jednakże poza jego nume- rycznym wskazaniem skarżący nie wypełnił obowiązku pre cyzyjnego przedstawienia treści wolności lub praw wywodzonych z postanowień art. 64 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji , a naruszonych przez ustawodawcę. N ie określił też, w jaki sposób zostały naruszone jego prawa lub wolności wynikające z tego wzorca i nie przedstawił argumentów na poparcie za- rzutu niezgodności kwestionowanej regulacji z tym wzorcem kontroli. Skarżący ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że „ [ n ] a ustawodawcy po- zytywnym spoczywa nie tylko obowiązek pozytywny stanowienia przepis ów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny po- OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 11 wstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owo prawo mogłyby pozbawi a ć ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać ” (s. 4 skargi) , oraz wyrażenia poglądu, ż e zaskarżona regulacja pozostaje w sprzeczności z gwarancj ami ochrony innych ni ż własno ść praw mająt- kowych . Trybunał uznał zatem , że jakkolwiek skarżący wskazał w skardze wzorzec kontroli zawierający konstytucyjne prawo podmiotowe, to nie można uznać, ż e zrealizował wymóg art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, a t o skutkuje , przy rozpoznaniu merytorycznym, umorzeniem postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku . Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.