SK 58/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 22 listopada 2024 r. Pozycja 101 POSTANOWIENIE z dnia 22 października 202 4 r. Sygn. a kt SK 58 / 19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bartłomiej Sochański – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Krystyna Pawłowicz – sprawozdawca Justyn Piskorski Bogdan Święczkowski , po rozpoznaniu , na posiedzeniu niejawnym w dni u 22 października 2024 r. , skargi konstytu- cyjnej J .G. i B .G. o zbadanie zgodności : art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r . o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. N r 1 15 , poz. 741 , ze zm. ) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, a także z wynikającą z art. 2 zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i 2 , w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Pol- skiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie . Orzeczenie zapadło jednogłośnie . U Z A S A D N I E N I E I 1. W skardze konstytucyjnej z 2 5 maja 2019 r. (data nadania ) J .G. i B .G. (dalej: skar- żący) w ni eśli o stwierdzenie niezgodności art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r . o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. N r 115, poz. 741, ze zm. ; aktualn ie : Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ; dalej: u.g.n. ) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, a także z wynikającą z art. 2 zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i 2 , w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji . Skarżący podn ieśli , że art. 76 ust. 1 u.g.n. „przyznaje wojewodzie (w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa) albo właściwej radzie lub sejmikowi (w odniesieniu do nie- ruchomości jednostek samorządu terytorialnego) uprawnienie do podwyższenia stawki pro- centowej opłaty rocznej, nie określając górnej granicy takiego podwyższenia ” (skarga , s. 1 - 2). OTK ZU A/2024 SK 58/19 poz. 101 2 Zaskarżony art. 76 ust. 1 u.g.n. ma następujące brzmienie: „ Stawka procentowa opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5, może być pod- wyższona zarządzeniem wojewody w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub uchwałą odpowiedniej rady lub sejmiku w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Podwyższenie stawki procento- wej może nastąpić tylko przed oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczy- ste ” . Natomiast art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n., do którego odsyła zaskarżony przepis, stanowi: „ Wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uza- leżniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, i wynosi: ( … ) 5) za pozostałe nieruchomości gruntowe – 3 % ceny ” . Cytowane przepisy obowiązują w niezmienionym brzmieniu od początku funkcjono- wania ustawy o gospodarce nieruchomościami. 1. 1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem fak- tycznym: Na mocy u chwał y Rady Miasta S . z 19 lutego 1998 r. , n r [ … ] , w sprawie podwyższe- nia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości grun- towych , wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, ze zm.; dalej: u.s.g.) w związku z art. 76 ust. 1 u .g.n. Rada Miasta S . podwyższyła stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego do wysokości 15% ceny gruntu pod lokalami użytkowymi, czyniąc wyjątek dla pracowni artystycznych. Jak wynika z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G . , s karżący są współ właścicielami lokalu użytkowego zlokalizowanego w S . [ … ] o powierzchni 18,71 m 2 oraz współ użytkownikami wieczystymi części działki nr [ … ] , dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [ … ] . Skarżący nabyli wskazaną nieruchomość od gminy 18 maja 2007 r. „ Opłata roczna została ustalona w wysokości 15% wartości nieruchomości gruntowej na podstawie uchwały Rady Miasta S . z dnia 19 lutego 1998 r. Wysokość stawki procentowej opłaty rocznej wskazana była w akcie notarialnym i w protokole uzgodnień z dnia 19 marca 2007 r., dotyczącym sprzedaży lokalu użytkowego z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części działki gruntu” (zob. uzasadnienie wyroku WSA w G . z 14 wrze - śnia 2016 r., sygn. akt [ … ] , dołączone do akt sprawy ). Prawo użytkowania wieczystego przy- sługujące skarżącym ujawniono w księdze wieczystej 21 maja 2007 r. (skarga, s. 3). Jak podkreślają skarżący, „Gmina Miasta S . pobiera od skarżących począwszy od 2008 roku opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości odpowiadającej 15% wartości nieruchomości. D o chwili obecnej (przez 11 lat) skarżący uiścili na rzecz gminy opłaty roczne odpowiadające 165% wartości nieruchomości . Prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na okres 99 lat – do upływu tego okresu pozostało około 88 lat” (skarga, s. 3 ) . 5 kwietnia 2016 r. (data doręczenia) skarżący, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., we- zwali Radę Miasta S . do usunięcia naruszenia prawa i ich interesu prawnego przez wyelimi- nowanie wymienionej uchwały Rady z porządku prawnego. W odpowiedzi na to wezwanie, 27 kwietnia 2016 r., Rada Miasta odmówiła jego uwzględnienia. Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G . , który w wyroku z 14 września 2016 r. (sygn. akt [ … ] ), w punkcie 1 stwierdził nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta S . w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych . Zasądził też w punkcie 3 zwrot kosz- tów postępowania na rzecz skarżących. OTK ZU A/2024 SK 58/19 poz. 101 3 Rada Miasta S . skierowała skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) , który wyrokiem z 16 listopada 2018 r. (sygn. akt [ … ] ) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 września 2016 r. w punktach 1 i 3 oraz oddalił skargę J .G. i B .G . NSA uwzględnił wyjaśnienia Rady Miasta S . , że „ustawa nie określa limitu podwyż- szenia stawki procentowej opłaty rocznej. Decyzję o ustaleniu konkretnej stawki procentowej pozostawiono wojewodzie oraz organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, przy czym doktryna wskazuje na elementy, które mogą mieć decydujące znaczenie dla wyso- kości podwyższonej stawki procentowej, np. na atrakcyjność nieruchomości, w tym m.in. położenie, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uzbrojenie w infrastrukturę techniczną oraz rynek nieruchomości . Skoro brak jest ustawowego limitu podwyższenia ww. stawki procentowej, to nieuzasadniony jest zarzut, że określona jest ona «dowolnie» czy «rażąco» przekracza podstawową stawkę 3%. Ponadto o stawce nie decyduje przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tylko cel wskazany w umowie, a w braku jego wskazania – faktyczne jego wykorzystanie. Podniosła, że skarżący wykorzystują nieruchomość do prowadzenia działalności gospodarczej. Ani ten cel ani fak- tyczne wykorzystanie nieruchomości nie uległy zmianie” ( uzasadnienie wyroku NSA z 16 li - stopada 2018 r. , sygn. akt [ … ] , dołączone do akt sprawy ). Jak podkreślił NSA, „choć zaskarżona uchwała określa stawkę procentową opłaty za użytkowanie wieczyste w znacznej wysokości – ale stawka ta została podwyższona w 1998 r., zatem kilkanaście lat temu i zanim jeszcze skarżący nabyli przedmiotowe prawo. Zatem, w realiach tej sprawy, nie wystąpił element zaskoczenia. Skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała funkcjonowała już jako prawo miejscowe od dziewięciu lat. W związku z powyższym można przyjąć, że nabywając prawo użytkowania wieczystego w stosunku do konkretnej nieruchomości, nabywcy znali, a co najmniej powinni znać przepisy i uwarunkowania miejscowe, dotyczące nieruchomości. Skoro zatem skarżący akceptowali w dacie nabycia prawa, wysokość obowiązującej wówczas – i niezmienionej do chwili obecnej – stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, oznacza to, że tak określona w zaskarżonej uchwale wysokość przedmiotowej opłaty nie powodowała (…) dyskryminacji w życiu gospodarczym, a w związku z tym nie mogła naruszać zasady równo- ści i zasady ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażonych w art. 32 ust. 1 i 2 oraz w art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej” (tamże). W ocenie NSA, „Sąd I instancji naruszył art. 76 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez niewłaściwe zastosowanie” (tamże). Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji: „Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej”. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 3 u .s.g. : „ Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej ” . Wyrok NSA z 16 listopada 2018 r. (sygn. akt [ … ] ) został wskazany przez skarżących jako ostateczne rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. 1.2. Precyzując zarzut niezgodności z Konstytucją , s karżąc y podnieśli, że art. 76 ust. 1 u.g.n. „ w części w jakiej przyznaje wojewodzie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub radzie i sejmikowi w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do po [d] wyższenia stawki procen- towej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych wymienionych w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. (oddananych na inne cele niż nieruchomości wymienione w art. 72 ust. 3 pkt 1 - 4a u.g.n.) bez określenia górnej granicy podwyższonej stawki procentowej opłaty rocznej: a) jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji OTK ZU A/2024 SK 58/19 poz. 101 4 Rzeczypospolitej Polskiej; b) jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Kon- stytucji Rzeczypospolitej Polskiej ” (skarga, s. 7) . Skarżący argumen towali , że przysługuje im odrębna własność nieruchomości lokalo- wej, która została ustanowiona na podstawie czynności wyodrębnienia prawa własności loka- lu oraz oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste (udziału w tym prawie). W w ypadku oddawania w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu (udziału) prawo to jest związane z prawem własności lokalu. Zdaniem skarżących, art. 76 ust. 1 u.g.n. godzi zarówno w przysługujące im prawo użytkowania wieczystego, jak i w przysługujące im pra- wo własności (odrębną własność lokalu), co wynika między innymi z wzajemnego powiąza- nia obu wymienionych praw. Uzasadniając zarzut sprzeczności zaskarżonego przepisu z wywodzoną z art. 2 Kon- stytucji zasadą proporcjonalności, skarżący stwierdz ili , że chociaż ingerencja ustawodawcy jest w konstytucyjnie określonych w ypadkach dopuszczalna, to jednak nie może być nad- mierna. I ngerencja w prawo użytkowania wieczystego oraz w prawo własności powinna zo- stać oceniona również przez pryzmat zasady proporcjonalności. „ W ocenie skarżących, w realiach niniejszej sprawy należy udzielić odpowiedzi między innymi na pytanie, czy spo- śród możliwych środków działania ustawodawca wybrał taki, który można uznać za dolegli- wy w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu. Skarżący stawiają tezę, że odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna, bowiem (…) art. 76 ust. 1 u.g.n. wprowadza ciężary naruszające podstawowe standardy prawne wyrażające istotę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i prawa własności lokalu ” (skarga, s. 9) . Ponadto skarżący s formuł owali zarzut pod adresem ustawodawcy, że przez art. 76 ust. 1 u.g.n. „ustanowił istotne odstępstwo od powyższych reguł [tj. mechanizmu zmiany wy- sokości stawki procentowej opłaty rocznej na podstawie art. 73 ust. 2 u.g.n. – uwaga własna] przyznając właściwemu organowi uprawnienie do władczego kształtowania sytuacji prawnej jednej ze stron tj. użytkownika wieczystego. Zgodnie bowiem z cytowanym przepisem, wła- ściwy organ w odniesieniu do nieruchomości należących odpowiednio do Skarbu Państwa oraz do jednostek samorządu terytorialnego ma możliwość podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej względem użytkowników wieczystych nieruchomości wymienionych w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. ” (skarga, s. 10). Skarżący zarzuc ili , że „ redakcja przepisu art. 76 ust. 1 u.g.n. umożliwia organowi do- wolne podwyższenie stawki procentowej. Skutkiem braku ograniczeń jest nadmierne obcią- żenie użytkownika wieczystego, z czym skorelowane jest nadmierne wzbogacenie właścicie- la. W ocenie skarżących, nie taki był cel kwestionowanej normy prawnej, w szczególności osiągnięcie celu w postaci uzyskania przez właściciela ekwiwalentu za korzystanie z jego prawa własności, nie powinno następować w drodze nieograniczonej co do wysokości możli- wości ukształtowania stawki procentowej opłaty rocznej ” (skarga, s. 14) . W przekonaniu skarżących, „ przedmiotowa regulacja prawna powinna przewidywać górną granicę podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej. W ocenie skarżących, brak wprowadzenia tego rodzaju mechanizmu ochronnego faktycznie skutkuje tym, że w drodze władczego aktu właściwego organu (aktu administracyjnego) zostają naruszone istota i cha- rakter prawa użytkowania wieczystego oraz opłaty rocznej. Co więcej, ustalenie nadmiernie wysokiej stawki procentowej, a w konsekwencji nadmiernie wysokiej opłaty rocznej, prowa- dzi równocześnie do naruszenia prawa własności (w realiach sprawy z udziałem skarżących – odrębnej własności lokalu). Z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do praw przy- sługujących skarżącym ” (skarga, s. 15) . Podsumowując uzasadnienie skargi, skarżący wyra zili przekonanie, że „ brak określe- nia górnej granicy dla podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej narusza prawo wła- sności lokalu i prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, przysługujące skarżącym. OTK ZU A/2024 SK 58/19 poz. 101 5 Ponadto przedmiotowy przepis prowadzi do istotnego ograniczenia praw podmiotowych przysługujących skarżącym, podważając ich istotę ” (skarga, s. 18) . 2. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 7 października 20 19 r. (data wpływu do TK: 9 października 2019 r.) poinformował, że po zapoznaniu się z nadesłanym materiałem postanowił nie przystępować do niniejszej sprawy . 3. Prokurator Generalny w piśmie z 23 grudnia 2019 r. (data wpływu do TK: 30 grud- nia 2019 r.) zajął następujące stanowisko w sprawie : „postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. , poz. 2 072 ze zm. ) – wobec niedopuszczalności wydania orzecze- nia ”. W uzasadnieniu Prokurator Generalny stwierdził m.in., że „[s] koro uiszczana przez Skarżących przez cały czas trwania użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej staw- ka opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego została ustalona w uchwale Rady Miasta S. na podstawie zaskarżonego przepisu zanim jeszcze Skarżący nabyli to prawo, to twierdze- nie, iż zaskarżona norma w ogóle ingeruje (art. 31 ust. 3 Konstytucji) – a tym bardziej, że ingeruje ona nadmiernie (art. 2 Konstytucji) – w korzystanie przez Skarżących z praw okre- ślonych w art. 64 ust. l i 2 Konstytucji, nie znajduje uzasadnienia ” (s. 26) . Zdaniem Prokuratora Generalnego, zarzut o „ograniczaniu” komuś prawa ma sens tyl- ko o tyle, o ile wcześniej prawo to tej osobie przysługiwało. Prowadzi to do wniosku, że po- wołane przez skarżących wzorce kontroli konstytucyjnej są nieadekwatne, ponieważ nie od- powiadają stanowi faktycznemu, na tle którego skarga konstytucyjna została sformułowana. 4. Marszałek Sejmu w imieniu Sejmu w piśmie z 23 stycznia 2020 r. (data wpływu do TK: 23 stycznia 2020 r.) wniósł „o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku”. W uzasadnieniu Marszałek Sejmu stwierdził, że zdaniem Sejmu skarga konstytucyjna rozpoznawana pod sygn. SK 58/19 nie realizuje „ przesłanek wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz przesłanek dotyczących konstrukcji skargi jako pisma wynikających z art. 53 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (…)” . Uniemożliwia to wydanie wyroku w sprawie z dwóch powodów. „ Po pierwsze skarżący domagając się kontroli konstytucyjności art. 76 ust. 1 u.g.n., kwestionują wywodzoną z tego przepisu normę, która nie wynika z powtarzalnego i powszechnego sposo- bu wykładni zaskarżonego przepisu. Po drugie uzasadnienie sformułowanych przez skarżą- cych zarzutów jest w istotny sposób logicznie i metodologicznie niepełne. W istotny sposób odbiega ono zarówno od treści zaskarżonego przepisu, jak i od sposobu jego zastosowania w sprawie skarżących ” . W ocenie Sejmu, uzasadnienie skargi jest logicznie niepoprawne oraz merytorycznie niepełne „ze względu na pominięcie w przedstawionej analizie konstytucyjnych praw i wol- ności właścicieli nieruchomości. Skarżący uzasadniają sformułowane zarzuty odnosząc się wyłącznie do kwestii ochrony praw użytkowników wieczystych, jako podmiotów, którym przysługuje konstytucyjna ochrona praw majątkowych wynikająca z art. 64 Konstytucji. Z perspektywy uzasadnienia Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego traktowane są jako podmioty władzy publicznej, które ingerują w konstytucyjne prawa użytkowników wieczystych. Jest to perspektywa błędna. Regulacja praw i obowiązków stron stosunku użyt- kowania wieczystego jest w istocie problemem wyważenia konstytucyjnych praw i wolności zarówno użytkownika wieczystego jak i właściciela nieruchomości, przy czym publiczny sta- OTK ZU A/2024 SK 58/19 poz. 101 6 tus tego drugiego w świetle dyrektywy wynikającej z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie powinien prowadzić do upośledzenia poziomu i mechanizmów ochrony jego praw majątkowych . (…) Nie ulega wątpliwości, że do konstytucyjnych uprawnień Skarbu Państwa oraz jednostek sa- morządu terytorialnego jako właścicieli nieruchomości należy podejmowanie decyzji o tym, czy i na jakich warunkach dojdzie do rozporządzenia nieruchomością polegającego na odda- niu jej w użytkowanie wieczyste. Właściciel nieruchomości ma prawo wskazać poziom ko- rzyści ekonomicznych, od których uzyskania uzależnia zgodę na rozporządzenie swoją wła- snością. Jednocześnie wobec funkcjonowania mechanizmów rynkowych właściciel nie może spodziewać się możliwości realizacji oczekiwań na dowolnie wskazanym poziomie. Relacja popytu i podaży kształtuje poziom wysokości wynagrodzenia, której realistycznie można spodziewać się w umowach. Taki mechanizm kształtowania opłat z tytułu rozporządzenia własnością (w tym z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego) znajduje umocowanie w art. 20 Konstytucji. W tym kontekście oraz w kontekście konsensualnego mechanizmu ustalenia wysokości opłaty brak ustawowego wskazania górnej granicy opłaty rocznej nie może być potraktowany jako ingerencja w prawo użytkowania wieczystego ”. Konkludując , Sejm zajął stanowisko, że uzasadnienie skargi sformułowane jest „w sposób sprzeczny z istotną treścią zaskarżonego przepisu, pomijające nie tylko problem wykazania istnienia ustalonej w orzecznictwie wykładni tego przepisu, ale sprzeczne nawet ze sposobem wykładni inkryminowanego przepisu dokonanym w sprawie skarżących, a także przedstawiające w wadliwy sposób istotę problemu konstytucyjnego nie może być uznane za poprawne formalnie ” . 5. W piśmie procesowym z 3 marca 2020 r. (data wpływu do TK: 5 marca 2020 r.) skarżący odnieśli się do stanowisk uczestników postępowania, krytycznie oceniając ich żąda- nie umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Skarżący podtrzymali w całości petitum oraz uzasadnienie skargi konstytucyjnej. W szczególności podkreślili, że „brak górnej granicy stawki procentowej opłaty rocznej prowadzi do zaprze- czenia istocie prawa użytkowania wieczystego, wyposażając właściciela w źródło pozyskiwa- nia dochodu nieadekwatnego do czasu trwania prawa użytkowania wieczystego i wartości nieruchomości, będącej przedmiotem tego prawa” (pismo, s. 13). II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot oraz dopuszczalność skargi konstytucyjnej . 1.1. W skardze konstytucyjnej z 25 maja 2019 r. (data nadania) J .G. i B .G. (dalej: skarżący) wnieśli o stwierdzenie niezgodności art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r . o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. N r 162, poz. 1568 , ze zm.; aktualn ie : Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ; dalej: u.g.n.) , który przyznaje wojewodzie (w odniesieniu do nierucho- mości Skarbu Państwa) albo właściwej radzie lub sejmikowi (w odniesieniu do nieruchomo- ści jednostek samorządu terytorialnego) uprawnienie do podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej, nie określając górnej granicy takiego podwyższenia , z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, a także z wynikającą z art. 2 zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i 2 , w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 1.2. Trybunał Konstyt ucyjny na każdym etapie postępowania jest obowiązany do ba- dania, czy nie zachodzi ujemna przesłanka proceduralna wydania wyroku, skutkująca obliga- toryjnym umorzeniem tego postępowania. Badanie przez Trybunał, czy skarga konstytucyjna OTK ZU A/2024 SK 58/19 poz. 101 7 spełnia konstytucyjne i ustawowe wymog i niezbędne do jej rozpoznania, następuje więc także po zakończeniu etapu wstępnego rozpoznania i jej skierowaniu do merytorycznego rozpozna- nia. Skład wyznaczony do merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej nie jest zwią- zany wynikiem jej wstępnej oceny (zob. np. wyrok z 11 lipca 2013 r., sygn. SK 16/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 7 5 ). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy , czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybuna- łu Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywne- go, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zgodnie z a rt. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) , s karga konstytucyjna musi zawiera ć „ określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji pu- blicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określo- nych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją ”. Warunkiem merytorycznego rozpoznania przez Trybunał skargi konstytucyjnej jest zatem uczynienie jej przedmiotem przepisów, które wykazują dwojaką kwalifikację. Po pierwsze, stanowiły podstawę normatywną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu admini- stracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżąc ych . Po drugie, uczynienie z nich takiej podstawy przez sąd lub organ administracji publicznej spowodowało niedozwo- loną – zdaniem skarżąc ych – ingerencję w sferę ich konstytucyjnie chronionych praw lub wol ności (zob. np. postanowienie z 17 maja 2017 r., sygn. SK 38/15, OTK ZU A/2017, poz. 39). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego , zaskarżony art. 76 ust. 1 u.g.n. nie jest przepi- sem o charakterze materialnoprawnym, lecz stanowi element normy kompetencyjnej adreso- wanej do określonych organów , a mianowicie: 1) upoważnia wojewod ę do wydania zarzą- dzenia o podwyższeniu – w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – stawki procentowej opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n.; 2) upoważnia odpowiednią radę lub sejmik do wydania uchwały o podwyższeniu – w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego – stawki procentowej opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, rzeczona stawka procentowa opłaty rocznej „może być podwyższona”, co należy rozumieć jako uprawnienie wymienio- nych w tym przepisie organów, nie zaś jako ich obowiązek ustalania stawki powyżej 3% war- tości nieruchomości gruntowej. Uprawnione na podstawie art. 76 ust. 1 u.g.n. organy mają w tym przedmiocie względ ną swobodę decydowania w oparciu o ocenę miejscowych warun- ków. W szczególności swoboda ta obejmuje kwestię, czy podwyższać stawkę procentową, a także , o ile ją podwyższać. Zasadniczym ograniczeniem jest wymóg, aby podwyższenie stawki procentowej opłaty rocznej nastąpiło przed oddaniem nieruchomości gruntowej w uży - tkowanie wieczyste. Zatem zaskarżony przepis nie kształtował bezpośrednio konstytucyjnych praw albo obowiązków skarżąc ych , chociaż miał oczywiście wpływ na warunki umowy prawa cywilne- go, jaką skarżący zawarli , składając odpowiednie oświadczenie woli przed notariuszem. Jeżeli skarżący oceniają, że warunki tej umowy naruszają ich prawa, to usunięcia tej niesprawiedli- wości mogą poszukiwać w ramach dostępnych instrumentów prawa cywilnego, a nie na dro- dze skargi konstytucyjnej. St ą d też Trybunał Konstytucyjny ocenił, że wbrew twierdzeniom skarżących sam art. 76 ust. 1 u.g.n. nie wprowadza dla skarżących ciężarów naruszających „podstawowe stan- OTK ZU A/2024 SK 58/19 poz. 101 8 dardy prawne wyrażające istotę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i prawa własności lokalu” (skarga, s. 9). Nadmiernie wysokie (jak twierdzą s karżący) stawki opłat rocznych za użytkowanie wieczyste konkretnej nieruchomości nie wynikają wszak z zaskarżonej normy kompetencyjnej, lecz co najwyżej ze sposobu, w jaki g mina z tych kom- petencji skorzystała, a bezpośrednio z zawartej umowy prawa cywilnego. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny zwr ócił uwagę, że skarżący wskazując na wy- stępujący ich zdaniem brak legislacyjny w przedmiocie kontroli nie uzasadnili , na czym ten brak miałby polegać i w jaki sposób miałby zostać usunięty, aby poprawić ich sytuację. 2. Umorzenie postępowania . Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Konkludując, Trybunał uznał, że analizowana skarga konstytucyjna nie odpowiadała wymogom wynikającym zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z ustawowych przepisów regulujących post ę powanie w sprawie skargi konstytucyjnej, a w związku z tym zachodzą przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji .