Ts 275/14

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 22 kwietnia 2016 r. Pozycja 345 POSTANOWIENIE z dnia 14 kwietnia 201 6 r. Sygn. akt Ts 275/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Wróbel – przewodniczący Piotr Pszczółkowski – sprawozdawca Julia Przyłębska , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia K . B . na p ostanowienie z 8 stycznia 2016 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia . UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej, sporządzonej przez adwokata i wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 29 września 2014 r. (data nadania), K . B . (dalej: skarżący) postawił zarzut niezgodności art. 417 1 § 2 ustawy z dnia 23 kwietni a 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. 2 014 . 121, ze zm. ; dalej: k.c. ) z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącego art. 417 1 § 2 k.c. jest niezgodny z prawem do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji) oraz prawem do dochodzenia na drodze sądowej nar uszonych wolności i praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji) w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) z tego powodu, że „w celu skutecznego dochodzenia odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnego z prawem postanowienia sądu [karnego] utrzymującego w mocy postanowienie prokuratora o umorzeniu postępowania przygotowawczego statuuje obowiązek przedstawienia prejudykatu stwierdzającego wydanie danego postanowienia sądowego niezgodnie z prawem, w sytuacji gdy prawo nie przewiduje żadnego właściwego postępowania, w którym możliwe byłoby uzyskanie takiego prejudykatu”. 2. Postanowieniem z 8 stycznia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.102.643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r. ) w związku z art. 134 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 2015 r. ) – odm ówił nadania dalszego biegu skard ze konstytucyjnej ze względu na niedopuszczalność orzekania. Skarga dotyczyła bowiem aktu stosowania pra wa, tj. przyjętej przez orzekające w sprawie skarżącego sądy powszechne obu instancji wykładni art. 417 1 § 2 k.c., wedl e której dochodzenie roszczenia odszkodowawczego w postępowaniu cywilnym w odniesieniu do postanowienia sądu karnego utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie o umorzeniu dochodzenia OTK ZU B/2016 Ts 275/14 poz. 345 2 wymaga przedstawienia przez powoda stosownego prejudykatu, w sytuacji gdy prze pisy proceduralne ( in casu : regulacje postępowania karnego w odniesieniu do postępowania przygotowawczego) nie przewidują właściwego tr ybu, w którym możliwe byłoby uz yskanie takiego orzeczenia. Jak wskazał Trybunał , w orzecznictwie kwestia ta nie jest ujmo wana jednolicie. W części judykatów prezentowane jest stanowisko o niedopuszczalności (ze względu na treść art. 417 1 § 2 k.c.) kontroli przez sądy cywilne rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu karnym, mimo braku możliwości uzyskania przez powoda stosownego prejudykatu (zob . np.: wyrok SA w Białymstoku z 20 marca 2014 r., I ACa 848/13, „Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych”; wyrok SA w Krakowie z 12 sierpnia 2014 r., I ACa 678/14, „Legalis”). Z kolei w innych orzeczeniach uznano, że jeżeli przepisy nie przewid ują procedury prejudycjalnej dla jakiegoś rodzaju ( kategorii) prawomocnych orzeczeń, to w razie szkody wyrządzonej przez wydanie takiego orzeczenia do odpowiedzialności Skarbu Państwa ma zastosowanie art. 417 k.c., a nie art. 417 1 § 2 k.c., gdyż nie można przyjąć, że tylko ze względu na brak postępowania prejudycjalnego poszkodowany pozbawiony jest możliwości uzyskania odszkodowania za wydanie niezgodnego z p rawem prawomocnego orzeczenia o charakterze np. incydentalnym. Takie stanowisko przyjmowane jest w o dniesieniu do szkód wyrządzonych przez wydanie prawomocnych orzeczeń w postępowaniu karnym, nieobjętych regulacją przewidzianą w art. 552 i n. ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – K odeks postępowania karnego (Dz.U.89. 555, ze zm.; dalej: k.p.k.) , dla których b rak przepisów przewidujący ch postępowanie prejudycjalne o stwierdzenie ich niezgodności z prawem. Podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa stanowi wówczas art. 417 § 1 k.c. i sąd cywilny w sprawie odszkodowawczej samodzielnie bada i ust ala, czy wydane w s prawie karnej orzeczenie, wskazane przez powoda jako przyczyna szkody, jest zgodne z prawem czy bezprawne (zob. np.: wyroki SN z 5 października 2012 r., IV CSK 165/12, „Legalis” oraz 13 czerwca 2013 r., V CSK 348/12, „Legalis”; wyrok SA w Katowicach z 6 lu tego 2014 r., I ACa 950/13, „Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych”) . Pogląd ten jest także podzielany w literaturze (zob. np. Z. Banaszczyk, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz , t. 1, red. K. Pietrzykowski, wyd. 5, Warszawa 2008, s. 1275). Niezależnie od powyższe go Trybunał zwrócił także uwagę na to, że skarżąc y w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej w istocie kwestionował brak określonej regulacji normatywnej oraz zawarł postulat legislacyjny dotyczący wprowadzeni a do procedury karnej specjalnego trybu w sprawie ba dania zgodności z prawem orzeczeń nieobjętych hipotezą art. 540 i n. k.p.k. Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 18 stycznia 2016 r. 3. W sporządzonym przez pełnomocnika z urzędu piśmie procesowym, które zostało wniesi one do Trybunału Konstytucyjnego 25 stycznia 2016 r. (data nadania), skarżący złożył zażalenie na postanowienie z 8 stycznia 2016 r. Zarzucił w nim Trybunałowi: po pierwsze – naruszenie art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.2217; dalej: ustawa grudniowa) oraz art. 13 4 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w związku z art. 20 ustawy o TK z 1997 r. w związ ku z art. 379 pkt 4 w związku z art. 397 § 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kod eks postępowania cywilnego (Dz. U.2014 . 101, ze zm.) przez wydani e zaskarżonego postanowienia „w warunkach tzw. n ieważności postępowania, a to z uwagi na niewłaściwy skład orzekający”; po drugie – błędne przyjęcie, że skarga konstytucyjna została ski erowana przeciwko aktowi stosowania prawa ; po trzecie – błędne przyjęcie, że przedmiotem zaskarżenia jest „zaniechanie (bądź pominięcie) legislacyjne”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, OTK ZU B/2016 Ts 275/14 poz. 345 3 w składzie trzech sędziów, rozpatr uje zażalenie na posiedzeniu nieja wnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK z 1997 r. ). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy w zaskarżonym postanow ieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. 2. Pierwszy zarzut sformułowany w zażaleniu Trybunał uznaje za nie zasadny i nie podlega jący uwzględnieniu . N ależy zauważyć, że art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. stan owi, iż w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy w postępowaniu przed Trybunałem – w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania (skarg konstytucy jnych i wniosków) – stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli zawarte w us tawie o TK z 1997 r. Na mocy art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy o TK z 1997 r. skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu, którego dokonuje jednoosobowo sędzia Trybunału. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy grudniowej, w sprawach, w których do dnia wejścia w życie tej ustawy Prezes Trybunału nie zawiadomił uczestników postępowania o przekazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi do rozpoznania przez skład orzekający postępowanie prowadzi się na zasadach określonych w niniejszej ustawie; jednakże w każdym przypa dku skład orzekający ustala się według przepisów niniejszej ustawy. Przytoczony przepis ustawy grudniowej miał charakter regulacji intertemporalnej i – co wynika wprost z jego językowej wykładni – wiązał się ściśle ze zmianami wprowadzonymi pr zez art. 1 pkt 9 tej ustawy do art. 44 ust. 1 - 3 ustawy o TK z 2015 r. Innymi słowy: dotyczył ustalania składów orzekających na etapie rozpoznania merytorycznego wniosków, pytań prawnych lub skarg konstytucyjnych; nie odnosił się natomiast do kwestii składó w orzekających w przedmiocie rozpoznania wstępnego skarg lub wniosków, które zostały wniesione do Trybunału przed 30 sierpnia 2015 r. , gdyż – co wynika wprost z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r., mającego charakter lex specialis – te miały być wyznaczan e na zasadzie przepisów ustawy o TK z 1997 r. 3. Drugi zarzut sformułowany w zażaleniu Trybunał również uznaje za nie zasadny i niepodlegający uwzględnieniu . W zaskarżonym postanowieniu T rybunał zwrócił uwagę na to , że zarzut niekonstytucyjności art. 417 1 § 2 k.c. opiera się na skutkach stosowania tego przepisu w sprawie skarżącego , nie zaś na jego błędnej konstrukcji normatywnej. T o oznacza , że skarżąc y kwestionuje sądową wykładnię przepisu, a tym samym prawidłowość jego stosowania przez sądy powszechne ob u instancji orzekające w jego sprawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, wypracowanym na tle art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 i art. 47 ustawy o TK z 1997 r., nie jest dopuszczalne kwestionowanie za pomocą skargi konstytucyjnej jednostko wych aktów stosowania prawa. Nie leży bowiem w kompetencjach Trybunału kontrola prawidłowości ustaleń organów stosujących prawo ani kontrola sposobu wykładni obowiązujących przepisów . Wyjątek dotyczy sytuacji, gdy jednolita i konsekwentna praktyka stosowan ia prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu. Wówczas przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustalo na praktyką (zob. np. postanowienia TK z: 21 września 2005 r., SK 32/04 , OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95 oraz 16 października 2007 r., SK 13/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 115 , a także wyroki TK z: 3 października 2000 r., K 33/99, OTK ZU nr 6/ 2000, poz. 188 oraz 31 marca 2005 r., SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29). W zaskarżonym postanowie niu Trybunał przywołał różne wypowiedzi Sądu N ajwyższego i sądów powszechnych wskazujące na rozbieżną praktykę orzeczniczą w zakresie wykładni zakwestionowanego przepisu , która uniemożliwia merytoryczną kontrolę art. 417 1 § 2 k. c . Trybunał w obecnym składz ie podziel a te ustalenia i w konsekwencji stwierdz a , że rozpatrywana skarga jest skargą na stosowanie prawa, co w yklucza kognicję sądu konstytucyjnego i zasadnie powod owało konieczność odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu ze względu na nied opuszczalność orzekania. OTK ZU B/2016 Ts 275/14 poz. 345 4 4. Także trzeci zarzut sformułowany w zażaleniu Trybunał uznaje za niezasadny i niepodlegający uwzględn ieniu. 4.1. Zgodnie z art. 188 Konstytucji Trybunał ma kompetencję do orzekania o wskazanych w nim przepisach prawa stanowione go, natomiast ocenianie konstytucyjności aktów prawnych pod względem zupełności regulacji dopuszcza się – zarówno w doktrynie, jak i w samym orzecznictwie TK – na zasadzie wyjątku. Trybunał w swoim orzecznictwie dąży do zróżnicowania obu wskazanych wyżej s ytuacji. Rozróżnienie zaniechania prawodawczego, które nie podlega jego kognicji, i pominięcia prawodawczego, które może być przedmiotem badania przez Trybunał, nie jest jednak oparte na wystarczająco precyzyjnych kryteriach i nadal rodzi liczne wątpliwośc i (zob. postanowienia TK z: 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98; 29 listopada 2010 r., P 45/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 125; 5 marca 2013 r., K 4/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 30 oraz wyroki TK z: 8 września 2005 r., P 17/04, OTK ZU n r 8/A/2005, poz. 90; 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119; zob. także: P. Tuleja, Zaniechanie ustawodawcze , [w:] Ustroje, doktryny, instytucje polityczne. Księga jubileuszowa Prof esora zw. dr a hab. Mariana Grzybowskiego , red. J. Czaj owski, J. Karp, G. Kuca, A. Kulig, P. Mikuli, A. Opałek, Kraków 2007, s. 397 - 405; P. Radziewicz, Kontrola konstytucyjności zaniechań ustawodawczych przez Trybunał Konstytucyjny , „Państwo i Prawo” 2013, nr 9, s. 3 - 7). Trybunał zatem musi podchodzić z ostroż nością do zarzutów odnoszących się do istnienia luki normatywnej, ab y działalnością orzeczniczą nie wkraczać w sferę tworzenia prawa, zastrzeżoną dla władzy ustawodawczej. Możliwość oceny konstytucyjności pominięć prawodawczych podlega regule excepciones n on sunt extendendae . Zgodnie z orzecznictwem Trybunału „z zaniechaniem prawodawczym związany jest całkowity brak ingerencji prawodawcy w system prawa wtedy, gdy jest on do tego zobowiązany przez wiążącą go normę prawną. Inaczej jest w przypadku pominięcia: prawodawca tworzy przepisy prawne, dając wyraz temu, że normuje pewną dziedzinę spraw, lecz czyni to z punktu widzenia Konstytucji wadliwie. Jest przy tym obojętne, czy jego aktywność legislacyjna podjęta jest w następstwie wykonania ciążącego na nim obow iązku uregulowania jakichś spraw, czy też uczynił użytek z kompetencji prawodawczej, ponieważ uznał to za celowe” (wyrok TK w sprawie K 21/11). Trybunał stwierdził bowiem, że „o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie unorm ować w drodze ustawowej, to skoro decyzja taka zostaje już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymogów konstytucyjnych” (wyrok TK z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). Należy przypomnieć, że T rybunał, dopuszczając możliwość oceny konstytucyjności pominięć prawodawczych, wskazuje, że „w ramach kompetencji do kontrolowania konstytucyjności obowiązującego prawa, Trybunał Konstytucyjny ocenia zawsze pełną treść normatywną zaskarżonego przepisu, a w ięc także brak pewnych elementów normatywnych, których istnienie warunkowałoby konstytucyjność danej regulacji” (wyrok z 8 września 2005 r., P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90; zob. także: postanowienia TK z: 8 września 2004 r., SK 55/03, OTK ZU nr 8/A/2 004, poz. 86 i 9 maja 2000 r., Ts 84/99, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 244). Dopuszczalne jest zatem badanie również braków pewnych elementów normatywnych, koniecznych z punktu widzenia regulacji konstytucyjnej (zob. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52 oraz wyrok TK z 8 września 2005 r., P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90). Ponadto, w piśmiennictwie wskazuje się, że określona regulacja może być uznana za zawierającą unormowanie niepełne w sytuacji, gdy z punktu widzenia zasad konstytucyjnych ma zbyt wąski zakres zastosowania albo pomija treści istotne z punktu widzenia przedmiotu i celu tej regulacji (zob. M. Grzybowski, Legislative omission in practical jurisprudence of the Polish Constitutional Tribunal , [w:] Problems of legi slative omission in constitutional jurisprudence , red. E. Jarašiunas, Wilno 2009, s. 698). Pominięcia te są związane na ogół z niezapewnieniem właściwej realizacji konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących danej kategorii podmiotów. Największa grup a wyroków w sprawie pominięcia ustawodawczego dotyczy właśnie nieprzyznania pewnych praw OTK ZU B/2016 Ts 275/14 poz. 345 5 określonej kategorii podmiotów (np. wyroki TK z: 16 czerwca 2009 r., SK 5/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 84; 28 kwietnia 2009 r., K 27/07, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 54). W przypadkach pominięcia ustawodawczego regulacja prawna jest obarczona wadą, a wada ta dotyczy materialnych rozwiązań przewidzianych w akcie normatywnym, nie zaś jego formy. Wada ta ma przy tym charakter konstytucyjny: ukształtowana przez prawodawcę regul acja nie odpowiada standardom konstytucyjnym (zob. wyrok TK w sprawie K 21/11). 4.2. Odnosząc powyższe ustalenia do rozpatrywanej sprawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzuty skarżącego nie dotyczą pominięcia prawodawczego, a zaniechania legislacy jnego. Na stronach 9 - 11 uzasadnienia skargi konstytucyjnej skarżący wprost kwestionuje brak regulacji normatywnej, która umożliwiałaby mu uzyskanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność z prawem orzeczeń wydanych w reżimie procedury karnej, a nieobjętych hipotezą art. 540 i n. k.p.k. Skarżący w skazuje przy tym, że „na tle procedury karnej brak jest »wentyla bezpieczeństwa« w rodzaju art. 424 1b k.p.c., w myśl którego w wypadku prawomocnych orzeczeń cywilnych, od których skarga o stwierdzenie niezgodności or zeczenia z prawem nie przysługuje, odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem można domagać się bez uprzedniego stwierdzenia niezgodności orzeczenia z prawem w postępowaniu ze skargi, chyba że stron a nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych” (s. 11 uzasadnienia skargi). W związku z tym należy przypomnieć, że jednym z kryteriów odróżnienia pominięcia od zaniechania prawodawczego może być zakres ingerencji ustawodawcy, niezbędny do przywr ócenia stanu zgodnego z Konstytucją: konieczność dokonania daleko idących zmian, stworzenia nowej regulacji prawnej, wskazuje na zaniechanie legislacyjn e , n ie zaś – pominięcie. Trybunał, jako tzw. ustawodawca negatywny, nie może „uzupełniać” obowiązującego stanu prawnego o rozwiązania pożądane z punktu widzenia skarżącego. Jego kompetencja nie sięga tam, gdzie ustawodawca pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. Do ustawowego uregulowania kwestii sygnalizowanej przez skarżącego (która nota b ene wyeliminowałaby rozbieżności w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego względem art. 417 1 § 2 k.c.) konieczna jest zatem interwencj a ustawodawcy. To zaś przemawia za uz naniem, że skarżący domagał się kontroli zaniechania ustawodawczego, któ r ego merytoryczna kontrola przez Trybunał jest niedopuszczalna. Z przedstawionych wyżej powodów Trybunał p ostanow i ł jak w sentencji .