Ts 59/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 23 listopada 2021 r. Pozycja 171 POSTANOWIENIE z dnia 31 sierpnia 2021 r. Sygn. akt Ts 59/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawn ym skargi konstytucyjnej S.W. w sprawie zgodności: art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po- stępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), rozumianych w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposó b prz ewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Kon- stytucji Rzeczypospolitej Polskiej; p o s t a n a w i a: 1) odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę- powania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji; 2) nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE W skardze kon stytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 2 mar ca 2021 r. (data nadania) S.W. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnik a z wyboru, wystą- pił z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego. Pismem z marca 2013 r. sk arżący wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwe- stycji polegającej na budowie czterech budynków biurowych na działkach położonych w miej scowości S. o numerach ewidencyjnych: [ …]. Decyzją z 24 maja 2013 r. (znak: […]) Wójt Gminy T. (dalej: Wójt albo org an pierwszej instancji) odmówił ustalenia warunków zabu dowy dla powyższej inwestycji. 19 lutego 2019 r., czyli kilka lat po zakończeniu postę- powania administracyjnego, skarżący wystąpił z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. OTK ZU B/2021 Ts 59/21 poz. 171 2 z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), które Samorządow e Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: SKO) postanowieniem z 9 kwietn ia 2018 r. (znak: […] ) uznało za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy co do istoty prze z organ pierwszej instancji decyzją z 24 maja 2013 r. Pismem z 25 czerwca 2018 r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administra- cyjnego w P. (dalej: WSA) ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie zakończo nej powyższą decyzją. Domagał się w niej stwierdzenia przewlekłości postępowania, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postę- powania. Wyrokiem z 8 listopada 20 18 r. (sygn. akt […]) WSA stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekł ego prowadzeni a postępowania oraz że prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę i orzekł także o kosztach postępowania. Od powyższego rozstrzygnięcia Wójt wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który postanowieniem z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt […]) ją odrzucił i uchylił zaskarżony wyrok oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasad- nieniu odwołał się do uchwały siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt […] ), w której orzeczono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowa- dzonego postępowania oraz wydaniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycz- nym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny. W odniesieniu do ponaglenia (o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) wskazał zaś na postanowienie siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt […]). Przyjęto w nim, że wniesienie tego środka prawnego, jako warunku formalnego do zainicjowa nia postępowania sądow ego w przedmiocie przewle- kłego prowadzenia postępowania dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Dokonanie tej czynności po zakończeniu postępowania byłoby nie tylko niecelowe, lecz sprzeczne z isto- tą tej regulacji, ponieważ nie mogłoby doprowadzić do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a tym samym uzdrowienia zaistniałego stanu braku działania administracji publicz- nej. W konsekwencji NSA uznał, że „[p]ismo skarżącego z dnia 19 lutego 2018 r., będące zażaleniem na przewlekłe postęp owanie, potrak towane jako ponaglenie, złożone już po za- kończeniu postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia (…) którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi” (s. 6 postanowienia NSA). Orzeczenie to, doręczone skarżącemu 4 grudnia 2020 r., ws kazane zostało jako ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. 2. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 25 marca 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 2 kwietnia 2021 r.), na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2 016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi przez doręczenie odpisów lub poświadczonych za zgodność z oryginałe m wraz z czterema kopiami: a) wyroku WSA z 8 listopa da 2018 r. (sygn. akt […] ), b) postano- wienia SKO z 9 kwietnia 2018 r. (znak: […]) uznającego ponaglenie skarżącego za nieuzasadnione. Skarżący doręczył wymagane orzeczenia 8 kwietnia 2021 r. (data nadania). Sędzia Trybu nału Konstytucyjnego zarządzeniem z 8 czerwca 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 15 czerwca 2021 r.), na podstawie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK, wezwał skarżącego do: 1) doręczenia poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii właści wego posta nowienia SKO (do akt dołączono posta nowienie nr […] , n ie zaś o nr […] ), uznającego ponaglenie skarżącego za nieuzasadnione; 2) wskazania, które konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego wyrażone w art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 u st. 1 Konstytucji zostały naruszone przez zakwestionowany w skardze konstytucyjnej art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami OTK ZU B/2021 Ts 59/21 poz. 171 3 administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 i 3 k.p.a.); 3) dokładnego wyjaśnienia, w jaki sposób zaskarżone przepisy, w zakresie określonym w skar dze konstytucyjnej, naruszają wolności lub prawa, o których mowa w punkcie 2 zarzą - dzenia; 4) uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności zakwes tionowanych w skardze prze- pisów, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. 3. W piśmie procesowym z 22 czerwca 2021 r. (data nadania) skarżący ustosunkował się do zarządzenia sędziego Trybunału. Skarżący twierdzi w nim , że zakwestionowane w skardze konstytucyjnej przepisy, rozumiane w sposób przedstawiony w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt […]), a co za tym idzie także w orzeczeniu, w związku z którym wniósł skargę do Trybunału , naruszają prawo do sądu. Ogra niczają one bowiem możliwość uzyskania „prejudykatu niezbędnego do wniesienia do sądu po wszechnego pozwu z roszczeniem o zapłatę odszkodowania przeciwko jednostce sa - morządu terytorialnego w oparciu o art. 417 1 § 3 [ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.)]” (s. 2 pisma procesowego z 22 czerwca 2021 r.). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje : 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna pod lega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego bieg u, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań lub gdy braki formalne nie zostały usunięte w ustawowym terminie. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podsta wie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W związku z tym art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK zobowiązuje skarżącego do określe- nia przedmiotu skargi, tj. do wskazania przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego wydano w jego sprawie orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Kon- stytucji i w stosunku do k tórego domaga się stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą. Naruszenie pr awa do sądu skarżący łączy z postanowieniem Naczelnego Sądu Admi- nistracyjnego (dalej: NSA) z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt […] ). Orzeczeniem tym NSA m.in. odrzucił skargę skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta, stwierdziwszy, że zgodnie z ukształto wanym jednolitym stanowiskiem orzeczniczym niedo- puszczalne jest inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której postępowanie admi- nistracyjne zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji kilka lat wcześniej. W uzasad- nieniu tego st anowiska podkreślił m.in., że wniesienie ponaglenia, jako warunku formalnego do zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postę- powania dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Podstawą tego orzeczenia nie był więc art. 37 § 1 pkt 1 ust awy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi o tym, że prawo wniesieni a ponaglenia przysługuje stronie, je żeli spra- wy w ogóle nie załatwiono w terminach w nim określ onych (ponaglenie na bezczynność). Orzeczenie to nie zostało wydane także na podstawie art. 37 § 3 k.p.a. Przepis ten wskazuje organ właściwy do wniesienia przez stronę ponaglenia. W sprawie, w zwi ązku z którą skarżący wystąpił do Trybunału, ponaglenie zostało złożone po zakończeniu postępowania administracyjnego (ostateczną decyzją z 24 maja OTK ZU B/2021 Ts 59/21 poz. 171 4 2013 r.), którego terminowość – za pośrednictwem organu pierwszej instan cji – kwestionował skarżący. NSA nie orzekał więc o tym, że w przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie przysługuje prawo wniesienia ponaglenia oraz o tym do jakiego organu należy je wnieść (art. 37 § 3 k.p.a.). Powyższe przepisy nie determi- no wały zatem rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skoro art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. nie były podstawą orzeczenia, które skarżący wskazał jako ostateczne, to w tym zakresie analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a dookreślonego w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK. Powyższa okoliczność jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – podsta wą od- mowy nadania rozpatrywanej skar dze dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. 2. W zakresie, w jakim skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 53 § 2b w z wiązku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 s ierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admini- s tracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. rozumia- nych w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu ad ministracyjnego na przewlekłość postępo wania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wnie sienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze” , Trybunał stwierdza , że skarga spełnia przesłanki na dania jej dalszego biegu (art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK). POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u. o.t.p.TK skarżące mu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na punkt 1 postanowienia w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.