U 2/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 10 lutego 2017 r. Pozycja 4 POSTANOWIENIE z dnia 8 lutego 2017 r. Sygn. akt U 2/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Lech Morawski – przewodniczący Henryk Cioch Mariusz Muszyński – sprawozdawca, po rozpoznaniu , na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2017 r. , połączo nych wniosków : 1) Rady Powiatu Opolskiego o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz. U. poz. 1134) , 2) Rady Gminy Komprachcice o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 lit. b rozporzą - dzenia powołanego w punkcie 1 , 3) Rady Gminy Dobrzeń Wielki o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 lit. a rozpo - rządzenia powołanego w punkcie 1 , 4) Rady Gminy Dąbrowa o zbada nie zgodności § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia powołanego w punkcie 1 5) Rady Miejskiej w Prószkowie o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 lit. c rozporzą- dzenia powołanego w punkcie 1 , – z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 7 Konstytucji, a także z art. 4 ust. 2, art. 4b ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzą dzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), – z art. 2 w związku z art. 15 ust. 2 oraz a rt. 167 ust. 2 Konstytucji i z art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, – z art. 32 ust. 1 w z wiązku z art. 2 Konstytucji, – z art. 32 ust. 2 w związku z art. 35 Konstytucji oraz art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 573, ze zm.) w zwi ązku z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2 oraz art. 16 Konwencji Ramowej o ochronie mniejszości narodowych, sporządzonej w Strasburgu dnia 1 lutego 1995 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 22, poz. 209), p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dni a 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. OTK ZU A/2017 U 2/16 poz. 4 2 UZASADNIENIE I 1. Rada Powiatu Opolskiego, Rada Gminy Dobrzeń Wielki, Rad a Gminy Komprach- cice, Rada Miejska w Prószkowie oraz Rada Gminy Dąbrowa, działając na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 188 pkt 3 Konstytucji, wystąpiły z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że odpowiednio § 1 pkt 2, § 1 p kt 2 lit. a, § 1 pkt 2 lit. b, § 1 pkt 2 lit. c, § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz. U. poz. 1134; dalej: rozporządzenie z 2016 r.) są niezgodne z: 1) art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji i art. 7 Konstytucji, a także z art. 4 ust. 2 , art. 4b ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 4 46; dalej: u.s.g.), ponieważ powołane przepisy zaskarżonego rozporządze- nia z 2016 r. zostały wydane z naruszeniem ustawowego trybu (procedury) ich wydania; 2) art. 2 w zwią zku z art. 15 ust. 2 oraz art. 167 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 3 u.s.g., po- n ieważ powołane przepisy rozporządzenia z 2016 r. zostały wydane pomimo braku istnie- nia uzasadnionego publicznego interesu lokalnego oraz z pominięciem kryteriów, które na- leży uwzględnić przy ustalaniu granic gmin, w efekcie czego zaskarżone rozporządzenie zmienia granice powiatu opolskiego, gminy Dobrzeń Wielki, gminy Komprachcice, gminy Prószków oraz gminy Dąbrowa naruszając stabilizację stosunków społeczno -terytorial- nych, prowadząc jednocześnie do: a) pogorszenia warunków działania powiatu opolskiego, gminy Dobrzeń Wielki, gminy Komprachcice oraz gminy Dąbrowa; b) ograniczenia w sposób istotny zdolności do wykonywania przez powiat opolski, gminę Dobrzeń Wielki, gminę Komprachcice oraz gminę Dąbrowa zadań publicznych; c) pozbawienia powiatu opolskiego, gmin y Dobrzeń Wielki, gminy Komprachcice oraz gminy Dąbrowa wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą one swobodnie dysponować w ramach wykonywania zadań publicznych; d) naruszenia więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych; e) naruszenie jednorod nego ze względu na układ osadniczy i przestrzenny terytorium mia- sta na prawach powiatu Opole oraz powiatu opolskiego, gminy Opole oraz gminy Komprachcice, gminy Opole oraz gminy Dobrzeń Wielki, gminy Opole oraz gminy Dąbrowa, gminy Opole oraz gminy Prószkó w; 3) art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, ponieważ powołane przepisy rozporządzenia z 2016 r. wydane zostały bez uwzględnienia jednakowej miary względem każdej z gmin w odniesieniu do której planowana była zmiana granic administracyjnych, w efe kcie czego w przypadku niektórych z gmin, te same argumenty (wynik konsultacji społecznych, utrata znaczącej części dochodów własnych), decydowały o zasadności odmowy dokonania zmiany granic, a w odniesieniu do pozostałych, w tym gmin należących do powiatu opol- skiego, gminy Dobrzeń Wielki, gminy Komprachcice, gminy Prószków oraz gminy Dą- browa nie miały jakiegokolwiek znaczenia; 4) art. 32 ust. 2 w związku z art. 35 Konstytucji oraz art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 573, ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2 oraz art. 16 Kon- wencji Ramowej o ochronie mniejszości narodowych, sporządzonej w Strasburgu dnia 1 lutego 1995 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 22, poz. 209), ponieważ powołane przepisy rozporzą- dzenia z 2016 r. stanowią przejaw dyskryminacji wynikającej z przynależności do mniej- szości niemieckiej, prowadząc do zmiany proporcji narodowościowych na obszarach za- OTK ZU A/2017 U 2/16 poz. 4 3 mieszkałych przez mniejszość niemiecką oraz ograniczenia przysługujących jej praw i wolności, a także jej asymilacji wbrew jej woli. Na podstawie art. 755 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822, ze zm.; dalej: k.p.c. ) w związ ku z art. 730 1 § 1 i § 2 k.p.c., wnioskodawcy wnieśli o wydanie postanowienia tymczasowego o zabezpieczenie wniosków poprzez: 1) orzeczenie, że zaskarżone przepisy rozporządzenia z 2016 r. nie wcho- dzą w życie do momentu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie wniosków, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia tego żądania, 2) wezwanie Rady Mi- nistrów do zmiany terminu wejścia w życie rozporządzenia z 2016 r. w zakresie dotyczącym zaskarżonych przepisów aż do momentu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytu- cyjny w przedmiocie wniosków. Wnioskodawcy wnieśli ponadto o zwrot kosztów postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz określenie kosztów ich reprezentowania przez radcę prawnego w wysokości odpowiedniej do charakteru sprawy i wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. W uzasadnieniach wniosk ów wywodzono, że z uwagi na to, iż uchwała Rady Miasta Opola z 24 marca 2016 r. w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Miasta Opola or az wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic nie zawiera elementów prze- widzianych w art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących t wo- rzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejsco- wości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. z 2014 r. po z. 310; dalej: rozporządzeni e z 2001 r.) w związku z art. 4b ust. 1 pkt 1 oraz art. 4b ust. 4 u.s.g. oraz dokumentów koniecznych do załączenia w myśl art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r., nie ma prawnej możliwości, aby uznać, iż uchwała ta spełniała us tawowe warunki wniosku rady gminy o zmianę granic gmin, mogącego doprowadzić do zainicjowania postępowania w sprawie zmiany granic gmin. W ocenie wnioskodawców oznacza to, że Rada Miasta Opola nie podjęła, do chwili obecnej, uchwały, w której objęłaby swoją wiedzą oraz wolą wszystkie te elementy oraz do- kumenty wniosku o zmianę gran ic gmin, wskazane w art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz przez § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2001 r. Wnioskodawcy uznali, że sporządzenie i złożenie przez Prezydenta Miasta Opola 31 marca 2016 r. pisma (wniosku) o zmianę granic gmin, doprowadziło do naruszenia wy- łącznej właściwości Rady Miasta Opola, wynikającej z art. 4 ust. 2, art. 4b ust. 1 pkt 1 i art. 4b ust. 3 u.s.g. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz rozporządzenia z 2001 r., jednoznacznie wskazują bowiem, że w trybie wnioskowym postępowanie w sprawie zmiany granic gmin musi być bezwzględnie zainicjowane wnioskiem złożonym przez zainteresowaną radę gminy, a nie wnioskiem złożonym przez jakikolwiek inny organ lub podmiot . Zdaniem wnioskodawców Rada Ministrów wydając rozporządzenie z 2016 r. nie prze- prowadziła w sposób prawidłowy analizy argumentów, które miałyby przemawiać za zmianą granic Miasta Opola. Rola Rady Ministrów została w tym zakresie ograniczona do bezkry- tyczn ego przyjęcia stanowiska Prezydenta Opola, z całkowitym pominięciem argumentów prezentowanych w całym procesie przez zainteresowane gminy, których kosztem dokonuje się ta zmiana, o czym świadczy brak merytorycznego odniesienia się do tychże argumentów. Wni oskodawcy zwrócili też uwagę, że decyzję w sprawie zmiany granic gmin Rada Mini- strów podjęła bez poddania tej kwestii pogłębionej analizie oraz szerokiej dyskusji zaintere- sowanych środowisk rządowych i samorządowych, całkowicie pomijając przy tym stanowi- sk o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. OTK ZU A/2017 U 2/16 poz. 4 4 2. Zarządzenia mi Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 21 listopada 2016 r., wnioski Rady Powiatu Opolskiego – sygn. U 2/16, Rady Gminy Komprachcice – sygn. U 3/16, Rady Gminy Dobrzeń Wielki – sygn. U 4/1 6, wniosku Rady Gminy Dąbrowa – sygn. U 5/16 oraz Rady Miejskiej w Prószkowie – sygn. U 6/16, z uwagi na tożsamość przedmiotu zostały połą- czone do wspólnego rozpoznania pod sygnaturą akt U 2/16. O wszczęciu postępowania oraz połączeniu spraw zawiadomiono R zecznika Praw Obywatelskich. 3. W piśmie z 23 listopada 2016 r. przewodniczący składu orzekającego w sprawie o sygn. U 2/16, na podstawie art. 39 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157; dalej : ustawa o TK), wezwał wnioskodaw- ców do wskazania – w terminie 3 dni od daty otrzymania niniejszego pisma – podstawy prawnej żądania wydania postanowienia tymczasowego. 4 . W piśmie z 28 listopada 2016 r. wnioskodawcy wskazali, że podstawę prawną wniosku procesowego o wydanie przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia tymczasowe- go o zabezpieczeniu wniosków stanowi art. 755 § 1 i art. 730 1 § 2 k.p.c. w związku z art. 21 ustawy o TK oraz w związku z art. 190 ust. 3 Konstytucji. 5. W piśmie z 30 listopada 2 016 r. Rada Ministrów wniosła o przedłużenie do 22 stycznia 2017 r. terminu na przedstawienie stanowiska w przedmiotowej sprawie. 5.1. W odpowiedzi na wniosek, przewodniczący składu orzekającego, w piśmie z 1 grudnia 2016 r., zwrócił uwagę na okoliczność, że przedstawione wnioski zawierają tę samą treść zaskarżenia, że rozporządzenie z 2016 r. zgodnie z § 6 wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. oraz że rozporządzenie to, jako pochodzące od prawodawcy, którym jest Rada Ministrów jest w całości jej znane i odmówił uwzględnienia wniosku. 5.2. W piśmie z 2 grudnia 2016 r. Rada Ministrów poinformowała, że stanowisko w sprawie przedstawi w najkrótszym możliwym terminie. 6. W piśmie z 2 grudnia 2016 r. Rzecznik Prawo Obywatelskich zgłosił swój udział w tocz ącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowaniu w sprawie z połączonych wniosków i przedstawił swoje stanowisko. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich § 1 pkt 2 lit. a, b, c i d rozporządzenia z 2016 r. jest niezgodny z art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 2 i art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g., a przez to także niezgodny z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. 7 . Do dnia wydania niniejszego postanowienia nie wpłynęły stanowiska Prokuratora Generalnego oraz Rady Ministrów. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Sprawa rozpatrywana przed Trybunałem Konstytucyjnym dotyczyła połączonych wniosków organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, które zakwestionowa- ły zgodność odpowiednio § 1 pkt 2 lit. a, b, c, d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miej- scowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz. U. poz. 1134; dalej: rozporządze- nie z 2016 r.) z: OTK ZU A/2017 U 2/16 poz. 4 5 1) art. 7, art. 92 ust. 1 zdanie pier wsze Konstytucji, a także z art. 4 ust. 2 , art. 4b ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.; dalej: u.s.g.); 2) art. 2 w związku z art. 15 ust. 2 oraz z art. 167 ust. 2 Konstytucji oraz a rt. 4 ust. 3 u.s.g.; 3) art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji; 4) art. 32 ust. 2 w związku z art. 35 Konstytucji oraz art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku region al- nym (Dz. U. z 2015 r. poz. 573 , ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2 oraz art. 16 Konwencji Ramowej o ochronie mniejszości narodowych, sporządzonej w Strasburgu dnia 1 lutego 1995 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 22, poz. 209). 2. W ocenie wnioskodawców , kwestionowana jednostka redakcyjna rozporządzenia z 2016 r.: 1) została ustanowiona z naruszeniem ustawowego trybu jej wydania; 2) została wydana pomimo braku istnienia uzasadnionego publicznego interesu lokal- nego oraz z pominięciem kryteriów, które należy uwzględnić przy ustalaniu granic gmin; skutkiem tego jest zmiana granic powiatu opolskiego (dalej także: powiat) z naruszeniem sta- bilizacji stosunków społeczno -terytorialnych; to prowadzi do pogorszenia warunków działa- nia powiatu, ograniczenia zdolności do wykonywania przez niego zadań publicznych, pozba- wienia powiatu wystarczających zasobów finansowych, którymi może swobodnie dyspono- wać w ramach wykonywania zadań publicznych; naruszenia więzi społecznych, gospodar- czych i kulturowych, naruszenia jednorodn ego ze względu na układ osadniczy i przestrzenny terytorium miasta na prawach powiatu Opole oraz powiatu opolskiego; 3) została wydana bez uwzględnienia jednakowej miary względem każdej z gmin, w odniesieniu do której planowana była zmiana granic administr acyjnych, wskutek czego w wypadku niektórych z gmin te same argumenty (wynik konsultacji społecznych, utrata zna- czącej części dochodów własnych), decydowały o zasadności odmowy dokonania zmiany granic, a w odniesieniu do pozostałych, w tym gmin należących do powiatu opolskiego, nie miały jakiegokolwiek znaczenia; 4) stanowi przejaw dyskryminacji mniejszości niemieckiej, gdyż prowadzi do zmiany proporcji narodowościowych na obszarach zamieszkałych przez mniejszość niemiecką oraz ograniczenia przysługujących jej praw i wolności, a także do jej asymilacji wbrew jej woli. 3. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.s.g. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia: 1) tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice; 2) nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ust ala jego granice; 3) ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz. Ustęp 2 art. 4 u.s.g. stanowi, że: „Rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady gminy”. Z uzasadnienia projektu do rozporządzenia z 2016 r. wynika, że jest ono wykonaniem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 1 u.s.g. Inspiracją wydania § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2016 r. była niewątpliwie inicjatywa jednostki samorządu terytorialnego. Świadczą o tym informacje przedstawione w uzasadnie niu do projektu rozporządzenia, które zawierają argu- menty przemawiające za dokonaniem określonych zmian. Jednocześnie w samej treści rozporządzenia z 2016 r. jako podstawę prawną jego wy- dania wskazano art. 4 ust. 1 u.s.g. bez odniesienia się do ust. 2 tego przepisu. To mogłoby wskazywać, że istotnie inspiracją wydania aktu były określone postulaty czy wnioski jedno- stek samorządu terytorialnego, ale Rada Ministrów wydała rozporządzenie w ramach kompe- tencji przyznanej jej w art. 4 ust. 1 u.s.g., co ma znaczen ie przy ocenie legalności jej działań. OTK ZU A/2017 U 2/16 poz. 4 6 W wyroku z 10 grudnia 2002 r., sygn. K 27/02 (OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 92) Try- bunał wskazał, że: „Podział terytorialny nie jest konstrukcją niezmienną. Podlega on proce- som dostosowawczym do zmian demograficznych, społecznych i jest funkcją polityki pań- stwa w zakresie administracji, gospodarki i kultury. Podział nie odpowiadający zmienionym warunkom staje się hamulcem rozwoju (por. K. Byjoch, J. Sulmierski, J. Tarno , Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa , Warszawa 2000, Wydawnictwa Prawnicze PWN, s. 22)”. Niezależnie od tego dyskusyjna pozostaje kwestia dopuszczalności zbadania przez Trybunał Konstytucyjny kwestionowanego § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2016 r., w tym ocena słuszności działań Rady Ministrów w t ym zakresie. 4. Trybunał Konstytucyjny jest świadomy tego, że rozporządzenia w sprawie ustalenia lub zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego były już przedmiotem jego oceny. 4.1. W pierwszych sprawach dotyczących przedmiotowego zagadnienia Trybunał co do zasady uznawał swoją kognicję do badania rozporządzeń w sprawie ustalenia lub zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego i stwierdzał, że: „Nie ulega wątpliwości, iż wła- ściwość orzecznicza Trybunału wiąże się z kontrolą konstytucyjności, bądź także legalności aktów stanowienia prawa. Pojęcie «przepisy prawa» , jakim operuje ustrojodawca w art. 188 pkt 3 konstytucji, obejmuje swoim zakresem wszystkie akty stanowione przez centralne orga- ny państwowe, które zakwalifikować można jako źródła prawa, a więc ustanawiające dla określonych kategorii adresatów wzorce pewnych zachowań (nakazanych, zaka zanych). W tym znaczeniu zwrot «przepisy prawa» koresponduje z terminem «źródła prawa» , zasto- sowanym w tytule rozdziału III konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że zamieszczenie zakwe- stionowanych przez rady gmin przepisów w rozporządzeniu Rady Ministrów nie może być uznane za okoliczność nie mającą żadnego znaczenia dla oceny ich treści, właśnie z punktu widzenia «normatywności». Nie jest to oczywiście okoliczność przesądzająca, wszak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że dla oceny charak- teru danego aktu decydujące znaczenie winna mieć analiza jego treści, nie zaś wyłącznie for- ma prawna. Tym niemniej uznać można, że przyjęciu w przepisie upoważniającym w ustawie o samorządzie gminnym (art. 4 ust. 1) formy rozporządzenia Rady Ministrów dla unormowa- nia materii dotyczących tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin, ustalania ich granic i nazw oraz siedzib władz, towarzyszyła pełna świadomość us tawodawcy wyboru formy prawnej «typowej» dla wyrażania unormowań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Trzeba w tym zakresie odwołać się również do konsekwencji, jakie dla oceny charakteru prawnego rozporządzenia miało uwzględnienie tej formy aktu prawnego w wyliczeniu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zawartym w art. 87 ust. 1 konstytucji. Jedną z tych kon- sekwencji jest konieczność traktowania rozporządzenia w sposób jednolity, jako formy aktu prawotwórczego, ustanawiającego wzorce zachowań dla określonych (nie ograniczonych je- dynie do jednostek podległych organizacyjnie temu kto rozporządzenie wydaje) kategorii adresatów. Dobór takiej formy prawnej przez ustawodawcę może być więc potraktowany jako swoiste domniemanie takiego właśnie charakteru zawartych w rozporządzeniu postanowień. W świetle dominującego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego «materialnego» podejścia do problemu definiowania aktów normatywnych, przesądzającego znaczenia nabie- ra jednak analiza treści zakwestionowanych we wnioskach rad gmin postanowień rozporzą- dzenia Rady Ministrów. Nie ulega wątpliwości, że sposób sformułowania treści zaskarżonych przepisów rozporządzenia utrudnia jednoznaczne wyodrębnienie takich ich części, które od- powiadałyby tradycyjnym elementom normy prawnej, tzn. hipotezy (określenie adresata i okoliczności zastosowania) oraz dyspozycji (określenie wzoru powinnego zachowania). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do cechy generalności, w pełni uzasad- OTK ZU A/2017 U 2/16 poz. 4 7 nione jest przyjęcie, że adresatem regulacji § 5 pkt 2 jak i § 11 rozporządzenia Rady Mini- strów nie jest indywidualnie wskazany podmiot, ale ich różne kategorie. Trzeba bowiem pod- kreślić, iż adresatem zak westionowanych przepisów nie mogą być jedynie organy państwa powołane do technicznego wprowadzenia w życie uregulowania przewidującego przypisanie określonych obszarów do konkretnych gmin. Za adresatów przepisów § 5 pkt 2 i § 11 rozpo- rządzenia Rady Ministrów winny być uznane wszystkie podmioty prawa (a więc zarówno mieszkańcy przedmiotowych wsi, jak i wszelkie organy i instytucje publiczne), które w za- kresie swoich działań (faktycznych czy prawnych, prywatnych bądź urzędowych) zetkną się z problemem przynal eżności danej wsi do określonej gminy. Trzeba podkreślić, iż niejedno- znaczny sposób określenia adresata normy prawnej nie może być przesądzający o odmowie przyznania jej generalnego charakteru. Wskazać w tym miejscu można pogląd J. Wróblew- skiego, dla którego nawet wyraźne zastosowanie przez prawodawcę nazwy jednostkowej nie przesądza jeszcze indywidualnego charakteru normy, której adresat jest w ten właśnie sposób opisany (por. J. Wróblewski, Norma generalna i norma indywidualna , Zeszyty Naukowe Uniwersytet u Łódzkiego, Seria I, Prawo, Zeszyt 23, s. 6). Autor ten wskazuje również na za- chodzącą w pewnych przypadkach konieczność dekodowania adresata danej normy z opisu przedmiotu jej unormowania, a więc właśnie z zakresu zachowań, których będzie ona doty- czyć, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W odniesieniu do problemu oceny abstrakcyjnego charakteru regulacji zakwestionowanych przez rady gmin, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego także i pod względem sposobu opisania powinnego zachowania zas karżone przepisy rozporządzenia Rady Ministrów spełniają «materialne» kryterium nor- matywności. Normatywnej treści zakwestionowanych przepisów nie sposób bowiem ograni- cz ać wyłącznie do samego jedynie «technicznego» wyznaczenia nowych granic gmin. Normy wyra żone w § 5 pkt 2 i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów nie «spełniają się» wyłącznie jednorazowym ich wykonaniem. Zawarte w nich unormowania stanowić będą w przyszłości część składową podstawy normatywnej (treściowej, proceduralnej, kompetencyjnej) dla po- de jmowania konkretnych rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym i konkretnym. Kierując się formułowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazaniem, iż o abstrak- cyjności danej normy świadczy to, iż nie «konsumuje» się ona wskutek jednorazowego jej wykonania, należy uznać, że w przypadku zaskarżonych przepisów rozporządzenia Rady Mi- nistrów do takiego skutku nie dochodzi. Istotnie, przepisy te nie będą już rodziły powinności ponownej ich «technicznej» realizacji, ale jednak nie utracą one swojej norma tywnej aktual- ności, determinując treść rozstrzygnięć podejmowanych w przyszłości także na ich podstawie. Przesądzać będą przede wszystkim o właściwości organów dokonujących aktów stosowania prawa w konkretnych sprawa ch należących do zakresu zadań «nowych» gmin. W ocenie Try- bunału Konstytucyjnego należy więc przyjąć, że zakwestionowane normy rodzą w określo- nych okolicznościach nakaz określonego typu postępowania, wprawdzie nie samoistnie i sa- modzielnie w oderwaniu od innych unormowań, ale współkształtując treść przyszłych aktów stosowania prawa” (wyrok z 27 listopada 2000 r., sygn. U 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293). Wyżej wskazane stanowisko zostało powtórzone w wyroku z 5 listopada 2001 r., sygn. U 1/01 (OTK ZU nr 8/2001, poz. 247). Ponadto Trybunał wskazał, że: „Ustalenie no- wych granic gminy jest czynnością faktyczną polegającą na naniesieniu odpowiednich zmian na mapach a w razie potrzeby odwzorowania ich w terenie. Realizacja tych czynności nie jest możliwa jedynie na podstawie przybliżonych danych taki ch jak podanie obszaru przemiesz- czenia bądź jego orientacyjnej lokalizacji. Dla dokonania odpowiednich czynności geodezyj- nych i kartograficznych związanych z przemieszczeniem gruntów pomiędzy gminami a w dalszej konsekwencji ustalenia granic między tymi gm inami konieczna jest odpowiednia podstawa prawna, którą w kontekście delegacji zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi odpowiednie rozporządzenie Rady Ministrów. Mimo, że aktualnie obowią- OTK ZU A/2017 U 2/16 poz. 4 8 zujące przepisy prawne, w tym ustawa o samorządzie gminnym, przewidują odpowiednie uczestnictwo w procedurze zmian granic gmin odpowiednich organów samorządu terytorial- nego oraz stosownyc h konsultacji z mieszkańcami (…) z Rady Ministrów nie został zdjęty wynikający z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek ustalenia granic gmin. Ustawodawca mając na uwadze okoliczność, że zmiana granic dokonuje się często w warunkach sporu, słusznie nie przekazywał prawa do ostatecznego ustalenia granic organom samorządu terytorialnego. Nie oznacza to oczyw iście – co zresztą wynika z ustawy o samorządzie gminnym – że organy zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego i mieszkańcy nie uczestniczą w samej procedurze zmiany granic”. Trybunał podkreślał też, że „(…) w szerokim rozumieniu pojęcie konstytucyjności prawa dotyczy nie tylko relacji konstytucja – ustawa, ale obejmuje także stosunek ustawa – akt podustawowy. W konsekwencji badanie legalności obejmować może także badanie kon- stytucyjności kwestionowanego aktu. Relacje te nabierają szczególnego zna czenia w odnie- sieniu do tych przepisów Konstytucji, które określają sposób wydawania aktów podustawo- wych. Każdy przypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi narusze- nie zawartych w Konstytucji przepisów proceduralnych”. Rozporządzenia w sprawie ustalenia lub zmiany granic jednostek samorządu teryto- rialnego były również przedmiotem merytorycznej oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyro- kach z: 25 marca 2003 r., sygn. U 10/01 (OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 23); 4 listopada 2003 r., sygn. K 1/03 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 85); 1 czerwca 2004 r., sygn. U 2/03 (OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 54); 18 lipca 2006 r., sygn. U 5/04 (OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 80); 5 grudnia 2006 r., sygn. U 2/06, (OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 168). W wyroku z 4 listopada 2003 r., syg n. K 1/03, Trybunał oceniając rozporządzenie w sprawie ustalania lub zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zaznaczył, że akt ten nosi znamiona konkretności. Stwierdził, że : „(…) rozporządzenia, o których mo wa w art. 4 [u.s.g.] są w istocie rozstrzygnięciami, a więc mają pewne znamiona konkretności. Materia rozstrzygnięć powoduje, iż wytyczne treściowe do wydawania rozporządzeń mają cha rakter raczej kierunkowy, tzn. «naprowadzający» nieja- ko na ochronę pewnych dóbr przy podejmowaniu decyzji o zmianie granic”. Try bunał podkreślił także, że: „(…) materia zmiany granic gmin, będąca przedmiotem zaskarżonych przepisów, dotyczy rozstrzygania spraw o charakterze jednostkowym, konkret- nym, jednakże przybierających postać aktu normatywnego – rozporządzenia Rady Ministrów. Choć rozstrzygnięcie to odnosi się do zmiany granic imiennie określonej gminy lub gmin, to koryguje ono odpowiednio także podział terytorialny kraju oraz wpływa kształtująco na zdol- ność wykonywania zadań publicznych przez te gminy, a także na prawa polityczne i interesy ich mieszkańców. Jest przy tym nieuchronnie konfliktogenne. Stąd też zarówno wymagania co do sposobu i trybu, w jakim dochodzi do dokonania owych zmian, jak i kierunkowa treść wytycznych d o wydania takich rozporządzeń ma istotne znaczenie ustrojowe” ( wyrok z 18 li- pca 2006 r., sygn. U 5/04, zob. podobnie w wyroku z 5 grudnia 2006 r., sygn. U 2/06). 4.2. Mimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny kilku orzeczeń merytorycznych do- tyczących kontroli rozporządzeń w sprawie ustalania lub zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego, w uzasadnieniach wyroków TK, a także w stanowiskach uczestników postę- powania podnoszone były wątpliwości co do charakteru tych aktów, a przez to co do możli- wości ich badania przez Trybunał. W uzasadnieniu do sprawy o sygn. U 3/00 Prokurator Generalny wskazał, że sprawa ta winna podlegać umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia l sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze z m.). Analiza treści zaskarżonych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów skłania bowiem do stwierdzenia, iż nie mają one charakteru normatywnego, stanowiąc jedynie rozstrzygnięcie jednostkowej sprawy. Zdaniem OTK ZU A/2017 U 2/16 poz. 4 9 Prokuratora Generalnego brak jest w kwestionowa nym rozporządzeniu przepisów o charakte- rze generalnym i abstrakcyjnym. Chociaż więc uregulowanie problematyki granic gmin przy- brało formę prawną rozporządzenia, to jednak okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie uzna- niu, że zaskarżone przepisy nie ustanawiają norm prawnych, tym samym zaś – nie podlegają kog nicji Trybunału Konstytucyjnego . Trybunał Konstytucyjny odszedł od tezy o dopuszczalności badania rozporządzeń w sprawie ustalania lub zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego w wydanym w pełnym składzie wyroku z 8 kwietnia 2009 r., sygn. K 37/06 (OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 47). W orzeczeniu tym wyjaśnił, że: „Rozporządzenia dokonujące zmian granic jedno- stek samorządu terytorialnego kwestionowane w niniejszej sprawie mają szczególny charak- ter. W odni esieniu do tych rozporządzeń ocena konstytucyjności łączy się w większym stop- niu z oceną faktów, aniżeli z oceną obowiązujących norm (zob. wyrok z 25 marca 2003 r., sygn. U 10/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 23). Niezbędne jest zatem zachowanie w tej mie- rze k oniecznej powściągliwości sędziowskiej. Mamy w tym przypadku do czynienia z rozpo- rządzeniami określanymi w doktrynie jako «rozporządzenia» różniące się od rozporządzeń «klasycznych» , przewidzianych w art. 87 i art. 92 Konstytucji. Owe «rozporządzenia» , sta- nowiące przedmiot orzekania, różnią się od rozporządzeń «klasycznych» tym, że sensem ich wydania nie jest ustanowienie norm generalnych i abstrakcyjnych; nie mają więc one charak- teru prawotwórczego, nie kreują norm prawnych i nie są podstawą ich obowiązywa nia, a przez ich wydanie dokonuje się czynności konwencjonalnej (zob. S. Wronkowska, Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle konstytucji i praktyki , [w:] Kon- stytucyjny system źródeł prawa w praktyce , red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 87 i n.). Zara- zem jednak rozporządzenia te opierają się na Konstytucji i ustawach w sposób, który nie po- zwala uznać, że są pozbawione właściwości aktu normatywnego. Przeciwnie, pierwiastki normatywne tych rozporządzeń wynikają z normatywności ustaw, których konkretyzacji słu- żą. Mają więc owe rozporządzenia hybrydowy charakter, co nie pozostaje bez konsekwencji dla orzekania o ich zgodności z aktami wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa(…). Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do oceny merytorycznej trafności i celowości przyjętych rozwiązań czy też do oceny zasadności polityki rządu w dziedzinie zmian w podziale terytorialnym, jak też do rozstrzygania konkretnych sporów dotyczących celowości zmian. Czym innym jest kontrola celowości zamierzenia, a czym innym kontrola jego zgodności z Konstytucją. Z przedstawionego przez wnioskodawców uzasadnienia zarzutów w niniejszej sprawie wynika, że w tych przypadkach, w których wnioskodawcy uzasadnili swoje stanowi- sko, mamy do czynienia z zarzutami wymagającymi nowej oceny faktów, nie zaś odnoszącymi się do sfery normatywnej. Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do oceny sposobu rządze- nia. Uznanie, czy pominięto konkretne interesy lokalne, czy dokonane rozstrzygnięcie – oparte na prawie – było właściwe, czy skutki negatywne przeważają nad pozytywnymi, czy też od- wrotnie – pozostaje poza granicami oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. Ko- nieczne jest zatem umorzenie postępowania w odniesieniu do zarzutów wobec kwestionowa- nych rozporządzeń dokonujących zmi an w podziale terytorialnym, z powodu niedopuszczalno- ści wydania wyroku”. Pogląd ten został podtrzymany w postanowieniu z 5 listopada 2009 r., sygn. U 9/07 (OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 152). 5. Trybunał w obecnym składzie podziela stanowisko zajęte w wyroku o sygn. K 37/06 wydanym w pełnym składzie. Rozporządzenie w sprawie ustalenia lub zmiany granic jednostki samorządu terytorialnego nie ma charakteru normatywnego i nie należy do kategorii określonej w art. 18 8 pkt 3 Konstytucji. To , że akt ten pośrednio oddziałuje na sytuację praw- ną , nie znaczy , że można z niego wywieść reguły postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. OTK ZU A/2017 U 2/16 poz. 4 10 Mimo że z punktu widzenia formalnego, akt , jakim jest rozporządzenie , jest wymie- niony w art. 87 ust. 1 Konstytucji w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to okoliczność ta nie zwalnia Trybunału z oceny, czy w treści takiego aktu nie występują normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W szczególności ma to znaczenie w kontekście treści art. 188 pkt 3 Konstytucji, który stanowi, że Trybunał orzeka w sprawach zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfiko- wanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Wprawdzie w uzasadnieniu postanowienia z 7 stycznia 2016 r., sygn. U 8/15 (OTK ZU A/2016, poz. 1) Trybunał wskazał, że: „ w jego orzecznictwie występują dwa powiązane ze sobą alternatywnie kryteria kwalifikowania określonych aktów jako normatywnych: 1) kryterium formalne, zgodnie z którym przez akty normatywne rozumie się wsze lkie akty, które – niezależnie od swej treści – są kwalifikowane jako źródła prawa przez Konstytu- cję (np. ustawy i rozporządzenia, ale już nie uchwały i zarządzenia, które mogą być formą służącą zarówno stanowieniu prawa, jak i jego stosowaniu); treścią aktów normatywnych w znaczeniu formalnym mogą być nie tylko normy prawne, ale również wypowiedzi służące dokonaniu określonych czynności konwencjonalnych (np. powołanie uczelni państwowej, wyrażenie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, czy też utworzenie organu władzy publicznej), 2) kryterium materialne, zgodnie z którym przez akty normatywne rozumie się wszel- kie akty, które – niezależnie od swej nazwy – zawierają normy prawne, czyli normy w zasa- dzie generalne i abstrakcyjne, z zastrzeżeniem, że współcześnie w doktrynie prawniczej zde- cydowanie mniej akcentuje się cechę abstrakcyjności, wskazując trafnie, iż nierzadko normy prawne mają charakter generalny i konkretny, np. normy wyrażone w przepisach dostosowu- jących; aktami normatywnymi w znaczeniu mater ialnym mogą być nie tylko akty uznane za źródła prawa, ale również akty pełniące różne funkcje w zależności od konkretnego przypad- ku (np. uchwały i zarządzenia), a określane w art. 188 pkt 3 Konstytucji jako «przepisy pra- wa» . W konsekwencji, za akt normatywny w znaczeniu przewidzianym przez Konstytucję, a tym samym akt podlegający kognicji Trybunału Konstytucyjnego należy uznać akt spełnia- jący kryterium formalne lub kryterium materialne, z zastrzeżeniem, że najczęściej mamy do czynienia ze spełnie niem obu w ymienionych kryteriów” . Z powyższego nie wynika jednak uprawnienie do rozpoznawania przez Trybunał Kon- stytucyjny każdego rozporządzenia w ramach hierarchicznej zgodności prawa. Jeżeli w art. 188 Konstytucji określającym kognicję Trybunału do orzekania w sprawach zgodności określonych aktów z aktami wyższego stopnia nie wymieniono expressis verbis rozporzą- dzeń, to należy przyjąć, że dopuszczalność kontroli rozporządzenia będzie możliwa jedynie po spełnieniu przez ten akt kryterium materialnego, czyli wtedy, gdy będzie on zawierał „przepisy prawa” w rozumieniu art. 188 pkt 3 Konstytucji. Swoiste domniemanie normatywności rozporządzenia jako źródła prawa powszechnie obowiązującego wskazane w uzasadnieniu postanowienia o sygn. U 8/15 nie ma charakteru bezwzględnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się bowiem, że dla oceny charakteru danego aktu decydujące znaczenie powinna mieć analiza jego treści, a nie wyłącznie jego forma prawna. Badając kognicję do rozpoznania aktu wskazanego w art. 188 p kt 3 Konstytucji, Try- bunał zawsze musi przesądzić, czy dotyczy on „przepisów prawa” wydanych przez centralny organ państwowy. Odnosząc powyższe uwagi do rozporządzenia w sprawie ustalenia lub zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego, a zatem także do kwestionowanego § 1 pkt 2 rozporzą- dzenia z 2016 r., Trybunał podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyroku o sygn. K 37/06 oraz postanowieniu o sygn. U 9/07, że ocena poprawności, słuszności czy trafności konkretnych OTK ZU A/2017 U 2/16 poz. 4 11 decyzji o zmianie granic samorządowych je dnostek terytorialnych wymaga – przede wszyst- kim – uwzględnienia okoliczności faktycznych. Ocena zgodności przeprowadzona z perspek- tywy hierarchicznej struktury systemu norm, w niewielkim zakresie – poza oceną trybu doko- nania zmian – dotyczyć może treści konkretnych postanowień o zmianie granic, zawartych w kwestionowanym rozporządzeniu czy w innych rozporządzeniach tego samego typu. Z tego powodu konieczne staje się umorzenie postępowania w niniejszej sprawie ze względu na nie- dopuszczalność wydania wyroku. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.