Ts 2/20

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 5 września 2022 r. Pozycja 132 POSTANOWIENIE z dnia 23 czerwca 2022 r. Sygn. akt Ts 2/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Jędrzejewski – przewodniczący Michał Warciński – sprawozdawca Andrzej Zielonacki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu- cyjnego z 12 maja 2021 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej […] S.A., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia . Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej d o Trybunału Konstytucyjnego 30 grudnia 2019 r. (data nadania) […] S.A. (dalej: skarżąc a), reprezentowana przez pełnomocnika z wy- boru, zakwestionował a zgodność art. 97 oraz art. 98 ust. 1-3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r. poz. 1954, ze zm.; dalej: p.t.) „ w zakresie, w jakim nie przewidują wygaśnięcia zobowiązania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do udziału w dopłacie do usługi powszechnej w wyniku upływu czasu” , z art. 64 ust. 1-2 w związku z art. 2 Konstytucji or az zgodność art. 97 oraz art. 98 ust. 1 -3 p.t. „ w zakresie, w jakim nakazują nałożenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej obowiązku udziału w dopłacie tylko na tych przedsiębiorców, którzy posiadają status przedsiębiorców telekomunikacyjnych w dniu wydania decyzji, o której mowa w art. 98 ust. 1 i 2 tej ustawy ” , z art. 64 ust. 1-2 oraz art. 32 ust. 1- 2 w związku z art. 2 Konstytucji. Skargę wniesiono w związku z następującą sprawą. Kończącą postępowanie admini- stracyjne decyzją Prezesa Urzędu Ko munikacji Elektronicznej z 10 października 2014 r., usta- lono jednolity wskaźnik procentowego udziału przedsiębiorców telekomunikacyjnych obo- wiązanych do udziału w dopłacie. Adresatami tej decyzji była skarżąca i osiemdziesięciu siedmiu innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Decyzję tę zaskarżyło jedenastu przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz Polska Izba Komunikacji Elektronicznej. Skarżą- ca nie wniosła od tej decyzji środka zaskarżenia. Skargi zostały oddalone w całości wyrokiem Wojewódzkiego Sądu A dministracyjnego w W. (dalej: WSA) z 13 kwietnia 2016 r. (sygn. OTK ZU B/2022 Ts 2/20 poz. 132 2 […] ). Od wyroku WSA skargi kasacyjne wniosło pięciu przedsiębiorców telekomunikacyj- nych oraz Polska Izba Komunikacji Elektronicznej. Skarżąca nie wniosła skargi kasacyjnej. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 13 marca 2019 r. (sygn. akt […] ) skargi zostały oddalone. W skardze konstytucyjnej skarżąca wskazała powyższy wyrok NSA jako ostateczne orzeczenie o jej konstytucyjnych wolnościach lub prawach w rozumieniu art. 79 ust . 1 Kon- stytucji. Zdaniem skarżącej – mimo, iż nie wniosła skargi do WSA, ani skargi kasacyjnej do NSA – skarga konstytucyjna spełnia wymóg uzyskania ostatecznego orzeczenia w sprawie, gdyż zgodnie z art. 33 § 1 i art. 12 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) o soba, która brała udział w po- stępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego post ępowania na prawach strony, a ile- kroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postę- powania . Postanowieniem z 12 maja 2021 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu z uwagi na n iespełnienie określonego w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytu- cyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) wymogu wyczerpania drogi prawnej przed wystąpieniem ze skargą k onstytucyjną. W ocenie Trybunału skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej praw procesowych (skargi do WSA, ani skargi kasacyjnej do NSA) w celu ochrony swoich interesów prawnych, których ochrony domaga się dopiero w trybie skargi konstytucyjnej, mim o iż do wskazanego w skardze naruszenia jej konstytucyjnych wolności lub praw doszło już na etapie postępowania administracyjnego. Przywołując swoje orzecznictwo Trybunał przypomniał również, że jedną z przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej, okr eśloną w art. 79 ust. Konstytucji, a skonkretyzowaną przede wszystkim w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, jest m.in. wyczerpanie drogi prawnej i uzyskanie przez skarżącego rozstrzygnięcia, którym w sposób ostateczny orzeczono o jego konstytucyjnych wolnościach lu b prawach , gdyż s karga konstytucyjna jako środek prawny o charakterze nadzwyczajnym i subsydiarnym wymaga wykorzystania przysługujących skarżącemu zwykłych środków prawnych przed jej złożeniem . Skarga konstytucyjna nie może bowiem zastępować zwykłych środk ów odwoławczych lub innych środków prawnych . Na to postanowienie skarżąca wniosła zażalenie na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK, domagając się nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, gdyż określona w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK „przesłanka wyczerpa nia drogi prawnej jest spełniona już w sytuacji, gdy skarżący jest adresatem rozstrzygnięcia zapadłego po wyczerpaniu drogi prawnej w danej sprawie, nawet jeżeli postępowania odwoławcze zostały zainicjonowane przez innego uczestnika po- stępowania”. W uzasad nieniu skarżąca powołała się na reguły wykładni językowej art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK (gdzie mowa o „wyczerpaniu drogi prawnej” bez precyzowania, iż inicjato- rem postępowania zmierzającego do uzyskania ostatecznego orzeczenia musi być skarżący) oraz wykładni celowościowej tego przepisu, gdyż z perspektywy celu wyczerpania drogi prawnej nie jest istotne, jaki podmiot doprowadził do wyczerpania drogi prawnej. Zdaniem skarżącej wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym postanowieniu doprowadza do sytuacji, w której strona postępowania, wygrywając sprawę w pierwszej instancji i nie wnosząc środka zaskarżenia, uzyskuje w konsekwencji niekorzystne dla siebie orzeczenie sądu drugiej instan- cji (ostateczne orzeczenie w sprawie) i pozbawiona jest prawa do wniesienia skargi konstytu- cyjnej. OTK ZU B/2022 Ts 2/20 poz. 132 3 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postę- powania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu- cyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał w składzie trzech s ędziów rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5 -8 u.o.t.p.TK). Jak stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach okreś lonych w ustawie, wnieść skargę do Trybuna- łu Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywne- go, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego ob owiązkach określonych w Konstytucji. Skarga kon- stytucyjna jako środek prawny inicjujący postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym ma zatem charakter abstrakcyjno - konkretny, gdyż jej wniesienie wymaga wykazania: naru- szenia prawa podmiotowego i ostateczne go orzeczenia jako środka naruszenia (elementy kon- troli konkretnej) oraz niekonstytucyjności podstawy prawnej orzeczenia (element kontroli abstrakcyjnej), a także istnienia związku pomiędzy naruszeniem prawa podmiotowego a po- zostałymi przesłankami ( zob. wy rok i pełnego składu TK z: 17 lipca 2013 r., sygn. SK 9/10, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 79; 25 września 2019 r., sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2019, poz. 53 oraz postanowienie pełnego składu TK z 11 czerwca 2008 r., sygn. SK 48/07 OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 93 ). Z tego względu Trybunał Konstytucyjny, oceniając sposób naru- szenia wskazany w skardze konstytucyjnej (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK), jak i zarzuty pod- niesione w zażaleniu wniesionym na post anowienie o odmowie nadania skardze konstytucyj- nej dalszego biegu (art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK), związany jest zarówno zakresem zaskarżenia jak i treścią orzeczeń wydanych w sprawie . R ozpoznając zażalenie na postanowienie o odmowie, Trybunał związany jest przede wszystkim zarzutami zażalenia oraz podstawami odmowy. Jeżeli zarzuty zażalenia nie podważają podstaw odmowy, uwzględnienie zażalenia jest – co do zasady – niedopuszczalne. Skarżąc a słusznie podnosi, iż wniesienie skargi konstytucyjnej jest dopuszczaln e rów- nież w sytuacji, w której skarżący jest adresatem ostatecznego orzeczenia wydanego wskutek wniesienia środka zaskarżenia przez innego niż skarżący uczestnika lub stronę postępowania od orzeczenia korzystnego dla skarżącego . Jednak argument ten nie zna jduje zastosowania w sprawie objętej wniesioną skargą. W uzasadnieniu postanowienia o odmowie nadania skar- dze dalszego biegu Trybunał wyjaśnił bowiem, że do wskazanego w skardze sposobu naru- szenia doszło już na etapie postępowania poprzedzającego postępowa nie sądowe. Jednak to nie skarżąca inicjowała postępowani a sądowe zakończone wyrokiem, wskazanym w skardze konstytucyjnej jako ostateczne rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK. Skarżąca była jedynie uczestnikie m t ych postępowa ń . Nie składała także żadnych, przysługujących jej środków zaskarżenia, zmierzających do uzyskania ko- rzystnego dla niej rozstrzygnięcia sądu. Tymczasem s karga konstytucyjna, stanowiąca w isto- cie zarzut przeciw prawu stanowi ultima ratio , os tatnią szansę dochodzenia praw i wolności naruszonych przez zastosowanie kwestionowanego w skardze przepisu i nie może zastępować zwykłych środków odwoławczych ani środków zaskarżenia (zob. postanowienia TK z: 3 lipca 2007 r., sygn. SK 4/07, OTK ZU nr 7/A/ 2007, poz. 83 ; 22 lipca 2014 r., sygn. SK 28/12, OTK ZU nr 7/A/2014, poz.87; 6 lipca 2016 r., sygn. SK 27/15, OTK ZU A/2016, poz. 55 oraz wskazane tam orzecznictwo, a także wydane w ramach rozpoznania wstępnego postanowienia TK z: 12 września 2018 r., sygn . Ts 177/17, OTK ZU B/2019, poz. 102; 23 maja 2019 r., sygn. Ts 17/19, OTK ZU B/2020, poz. 65; 6 września 2019 r., sygn. Ts 93/19, OTK ZU B/2020, poz. 22 ). Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z polskim porządkiem konstytu- OTK ZU B/2022 Ts 2/20 poz. 132 4 cyjnym wymiar sprawiedliwości w R zeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe (art. 175 ust. 1 Konstytucji), a kontro- la działalności administracji publicznej należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administra- cyjnego oraz innych są dów administracyjnych (art. 184 Konstytucji). Natomiast w postępo- waniu w trybie skargi konstytucyjnej Trybunał uprawniony jest do kontroli konstytucyjności normy prawnej, na podstawie której sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolno ściach lub prawach albo o obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji (art. 79 ust. 1 i art. 188 pkt 5 Konstytucji). Co do zasady Trybunał Konstytucyjny nie ocenia indywidualnych aktów stosowania prawa i nie ma charakteru sui generis instancji weryfik ują- cej orzeczenia sądowe czy rozstrzygnięcia organów administracji publicznej (zob.: wyrok TK z 21 czerwca 2017 r., sygn. SK 35/15, OTK ZU A/2017, poz. 51 oraz wydane na etapie kon- troli wstępnej postanowienia TK z: 21 maja 2019 r., sygn. Ts 11/18, OTK ZU B /2020, poz. 99; 25 czerwca 2019 r. sygn. Ts 40/18, OTK ZU B/2020, poz. 104; 13 listopada 2019 r., sygn. Ts 177/16, OTK ZU B/2020, poz. 59; 15 września 2020 r., sygn. Ts 146/19, OTK ZU B/2021, poz. 46) . Trybunał Konstytucyjny nie jest bowiem ani sądem w roz umieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, ani w rozumieniu art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.; Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), ani też nie realizuje zadań ochrony sądowej, o której mowa w art. 19 ust. 1 zdanie 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864). W trybie zainicjowanym skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny nie jest zatem ani kolejną instancją sądową , ani organem zastępującym sądy właściwe do rozpoznawania poszczególnych spraw. Wniesione zażalenie nie podważyło zatem oceny, wyrażonej w zaskarżonym posta- nowieniu, iż skarga nie spełnia określonego w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK wymogu wyczerpania drogi prawnej przed wystąpieniem ze skargą konstyt ucyjną. W tym stanie rzeczy należało postanowić jak w sentencji.