II GW 52/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta Bielawa z dnia 27 stycznia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Bielawa a Prezydentem Miasta Wodzisław Śląski w zakresie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Wodzisław Śląski jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 27 stycznia 2025 r. Burmistrz Miasta Bielawa, w oparciu o art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Bielawy a Prezydentem Miasta Wodzisławia Śląskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] Szpitala [...] Sp. z o.o. w D. w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych dla A. K. poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Wodzisławia Śląskiego jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu 2 grudnia 2024 r. [...] Szpital [...] Sp. z o.o. w D., na podstawie art. 54 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z wnioskiem o potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych dla A. K. W odpowiedzi na ww. wniosek Ośrodek Pomocy Społecznej w D., pismem z dnia 9 grudnia 2024 r., przekazał według właściwości ten wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielawie. W uzasadnieniu wskazano, że A. K. został zabrany z terenu Bielawy (z ulicy) i przewieziony karetką do Szpitala Powiatowego w D. W związku faktem, że osoba ta nie była znana w Ośrodku Pomocy Społecznej w D., to Ośrodek ten uznał się za niewłaściwy. Po przeprowadzeniu w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, Wnioskodawca ustalił, że A. K. nie figuruje w ewidencji osób korzystających ze świadczeń ośrodka w Bielawie, nie był znany w tym ośrodku. Nadto ustalono, że jest osobą bezdomną. Dodatkowo nie można ustalić miejsca jego obecnego pobytu. Z pisma Urzędu Miejskiego w Bielawie wynika również, że A. K. ostatni meldunek na pobyt stały miał do dnia 10 listopada 2022 r. w Wodzisławiu Śląskim, Osiedle [...] [...] m. [...]. W związku z powyższym sprawę przekazano do Ośrodka Pomocy Społecznej w Wodzisławiu Śląskim jako miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. W odpowiedzi na przekazanie sprawy, zawiadomieniem z dnia 2 stycznia 2025 r., Ośrodek Pomocy Społecznej w Wodzisławiu Śląskim uznał się miejscowo za niewłaściwy do rozpoznania sprawy i przekazał zwrotnie wniosek. Ośrodek Pomocy Społecznej w Wodzisławiu Śląskim potwierdził ostatni stały meldunek A. K. w Wodzisławiu Śląskim przy [...] [...] m. [...] oraz fakt, że jest on osobą bezdomną. Podczas wywiadu środowiskowego matka A. K. potwierdziła, że syn nie zamieszkuje pod adresem [...] [...] m. [...]. W piśmie z 31 grudnia 2024 r. pracownik socjalny Miasta Wodzisławia Śląskiego wskazał, że A. K. faktycznie jest osobą bezdomną, w sierpniu br. został skierowany do schroniska dla bezdomnych mężczyzn w C. Jego zdaniem brak jest jakichkolwiek okoliczności, które pozwalałyby na połączenie centrum spraw życiowych ww. osoby z gminą Wodzisław Śląski. Właściwym do załatwienia wniosku Szpitala w niniejszej sprawie jest organ, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania i jest to Miasto Bielawa. W odpowiedzi na wniosek Burmistrza Miasta Bielawa, Prezydent Miasta Wodzisław Śląskiego wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość miejscową zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Miasta Bielawa a Prezydentem Miasta Wodzisław Śląski w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do bezpłatnych świadczeń z opieki zdrowotnej poprzez wskazanie Burmistrza Miasta Bielawa jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że A. K. udzielono świadczeń opieki zdrowotnej w Szpitalu w D. Ośrodek Pomocy Społecznej w D. ustalił, że został on zabrany z terenu miasta Bielawa (z ulicy) i przewieziony karetką do Szpitala Powiatowego w D. Nie był on znany Ośrodkowi Pomocy Społecznej w D., w związku z czym ośrodek uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę do Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielawie, który ustalił, że A. K. ostatni stały meldunek miał w mieście Wodzisław Śląski, przy ul. [...] [...] m. [...]. Zdaniem Prezydenta Miasta w sprawie nie sposób ustalić miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, jednocześnie nie wynikają żadne okoliczności, które pozwalają na połączenie centrum jego spraw życiowych z gminą Wodzisław Śląski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa uprawnionego do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że A. K. jest osobą bezdomną, którego miejsce zamieszkania nie jest znane. Jednocześnie ustalono (co wynika z wydruku z 12 grudnia 2024 r. z bazy PESEL), że jego ostatnim znanym miejscem zameldowania na pobyt stały był Wodzisław Śląski (ul. [...] [...] m. [...]). Nie negując tezy, że sam fakt formalnego zameldowania na pobyt stały nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 59/21; postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17), należy mieć na uwadze, że również w Wodzisławiu Śląskim korzystał on z pomocy udzielanej przez tamtejszy ośrodek pomocy społecznej, a w sierpniu 2024 r. został przez ten ośrodek skierowany do schroniska dla mężczyzn, co świadczy o tym, że co najmniej w pewnym okresie jego życie było zogniskowane w Wodzisławiu Śląskim z zamiarem pozostania w tym mieście. Jest to zatem ostatnie znane miejsce zamieszkania A. K. Wprawdzie Prezydent Miasta Wodzisławia Śląskiego w odpowiedzi na wniosek wskazał, że A. K. "nie jest znany ośrodkowi pomocy społecznej" w tym mieście, to jednak temu twierdzeniu przeczy notatka służbowa pracownika tego ośrodka z dnia 31 grudnia 2024 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia i argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym do potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Wodzisław Śląski jako organ gminy właściwej ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania A. K. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.