II GW 63/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Skrzyszów z dnia 25 lutego 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Skrzyszów a Burmistrzem Ustrzyk Dolnych w zakresie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Ustrzyk Dolnych jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 25 lutego 2025 r. Wójt Gminy Skrzyszów, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm.), wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy Wójtem Gminy Skrzyszów, a Burmistrzem Ustrzyk Dolnych w sprawie z wniosku Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w T. o potwierdzenie prawa M. O. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez wskazanie Burmistrza Ustrzyk Dolnych, jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu 30 września 2024 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Skrzyszowie wpłynęło pismo Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ustrzykach Dolnych z dnia 23 września 2024 r. w sprawie przekazania na podstawie art. 101 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej wniosku Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w T. o potwierdzenie prawa M. O. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W treści tego pisma podano, że zgodnie z deklaracją matki K. O., M. O. przebywa i pracuje za granicą, aktualnie mieszka u swojej konkubiny – J. M. na terenie gminy Skrzyszów. Z tego względu gminą właściwą do rozpatrzenia wniosku jest Gmina Skrzyszów. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy Skrzyszów wskazał, że M. O. nie zamieszkuje na terenie Gminy Skrzyszów. We wniosku Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w T. został podany przez M. O., jako adres zamieszkania: ul. P. [...], [...] Ustrzyki Dolne. Ponadto, konkubina wymienionego J. M. w dniu 8 października 2024 r. oświadczyła, że M. O. zamieszkuje i jest zameldowany na stałe w Ustrzykach Dolnych, a w Skrzyszowie przebywa okazjonalnie, w charakterze osoby odwiedzającej. Wnioskodawca ustalił również, że M. O. posługuje się adresem ul. P. [...], [...] Ustrzyki Dolne w kontaktach z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych oraz Narodowym Funduszem Zdrowia. Nadto również z rejestru PESEL wynika, że M. O. zameldowany jest pod adresem ul. P. [...], [...] Ustrzyki Dolne. Mając na względzie powyższe argumenty, Wójt Gminy Skrzyszów wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego negatywnego sporu o właściwość i wskazanie Burmistrza Miasta Ustrzyki Dolne jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na wniosek Wójta Gminy Skrzyszów, Burmistrz Ustrzyk Dolnych wskazał, że M. O. jest co prawda zameldowany w mieszkaniu swojej matki, K. O., lecz nie przebywa tam. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w domu K. O., podczas którego obecna była również K. G. (partnerka M. O.) wynika, że M. O. przebywa za granicą, gdzie obecnie pracuje. K. O. we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na okres od 1 grudnia 2024 r. do 31 maja 2025 r. ujęła swojego syna M. O., jednakże dodatek nie został przyznany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa uprawnionego do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Z akt sprawy wynika, że zgodnie ze złożonym oświadczeniem M. O., miejscem jego zamieszkania w dniu udzielenia świadczenia zdrowotnego były Ustrzyki Dolne, ul. P. [...]. Powyższe potwierdza także fakt jego zameldowania pod wskazanym adresem, informacje uzyskane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia CUW w R., a także oświadczenie J. M.. Wprawdzie matka M. O., K. O. wskazał, że syn nie zamieszkuje z nią, a mieszka u swojej konkubiny J. M. na terenie gminy Skrzyszów. Jednak J. M. zaprzeczyła tej okoliczności i stwierdziła, że M. O. na stałe zamieszkuje pod ww. adresem w Ustrzykach Dolnych, a u niej przebywa tylko okazjonalnie. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, że M. O. obecnie przebywa za granicą, gdyż jak wskazały K. O. i K. G., przebywa tam w celach zarobkowych, a nie z zamiarem stałego pobytu. Mając na uwadze powyższe ustalenia i argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym do potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Burmistrz Ustrzyk Dolnych, jako organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania M. O.. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.