II GW 65/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie z dnia 27 lutego 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie a Prezydentem Miasta Legnica w zakresie ustalenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 27 lutego 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminny Kąty Wrocławskie, w oparciu o art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie, a Prezydentem Miasta Legnica poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Legnica jako organ właściwy do załatwienia wniosku Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w L. z dnia 2 września 2024 r. o potwierdzenie prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych z środków publicznych dla K. P.. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że zawiadomieniem z dnia 30 stycznia 2025 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Legnicy przekazał do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kątach Wrocławskich wniosek Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w L. z dnia 2 września 2024 r. w sprawie objęcia dostępem do świadczeń zdrowotnych K. P.. Jako podstawę przekazania wniosku wraz z dokumentacją wskazano okoliczność, że K. P. ostatnio była zameldowana przy ul. C. [...] w G., [...] Kąty Wrocławskie. Podczas czynności wyjaśniających Wnioskodawca ustalił, że K. P. od kilku lat nie mieszka i nie przebywa pod adresem ostatniego zameldowania. K. P. podczas pobytu w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w L. wskazała jako adres zamieszkania ul. M. [...], [...] Legnica. Wcześniej, tj. w dniu 27 maja 2024 r., została zwolniona z Zakładu Karnego H.. Zdaniem Wnioskodawcy, mając na uwadze fakt, że ostatnim znanym miejscem zamieszkania (pobytu) K. P. jest Legnica ul. M. [...], organem właściwym do załatwienia wniosku Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w L. z dnia 2 września 2024 r. o potwierdzenie prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych z środków publicznych dla K. P. jest Prezydent Miasta Legnica. W odpowiedzi na wniosek Burmistrza Miasta i Gminny Kąty Wrocławskie, Prezydent Miasta Legnica wniósł o wskazanie jako organu właściwego miejscowo w sprawie Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że w trakcie postępowania ustalono, że pod adresem wskazanym przez szpital, tj. ul. M. [...] w Legnicy znajdują się pokoje do wynajęcia, a K. P. pod wskazanym przez szpital adresem nie przebywa. Ostatni stały meldunek znajduje się natomiast w Gminie Kąty Wrocławskie, G., ul, C. [...]. Z wyjaśnień Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego we Wrocławiu wynika, że figuruje w tym urzędzie jako podatnik, z miejscem zamieszkania w Gminie Kąty Wrocławskie, G., C. [...]. Ponadto z Portalu "Empatia" wynika, że korzystała ona w Ośrodku Pomocy Społecznej w Kątach Wrocławskich ze świadczeń rodzinnych, mianowicie z świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku rodzinnego dla dziecka do lat 5, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Z rejestru skazanych wynika, że przebywała w okresach: od [...] marca 2020 do [...] września 2020 r. w ZK w K., od [...] września 2021 r. do [...] kwietnia 2022 r. w ZK W[...], od [...] marca 2023 do [...] maja 2024 w ZK H. Zważywszy na powyższe Prezydent Miasta Legnicy wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminny Kąty Wrocławskie, jako organ właściwy w sprawie wszczętej na wniosek Szpitala w L. dotyczącej wydania decyzji przyznającej K. P. prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa uprawnionej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że K. P. podczas pobytu w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w L. wskazała, jako adres pod którym zamieszkuje: ul. M. [...], [...] Legnica. Tej okoliczności nie potwierdził jednak wywiad środowiskowy wykonany przez pracownika socjalnego, który ustalił, że pod wskazanym adresem wynajmowane są pokoje, niemniej K. P. w nich nie zamieszkuje. Jednocześnie ustalono, że jej ostatnim znanym miejscem zameldowania na pobyt stały była miejscowość G. (ul. C. [...] w ) w gminie Kąty Wrocławskie. Nie negując tezy, że sam fakt formalnego zameldowania na pobyt stały nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 59/21; postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17), należy mieć na uwadze, że również w Kątach Wrocławskich korzystała ona ze świadczeń rodzinnych, co świadczy o tym, że co najmniej w pewnym okresie jej życie było zogniskowane w gminie Kąty Wrocławskie z zamiarem pozostania w tej gminie. Jest to zatem ostatnie znane miejsce zamieszkania K. P.. Mając na uwadze powyższe ustalenia i argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym do potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Burmistrz Miasta i Gminny Kąty Wrocławskie jako organ gminy właściwej ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania K. P. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.